Pubblicato il 11/11/2020
N. 06938/2020REG.PROV.COLL.
N. 03360/2020 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3360 del 2020, proposto dal Ministero dell’Istruzione, Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, in persona dei Ministri pro tempore rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
R. Ivana, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza 11 marzo 2020, n. 3133, del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Terza

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2020 il Cons. Vincenzo Lopilato. Nessuno è presente per le parti.

FATTO e DIRITTO
1. Il Capo Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione, con decreto 20 dicembre 2018, n. 20121, ha indetto una procedura concorsuale, per titoli e colloqui, finalizzata ad individuare docenti da destinare presso istituti scolastici all’estero.
Tale decreto prescrive, in base a quanto stabilito dall’art. 19 del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65, che il personale da destinare all’estero deve essere scelto tra i dipendenti con contratto a tempo indeterminato che, dopo il periodo di prova, abbiano prestato in Italia almeno tre anni di effettivo servizio nei ruoli corrispondenti alle funzioni da svolgere all’estero.
La prof.ssa Ivana R., docente abilitata all’insegnamento, immessa in ruolo a far data dall’anno scolastico 2015/2016 per scorrimento della graduatoria ad esaurimento, nonostante non avesse tale requisito, ha proposto la domanda e ha specificato in una nota che il periodo di tre anni lo ha acquisito nella fase temporale pre-ruolo. In particolare, ha dichiarato di avere svolto, mediante incarichi di supplenza annuali, un periodo di servizio pre-ruolo pari a tre annualità  (2012/2013; 2013/2014; 2014/2015), in virt๠di contratti a tempo determinato per la classe concorsuale A022, Italiano, Storia, Geografia nella scuola secondaria di I grado.
2. La prof. R., non essendo stata ammessa alla procedura, ha impugnato tale decreto innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, rilevando come il citato art. 19 del decreto legislativo n. 65 del 2017, che ha rappresentato la base legale del decreto impugnato, si porrebbe in contrasto con l’art. 4 dell’Accordo Quadro Ces, Unice e Ceep attuato con la direttiva 1999/70/Ce (d’ora innanzi solo Accordo Quadro), che vieta discriminazioni tra lavoratori a tempo determinato e indeterminato.
3. Il Tribunale amministrativo regionale, con sentenza 11 marzo 2020, n. 3133, ha accolto il ricorso, richiamando un precedente dello stesso Tribunale 1° agosto 2016, n. 8888, che aveva, invero, dichiarato illegittima la mancata valutazione dei titoli dichiarati dai vincitori nella «scheda della professionalità ».
4. Il Ministero ha proposto appello, per i motivi indicati nei successivi punti.
4.1. La ricorrente di primo grado, nonostante la regolarità  della notifica effettuata presso l’indirizzo di posta elettronica certificata del difensore di primo grado, non si è costituita in giudizio.
4.2. La Sezione, con ordinanza 22 giugno 2020, n. 3672, ha sospeso l’efficacia della sentenza impugnata.
5. La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 29 ottobre 2020.
6. L’appello è fondato.
7. Con un primo motivo, il Ministero ha dedotto l’erroneità  della sentenza per violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.
Il motivo è fondato.
La domanda di primo grado ha riguardato la vicenda amministrativa, descritta al punto 1.
La sentenza ha deciso richiamando un precedente relativo ad una vicenda diversa, descritta al punto 2.
La mancanza di corrispondenza è evidente.
L’accertamento di tale erroneità  della sentenza non implica la restituzione degli atti al primo giudice ma impone alla Sezione di decidere nel merito (così¬ Cons. Stato, Ad. plen, 30 luglio 2018, n. 10).
8. Con un secondo motivo l’appellante ha dedotto come quanto disposto dall’art. 19 del decreto legislativo n. 65 del 2017 non si ponga in contrasto con l’art. 4 dell’Accordo Quadro, in quanto la previsione del requisito di anzianità  in ruolo avrebbe una sua oggettiva ragione giustificatrice connessa alla peculiarità  dell’incarico oggetto della procedura concorsuale.
Il motivo è fondato.
L ‘art. 4 del citato Accordo europeo prevede che: «Per quanto riguarda le condizioni di impiego, i lavoratori a tempo determinato non possono essere trattati in modo meno favorevole dei lavoratori a tempo indeterminato comparabili per il solo fatto di avere un contratto o rapporto di lavoro a tempo determinato, a meno che non sussistano ragioni oggettive».
La Corte di Giustizia dell’Unione europea ha ritenuto che, al fine di stabilire se la diversità  di trattamento costituisca una discriminazione vietata dalla riportata normativa europea, occorre esaminare, in primo luogo, la comparabilità  delle situazioni in comparazione e, in secondo luogo, l’esistenza di un’eventuale giustificazione oggettiva (Corte giustizia un. eu., sez. VI, 20 settembre 2018, n.466).
In relazione al requisito della comparabilità  delle situazioni, che ha necessariamente valenza riferita allo specifico caso concreto, deve risultare che le mansioni svolte durante gli anni in cui il lavoratore ha prestato servizio nell’ambito di contratti di lavoro a tempo determinato siano «identiche a quelle che le sono state affidate in qualità  di dipendente pubblico di ruolo». La Corte ha chiarito che l’elemento di diversità  non può essere rappresentato dalle modalità  di accesso al rapporto di lavoro e, dunque, dalla circostanza che il lavoratore a tempo indeterminato abbia superato un concorso pubblico.
In relazione al requisito della giustificazione oggettiva, la Corte ha affermato che si tratta di una aspetto che rientra nella discrezionalità  degli Stati membri, afferendo al settore dell’organizzazione amministrativa che è di competenza nazionale. Gli unici limiti sono costituti dal fatto che non può essere considerata ragione oggettiva la «mera natura temporanea del lavoro». Si è ritenuto, a titolo esemplificativo, come gli Stati membri possano valorizzare le eventuali diverse qualifiche richieste e la natura delle mansioni esercitate. L’esigenza di tenere conto di tale ragioni oggettive, sottolinea sempre la Corte, serve anche per evitare discriminazioni alla rovescia a danno dei dipendenti a tempo indeterminato.
Nel caso in esame, l’art. 19 del decreto legislativo n. 64 del 2017 prevede che «il personale da destinare all’estero ai sensi del presente capo è scelto tra i dipendenti con contratto a tempo indeterminato che, dopo il periodo di prova, abbiano prestato in Italia almeno tre anni di effettivo servizio nei ruoli corrispondenti alle funzioni da svolgere all’estero».
Tale norma che appare, prima facie, conforme al diritto europeo, esclude che la posizione della ricorrente possa trovare tutela.
In relazione al requisito della comparabilità  delle situazioni, la ricorrente nel giudizio di primo grado non ha dimostrato di avere svolto mansioni identiche a quelle svolte dai dipendenti di ruolo che sono legittimati a partecipare alla procedura concorsuale in esame nè ha fornito tale prova nel giudizio di appello nel quale non si è costituita.
In relazione al requisito della giustificazione oggettiva, la scelta del legislatore risulta sorretta da una ragionevole causa della diversità  di trattamento costituita dalla peculiarità  delle funzioni che dovranno essere svolte all’estero dai docenti selezionati che, già appartenenti ai ruoli dell’amministrazione da un certo periodo di tempo vengono collocati fuori ruolo durante lo svolgimento di questo specifico incarico conferito a seguito di una procedura straordinaria e riservata.
Ed è la specificità  di questo incarico, diverso da una progressione verticale o da una promozione, peculiare e straordinario (perchè implicante un collocamento fuori ruolo) a consentire che l’amministrazione possa limitare nel modo previsto la platea dei soggetti selezionabili, atteso che si tratta di svolgere mansioni che richiedono duttilità  e capacità  di adattamento a nuovi contesti e, dunque, requisiti che si traducono nella capacità  di adeguare il proprio metodo d’insegnamento alle finalità  del progetto educativo richiesto dai singoli istituti, nonchè l’inclinazione al lavoro di equipe.
Tutto ciò giustifica la scelta eccezionale di prendere in considerazione esclusivamente il periodo di lavoro svolto con continuità  per tre anni in ruolo – e soprattutto dopo il superamento del periodo di prova che connota il rapporto a tempo indeterminato conferendo una particolare qualificazione ai lavoratori predetti dovuta al servizio svolto con continuità  dopo il superamento di un periodo di prova, circostanza quest’ultima che non ricorre nel caso del lavoro a termine – al fine di garantire quella stabilità  e omogeneità  dell’insegnamento richiesta per potere poi svolgere la prestazione professionale in un luogo diverso dal territorio nazionale e con funzioni che hanno una ricaduta di immagine sull’amministrazione.
Una diversa soluzione potrebbe persino risolversi, peraltro, in una discriminazione alla rovescia in danno dei dipendenti di ruolo in possesso dell’anzianità  richiesta e rischierebbe di inviare all’estero – in posizioni che richiedono per il loro svolgimento una esperienza ragguardevole oltre che le competenze linguistiche del caso – soggetti che, pur normalmente da ritenersi dotati della stessa anzianità  di servizio per lo sviluppo ordinario della carriera, non hanno quel “radicamento” nell’amministrazione nazionale, conferito dallo stabile svolgimento del rapporto di ruolo, che il legislatore ha ritenuto elemento fondamentale da valutarsi al fine di rendere una prestazione professionale complessa in paesi stranieri (elemento differenziale specifico che giustifica la scelta legislativa operata dalla norma interna citata nel circoscrivere i requisiti selettivi che non riguardano l’ordinario svolgimento del rapporto).
Va in ultimo considerato che il servizio pre-ruolo rispetto al servizio in ruolo è connotato, di norma, al di là della temporaneità  che non può mai essere ragione di discriminazione, da una maggiore varietà  e difformità  di esperienze (come sono quelle relative all’espletamento di supplenze di insegnamento) mentre l’amministrazione deve valutare – al fine della nomina in una scuola all’estero – esperienze facilmente verificabili nella loro accentuata omogeneità  all’incarico da attribuire (non rilevando quindi il “servizio” genericamente inteso).
9. Per le ragioni sin qui indicate, risultando la normativa interna conforme al diritto europeo, l’atto amministrativo adottato in attuazione di tale normativa deve ritenersi esente dai vizi denunciati dal ricorrente di primo grado, con conseguente fondatezza dell’appello proposto dall’amministrazione.
10. La natura della controversia e la sua novità  delle questioni trattate giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando:
a) accoglie l’appello proposto con il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso di primo grado;
b) dichiara integralmente compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro, Presidente
Vincenzo Lopilato, Consigliere, Estensore
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere
Giordano Lamberti, Consigliere
Stefano Toschei, Consigliere

Pubblicato il 11/11/2020
 
N. 06941/2020REG.PROV.COLL.
N. 04308/2020 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4308 del 2020, proposto da Cnr – Consiglio Nazionale Ricerche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
Maria Luisa F., rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Ruggiero, Roberto Tallarico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
e con l’intervento di
ad opponendum:
Giulia G., rappresentata e difesa dall’avvocato Santi Delia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 886/2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Maria Luisa F.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2020 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e udito per le parti l’avvocato Santi Delia.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso introduttivo proposto dinanzi al TAR per il Lazio la dott.sa Maria Luisa F. invocava l’annullamento: a) del provvedimento prot. n.78101 del 20.11.2018, di conferma dell’esclusione della ricorrente (di cui alla nota prot. n.76497 del 14.11.2018) dal concorso bandito dal CNR (bando 366.45) per titoli e colloquio, riservato al personale in possesso dei requisiti di cui all’art.20, co.2, del D.Lgs. n.75/2017, “per l’assunzione con contratto di lavoro a tempo pieno e indeterminato di 3 unità  di personale profilo Ricercatore – III livello professionale – Area Strategica rischi naturali e impatti antropici e tecnologie per l’ambiente”; b) del provvedimento prot. n.76497 del 14.11.2018 di esclusione della ricorrente dal concorso de quo; c) del provvedimento prot. n.73925 del 7.11.2018, di “ammissione con riserva” della ricorrente alla procedura concorsuale in parola; d) del Bando di concorso n. 366.45 per titoli e colloquio, riservato al personale in possesso dei requisiti di cui all’art.20, co.2, del D.Lgs. n.75/2017, “per l’assunzione con contratto di lavoro a tempo pieno e indeterminato di 3 unità  di personale profilo Ricercatore – III livello professionale – Area Strategica rischi naturali e impatti antropici e tecnologie per l’ambiente, nell’ipotesi in cui sia da intendersi nel senso prospettato dall’Amministrazione resistente ai fini dell’esclusione della ricorrente; e) delle Circolari n.3 del 23.11.2017 e n.1 del 9.1.2018 del Ministero per la Semplificazione la pubblica amministrazione, nell’ipotesi in cui siano da intendersi nel senso prospettato dall’Amministrazione resistente ai fini dell’esclusione della ricorrente.
1.1. Con ricorso per motivi aggiunti l’odierna appellata integrava il thema decidendi, chiedendo la caducazione: a) in parte qua, del provvedimento dirigenziale prot. n.88764 del 21.12.2018 (all.16), di approvazione della graduatoria finale del concorso bandito dal CNR (bando 366.45) per titoli e colloquio, riservato al personale in possesso dei requisiti di cui all’art.20, co.2, del D.Lgs. n.75/2017, “per l’assunzione con contratto di lavoro a tempo pieno e indeterminato di 3 unità  di personale profilo Ricercatore – III livello professionale – Area Strategica rischi naturali e impatti antropici e tecnologie per l’ambiente”; b) in parte qua, del provvedimento dirigenziale del 27.12.2018 di rettifica della graduatoria finale impugnata sub a).
2. Il primo giudice accoglieva il ricorso, ritenendo insufficiente e, comunque, viziata la motivazione adottata dall’amministrazione resistente per l’esclusione dell’odierna appellata dalla procedura concorsuale. Secondo l’amministrazione appellante, infatti, il lavoro di ricercatore svolto dalla ricorrente non era computabile al fine della maturazione del requisito di cui all’art. 2, co. 1 lett. b) del bando de quo, perchè svolto presso istituzioni estere, non finanziate dal fondo nazionale ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca. Al contrario, secondo il TAR, l’ampiezza della formulazione utilizzata dal bando (“altri enti ed istituzioni di ricerca“) si spiega ponendo mente alle finalità  della peculiare procedura oggi in esame, per la quale importa lo svolgimento di un’attività  di ricerca propriamente detta (nella medesima “materia” indicata dal bando), indipendentemente dalle variegate caratteristiche degli enti e istituti di afferenza. A sostegno della propria conclusione il giudice di prime cure rammenta che il bando aveva richiamato la raccomandazione 2005/251/CE della Commissione dell’11 marzo 2005, “riguardante la Carta europea dei ricercatori e un codice di condotta per l’assunzione dei ricercatori” (Carta e codice di condotta sono allegati alla raccomandazione). In forza dei principi ivi affermati, emerge una connotazione essenzialmente oggettiva e “trasversale” dell’attività  di ricerca e la sua “insensibilità ” alla natura giuridica del soggetto a favore del quale essa viene svolta. Inoltre, sempre dalla stessa Carta il TAR desume la centralità  del valore della mobilità  nell’ambito del sistema di valutazione/avanzamento della carriera, con ciò che ne consegue in termini di ‘trasferibilità ‘ dei diritti in materia di previdenza sociale e retribuzioni. Da quanto detto, secondo il TAR, discende che è ragionevole interpretare in senso ampio la locuzione del bando “altri enti ed istituzioni di ricerca“, di modo che ai fini dell’integrazione del requisito per cui è controversia vanno considerate tutte le attività  di ricerca indicate dagli interessati, indipendentemente dalla natura (pubblica o privata) del soggetto presso il quale esse sono state svolte, ma all’unica condizione che le attività  in questione siano effettivamente qualificabili come “ricerca” alla stregua dei parametri (anche internazionali) di cui si è detto. E ciò è in linea con gli scopi della selezione siccome fissati dalla normativa primaria: non appare, infatti, adeguatamente motivata la scelta di preferire i ricercatori precari che abbiano maturato un’esperienza solo presso enti pubblici nazionali posto che, in termini di professionalità  e alla luce del richiamato interesse pubblico, niente esclude a priori che analoghi meriti siano riconoscibili a ricercatori impiegati presso istituti di ricerca privati o all’estero. Mentre la finalità  di stabilizzazione del personale precario, prevista dalla legge, appare già assicurata dal piano di assunzioni previsto dall’art. 20, co. 1, d.lgs, n. 75/2017 e dal fatto che la procedura in esame richiede comunque che l’interessato dimostri la “titolarità , successivamente alla data del 28 agosto 2015, di un contratto di lavoro flessibile presso il CNR” (art. 2, co. 1, lett. a, bando).
Pertanto, l’amministrazione avrebbe errato nell’introdurre un requisito pìù stringente, non previsto dal bando ed estraneo all’interesse dell’amministrazione al reclutamento del migliore personale qualificato.
3. Avverso la pronuncia indicata in epigrafe propone appello il Consiglio Nazionale delle Ricerche, che si duole dell’erroneità  della pronuncia di prime cure, in quanto: I) la procedura concorsuale in questione poggerebbe sull’art. 20, comma 2, d.lgs. 75/2017. Disposizione quest’ultima tesa a favorire la stabilizzazione del personale delle pubbliche amministrazioni, che sia in possesso dei seguenti requisiti: “&a) risulti titolare, successivamente alla data di entrata in vigore della legge
n. 124 del 2015, di un contratto di lavoro flessibile presso l’amministrazione che bandisce il concorso; b) abbia maturato, alla data del 31 dicembre 2017, almeno tre anni di contratto, anche non continuativi, negli ultimi otto anni, presso l’amministrazione che bandisce il concorso“. L’Amministrazione avrebbe, altresì¬, proceduto a stabilizzare, entro il 31/12/2018, il personale in possesso dei requisiti di cui all’art. 20, comma 1, del D. lgs. n. 75/2017 in omaggio ad una differente procedura di stabilizzazione. L’appellante sarebbe stata esclusa dalla procedura concorsuale ricadente nella prima tipologia di stabilizzazione, perchè il requisito di cui all’art. 2, co. 1, lett. b) del bando de quo, sarebbe inferiore al triennio, non potendosi tenere conto dell’attività  svolta presso l’Instituto de Diagnostico Ambiental y Estudios del Agua, (IDAEA.CSIC) di Barcellona, che si differenzierebbe per vocazione, regime giuridico e fonti di finanziamento dagli enti pubblici di ricerca.
4. Costituitasi in giudizio, l’originaria ricorrente invoca il rigetto dell’odierno gravame, evidenziando tra l’altro che l’Instituto de Diagnostico Ambiental y Estudios del Agua, (IDAEA.CSIC), Barcellona – Spagna, sarebbe un’articolazione dello CSIC, ovverosia del Consejo Superior de Investigaciones Cientificas della Spagna, che figurerebbe tra i partner di ricerca internazionali del Consiglio Nazionale delle Ricerche. Inoltre, sarebbe inconsistente l’avverso rilievo in ordine all’asserita non spendibilità  dell’esperienza lavorativa in esame, perchè maturata presso un’istituzione “estera”. Ciò in conformità  a quanto chiarito dalla Circolare n.3/2017 del Ministero per la Semplificazione e la pubblica amministrazione, non potendosi escludere dal novero degli “& altri Enti ed Istituzioni di Ricerca” quelli non aventi sede nel territorio nazionale a differenza di quanto previsto per il settore sanitario. In questo senso militerebbe sia l’art.20, co.4, del D.Lgs. 127/2003, a mente del quale, “il CNR, con proprio regolamento sul personale, ai sensi del presente articolo, disciplina le procedure di assunzione ai diversi livelli e profili del personale ricercatore e tecnologo, valorizzando prioritariamente le esperienze di ricerca effettuate all’estero“, che la Raccomandazione della Commissione Europea dell’11 marzo 2005 riguardante la Carta Europea dei ricercatori ed il Codice di Condotta per l’assunzione dei Ricercatori.
In ogni caso l’amministrazione avrebbe adottato il provvedimento di esclusione senza avviare un contraddittorio con l’interessata. Nel caso in cui si optasse per un’esegesi dell’art. 20, comma 11, d.lgs. 75/2017, che sembrerebbe limitare la platea degli stabilizzandi al personale che ha prestato servizio presso enti ed istituzioni di Ricerca finanziate con il fondo ordinario nazionale la stessa sarebbe in contrasto con l’art. 45 TFUE.
4.1. Nelle successive difese l’appellata eccepisce l’inammissibilità  dell’appello: I) per avere l’amministrazione prestato acquiescenza alla pronuncia impugnata, atteso che con Decreto Dirigenziale dell’11.2.2020 – l’Amministrazione appellante, ha pacificamente eseguito – senza riserva alcuna – la pronuncia odiernamente gravata, inserendo l’appellata “a pieno titolo” (e non pìù con riserva) nella graduatoria di merito, e per l’effetto ha assunto la stessa “a tempo indeterminato & con il profilo di Ricercatore di III livello professionale“; II) per non contenere alcun motivo di censura avverso la pronuncia impugnata.
5. Con atto depositato il 30 luglio 2020 interviene in giudizio la dott.ssa Giulia G., per contrastare le ragioni dell’amministrazione appellante.
6. Nelle difese depositate in vista dell’odierna udienza l’appellante insiste nelle proprie conclusioni ed eccepisce l’inammissibilità  dell’atto di intervento ad opponendum proposto dalla dott.ssa G. Giulia stante la tardività  e la non identità  di posizioni giuridiche azionate.
7. L’appellata dal canto suo insiste nelle proprie argomentazioni, mentre l’interveniente argomenta in ordine all’ammissibilità  del proprio intervento e alla correttezza della pronuncia impugnata.
8. Preliminarmente, devono essere respinte le eccezioni di inammissibilità  dell’odierno gravame, atteso che, da un lato, con il decreto dirigenziale dell’11 febbraio 2020 l’amministrazione mostra di aver dato corretta esecuzione alla sentenza impugnata, ma dal citato provvedimento si desume che l’amministrazione si sia determinata ad assumere l’originaria ricorrente proprio in virt๠della citata pronuncia e non per uno spontaneo ripensamento. Circostanza quest’ultima che esclude una qualsivoglia acquiescenza da parte dell’amministrazione. Dall’altro, il gravame in esame benchè con un unico motivo espone chiaramente le ragioni giuridiche per le quali il TAR sarebbe caduto in errore, sicchè non risulta fondata la censura di genericità  mossa all’odierno gravame.
9. Nel merito l’appello è fondato e merita di essere accolto. La questione centrale oggetto del presente gravame ruota attorno all’esegesi del comma 11 dell’art. 20, d.lgs. 75/2017 nella parte in cui utilizza la locuzione: “&presso diversi enti e istituzioni di ricerca“. In definitiva, si deve chiarire se l’esperienza almeno triennale maturata presso un ente di ricerca straniero, nella specie l’Instituto de Diagnostico Ambiental y Estudios del Agua, (IDAEA.CSIC), Barcellona – Spagna, integri il requisito previsto dalla disciplina in questione.
La risposta al presente quesito non può che essere offerta alla luce della ratio che anima questa normativa speciale che tende a superare il fenomeno del precariato attraverso forme di stabilizzazione che derogano al principio fondamentale dell’accesso al pubblico impiego mediante concorso. L’iniziativa legislativa in questione mira a consentire l’assunzione a tempo indeterminato di quei lavoratori che per un congruo periodo di tempo hanno svolto attività  lavorativa alle dipendenze dell’amministrazione che bandisce il concorso con la precisazione contenute nel citato comma 11, che: “Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 si applicano al personale, dirigenziale e no, di cui al comma 10, nonchè al personale delle amministrazioni finanziate dal Fondo ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca, anche ove lo stesso abbia maturato il periodo di tre anni di lavoro negli ultimi otto anni rispettivamente presso diverse amministrazioni del Servizio sanitario nazionale o presso diversi enti e istituzioni di ricerca“. Il significato da attribuire alla norma in definitiva non è quello che deve darsi rilevanza anche all’attività  lavorativa svolta presso un ente di ricerca estero. Ciò in quanto la disciplina de qua, in ragione dello stanziamento di fondi vincolati e delimitati, intende sanare quelle posizioni maturate nell’ambito degli enti e istituzioni di ricerca nazionali. È noto come il legislatore con distinti meccanismi abbia provveduto a stanziare fondi per il rientro di ricercatori italiani dall’estero, ma nella fattispecie la stella polare che guida l’impianto normativo è chiaramente quella di stabilizzare i ricercatori che abbiano maturato un congruo periodo di attività  lavorativa presso enti di ricerca nazionali. Diversamente argomentando da un lato non si comprenderebbe la diversa disciplina prevista per gli operatori del servizio sanitario, per i quali è espresso il richiamo al servizio svolto presso il servizio sanitario nazionale. Dall’altro, potrebbero intercettare personale che, non avendo prestato servizio presso un congruo periodo di servizio presso l’amministrazione nazionale potrebbe non essere in alcun modo riconducibile alla figura del dipendente “precario”.
Non coglie nel segno pertanto, l’interpretazione offerta dal primo giudice, neanche sul versante europeo in relazione al richiamo alla raccomandazione 2005/251/CE della Commissione dell’11 marzo 2005, dal momento che la lettura fattane ha messo in evidenza solo alcuni dei fondamenti del citato atto comunitario.
In primo luogo va ricordato che la raccomandazione, infatti, è un atto giuridico che si caratterizza per essere non obbligatorio e non può far sorgere effetti vincolanti o diritti azionabili dai singoli innanzi ad un giudice nazionale, ma va presa in considerazione dal giudice per risolvere una controversia in particolare quando si tratti di interpretazione di norme nazionali adottate allo scopo di garantire l’attuazione di norme unionali o quando la raccomandazione abbia lo scopo di completare norme dell’Unione Europea aventi natura vincolante ( Corte Giustizia 13 dicembre 1989 Grimaldi, C-322/88 ; Corte di Giustizia UE 18 marzo 2010 Alassini, C- 317/08 e C- 320/08).
In secondo luogo che l’atto da interpretare nella specie è una norma interna, che non ha lo specifico scopo di attuare una norma unionale ma piuttosto – all’art. 20 comma 1 – quello di riassorbire il precariato con un concorso straordinario, trovando un punto di equilibrio fra le limitate risorse finanziarie nazionali e l’esigenza di evitare contratti a termine ultratriennali ( obiettivo rilevante ma rimesso al legislatore nazionale in relazione alla complessità  dei processi di riassorbimento del precariato; tale obiettivo è rilevante per il legislatore nazionale alla luce della sentenza Mascolo Corte giust.Ue, III Sezione, sentenza 26 novembre 2014, in cause riunite C-22/13, C-61/13, C-62/13 e C-418/13 Mascolo, Forni, Racca, Napolitano ed altri contro Miur, nonchè C-63/13 Russo contro Comune di Napoli, con l’intervento di Cgil, Flc-Cgil e Gilda-Unams nella causa Racca C-63/13 come interpretata da Corte Cost. n. 187 del 2016 ) e – all’art. 20 comma 2 – di disporre una selezione mediante concorso riservato a determinate categorie di personale ) quindi un obiettivo solo e puramente nazionale e conforme alla giurisprudenza del giudice delle leggi sui concorsi riservati.
Nella specie il concorso per cui è processo è la selezione di cui all’art. 20 comma 2 ( concorso riservato su base giuridica esclusivamente interna ).
Tale concorso di cui all’art. 20 comma 2 non esaurisce i posti disponibili e non esclude la possibilità  di valorizzare le esperienze estere in concorsi aperti, ma, avendo lo scopo di valorizzare le risorse interne alle amministrazioni di ricerca finanziate dallo Stato italiano, ben può sagomare i requisiti di accesso – senza alcuna discriminazione sulla base della nazionalità  del partecipante rilevante ai sensi dell’art. 45 del TFUE – con riferimento al servizio prestato in enti e istituti di ricerca finanziati dal fondo ordinario del bilancio pubblico italiano che peraltro è impegnato anche per il perseguimento di obiettivi europei come l’IA ( intelligenza artificiale ) o altri progetti internazionali e quindi è a sua volta connotato dall’apertura unionale.
Su queste premesse va affrontato il tema della rilevanza della Carta dei Ricercatori, che pur raccomandando agli Stati membri il rispetto dei diritti sociali e previdenziali del personale che abbia prestato opera in pìù Stati membri e, per quanto qui interessa, l’adozione di procedure di reclutamento aperte trasparenti e non discriminatorie, al considerando 16 afferma di partire dal principio che i datori di lavoro o i finanziatori dei ricercatori hanno l’obbligo assoluto di garantire il rispetto dei requisiti della normativa nazionale, regionale o settoriale pertinente e che la recezione dei principi della Carta deve avvenire su base volontaria.
Ed al considerando n. 8 secondo il quale alla fine la Carta pone un obiettivo politico e non giuridico: “L’obiettivo politico finale della presente raccomandazione è contribuire allo sviluppo di un mercato europeo del lavoro attrattivo, aperto e sostenibile per i ricercatori, in cui le condizioni di base consentano di assumere e trattenere ricercatori di elevata qualità  in ambienti veramente favorevoli alle prestazioni e alla produttività “, alla luce del quale risulta del tutto legittima, anche se andrebbe il pìù possibile tendenzialmente limitata, la scelta del legislatore nazionale di valorizzare l’esperienza professionale svolta all’interno del circuito di ricerca nazionale per il superamento di un poco produttivo fenomeno di precariato. Nè in senso opposto può utilmente invocarsi il richiamo ad una mobilità  da assicurarsi nei sistemi di valutazione della carriera e di avanzamento professionale dei ricercatori, dal momento che la disciplina in questione non prevedendo una procedura comparativa di tipo concorsuale aperta non misconosce l’attività  di ricerca svolta all’estero, ma si occupa ( ed ha l’obiettivo di porvi rimedio ) del diverso fenomeno del precariato a tempo indeterminato che impedisce che i ricercatori vengano trattati come professionisti e considerati parte integrante delle istituzioni in cui lavorano.
Naturalmente occorre sempre adottare una lettura anche diacronica delle procedure di reclutamento per evitare che si generalizzino forme di negazione di fatto dei principi della Carta che, tuttavia, ben possono, in una certa misura, autorizzano – se adeguatamente circoscritte – una compatibilizzazione con esigenze organizzative dell’amministrazione volte a privilegiare le risorse interne ( in caso contrario i concorsi riservati – pur autorizzati dal giudice delle leggi in misura circoscritta – sarebbero impossibili da svolgersi ).
10 La fondatezza dell’appello dell’amministrazione impone di esaminare i motivi riproposti dall’appellata.
10.1. Non è fondata la doglianza con la quale l’originaria ricorrente lamenta un difetto di contraddittorio con l’amministrazione, dal momento che quest’ultima si è limitata a rilevare l’assenza di un requisito richiesto dal bando di gara in perfetta aderenza con quanto stabilito dal legislatore, sicchè un dialogo con l’odierna appellata sarebbe comunque risultato infruttuoso non potendo l’amministrazione disporre un regime pìù lasso per consentire all’originaria ricorrente di fruire di una stabilizzazione contra legem.
10.2. Del pari, infondato è il richiamo all’art. 45 TFUE, dal momento che la legislazione nazionale non discrimina, ritenendolo di valore inferiore, il periodo di attività  lavorativa svolto all’estero al fine di creare una discriminazione in base alla nazionalità . Come chiarito, infatti, la procedura di reclutamento non esclude nessun soggetto sulla base della nazionalità , nè stabilisce una forma di discriminazione indiretta ( come nella sentenza Corte Giustizia Ce 12 febbraio 1974 Sotgiu che ha ritenuto il requisito della residenza nello Stato membro una forma di discriminazione indiretta ) trovando una sua giustificazione nell’esigenza di valorizzare – senza esaurire i posti disponibili – risorse interne all’amministrazione che ben potrebbero essere costituite da personale di nazionalità  estera. Non vi è dunque alcuna violazione del citato art. 45, atteso che il diritto dell’Unione garantisce unicamente che i lavoratori che esercitano un’attività  sul territorio di uno Stato membro diverso dal loro Stato membro di origine siano assoggettati alle medesime condizioni previste dalla normativa nazionale dello Stato membro ospitante ( art. 45 comma 3 lett. c ) garantisce il diritto di prendere dimora in uno degli Stati membri al fine di svolgervi un’attività  di lavoro conformemente alle disposizioni legislative , regolamentari e amministrative che disciplinano l’occupazione dei lavoratori nazionali) . Una simile lesione presupporrebbe un’identità  di situazioni che secondo la disciplina nazionale, della cui natura eccezionale si è già detto, manca del tutto ( avendo la ricorrente in primo grado, cittadina italiana, prestato servizio all’estero ) , dal momento che si tratta di uno strumento, ben giustificato anche in relazione all’assetto delle norme costituzionali nazionali ( Corte Cost. n. 274 del 2003 e n. 205 del 2004 ), teso al superamento di forme di precariato causate dal ricorso reiterato a moduli contrattuali a tempo determinato o flessibili, utilizzati dalle amministrazioni nazionali in un ben delimitato periodo temporale.
Una situazione del tutto diversa, dunque, da quella che vede lo Stato nazionale discriminare il periodo di servizio prestato in un altro Stato membro dal lavoratore per limitarne l’accesso in concorsi aperti o per definirne in modo deteriore aspetti prestazionali o previdenziali. Un’interpretazione di segno opposto del resto indurrebbe il singolo Stato nazionale a non avviare mai procedure di stabilizzazione e di superamento del precariato, ben inteso da non reiterarsi sine die, non potendo prevedere in alcun modo l’ampiezza della platea dei soggetti legittimati, che potrebbero essere in numero tale da superare non solo gli stanziamenti finanziari a disposizione, ma anche il fabbisogno delle amministrazioni interessate. Ciò, peraltro, anche a scapito delle altre istituzioni di ricerca degli altri Stati membri.
11. L’appello in esame deve, quindi, essere accolto, con ciò che ne consegue in termini di riforma della sentenza impugnata e di rigetto dei ricorsi di prime cure. Ogni altra questione resta assorbita.
12. Resta devoluta alla valutazione discrezionale dell’amministrazione la possibilità  – in considerazione dell’avvenuto superamento dell’esame in corso di causa – di conservare ai sensi dell’art. 4, comma 2-bis del d.l. 30 giugno 2005, n. 115 (aggiunto dalla legge di conversione 17 agosto 2005, n. 168) , da applicarsi analogicamente, il rapporto di impiego in capo all’originaria ricorrente, collocandola quale ultima beneficiaria dei fondi, che fossero residuati all’esito delle procedure di stabilizzazione dei soggetti legittimati ex lege ( in tal modo senza ledere alcuna posizione di eventuali controinteressati in possesso dei requisiti previsti dalla legge ossia di un servizio prestato a carico di enti finanziati con il fondo ordinario per la ricerca ).
13. Le spese possono essere compensate in ragione della novità  delle questioni esaminate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, respinge i ricorsi di primo grado.
Compensa le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro, Presidente
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere, Estensore
Giordano Lamberti, Consigliere
Stefano Toschei, Consigliere
 

1. Secondo la disposizione dell’art. 40, comma 4, lett. a) L. R. Liguria n. 36/1997, acquisite le osservazioni in ordine all’adottato progetto definitivo di P.U.C. “limitatamente agli aspetti che costituiscono sviluppo e completamento del progetto preliminare”, il P.U.C. si intende approvato con la deliberazione con la quale: a) il Consiglio comunale, entro sessanta giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 2, decide sulle osservazioni presentate, fermo restando che le modifiche apportate al P.U.C. in conseguenza del loro accoglimento non comportano la necessità  di procedere alla ripubblicazione degli atti”.
La disposizione richiamata è univoca nel disporre che le modifiche eventualmente apportate al P.U.C. dal Comune, a seguito del recepimento delle osservazioni sul progetto definitivo, non impongono la nuova pubblicazione del Piano: ciò, evidentemente, in ossequio ad evidenti esigenze di economia procedimentale, determinandosi altrimenti, per effetto della presentazione “a catena” di osservazioni e del loro accoglimento, la rinnovata e ripetuta esigenza di riaprire la fase partecipativa.
 
2. Il parere regionale ex art. 39 l.r. Liguria n. 36/1997 lungi dal costituire espressione delle facoltà  partecipative dei privati, destinati a subire gli effetti autoritativi e conformativi della programmazione urbanistica, rappresenta la manifestazione del rapporto di cooperazione tra Enti titolari di competenze distinte e concorrenti nel procedimento di formazione degli strumenti urbanistici.
 
3. Con riferimento, in generale, all’obbligo di ripubblicazione del piano a seguito delle modificazioni che possono essere introdotte dalla Regione al momento dell’approvazione occorre distinguere tra modifiche “obbligatorie” (in quanto indispensabili per assicurare il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento, la razionale sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali e archeologici, l’adozione di standard urbanistici minimi), modifiche “facoltative” (consistenti in innovazioni non sostanziali) e modifiche “concordate” (conseguenti all’accoglimento di osservazioni presentate al piano ed accettate dal Comune). Mentre per le modifiche “facoltative” e “concordate”, ove superino il limite di rispetto dei canoni guida del piano adottato, sussiste l’obbligo della ripubblicazione da parte del Comune, diversamente, per le modifiche “obbligatorie” tale obbligo non sorge, poichè proprio il carattere dovuto dell’intervento regionale rende superfluo l’apporto collaborativo del privato, superato e ricompreso nelle scelte pianificatorie operate in sede regionale e comunale.

Pubblicato il 11/11/2020
N. 06944/2020REG.PROV.COLL.
N. 03473/2014 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3473 del 2014, proposto dai signori Angela G., Adriana A., Carla A., Dilia A., Oliver A., Marino A., Emidio C., Pierangelo F., Mario G., Ezio M., Dina P. e Vincenzo V., nonchè dalle Società  E. s.r.l., M. s.r.l., A. di C. Elvira & C s.n.c., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Alberto Marconi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Luca Gabrielli in Roma, via Filippo Nicolai, n. 70;
contro
Il Comune di Ventimiglia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Corrado Mauceri, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare, n. 14/4 scala A; la Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele Pafundi e Aurelio Domenico Masuelli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare, n. 14;
la Provincia di Imperia, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, n. 16/2014, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Ventimiglia e della Regione Liguria;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del giorno 30 ottobre 2020 il Cons. Ezio Fedullo e dato atto che gli Avvocati Alberto Marconi, Corrado Augusto Mauceri e Aurelio Domenico Masuelli hanno presentato istanza di passaggio in decisione senza discussione;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
Con la sentenza appellata, il T.A.R. Liguria ha accolto in parte il ricorso proposto dagli odierni appellanti, proprietari di immobili interessati dalla nuova pianificazione urbanistica, avverso il Piano Urbanistico Comunale del Comune di Ventimiglia (GE).
Il gravame aveva ad oggetto, tra gli altri atti, la deliberazione di Giunta Regionale n. 179 del 26 febbraio 2008, di rilascio, ai sensi dell’art. 69 l.r. Liguria n. 36/1997, del nulla osta a variare il Piano Territoriale di Coordinamento Paesistico in sede di approvazione del progetto definitivo del P.U.C. di Ventimiglia, nella parte in cui aveva previsto la necessità  che venissero recepite le prescrizioni e le indicazioni contenute nel voto del Comitato Tecnico Regionale per il territorio n. 34/2008, il quale, per la zona in cui ricadevano gli immobili di proprietà  dei ricorrenti (pur non interessata dalla variante al P.T.C.P.), prevedeva il sostanziale azzeramento dell’edificabilità .
Il T.A.R., dopo aver richiamato, in vista di conformarsi ad esso, il proprio precedente di cui alla sentenza n. 7012013 e dopo una articolata ricostruzione, condotta alla luce della pertinente disciplina regionale, delle connessioni procedimentali tra l’iter di approvazione del P.U.C. e quello di variante del P.T.C.P., ha accolto i motivi di ricorsi intesi a lamentare: 1) l’incompetenza inficiante la menzionata delibera di G.R. n. 179/2008, spettando la relativa potestà  al Consiglio regionale; 2) la mancanza della fase partecipativa degli interessati, in relazione al progetto definitivo di P.U.C., riadottato a seguito della citata deliberazione regionale ed adeguato alle prescrizioni in essa contenute.
La sentenza appellata ha contenuto reiettivo, invece, con riferimento al motivo di ricorso inteso a lamentare, in sintesi, che la Regione, in sede di espressione del parere sul progetto preliminare, avrebbe consumato il suo potere di incidere sul contenuto del P.U.C. in itinere.
La sentenza suindicata viene censurata, in via principale, dagli originari ricorrenti, che si prefiggono di ottenerne la riforma relativamente alle statuizioni reiettive, da essa recate, concernenti i motivi del ricorso originario non accolti dal giudice di primo grado.
Essa viene incidentalmente censurata, inoltre, dalla Regione Liguria (alla cui posizione sostanzialmente aderisce il Comune di Ventimiglia), relativamente alle statuizioni favorevoli agli originari ricorrenti in essa contenute.
Tanto premesso, poichè gli appelli – principale ed incidentale – sono di fatto autonomi, siccome rivolti a contestare le indipendenti statuizioni di cui si compone il contenuto dispositivo della sentenza appellata, può senz’altro iniziarsi la trattazione con l’esame dell’appello principale, inteso ad ampliare il contenuto caducatorio/comformativo della sentenza appellata, al fine di aumentare il grado di satisfattività  della stessa per gli interessi di cui sono portatori i ricorrenti originari.
Ebbene, deduce in primo luogo la parte appellante principale che essa, in primo grado, aveva dedotto che la Regione, nel pronunciarsi sul progetto definitivo al fine di rilasciare il nulla osta alla variante del P.T.C.P., doveva limitarsi a verificare se il Comune si fosse adeguato ai rilievi contenuti nel parere sul preliminare, rilasciato ex art. 39 l.r. n. 36/1997 sulla base del voto del C.T.R. n. 128/2004 ed in vista della definizione delle condizioni per assentire la variante, senza poter imporre – come invece aveva fatto sulla scorta del voto del C.T.R. n. 34/2008, alla luce di criteri pìù rigidi di quelli ai quali il Comune si era attenuto nell’adeguare il progetto definitivo di P.U.C. – modificazioni del progetto definitivo con riferimento ad aree, come quelle di pertinenza degli appellanti, non interessate dalla proposta di variante ed in mancanza di profili di contrasto con il parere suindicato: così¬ diversamente operando, deducevano i ricorrenti, la Regione aveva finito per violare la successione dei passaggi procedimentali così¬ come delineata dalla legge regionale urbanistica ligure n. 36/1997.
Proseguivano, in chiave ulteriormente specificativa della censura, i ricorrenti deducendo che, discostandosi dal suddescritto corretto paradigma procedimentale e senza mettere in dubbio l’avvenuto adeguamento del Comune alle prescrizioni regionali contenute nel parere sul progetto preliminare di P.U.C., la Regione aveva fissato, con riferimento alla zona in cui ricadevano le aree di loro proprietà , criteri maggiormente restrittivi di quelli prescritti in sede di parere sul progetto preliminare, al fine di azzerare sostanzialmente la relativa edificabilità .
Le censure appena riassunte, va precisato, sono state respinte dal T.A.R. sulla base dei seguenti passaggi motivazionali:
– “già in linea di principio non risponde al vero che, con l’espressione del parere ex art. 39 cit. sul progetto preliminare di puc, la Regione consumi definitivamente il potere consultivo di esame del puc – con particolare riguardo alla sua compatibilità  con i piani territoriali di livello regionale e provinciale – al punto da non poter pìù mettere in discussione le scelte urbanistiche successivamente effettuate in sede di adozione del progetto definitivo”;
– “l’art. 40 comma 3 prevede infatti che, sull’adozione del progetto definitivo di puc (da elaborarsi anche in considerazione dei pareri regionale e provinciale), “chiunque” può far pervenire osservazioni con esclusivo riferimento agli aspetti che costituiscono sviluppo e completamento del progetto preliminare. Dunque, conformemente al principio generale espresso dall’art. 9, secondo comma, della legge urbanistica fondamentale 17 agosto 1942, n. 1150, che assume valore conseguente anche nel rapporto tra le fonti in tema di governo del territorio, tra i soggetti abilitati a sindacare gli aspetti del progetto definitivo adottato che costituiscono sviluppo e completamento del progetto preliminare, deve ritenersi che rientrino a pieno titolo – anzi a maggior ragione – anche quelli istituzionali (Regione e Provincia), direttamente interessati a valutare il grado di adeguamento della disciplina urbanistica adottata ai rilievi eventualmente espressi nei pareri sul progetto preliminare e, pìù in generale, alla sua effettiva conformità  alle prescrizioni dei piani territoriali regionale e provinciale”;
– “il termine ultimo per l’espressione di un compiuto parere circa la compatibilità  del puc ai piani territoriali sovraordinati sembra doversi individuare – al pìù tardi – nel momento in cui il Presidente della Provincia rende il parere di legittimità  di cui all’art. 40 comma 6 l.r. cit.”;
– “la circostanza che la fase di rilascio del nulla osta a variare il ptcp sia autonomamente disciplinata dalla legge (art. 69), non può renderla del tutto estranea al procedimento di approvazione del puc (artt. 39 e 40), nella quale al contrario, per le evidenti interconnessioni, si inserisce come fase sub-procedimentale. In difetto di una disposizione legislativa – ma la complessa legislazione regionale in esame non è in generale di facile ricostruzione – che individui esattamente in quale fase di approvazione del puc si inserisca il sub procedimento di approvazione della variante al ptcp, nulla impediva dunque alla Regione – prima dell’approvazione del puc – di esprimersi definitivamente in un unico provvedimento (l’impugnata deliberazione G.R. n. 179/2008) sia in relazione alle varianti al ptcp, sia in relazione all’adottato progetto definitivo di puc, con specifico riguardo alla sua compatibilità  con i rilievi e le riserve già (genericamente) formulati nel parere sul progetto preliminare. D’altronde è logico intendere la disciplina come tale da consentire di addivenire ad una conclusiva valutazione in ordine alla verifica di compatibilità  con il ptcp e con gli altri piani sovraordinati”.
Deduce sul punto la parte appellante che essa non intendeva contestare, in primo grado, il potere della Regione di imporre modifiche del progetto definitivo sulla scorta di eventuali profili di contrasto con i piani sovraordinati (ed in particolare col P.T.C.P.), ma il potere della medesima Amministrazione di imporre nuove e pìù restrittive prescrizioni, rispetto a quelle imposte con il parere sul progetto preliminare ex art. 39 l.r. n. 36/1997, sulla base di una scelta discrezionale costituente espressione di mutati indirizzi di politica urbanistica e con riferimento ad aree non interessate dalle proposte varianti, nonostante l’avvenuto adeguamento al parere medesimo del progetto definitivo e l’assenza di contrasti del progetto modificato con il P.T.C.P..
La parte appellante contesta anche l’asserito carattere assiomatico della sentenza appellata nella parte in cui avrebbe presupposto il contrasto del progetto definitivo rispetto al P.T.C.P., con particolare riferimento alle aree di proprietà  dei ricorrenti, ed affermato che tale ipotetico contrasto fosse superabile solo mediante le modifiche imposte dalla Regione.
La parte appellante lamenta inoltre che la Regione ha imposto una normativa tecnica di attuazione eccessivamente dettagliata, incompatibile con il ruolo dell’Ente nell’ambito del procedimento di formazione del P.U.C., ispirato al principio di sussidiarietà , e che la medesima Regione aveva subordinato il rilascio del nulla osta alla variante al P.T.C.P. all’accettazione da parte del Comune delle prescrizioni imposte con riferimento alle aree di pertinenza dei ricorrenti in primo grado, incorrendo nel vizio di eccesso di potere.
Il motivo, nella sua complessiva articolazione, non è fondato.
Deve muoversi, al fine di rilevare la sua infondatezza, da uno dei surriportati passaggi della sentenza appellata, laddove in particolare viene statuito che “nulla impediva dunque alla Regione – prima dell’approvazione del puc – di esprimersi definitivamente in un unico provvedimento (l’impugnata deliberazione G.R. n. 179/2008) sia in relazione alle varianti al ptcp, sia in relazione all’adottato progetto definitivo di puc, con specifico riguardo alla sua compatibilità  con i rilievi e le riserve già (genericamente) formulati nel parere sul progetto preliminare”.
Tali “rilievi e riserve”, con particolare riferimento alle aree (agricole) di proprietà  dei ricorrenti, si evincono appunto alle pagg. 65 ss della d.G.R. n. 778/2014, recante il parere sul progetto preliminare di P.U.C. ex art. 39 l.r. n. 36/1997, e sono espresse nei termini seguenti:
“Le regole paesistiche ed urbanistiche per gli interventi di nuova edificazione nel comparto agricolo (&) non appaiono del tutto idonee a governare gli interventi edificatori sia sotto il profilo paesistico (sup. del lotto minimo parti a tre volte la SC massima, distanza uniforme tra gli edifici, mancanza di un indice fondiario massimo) sia sotto il profilo della funzione agricola produttiva che contraddistingue tali aree (mancanza di un lotto minimo agricolo, diverse esigenze presenza sul territorio e mancanza obbligo convenzionale per l’operatore finalizzato a garantire la coltivazione o il presidio del fondo) con possibili distorte conseguenze in applicazione del trasferimento dell’indice perequato (anche in ragione delle caratteristiche paesaggistiche-ambientali nonchè panoramiche di alcun aree)di concentrazioni insediative che superano i limiti d’intervento posti dal regime paesistico determinando un impegno a fini residenziali di carattere diffuso ed uniforme del territorio in contrasto con la possibilità  di intervento sancita dal regime di mantenimento degli esistenti insediamenti sparsi”.
Ebbene, le prescrizioni censurate scaturiscono appunto, come si evince dalla lettura della impugnata d.G.R. n. 179/2008 (cfr. pag. 31 ss.), proprio dalla rilevata inidoneità  delle integrazioni e degli adeguamenti apportati dal Comune di Ventimiglia all’approvato progetto definitivo di P.U.C. a soddisfare l’esigenza di assicurare la compatibilità  dello strumento urbanistico comunale rispetto alle regole ed ai valori di tutela paesistico-ambientale di cui si sostanzia, sul piano prescrittivo e finalistico, il P.T.C.P., anche con riferimento alle aree di proprietà  dei ricorrenti.
Da tali osservazioni consegue che, a differenza di quanto sostenuto dalla parte appellante principale, la deliberazione suindicata si inserisce proprio nello spazio dispositivo, la cui esistenza essa stessa non contesta, che l’Amministrazione regionale può legittimamente occupare, pur dopo aver espresso il proprio parere sul progetto preliminare di P.U.C., al fine di garantire l’allineamento tra la disciplina urbanistica comunale e le previsioni di tutela paesaggistica del piano sovraordinato, così¬ come specificamente enucleate e valorizzate in sede di parere ex art. 39 l.r. n. 36/1997.
Deve inoltre osservarsi che il contestato modus procedendi regionale – articolato nella formulazione di un parere “provvisorio” in ordine al progetto preliminare, ex art. 39 l.r. cit, e nella successiva formulazione di una “valutazione conclusiva” (così¬, testualmente, la d.G.R. n. 179/2008, pag. 32) sulla coerenza del progetto di P.U.C. con il P.T.C.P. – doveva considerarsi giàin nuce nel parere reso ex art. 39 l.r. n. 36/1997, che non risulta tuttavia investito, sul punto, da specifiche censure.
Nè varrebbe sostenere, come fa la parte appellante principale, che la censurata disciplina regionale, destinata ad essere (e poi di fatto) recepita dal Comune nell’ambito del progetto definitivo di P.U.C., sia caratterizzata da un grado di dettaglio che ne porrebbe in evidenza il carattere dissonante rispetto al principio di sussidiarietà , sul quale si fonda il rapporto tra Autorità  regionale e comunale all’interno del procedimento formativo del P.U.C.: deve infatti osservarsi che l’azione regionale, nella vicenda in esame, si è sviluppata secondo una sequenza – incentrata sulla illustrata impostazione “bi-fasica”, in cui la Regione, prima di “dettare” al Comune le prescrizioni atte a garantire la conservazione da parte delle aree del comparto agricolo dei caratteri e delle finalità  proprio delle aree di insediamento scarso, ha indicato all’ente “sussidiato” gli obiettivi di tutela paesaggistica da perseguire in sede di elaborazione del progetto definitivo di P.U.C. – che risulta appunto rispettosa dell’invocato principio di sussidiarietà  (verticale).
Deve infine escludersi che la Regione, con la delibera n. 179/2008, abbia inteso condizionare il rilascio del nulla osta alla variante al P.T.C.P. all’accettazione da parte del Comune delle prescrizioni restrittive, in punto di edificabilità  dei suoli, concernenti le aree di proprietà  dei ricorrenti.
Come infatti evidenziato dallo stesso T.A.R. – e non specificamente contestato dalla parte appellante – la delibera impugnata costituisce, in parte qua, legittima manifestazione del potere regionale di “valutare il grado di adeguamento della disciplina urbanistica adottata ai rilievi eventualmente espressi nei pareri sul progetto preliminare e, pìù in generale, alla sua effettiva conformità  alle prescrizioni dei piani territoriali regionale e provinciale”, ergo di una potestà  il cui esercizio è indefettibile quanto indipendente da quello di assentire la variante al P.T.C.P., col quale si trova solo incidentalmente accomunato in quanto (sono sempre parole del giudice di primo grado) “nulla impediva dunque alla Regione – prima dell’approvazione del puc – di esprimersi definitivamente in un unico provvedimento (l’impugnata deliberazione G.R. n. 179/2008) sia in relazione alle varianti al ptcp, sia in relazione all’adottato progetto definitivo di puc”.
Con ulteriore motivo di censura, la parte appellante principale deduce l’erroneità  della limitazione posta dal T.A.R. all’effetto caducatorio della sentenza appellata, assumendo che esso non avrebbe dovuto essere soggettivamente circoscritto, alla luce del disposto annullamento della delibera di G.R. n. 179/2008.
Il motivo deve essere considerato improcedibile, dal momento che, come si vedrà , l’accoglimento dell’appello incidentale della Regione Liguria determina la riforma della sentenza appellata nella sua integrale componente caducatoria: appello incidentale all’esame dei cui motivi deve quindi senz’altro procedersi.
La appellante incidentale contesta in primo luogo la statuizione di accoglimento del motivo di ricorso avente ad oggetto il vizio di incompetenza inficiante la d.G.R. n. 179/2008, sul presupposto che il potere di rilasciare il nulla osta alla variante al P.T.C.P. spetterebbe all’organo consiliare.
Con il primo profilo di censura, la parte appellante eccepisce l’inammissibilità  del motivo, sulla scorta della carenza di interesse dei ricorrenti a proporlo, attesa l’estraneità  delle aree di loro appartenenza all’ambito della variante del P.T.C.P..
Il motivo, già sotto tale profilo di rito, è fondato.
Deve osservarsi che il T.A.R., al fine di respingere l’eccezione di inammissibilità , ha affermato quanto segue:
“Sotto il versante preliminare, a nulla rileva ai fini in esame che la porzione dei ricorrenti non sia direttamente interessata da varianti al ptcp, in quanto altrimenti opinando sarebbe fondato il primo ordine di rilievi, in quanto solo il legame con l’analisi del ptcp giustifica il permanere del potere di espressione esercitato e riconosciuto in capo alla Regione; al riguardo, poi è evidente la sussistenza dell’interesse diretto concreto ed attuale a censurare vizi procedimentali generali, quale quello in esame, al fine di far decadere la nuova pianificazione contestata, anche in capo agli odierni ricorrenti. Anzi, nel caso de quo l’accettazione della nuova limitazione per l’area di diretto interesse del ricorrente ha costituito la condizione per l’approvazione delle altre varianti al ptcp proposte dal comune, come emerge dalla delibera regionale”.
Ebbene, nessuno dei suindicati postulati motivazionali può essere condiviso.
Dal primo punto di vista, si è evidenziato che, sebbene la d.G.R. n. 179/2008 accorpi una duplice funzione provvedimentale – l’una relativa alla formulazione delle valutazioni finali in ordine alla coerenza del progetto definitivo di P.U.C. con le previsioni del P.T.C.P., l’altra al rilascio del nulla osta alla variante del medesimo piano sovraordinato, relativamente alle aree da essa interessate – le stesse restano distinte, nè sono legate da un rapporto di (reciproco o unilaterale) condizionamento: in particolare, la formulazione delle prescrizioni censurate, concernenti le aree di pertinenza dei ricorrenti, trova autonomo titolo giustificativo, da un punto di vista procedimentale, nelle “riserve” espresse dalla Regione in sede di parere sul progetto preliminare di P.U.C. (“riserve” sciolte, in sede di valutazione finale sulla compatibilità  del P.U.C. con il sovraordinato P.T.C.P. e di introduzione dei correttivi ritenuti necessari, mediante l’impugnata deliberazione di G.R. n. 179/2008), e, da un punto di vista sostanziale, nell’esigenza di assicurare la salvaguardia del valore paesaggistico delle aree agricole, ritenuto non adeguatamente tutelato dal P.U.C., nonostante le integrazioni apportate dal Comune a seguito del suddetto parere regionale sul progetto preliminare.
L’autonomia dei contenuti della delibera n. 179/2008 costituisce il presupposto per superare anche la seconda argomentazione spesa dal T.A.R. al fine di respingere l’eccezione di inammissibilità  del suindicato motivo di censura.
In primo luogo, infatti, l’estraneità  delle aree di proprietà  dei ricorrenti all’oggetto della variante al P.T.C.P. pone in evidenza l’assenza di riflessi della stessa sull’interesse di cui i predetti sono portatori, alla cui tutela, in forza della nota connotazione soggettiva della giurisdizione amministrativa, l’azione impugnatoria (e la relativa legittimazione) deve essere circoscritta.
In secondo luogo, la connessione tra la variante (al cui procedimento approvativo direttamente inerisce il dedotto vizio di incompetenza) e le “limitazioni” alla edificabilità  delle aree di proprietà  dei ricorrenti non potrebbe essere sostenuta – nemmeno al fine di fondare una relazione provvedimentale suscettibile di determinare la caducazione delle medesime “limitazioni” quale corollario necessario dell’annullamento della variante – sul fatto che “l’accettazione della nuova limitazione per l’area di diretto interesse del ricorrente ha costituito la condizione per l’approvazione delle altre varianti al ptcp proposte dal comune, come emerge dalla delibera regionale”, come affermato dal giudice di primo grado, atteso che non è dimostrato che, laddove la variante non fosse stata proposta (o comunque non fosse stata assentita), la Regione non avrebbe ugualmente introdotto le censurate prescrizioni limitative, con riferimento alle aree a preminente vocazione produttiva agricola.
Il motivo di appello, in ogni caso, va accolto anche laddove si prefigge di dimostrare l’infondatezza del motivo di ricorso accolto dal T.A.R..
Deve premettersi che la statuizione di accoglimento è basata sul seguente percorso motivazionale:
“Sotto il versante sostanziale, oltre a quanto appena evidenziato, l’analisi della norma invocata conferma la necessità  (invero ex sè ragionevole, stante la valenza programmatoria fondamentale delle scelte) che l’approvazione delle varianti al ptcp sia preceduta dall’acquisizione del nulla-osta del Consiglio regionale, ove le medesime varianti non siano di mera precisazione di confini e riguardino aree assoggettate ai seguenti regimi normativi del livello locale: a) di trasformazione, relativamente a tutti gli assetti; b) di conservazione, relativamente a tutti gli assetti; c) di mantenimento, limitatamente alle aree non insediate di cui si proponga il passaggio al regime normativo di trasformabilità  dell’assetto insediativo. Nel caso de quo la variante nella sua globalità  coinvolge pacificamente aree assoggettate a tali regimi, in specie di conservazione, cosicchè è integrato il presupposto normativo dettato dalla norma; non a caso la precedente delibera di Giunta del 2004 aveva evidenziato la necessità  della previa acquisizione del nulla osta consiliare in questione. Nè vale a superare il chiaro (e come detto ragionevole) dettato normativo il presunto carattere di mero aggiornamento; si interviene sul regime di conservazione e non a solo fini di precisazione dei confini, non potendo forzarsi il dato letterale della norma – costruita come eccezione – oltre il significato proprio dell’espressione utilizzata. Invero, incidentalmente va evidenziato come anche sotto il presente profilo emergono difficoltà  applicative – in specie per gli uffici regionali, provinciali e comunali – di una legislazione estremamente complessa e non sempre di piana lettura ricostruttiva del sistema”.
Ebbene, al fine di apprezzare la fondatezza del corrispondente motivo di appello, deve preliminarmente richiamarsi il disposto dell’art. 69, comma 2, l.r. n. 36/1997, ai sensi del quale:
“L’approvazione delle varianti al PTCP è riservata alla Regione ed è soggetta alle procedure stabilite dalla presente legge con riferimento al rispettivo atto di pianificazione od al procedimento concertativo in cui sono previste. L’approvazione di tali varianti è preceduta dalla acquisizione del nulla-osta del Consiglio regionale, ove le medesime varianti non siano di mera precisazione di confini e riguardino aree assoggettate ai seguenti regimi normativi del livello locale:
a) di trasformazione, relativamente a tutti gli assetti;
b) di conservazione, relativamente a tutti gli assetti;
c) di mantenimento, limitatamente alle aree non insediate di cui si proponga il passaggio al regime normativo di trasformabilità  dell’assetto insediativo”.
Deve altresì¬ precisarsi, in via altrettanto preliminare, che deve essere condivisa la tesi regionale, secondo cui la competenza consiliare, sempre che ricorrano i presupposti di cui all’art. 69, comma 2, l.r. n. 36/1997, non potrebbe essere estesa alla “variante nella sua globalità “, come affermato dal T.A.R., ma varrebbe limitatamente a quelle ricomprese nella specifica casistica contemplata dalla norma suindicata: deve invero rilevarsi che, atteggiandosi la competenza consiliare sub specie di nulla osta all’approvazione della variante, la sua (eventualmente illegittima) mancanza non potrebbe che ridondare i suoi effetti invalidanti, a carico del procedimento approvativo del P.U.C. e delle relative varianti al P.T.C.P., limitatamente alle aree ricomprese nella classificazione dianzi richiamata.
Deve inoltre osservarsi, proseguendo nella disamina del motivo di appello di cui si tratta, che i regimi normativi di livello locale, ai quali devono essere assoggettate le aree oggetto di variante al fine di concretizzare i presupposti della competenza consiliare (sempre che la variante non consista nella mera precisazione dei confini), corrispondono, come precisato dalla Regione appellante, alle seguenti classifiche:
– trasformazione: TRZ;
– conservazione: CE;
– mantenimento: MA.
Deduce altresì¬ la Regione che nessuna delle varianti previste ha comportato la riclassificazione in altri regimi normativi di aree già classificate dal PTCP come TRZ o MA, mentre, per quanto riguarda le aree classificate CE, solo in tre casi (corrispondenti nel voto del CTR n. 34/2008 alle varianti nn. 37, 95 e 101), la Regione ha apportato una mera precisazione dei confini volta a dare atto di una situazione insediativa diversa da quella registrata al momento della elaborazione del P.T.C.P..
Del resto, la stessa d.G.R. n. 179/2008 (pag. 3) dà atto, con statuizione non puntualmente censurata, che “le varianti al Piano territoriale di coordinamento paesistico ritenute meritevoli di approvazione non rientrano tra quelle sottoposte a specifico nulla osta da parte del Consiglio regionale, ai sensi e per gli effetti del ridetto art. 69, in quanto non riferite ai regimi indicati al comma 2 dello stesso, posto che le modifiche al regime di Conservazione apportate con il presente provvedimento costituiscono meri aggiornamenti alla scala puntuale rispetto allo stato di fatto”.
Non può trascurarsi inoltre che la stessa parte ricorrente, nell’atto di ricorso, non ha indicato le caratteristiche delle varianti, atte a consentire di escludere che le stesse integrino mere “precisazioni di confini”, limitandosi a dedurre che le modifiche approvate attengono alle zone suindicate: circostanza, come si è detto, insufficiente al fine di radicare la competenza consiliare, ove la variante non trasmodi i limiti suindicati.
La sentenza appellata, in conclusione, va riformata quanto alla statuizione di accoglimento del motivo di ricorso inteso a lamentare il vizio di incompetenza inficiante la d.G.R. n. 179/2008, tanto sia per ragioni attinenti alla inammissibilità  della censura che alla infondatezza della stessa.
Deve adesso esaminarsi il motivo di appello inteso a censurare la sentenza appellata nella parte in cui ha accolto la doglianza avente ad oggetto la lamentata mancanza della fase partecipativa (mediante la ripubblicazione del progetto definitivo di P.U.C. e la raccolta delle relative eventuali osservazioni) susseguente all’adeguamento del progetto definitivo di P.U.C. ai rilievi regionali, formulati con la d.G.R. n. 179/2008.
La censura è stata accolta dal giudice di primo grado, dopo aver argomentato la tempestività , sulla base delle seguenti considerazioni:
“si è chiarito come – in linea di principio – nulla osti a che la Regione, prima dell’approvazione del puc, si esprima definitivamente in un unico provvedimento sia in relazione alle varianti al ptcp ex art. 69, sia in relazione all’adottato progetto definitivo di puc, con specifico riguardo alla sua compatibilità  con i rilievi e le riserve già (genericamente) formulati nel parere sul progetto preliminare ex art. 39. Sennonchè, ove la Regione proceda in tal modo, riservandosi di introdurre ulteriori prescrizioni a completamento del parere sul progetto preliminare ed a scioglimento delle riserve ivi espresse (nel caso di specie, con la D.G.R. 26.2.2008, n. 179), pur dopo l’adozione del progetto definitivo di puc (nel caso di specie, avvenuta con deliberazione C.C. 6.12.2006, n. 71), essa deve nondimeno obbligatoriamente rispettare la fase partecipativa di cui all’art. 40 comma 3, che, per essere “effettiva” e concludente, deve svolgersi sugli elaborati delle norme di conformità  e congruenza redatti “in forma completa”, cioè definitiva (art. 40 comma 1 lett. a e b), anche – e, verrebbe da dire, soprattutto – per quanto riguarda le modifiche pregiudizievoli apportate al progetto preliminare sulla base dei pareri regionale e provinciale. (&) Nel caso di specie, l’accoglimento dei rilievi formulati dalla Regione con la deliberazione 26.2.2008, n. 179 ha comportato la limitazione delle possibilità  edificatorie ed il condizionamento ad approvazione di puo regionale, nei termini dedotti e riportati dalla narrativa in fatto. Al riguardo, parte ricorrente, proprietaria direttamente incisa dalle nuove previsioni, non è stata dunque posta in grado di formulare osservazioni – ex art. 39 comma 3 – su una disciplina urbanistica introdotta a seguito dei rilievi di un soggetto terzo (la Regione), che ha sicuramente inciso notevolmente, in senso peggiorativo, sulle aree di proprietà . La disposizione di cui all’art. 40 comma 4 lett. a), laddove prevede che le modifiche apportate al puc in conseguenza dell’accoglimento delle osservazioni “non comportano la necessità  di procedere alla ripubblicazione degli atti”, si riferisce con ogni evidenza all’accoglimento delle osservazioni presentate dai soggetti direttamente interessati (per i quali, a seguito dell’accoglimento, viene – per così¬ dire – a cessare la materia del contendere), non certo alle osservazioni presentate da soggetti “terzi” (e, tra questi, quelli istituzionali) rispetto ai proprietari delle aree interessate dalla nuova disciplina. Nè vale sostenere l’inutilità  della fase partecipativa, in relazione al carattere obbligatorio delle prescrizioni introdotte dalla Regione a tutela del territorio nella sua espressione paesistico-ambientale. Sia in termini di principio a fronte della natura delle determinazioni in questione, sia in termini di dettaglio in quanto è pacifico che le aree di proprietà  delle società  ricorrenti non fossero affatto interessate da variante al ptcp, ed inoltre che la disciplina delle zone ammettesse gli interventi paventati. Si tratta di una valutazione di merito circa l’an ed il quantum di nuova edificazione compatibile con il carattere sparso dell’insediamento, di carattere eminentemente discrezionale (e dunque non vincolata, ancorchè vincolante per i piani sottordinati), sicchè non può trovare applicazione la sanatoria giurisprudenziale ex art. 21-octies comma 2 L. n. 241/1990″.
Osserva la Regione appellante, in vista della riforma in parte qua della sentenza appellata, che le modifiche apportate dal Comune successivamente alla fase di pubblicità -partecipazione non necessitavano, per espressa disposizione dell’art. 40, comma 4, lett. a), di ulteriore pubblicazione in funzione partecipativa.
Deduce altresì¬ che essa, con la d.G.R. n. 179/2008, ha dettato le indicazioni prescrittive per gli aspetti paesistico-ambientali, che ai sensi dell’art. 39, comma 7, l.r. n. 36/1997, così¬ come vigente ratione temporis, hanno carattere vincolante (“Il parere espresso dalla Regione a norma del comma 4 ha carattere vincolante con esclusivo riferimento alle indicazioni prescrittive del P.T.R. di cui all’articolo 13, comma 1, lettere b) e c)”).
Rileva altresì¬ che, con il parere sul progetto preliminare di P.U.C., era stato posto in evidenza che la disciplina urbanistica proposta, per l’assenza di specifiche regole di intervento, potesse comportare concentrazioni insediative tali da superare i limiti posti dal Piano paesistico, determinando un impegno edificatorio di carattere diffuso e uniforme in contrasto con le possibilità  di intervento consentite dal regime di mantenimento degli esistenti insediamenti sparsi (ISMA).
Ebbene, deve osservarsi in primo luogo che assume carattere dirimente il disposto dell’art. 40, comma 4, lett. a) l.r. n. 36/1997.
Secondo la disposizione menzionata, infatti, acquisite le osservazioni in ordine all’adottato progetto definitivo di P.U.C. “limitatamente agli aspetti che costituiscono sviluppo e completamento del progetto preliminare”, il P.U.C. si intende approvato con la deliberazione con la quale: a) il Consiglio comunale, entro sessanta giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 2, decide sulle osservazioni presentate, fermo restando che le modifiche apportate al P.U.C. in conseguenza del loro accoglimento non comportano la necessità  di procedere alla ripubblicazione degli atti”.
La disposizione richiamata, infatti, è univoca nel disporre che le modifiche eventualmente apportate al P.U.C. dal Comune, a seguito del recepimento delle osservazioni sul progetto definitivo (cui il T.A.R. assimila il parere regionale di cui alla d.G.R. n. 179/2008), non impongono la nuova pubblicazione del Piano: ciò, evidentemente, in ossequio ad evidenti esigenze di economia procedimentale, determinandosi altrimenti, per effetto della presentazione “a catena” di osservazioni e del loro accoglimento, la rinnovata e ripetuta esigenza di riaprire la fase partecipativa.
Inoltre, come si è visto, il T.A.R. propone una equiparazione del parere regionale alle osservazioni dei privati, affermando che, quando l’osservazione accolta non promani dal suo promotore, si renda necessario attivare un nuovo segmento partecipativo nei confronti dei proprietari interessati.
Deve tuttavia osservarsi che il parere regionale, lungi dal costituire espressione delle facoltà  partecipative dei privati, destinati a subire gli effetti autoritativi e conformativi della programmazione urbanistica, rappresenta la manifestazione del rapporto di cooperazione tra Enti titolari di competenze distinte e concorrenti nel procedimento di formazione degli strumenti urbanistici.
Con particolare riferimento alla fattispecie in esame, la competenza consultiva regionale risulta orientata, nel suo concreto esercizio, a garantire la coerenza delle previsioni del P.U.C. in itinere con le prescrizioni inderogabili del P.T.C.P., al fine di evitare che la carenza di una idonea disciplina di dettaglio, di tipo urbanistico e paesistico, concernente le aree afferenti al comparto agricolo, potesse pregiudicare le esigenze di conservazione dei tratti paesaggistici delle stesse, così¬ come recepite dal piano sovraordinato.
Trattasi, quindi, di prescrizioni finalizzate a salvaguardare le prescrizioni dettate dal P.T.C.P. in punto di caratterizzazione delle aree de quibus come di insediamento sparso che, indipendentemente dalla loro riconducibilità  – sostenuta dalla Regione – alla richiamata previsione di cui all’art. 39, comma 7, l.r. n. 36/1997, esulano dal potere di valutazione discrezionale comunale, afferente alla disciplina di carattere strettamente urbanistico, alla cui definizione è funzionale la partecipazione dei privati.
Il carattere necessitato delle modifiche introdotte dal Comune, in sede di recepimento delle prescrizioni di cui alla d.G.R. n. 179/2008, induce quindi a fare applicazione alla fattispecie in esame del principio giurisprudenziale secondo cui (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, n. 7839 del 14 novembre 2019) “proprio con specifico riferimento all’obbligo di ripubblicazione del piano a seguito delle modificazioni che possono essere introdotte dalla Regione al momento dell’approvazione, si è altresì¬ puntualizzato che occorre distinguere tra modifiche “obbligatorie” (in quanto indispensabili per assicurare il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento, la razionale sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali e archeologici, l’adozione di standard urbanistici minimi), modifiche “facoltative” (consistenti in innovazioni non sostanziali) e modifiche “concordate” (conseguenti all’accoglimento di osservazioni presentate al piano ed accettate dal Comune). Mentre per le modifiche “facoltative” e “concordate”, ove superino il limite di rispetto dei canoni guida del piano adottato, sussiste l’obbligo della ripubblicazione da parte del Comune, diversamente, per le modifiche “obbligatorie” tale obbligo non sorge, poichè proprio il carattere dovuto dell’intervento regionale rende superfluo l’apporto collaborativo del privato, superato e ricompreso nelle scelte pianificatorie operate in sede regionale e comunale, come risulta essersi verificato nella fattispecie in esame”.
Ad ulteriore supporto della conclusione raggiunta, merita richiamare il suddetto orientamento anche laddove afferma che “la necessità  di ripubblicazione del piano, dunque, viene ritenuta sussistere allorchè, in un qualunque momento della procedura che porta alla sua approvazione, vi sia stata una sua rielaborazione complessiva, cioè un mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che alla sua impostazione presiedono (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 marzo 2009, n. 1477; id., 25 novembre 2003, n. 7782; cfr. anche la pìù recente Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2018, n. 6484). Infatti, la necessità  di ripubblicazione si impone allorquando fra la fase di adozione e quella di approvazione siano intervenuti mutamenti tali da determinare un cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione (cfr., ex plurimis, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 26 novembre 2018, n. 2677). Rileva infine il Collegio che debba escludersi che si possa parlare di rielaborazione complessiva del piano, quando, in sede di approvazione, vengano introdotte modifiche che riguardano la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree (Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2018, n. 6484, cit. supra); in altri termini, l’obbligo de quo non sussiste nel caso in cui le modifiche consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l’impianto originario, quand’anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 8 maggio 2017, n. 614; T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 8 maggio 2017, n. 880)”.
Ebbene, tale situazione corrisponde proprio a quella verificatasi nella specie, in quanto le prescrizioni limitative censurate incidono appunto sulle aree agricole, senza determinare alcun “cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione”.
Nè, infine, varrebbe osservare che le prescrizioni regionali hanno contenuto discrezionale, non derivando da un puntuale contrasto dello strumento urbanistico comunale rispetto al P.T.C.P., in quando il citato orientamento evidenzia che “è proprio la doverosità  della disciplina, pur discrezionale nei suoi contenuti concreti, che ne implica l’innesto nelle scelte pianificatorie originarie del Comune, ovviamente coinvolto nel procedimento, senza necessità  di un azzeramento della procedura con conseguente nuova pubblicazione del Piano”.
In conclusione, per effetto della reiezione dell’appello principale e dell’accoglimento di quello incidentale, il ricorso di primo grado, in riforma della sentenza appellata, deve essere integralmente respinto, oltrechè, in parte qua, dichiarato inammissibile.
La complessità  della controversia giustifica la compensazione delle spese dei due gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, respinge l’appello principale, accoglie l’appello incidentale della Regione Liguria e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.
Spese dei due gradi di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Oreste Mario Caputo, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Giovanni Sabbato, Consigliere
Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Pubblica sicurezza – gestore del pubblico esercizio – potere di sospensione e di revoca della licenza ex art. 100 del T.U.L.P.S. – finalità .

Pubblicato il 11/11/2020
N. 00380/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00293/2020 REG.RIC.

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 293 del 2020, proposto da
-OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Longo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Trieste, piazza Dalmazia, 3;
nei confronti
-OMISSIS- non costituito in giudizio;
per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione,
del provvedimento in data 16.10.2020 (notificato lo stesso giorno) del Questore di Pordenone recente l’immediata sospensione dell’attività  del pubblico esercizio “BAR -OMISSIS-” per trenta giorni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 25 del D.L. 28.10.2020, n. 137;
Relatore – nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2020, svolta in videoconferenza con collegamenti da remoto – il dott. Lorenzo Stevanato e sentiti i difensori delle parti, anch’essi collegati in videoconferenza;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Considerato che:
– il giudizio può essere definito con sentenza in forma semplificata, emessa ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., stante l’integrità  del contraddittorio e la completezza dell’istruttoria, nonchè la mancata enunciazione di cause oppositive ai sensi dello stesso art. 60 c.p.a.;
– viene impugnato il provvedimento con cui il Questore ha ordinato ex art. 100 T.U.L.P.S. la sospensione, per 30 giorni, dell’attività  di pubblico esercizio svolta dalla parte ricorrente;
– la società  ricorrente, titolare del Bar, censura tale provvedimento sotto plurimi profili di violazione di legge e di eccesso di potere, sostenendo che l’episodio di violenza che ha originato l’intervento sanzionatorio, risoltosi in pochi secondi, non rivelerebbe alcuna colpa in capo alla persona che gestiva il locale in quel momento. Viene inoltre censurata l’eccessiva durata e la sproporzione della misura inibitoria;
– il Collegio, tuttavia, anche alla luce delle riprese video depositate in giudizio, ritiene che il provvedimento adottato non sia privo del presupposto: gli elementi acquisiti dal Questore costituiscono circostanze di fatto idonee a sorreggerlo. Si è trattato, infatti, di una rissa, anche se di breve durata e risoltasi in pochi istanti, tra due avventori, uno dei quali (al quale erano stati somministrate bevande alcoliche pur se aveva evidenziato uno stato di palese ebbrezza) è rimasto tramortito a terra, avendo subito lesioni traumatiche violente. Ebbene, nella circostanza la persona che gestiva il bar è rimasta incurante dell’accaduto e soprattutto ha omesso di chiamare immediatamente le forze dell’ordine, come sarebbe stato suo dovere, continuando ad attendere alla cassa ed a somministrare bevande agli avventori;
– giova altresì¬ considerare che la finalità  perseguita dall’art. 100 del T.U.L.P.S. non è solo quella di sanzionare la condotta del gestore del pubblico esercizio che non abbia adeguatamente affrontato e contrastato situazioni di pericolo per l’ordine pubblico, ma pìù in generale di prevenire il verificarsi di dette situazioni in futuro, anche a prescindere dalla personale responsabilità  dell’esercente (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 31/07/2018, n. 4728);
– discorso diverso va fatto, invece, con riguardo alla durata della misura inibitoria. Sul punto appare fondata la censura di violazione del principio di proporzionalità  in quanto, secondo l’art. 9, comma 3, della legge 287/1991 “la sospensione&non può avere durata superiore a quindici giorni” e tale limite temporale può essere superato dall’autorità  di p.s. “quando sia necessario per particolari esigenze di ordine e sicurezza pubblica specificamente motivate”. Ebbene, esigenze “particolari” non emergono dai fatti descritti e non traspaiono nemmeno dal provvedimento che, oltre tutto, non ha minimamente considerato che l’interessata è priva di precedenti, cioè non è recidiva;
– in conclusione, il ricorso va accolto limitatamente alla durata eccessiva della sospensione che sarebbe dovuta essere contenuta nella misura di quindici giorni;
– le spese del giudizio vanno compensate, attesa la fondatezza soltanto parziale del ricorso;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti indicati in motivazione.
Spese del giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità .
Così¬ deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Oria Settesoldi, Presidente
Manuela Sinigoi, Consigliere
Lorenzo Stevanato, Consigliere, Estensore

Presidente: SCOTTI UMBERTO LUIGI CESARE GIUSEPPE
Relatore: PAZZI ALBERTO
Data pubblicazione: 11/11/2020
 
 
FATTI DI CAUSA
 
1. Con decreto depositato in data 9 febbraio 2019 il Tribunale di Ancona respingeva il ricorso proposto da F. R., cittadino del Bangladesh, avverso il provvedimento emesso dalla locale Commissione territoriale di diniego di riconoscimento del suo status di rifugiato nonchè del suo diritto alla protezione sussidiaria ex artt. 2 e 14 d. Igs. 251/2007 o a quella umanitaria ai sensi degli artt. 32, comma 3, d. Igs. 25/2008 e 5, comma 6, d. Igs. 286/1998.
Il Tribunale, fra l’altro: i) riteneva che le dichiarazioni del migrante "anche laddove credibili", restassero "confinate nei limiti di una vicenda di vita privata e di miglioramento socio-economico, atteso che gli aspetti evidenziati in ricorso integrano personali timori circa la necessità  di sostenere la famiglia d’origine tutt’ora in patria"; li) reputava, ai fini del riconoscimento della protezione sussidiaria ex art. 14, lett. c) d. Igs. 251/2007, che la sola presenza dei civili nell’area di provenienza del migrante non costituisse un pericolo per la vita e l’incolumità  delle persone, in ragione delle informazioni disponibili sulle condizioni di quel territorio; iii) constatava infine l’inesistenza di problematiche soggettive del tipo di quelle previste dall’art. 19, comma 2, lett. a – d, d. Igs. 286/1998 e di condizioni individuali di elevata vulnerabilità , anche causate dallo sradicamento dal contesto socio-economico nazionale, poichè nel paese di origine non erano segnalate compromissioní all’esercizio dei diritti umani e il ricorrente non aveva dato prova di aver seriamente intrapreso un percorso di integrazione sociale e lavorativa in Italia.
2. Ricorre per cassazione avverso questa pronuncia F. R. al fine di far valere quattro motivi di impugnazione. Il Ministero dell’Interno si è costituito al di fuori dei termini di cui all’art. 370 cod. proc. civ. alfine dell’eventuale partecipazione all’udienza di discussione della lite. La causa è stata rimessa per la trattazione in pubblica udienza.
 
RAGIONI DELLA DECISIONE
 
3. Il primo motivo di ricorso denuncia, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., la violazione o falsa applicazione dell’art. 3 d. Igs. 251/2007, in quanto il Tribunale di Ancona avrebbe qualificato il racconto del migrante come generico e inattendibile in maniera sbrigativa, senza attenersi ai criteri previsti da tale norma per la valutazione della credibilità  ed offrendo una motivazione soltanto apparente e apodittica.
4. Il Tribunale di Ancona non ha affatto ritenuto non credibile il racconto del migrante, ma, ben diversamente, non si è addentrato in alcuna valutazione al riguardo perchè le dichiarazioni rese, comunque ("anche laddove credibili"), non consentivano l’accoglimento della domanda presentata.
Ne discende l’inammissibilità  della censura. Infatti, la proposizione di censure prive di specifica attinenza al decisum della decisione impugnata è assimilabile alla mancata enunciazione dei motivi richiesti dall’ art. 366, comma 1, n. 4), cod. proc. civ., con la conseguente inammissibilità  del ricorso, rilevabile anche d’ufficio (Cass. 20910/2017).
5.1 II secondo motivo lamenta, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 14, lett. c), d. Igs. 251/2007: il Tribunale avrebbe sottovalutato la vicenda personale del ricorrente, il quale, in caso di rimpatrio, correrebbe il rischio di subire un grave danno a causa della situazione di violenza generalizzata ivi esistente.
Un simile rischio doveva essere apprezzato anche rispetto alla Libia, quale luogo di transito dove il migrante si era effettivamente radicato, "vivendovi per un apprezzabile lasso di tempo e ponendo nel nuovo Paese il centro dei propri interessi". 5.2 Con il terzo mezzo il ricorrente si duole, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., della violazione o falsa applicazione dell’art. 8, comma 3, d. Igs. 25/2008, in quanto il Tribunale non avrebbe adempiuto al proprio dovere di cooperazione istruttoria omettendo di reperire documentazione attuale e aggiornata in ordine alla situazione esistente in Bangladesh e in Libia, quale paese di transito.
6. I motivi, da esaminarsi congiuntamente in ragione del rapporto di connessione che li lega, sono ambedue inammissibili. 6.1 La censura riguardante il mancato reperimento di adeguate informazioni internazionali è inficiata dalla sua genericità . Il ricorrente per cassazione che intenda denunciare in sede di legittimità  la violazione del dovere di cooperazione istruttoria da parte del giudice di merito non deve infatti limitarsi a dedurre l’astratta violazione dell’art. 8, comma 3, d. Igs. 25/08, ma ha l’onere di allegare l’esistenza e di indicare gli estremi delle COI che, secondo la sua prospettazione, ove fossero state esaminate dal giudice di merito, avrebbero dovuto ragionevolmente condurre ad un diverso esito del giudizio; la mancanza di tale allegazione impedisce alla Corte di valutare la rilevanza e decisività  della censura, rendendola inammissibile.
6.2 E’ ben vero poi che ai fini del riconoscimento della protezione sussidiaria, ai sensi dell’art. 14 d. Igs. 251/2007, è dovere del giudice verificare, avvalendosi dei poteri officiosi di indagine e di informazione di cui all’art. 8, comma 3, d.lgs. 25/2008, se la situazione di esposizione a pericolo per l’incolumità  fisica indicata dal ricorrente, astrattamente riconducibile ad una situazione tipizzata di rischio, sia effettivamente sussistente nel paese nel quale dovrebbe essere disposto il rimpatrio, sulla base di un accertamento che deve essere aggiornato al momento della decisione (Cass. 17075/2018). Il Tribunale, perà², si è ispirato a simili criteri, prendendo in esame informazioni aggiornate sulla situazione in Bangladesh risultanti dal report EASO del dicembre 2017. La censura di mancato adempimento all’obbligo di cooperazione istruttoria non è quindi neppure aderente al contenuto del provvedimento impugnato e, sotto le spoglie dell’asserita violazione di legge, cerca di sovvertire l’esito dell’esame dei rapporti internazionali apprezzati dal Tribunale, malgrado l’accertamento del verificarsi di una situazione di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato, interno o internazionale, rilevante a norma dell’art. 14, lett. c), d. Igs. n. 251/2007 costituisca un apprezzamento di fatto di esclusiva competenza del giudice di merito, non censurabile in sede di legittimità  (Cass. 32064/2018).
6.3 Il ricorrente assume che l’indagine avrebbe dovuto essere estesa alle condizioni della Libia, paese in cui egli si sarebbe radicato vivendovi per un apprezzabile lasso di tempo e ponendovi il centro dei propri interessi.
Del transito in Libia e, soprattutto, di un radicamento in quel luogo il provvedimento impugnato perಠnon fa alcun cenno. Il ricorrente, al fine di evitare una statuizione di inammissibilità  per novità  della censura, avrebbe perciò dovuto preliminarmente chiarire se tale questione, comportante accertamenti in fatto, fosse stata effettivamente e tempestivamente devoluta alla cognizione del giudice di merito (cfr. Cass. 6089/2018, Cass. 23675/2013).
7. L’ultimo motivo di ricorso prospetta, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., la violazione o falsa applicazione degli artt. 32, comma 3, d. Igs. 25/2008 e 5, comma 6, d. Igs. 286/1998: in tesi di parte ricorrente il vissuto del migrante in un paese devastato come la Libia, la grave situazione socio-politica del paese di origine e l’impatto devastante dei cambiamenti climatici sulla già povera economia del Bangladesh costituivano motivi di vulnerabilità  che dovevano condurre al riconoscimento della protezione umanitaria, tenuto conto peraltro del proficuo percorso di integrazione intrapreso dal migrante nel paese di accoglienza.
8. Il motivo è, nel suo complesso, inammissibile. 8.1 Fatto rimando a quanto appena detto in merito all’inammissibilità  di ogni questione connessa a un soggiorno in Libia, occorre rilevare come il tema dei cambiamenti climatici e della loro influenza sulla situazione generale esistente nel paese di origine non assumesse rilievo ai fini del decidere. Il riconoscimento del diritto al permesso di soggiorno per ragioni umanitarie, quale misura atipica e residuale, è infatti il frutto della valutazione della specifica condizione personale di particolare vulnerabilità  del richiedente.
Ne consegue che a tal fine non è sufficiente la mera allegazione delle condizioni generali del paese di origine a cui non si accompagni l’indicazione di come siffatta situazione influisca sulle condizioni personali del richiedente asilo provocando una particolare condizione di vulnerabilità . Allegazione che nel caso di specie è mancata e che il giudice non poteva (Cass. 27336/2018) nè sarebbe stato in grado di introdurre d’ufficio.
8.2 Il parametro dell’inserimento sociale e lavorativo dello straniero in Italia può essere valorizzato come presupposto della protezione umanitaria non come fattore esclusivo, bensì¬ come circostanza che può concorrere a determinare una situazione di vulnerabilità  personale che merita di essere tutelata attraverso il riconoscimento di un titolo di soggiorno che protegga il soggetto dal rischio di essere immesso nuovamente, in conseguenza del rimpatrio, in un contesto sociale, politico o ambientale, quale quello eventualmente presente nel paese d’origine, idoneo a costituire una significativa ed effettiva compronnissione dei suoi diritti fondamentali inviolabili; in questa prospettiva è necessaria una valutazione comparativa che consenta, in concreto, di verificare che ci si è allontanati da una condizione di vulnerabilità  effettiva, sotto il profilo specifico della violazione o dell’impedimento all’esercizio dei diritti umani inalienabili (Cass. 4455/2018; nel medesimo senso Cass., Sez. U. 29459/2019 e Cass. 17130/2020).
Solo all’interno di questa puntuale indagine comparativa deve essere valutata, come fattore di rilievo concorrente, l’effettività  dell’inserimento sociale e lavorativo e/o la significatività  dei legami personali e familiari in base alla loro durata nel tempo e stabilità ; i seri motivi di carattere umanitario possono quindi positivamente riscontrarsi nel caso in cui, all’esito di tale giudizio comparativo, risulti un’effettiva ed incolmabile sproporzione tra i due contesti di vita nel godimento dei diritti fondamentali che costituiscono presupposto indispensabile di una vita dignitosa (art. 2 Cost.).
E’ compito del giudicante la verifica della sussistenza dei «seri motivi» che legittimano la concessione del permesso di soggiorno per motivi umanitari attraverso un esame concreto ed effettivo di tutte le peculiarità  rilevanti del singolo caso, quali le ragioni che indussero lo straniero ad abbandonare il proprio paese e le circostanze di vita che, anche in ragione della sua storia personale, egli si troverebbe a dover affrontare nel medesimo paese, con onere in capo al medesimo quantomeno di allegare suddetti fattori di vulnerabilità .
Nel caso di specie il Tribunale ha accertato che "nel paese di provenienza non vengono segnalate compromissioni all’esercizio dei diritti umani" (pag. 7) e che il migrante potrebbe "godere in patria di una vita comunque dignitosa" (pag. 9). A fronte di questi accertamenti – che rientrano nel giudizio di fatto demandato al giudice di merito – la doglianza intende nella sostanza proporre una diversa lettura dei fatti di causa, traducendosi ancora una volta in un’inammissibile richiesta di rivisitazione del merito (Cass. 8758/2017). Ne discende la mancanza di decisività  della condizione di occupazione del migrante, poichè il livello di integrazione raggiunto dal migrante in Italia, isolatamente ed astrattamente considerato, non ha rilievo ai fini della concessione della forma di protezione in discorso (Cass., Sez. U., 29459/2019).
9. In conclusione, in forza delle ragioni sopra illustrate, il ricorso va dichiarato inammissibile. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
 
P.Q.M.
 
La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al rimborso delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in C 2.100, oltre a spese prenotate a debito.
Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, ove dovuto.
Così¬ deciso in Roma in data 14 ottobre 2020.
 
 
 

Fatti di causa

1. Casse di Risparmio dell’Umbria s.p.a. (incorporante della Cassa di risparmio di Foligno s.p.a.) ha proposto al Tribunale di Perugia – Sezione distaccata di Foligno opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione e la successiva cartella di pagamento con le quali l’Agenzia delle entrate le aveva intimato il pagamento di una somma di denaro – pari ad euro 751.390,81- a titolo di sanzione amministrativa per la violazione dell’art. 53, commi 9 e 11, del d.lgs. 165 del 2001, derivante dall’avvenuto conferimento, nel periodo 2003-2006, dell’incarico di Presidente del Consiglio di amministrazione della Cassa di risparmio di Foligno s.p.a. all’ing. Denio D’I., all’epoca Direttore generale dell’AUSL n. 4 di Terni, senza previa autorizzazione dell’Amministrazione di appartenenza del D’I..
2. Il Tribunale adito, con sentenza n. 273 del 2012, ha respinto l’opposizione. 3. Tale decisione è stata confermata dalla Corte di appello di Perugia, con sentenza n. 650 del 2014, nella quale veniva rilevato che: a) sebbene artt. 3 e 3-bis, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni stabiliscano che il rapporto di lavoro instaurato con il direttore generale delle unità  sanitarie locali e delle aziende ospedaliere sia regolato da contratto di diritto privato, la scelta dello stesso trae origine da un procedimento amministrativo; b) il relativo regime previdenziale e retributivo è simile a quello dei pubblici dipendenti; c) la legge prevede un obbligo di esclusiva da parte del direttore generale, violato nella specie dall’ing. D’I., tanto che è stato instaurato a suo carico un giudizio di responsabilità  innanzi alla Corte dei Conti conclusosi con la condanna dello stesso per danno erariale; d) il rapporto di lavoro del direttore generale inoltre è soggetto alla stessa disciplina che regola i rapporti di lavoro alle dipendenze delle Amministrazioni Pubbliche (oggi d.lgs. n. 165 del 2001 e successive modificazioni) essendo in esso attribuiti alla P.A. tutti quei poteri volti al perseguimento dell’interesse pubblico, caratterizzanti detti rapporti; e) nella descritta situazione a nulla rileva che al momento della nomina dell’Ing. D’I. a Direttore generale della AUSL egli fosse un dipendente pubblico in quiescenza.
4. Avverso tale sentenza la società  Casse Risparmio dell’Umbria ha proposto, per due motivi, ricorso per cassazione illustrato da memoria, cui ha resistito l’Agenzia delle Entrate con controricorso anch’esso illustrato da memoria. Equitalia Perugia s.p.a. e il Ministero dell’Economia e delle Finanze sono rimasti intimati. 5. – In prossimità  dell’udienza, il pubblico ministero ha depositato le proprie motivate conclusioni.
6. La Seconda Sezione civile di questa Corte, con ordinanza 26 settembre 2019, n. 24083 – dopo aver rilevato che l’omessa comunicazione dei corrispettivi per l’espletamento di incarichi non autorizzati dall’Amministrazione di appartenenza non è pìù soggetta alla sanzione di cui all’art. 53, comma 15, del d.lgs. n. 165 del 2001, per effetto della sentenza di accoglimento della Corte costituzionale n. 98 del 2015 intervenuta nel corso del presente giudizio sicchè, per questa parte la sentenza impugnata dovrebbe essere cassata – ha rimesso gli atti al Primo Presidente, per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite, ai sensi dell’art. 374, secondo comma cod. proc. civ., ai fini della risoluzione della questione di massima di particolare importanza relativa alla determinazione della natura del rapporto di lavoro del direttore generale delle AUSL ed al relativo assoggettamento alla disciplina prevista per i dipendenti pubblici, con particolare riferimento ai limiti di applicabilità  della normativa sulle incompatibilità  di cui all’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001, con specifico riguardo all’obbligo per gli enti pubblici economici e per i soggetti privati di ottenere la preventiva autorizzazione dell’Amministrazione di appartenenza al fine del conferimento di incarichi retribuiti a dipendenti pubblici, previsto dal comma 9 dell’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001, di cui qui si discute. Nell’articolata ordinanza si aggiunge che, anche alla luce di Cass. n. 22887 del 2018, intervenuta nel corso del presente giudizio, appare opportuno tracciare una linea interpretativa idonea a coniugare la disciplina delle incompatibilità  prevista per i pubblici dipendenti con la diversa natura di particolari rapporti che possono essere instaurati con le Pubbliche Amministrazioni, quale è quello del direttore generale delle AUSL in considerazione degli specifici fini perseguiti dal datore di lavoro pubblico. 7. Il ricorso è stato perciò assegnato alle Sezioni Unite e discusso all’odierna udienza.
Ragioni della decisione 1. Il ricorso della società  Casse Risparmio dell’Umbria è articolato in due motivi, entrambi prospettati sulla principale premessa secondo cui al rapporto di lavoro del direttore generale delle AUSL non sono applicabili le norme che disciplinano i rapporti di lavoro subordinato alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni.
1.1. Con il primo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, n. 3, cod. proc. civ., violazione e/o errata applicazione degli artt. 1, 2 e 53 d.lgs. n. 165 del 2001, dell’art. 6 d.l. n. 97 del 1997, degli artt. 3 e 3-bis d.lgs. n. 502 del 1992, del dPCM n. 502 del 1995, perchè tali norme sarebbero applicabili soltanto ai rapporti di lavoro subordinato a tempo pieno alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni e quindi non riguarderebbero i rapporti di lavoro subordinato part-time e i rapporti di lavoro non dipendente instaurati con le Pubbliche Amministrazioni, come le collaborazioni coordinate e continuative e i rapporti di natura libero-professionale, retti da un differente regime giuridico e contrattuale, quale è quello del direttore generale di una AUSL.
1.2. Con il secondo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, n. 3, cod. proc. civ., violazione e/o l’errata applicazione dell’art. 1 legge n. 689 del 1981, degli artt. 1, 2 e 53 d. Igs. n. 165 del 2001, dell’art. 6 d.l. n. 79 del 1997, degli artt. 3 e 3-bis d. Igs. n. 502 del 1992, del dPCM n. 502 del 1995, per avere la Corte d’appello operato un’assimilazione del rapporto di lavoro del direttore generale della AUSL con quello dei dipendenti pubblici, con conseguente violazione del principio di legalità  contenuto soprattutto nell’art. 1 legge n. 689 del 1981 nonchè del divieto di applicazione analogica in materia di illeciti amministrativi. La ricorrente aggiunge che il carattere di esclusività  del rapporto previsto dall’art. 3-bis, comma 8, d.lgs. n. 502 del 1992 avrebbe rilevanza ad altri fini, potendo costituire motivo di risoluzione del contratto del direttore generale con la Regione, ma non potrebbe certamente determinare la irrogazione di una sanzione pecuniaria non prevista dall’ordinamento, quale sarebbe quella in oggetto dal momento che l’ingegnere D’I. era andato in pensione come pubblico dipendente a decorrere dall’i gennaio 2003 e quindi prima dell’operatività  dell’incarico di Presidente del Consiglio di amministrazione della Cassa di risparmio di Foligno s.p.a. 2- Il ricorso non è da accogliere nei limiti e per le ragioni di seguito esposti. 3. Come rilevato anche nell’ordinanza di rimessione 26 settembre 2019, n. 24083 della Seconda Sezione civile deve essere preliminarmente evidenziato che la società  ricorrente è stata sanzionata sia ai sensi del comma 9 dell’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001 per essersi avvalsa dell’attività  del D’I., senza la previa autorizzazione dell’Amministrazione di appartenenza cioè della AUSL n. 4 di Foligno sia ai sensi del comma 11 dello stesso articolo, per la mancata comunicazione alla medesima Amministrazione dei compensi elargiti.
Peraltro, tale ultima omissione non è pìù soggetta alla sanzione di cui all’art. 53, comma 15, del d.lgs. n. 165 del 2001, per effetto della sentenza di accoglimento della Corte costituzionale n. 98 del 2015 intervenuta nel corso del presente giudizio sicchè, per questa parte, va disposta la cassazione della sentenza impugnata, per la rideterminazione della sanzione in considerazione dell’indicata sopravvenienza (in senso conforme, si vedano, per tutte: Cass. n. 14199 del 2016; Cass. n. 13474 del 2016; Cass. n. 22887 del 2018; Cass. n. 11953 del 2019).
4. Con riferimento alla diversa ipotesi sanzionatoria di cui al comma 9 dell’art. 53 cit. non attinta dalla declaratoria di incostituzionalità  l’oggetto del contendere è focalizzato sulla possibilità  di ritenere che la previsione che impone l’obbligo di preventiva autorizzazione per il conferimento di incarichi a dipendenti pubblici si applichi anche a colui che, come nella specie, rivesta l’incarico di direttore generale di una AUSL. In particolare, la questione sulla quale queste Sezioni Unite sono chiamate a pronunciarsi riguarda la definizione della natura del rapporto di lavoro del direttore generale della AUSL (o di una Azienda ospedaliera) e se essa sia tale da determinare l’assoggettamento del rapporto stesso alla disciplina prevista per i dipendenti pubblici in materia di incompatibilità , cumulo di impieghi e incarichi, dettata dall’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001 con specifico riguardo l’obbligo di cui al comma 9 dell’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001, di cui qui si discute.
5. Al riguardo deve essere, in primo luogo, sottolineato che ormai da tempo in ambito UE e OIL si sostiene che le Pubbliche Amministrazioni sono determinanti per la reputazione e quindi l’affidabilità  dello Stato, requisiti che, a loro volta, hanno grande rilevanza dal punto di vista economico. Pertanto, grazie alle suddette sollecitazioni anche nel nostro ordinamento si è diffusa l’esigenza di puntare su Pubbliche Amministrazioni organizzate in modo da tutelare sia la salute e la sicurezza dei lavoratori sia la "salus" di tutto il contesto lavorativo, quindi la legalità  e l’etica di tale contesto e – tramite il lavoro pubblico – la legalità  e l’etica dello Stato, per dare migliore attuazione al disegno dei nostri Costituenti e, in particolare, agli artt. 97 e 98 Cost. A questa logica risponde, per quel che qui interessa, la disciplina generale in materia di incompatibilità , cumulo di impieghi e incarichi del lavoro pubblico contrattualizzato, originariamente contenuta nell’art. 58 del d.lgs. n. 29 del 1993 ed ora dettata dall’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001 e s.m.i. attualmente vigente.
6. Con il d.lgs. n. 39 del 2013 (non applicabile nella specie ratione temporis, ma molto utile al fine dell’individuazione della ratio della normativa in materia, anche precedente) la disciplina relativa al rispetto delle norme sull’inconferibilità  e di incompatibilità  degli incarichi, dettata in via generale dall’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001 (richiamato dalla legge 6 novembre 2012, n. 190, contenente la delega per l’emanazione del d.lgs. n. 39 del 2013 cit.), è stata rafforzata in riferimento proprio agli incarichi dirigenziali e di responsabilità  amministrativa di vertice nelle Pubbliche Amministrazioni, negli enti pubblici e negli enti di diritto privato in controllo pubblico. In particolare, il suddetto decreto ha previsto, a carico della Amministrazione che ha conferito incarichi a soggetti che si trovino in situazioni di incompatibilità  (o assimilate), una seria sanzione interdittiva, che trova giustificazione nell’attribuzione all’Amministrazione stessa di un onere di autonomo accertamento della insussistenza di cause di inconferibilità . Inoltre, l’art. 22 del d.lgs. stesso ha attribuito particolare efficacia alle norme contenute nel decreto, qualificandole "di attuazione degli articoli 54 e 97 della Costituzione" e prevalenti rispetto "alle diverse disposizioni di legge regionale, in materia di inconferibilità  e incompatibilità  di incarichi presso le pubbliche amministrazioni, gli enti pubblici e presso gli enti privati in controllo pubblico". L’art. 17 ha sancito poi la nullità  degli atti di conferimento di incarichi adottati in violazione delle disposizioni del decreto e dei relativi contratti. Il successivo art. 19 ha stabilito che: "lo svolgimento degli incarichi di cui al presente decreto in una delle situazioni di incompatibilità  di cui ai capi V e VI comporta la decadenza dall’incarico e la risoluzione del relativo contratto, di lavoro subordinato o autonomo, decorso il termine perentorio di quindici giorni dalla contestazione all’interessato, da parte del responsabile di cui all’articolo 15, dell’insorgere della causa di incompatibilità ". Il comma 2 dell’art. 20 (Dichiarazione sulla insussistenza di cause di inconferibilità  o incompatibilità ) del d.lgs. n. 39 cit. stabilisce che "nel corso dell’incarico l’interessato presenta annualmente una dichiarazione sulla insussistenza di una delle cause di incompatibilità  di cui al presente decreto". In caso di inadempienza rispetto al suddetto obbligo della dichiarazione annuale, in base al decreto, l’Ente di appartenenza è tenuto ad effettuare un autonomo accertamento della insussistenza di cause di incompatibilità , esponendosi altrimenti al rischio di subire una seria sanzione interdittiva (vedi artt. 15, 16 e 18 d.lgs. n. 39 cit.).
7. La suindicata normativa – riguardante specificamente il conferimento di incarichi dirigenziali e di responsabilità  amministrativa di vertice nelle pubbliche amministrazioni, negli enti pubblici e negli enti di diritto privato in controllo pubblico, come si è detto – è stata dal legislatore considerata di carattere cogente ed è stata accompagnata dall’emanazione, con d.P.R. 16 aprile 2013, n. 62, del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici e successivamente dei Codici di comportamento delle singole Amministrazioni, in attuazione dell’art. 54 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, come sostituito dall’articolo unico, comma 44, della legge 6 novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità  nella pubblica amministrazione). Ulteriori modifiche della disciplina, in senso restrittivo, sono introdotte dal d.lgs. n. 75 del 2017 per gli incarichi conferiti successivamente al 10 gennaio 2018. Peraltro, nel corso del tempo, i commi 1, 2 e 9 dell’art. 53 sono rimasti inalterati, così¬ come la giurisprudenza di questa Corte in materia che ha attribuito alla anzidetta disciplina di carattere generale natura cogente, in conformità  con l’indirizzo della Corte costituzionale (fra le altre: Cass. 2 maggio 2017, n. 10629). A tale conclusione si perviene rilevando che si tratta di una normativa volta a garantire l’obbligo di esclusività  che ha primario rilievo nel rapporto di impiego pubblico in quanto trova il proprio fondamento costituzionale nell’art. 98 Cost. con il quale i nostri Costituenti, nel prevedere che "i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione" hanno voluto rafforzare il principio di imparzialità  di cui all’art. 97 Cost., sottraendo tutti coloro che svolgono un’attività  lavorativa "alle dipendenze" – in senso lato – delle Pubbliche Amministrazioni dai condizionamenti che potrebbero derivare dall’esercizio di altre attività  (Cass. n. 12626 del 2020; n. 11949 del 2019; n. 3467 del 2019; n. 427 del 2019; n. 20880 del 2018; n. 28975 del 2017; n. 28797 del 2017; n. 8722 del 2017). Per tali ragioni è stato anche affermato, con orientamento consolidato, che la suindicata normativa è applicabile a tutte le situazioni di svolgimento di funzioni in qualità  di "agente dell’Amministrazione pubblica" (Cass. SU 10 gennaio 2019, n. 486), normalmente grazie all’esistenza di un rapporto di servizio con la Pubblica Amministrazione, che comporta specifici doveri in capo all’interessato correlati allo svolgimento dei compiti attribuiti all’Amministrazione e derivanti dal citato obbligo di esclusività  sancito dall’art. 98 Cost. e dalla relativa disciplina attuativa. Quindi l’ambito di applicazione della disciplina è molto ampio e tale da ricomprendere sia i dipendenti il cui rapporto di lavoro sia stato contrattualizzato sia quelli rimasti in regime di diritto pubblico (art. 3 d.lgs. n. 165 del 2001), sia i lavoratori professionali con rapporto a tempo determinato o part-time al di sopra di certi limiti, sia coloro che svolgono incarichi onorari (Cass. SU 28 gennaio 2020, n. 1869), sia coloro che sono legati alla P.A. per effetto di un contratto di diritto privato anche di natura autonoma (come il direttore generale di un ente del SSN). Quel che conta per il legislatore è che vi sia un inserimento dell’attività  lavorativa nell’apparato organizzativo della P.A., in quanto questo comporta l’applicazione degli artt. 97 e 98 Cost. e delle norme che ne sono attuazione. Mentre, ai suindicati fini, è irrilevante il tipo di titolo in base al quale la suddetta attività  è svolta, che può consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, in un contratto di diritto privato e così¬ via.
8. Peraltro, in base al comma 1 dell’art. 53 sono fatti salvi per tutti i dipendenti sia gli artt. 60 e seguenti del T.U. n. 3 del 10 gennaio 1957, n. 3 (in materia di incompatibilità  assoluta e decadenza) sia la disciplina generale sui rapporti a tempo parziale, sia alcune discipline specifiche in materia di incompatibilità  – che sono di stretta interpretazione – come, per quel che qui interessa, quella di cui all’articolo 4, comma 7, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, ed ogni altra successiva modificazione ed integrazione, relativa ai medici del servizio sanitario nazionale (disciplina, quest’ultima, che si differenzia da quella generale solo perchè consente ai medici lo svolgimento della libera professione a condizioni ben precise: vedi Cass. n. 427 del 2019 e Cass. n. 31277 del 2019). Il successivo comma 2 dell’art. 53 cit. stabilisce che "le pubbliche amministrazioni non possono conferire ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, che non siano espressamente previsti o disciplinati da legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati" e il comma 7 vieta lo svolgimento di simili incarichi retribuiti. In tutti i casi, ai fini del rilascio dell’autorizzazione, l’Amministrazione è tenuta a verificare necessariamente "ex ante" le situazioni, anche solo potenziali, di conflitto di interessi, adoperandosi così¬ ad assicurare il pìù efficace rispetto dell’obbligo di esclusività , il quale risponde anche al buon andamento, all’imparzialità  e alla trasparenza dell’Amministrazione ed è di carattere primario, potendo ad esso derogarsi solo nei casi – tassativi – espressamente indicati nel comma 6 dell’art. 53 medesimo.
9. Questo è il quadro in cui si inserisce il comma 9 dell’art. 53 che è diretto agli enti pubblici economici e i soggetti privati che conferiscono "incarichi retribuiti a dipendenti pubblici senza la previa autorizzazione dell’Amministrazione di appartenenza dei dipendenti stessi". Si tratta di una violazione di carattere "formale", integrata cioè dal semplice conferimento di un incarico ad un "agente della Pubblica Amministrazione" (nel senso indicato sopra al punto 7) senza avere ottenuto preventivamente l’autorizzazione dell’Amministrazione presso cui il medesimo presti servizio. Ne deriva che l’illecito non può essere sanato da un’autorizzazione intervenuta successivamente al conferimento dell’incarico, sia essa postuma ovvero successiva ma con effetti "ora per allora", visto che inequivocamente la norma fa esplicito riferimento ad una "previa autorizzazione" dell’incarico medesimo (Cass. 18 giugno 2020, n. 11811; Cass. 25 giugno 2020, n. 12626; Cass. 20 maggio 2020, n. 9289; Cass. 14 dicembre 2016, n. 25752). L’illecito in questione è un illecito amministrativo che non ha natura fiscale-tributaria-finanziaria, ma è riconducibile alla disciplina del pubblico impiego contrattualizzato (Cass. SU 31 ottobre 2019, n. 28210) e, in base ai principi generali in materia di illeciti amministrativi, per integrarne l’elemento soggettivo è sufficiente la semplice colpa, che si presume a carico dell’autore del fatto vietato, gravando su questi l’onere di provare di aver agito usando l’ordinaria diligenza (Cass. n. 30869 del 2019; n. 2406 del 2016, n. 13610 del 2007). 10. Con riferimento alle figure di direzione degli Enti del Servizio sanitario nazionale l’art. 3 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 stabilisce, in primo luogo, che il direttore generale delle AUSL e degli altri enti del Servizio, coadiuvato nell’esercizio delle proprie funzioni dal direttore amministrativo e dal direttore sanitario, è responsabile della gestione complessiva dell’Ente e, come precisato dalla giurisprudenza di questa Corte, quale legale rappresentante dell’Ente stesso, ha il ruolo di destinatario della funzione di garanzia dell’osservanza e della corretta applicazione delle norme legali e contrattuali che disciplinano i rapporti di lavoro degli addetti (Cass. 6 febbraio 2019, n. 3469). I direttori generali delle aziende e degli enti del Servizio sanitario regionale sono nominati dalla Regione (art. 3-bis del d.lgs. n. 502 cit.), mentre i direttori amministrativi e i direttori sanitari sono nominati dal direttore generale. Come ha ribadito la Corte costituzionale, di recente, nella sentenza n. 87 del 2019, "la disciplina della nomina del direttore generale degli enti del SSR, in particolare, è il frutto di una progressiva evoluzione legislativa, tesa a meglio precisare i requisiti per la stessa nomina, al fine di ridurre l’ampio potere discrezionale che il d.lgs. n. 502 del 1992, specie nella formulazione successiva al decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, lasciava al Presidente della Regione". In particolare, con il d.l. 13 settembre 2012, n. 158, convertito, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, è stato modificato l’art. 3-bis del d.lgs. n. 502 del 1992, prevedendo la formazione di appositi elenchi regionali di idonei alla nomina di direttore generale, da cui poi attingere i candidati, previo avviso pubblico e relativa selezione effettuata da una Commissione costituita dalla Regione, con la indicazione di precisi requisiti per l’accesso all’anzidetta selezione. La procedura è stata nuovamente disciplinata con il d.lgs. n. 171 del 2016, che ha previsto un elenco nazionale degli idonei (art. 1), istituito presso il Ministero della Salute e aggiornato ogni due anni, sulla base di una valutazione operata da una Commissione nazionale, previa pubblicazione di un avviso pubblico di selezione per titoli (e fermo restando il possesso dei requisiti professionali già previsti). Alle Regioni spetta effettuare un’ulteriore selezione, sulla base di apposito avviso, cui possono partecipare unicamente gli iscritti nell’elenco nazionale, con valutazione dei titoli e colloquio, al cui esito viene proposta una rosa di candidati, nell’ambito della quale il Presidente della Regione provvede a scegliere il direttore generale, motivando le ragioni della nomina. L’art. 2 ha fissato la durata dell’incarico in un minimo di tre e in un massimo di cinque anni (vedi: Cass. SU 28 maggio 2020, n. 10089 ove è stata affermata la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario per la controversia avente ad oggetto la domanda dell’aspirante all’inclusione nell’elenco nazionale di idonei alla nomina di direttore generale volta a contestare il giudizio di inidoneità  conseguito).
11. La Corte costituzionale, in pìù occasioni, ha anche affermato che le norme in materia, da sempre, sono da configurare come principi fondamentali nella disciplina della dirigenza sanitaria e, pìù in generale, nella materia della «tutela della salute», in quanto sono finalizzate a qualificare meglio "il profilo di tali dirigenti e di ridurre l’ambito della discrezionalità  politica, che pur in qualche misura permane, nella scelta degli stessi, al fine di tutelare l’imparzialità  e il buon andamento della pubblica amministrazione" (sentenze n. 159 del 2018 e n. 190 del 2017).
12. Concorrono a delineare la natura del rapporto del direttore generale anche le seguenti, principali, disposizioni: a) l’art. 3-bis, comma 8, del d.lgs. n. 502 cit. (nel testo attualmente vigente, ma la norma è sempre stata presente, con identica formulazione, fin dalla originaria versione del d.lgs. n. 502 medesimo) in base al quale "il rapporto di lavoro del direttore generale, del direttore amministrativo e del direttore sanitario è esclusivo ed è regolato da contratto di diritto privato, di durata non inferiore a tre e non superiore a cinque anni, rinnovabile, stipulato in osservanza delle norme del titolo terzo del libro quinto del codice civile" (al riguardo, vedi, per tutte: Cass. SU n. 3882 del 1998; Id n. 100 del 1999; Id. n. 21286 del 2005; Id. n. 26631 del 2007; Sez. Lav. n. 6450 del 2004); b) il comma 10 dell’art. 3-bis del d.lgs. n. 502 cit. che stabilisce che "La carica di direttore generale è incompatibile con la sussistenza di altro rapporto di lavoro, dipendente o autonomo"; c) il successivo comma 14 dello stesso articolo in base al quale: "il rapporto di lavoro del personale del Servizio sanitario nazionale è regolato dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni", quindi oggi dal d.lgs. n. 165 del 2001 e s.m.i.
13. Tale ultima disposizione va sicuramente riferita anche al rapporto dei direttori generali, come risulta indirettamente confermato dal successivo comma 15 riguardante espressamente i limiti di prorogabilità  dei contratti con i direttori generali in carica (nè l’abrogazione di tale comma da parte dell’art. 9, comma 1, del d.lgs. Ric. 2015 n. n. 171 del 2016 porta ad un diverso risultato, essendo finalizzata a limitare la suddetta prorogabilità  e certamente non ad escludere l’applicabilità  del d.lgs. n. 165 del 2001). 14. Tutto questo comporta che l’affermata incompatibilità  della "carica di direttore generale" con la sussistenza di altro rapporto di lavoro, dipendente o autonomo (di cui al comma 10 cit.) debba essere intesa allo stesso modo in cui è da intendere per tutti coloro che hanno un rapporto di lavoro con le Pubbliche Amministrazioni, sulla base della disciplina generale di cui all’art. 53 d.lgs. n. 165 del 2001 nonchè della disciplina specifica per i titolari di incarichi dirigenziali dettata dal d.lgs. n. 39 del 2013 (ove applicabile ratione temporis), peraltro in analogia anche con quanto dispone, per i medici del SSN, l’art. 4, comma 7, della legge n. 412 del 1991, secondo cui: "con il Servizio sanitario nazionale può intercorrere un unico rapporto di lavoro. Tale rapporto è incompatibile con ogni altro rapporto di lavoro dipendente, pubblico o privato, e con altri rapporti anche di natura convenzionale con il Servizio sanitario nazionale. Il rapporto di lavoro con il Servizio sanitario nazionale è altresì¬ incompatibile con l’esercizio di altre attività  o con la titolarità  o con la compartecipazione delle quote di imprese che possono configurare conflitto di interessi con lo stesso". 15. Di ciò si trova conferma nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite in materia di riparto della giurisdizione delle relative controversie, secondo cui, sulla base dell’art. 63 del d.lgs. n. 165 del 2001, per regola generale tali controversie rientrano nella giurisdizione dell’autorità  giudiziaria ordinaria, fatta eccezione soltanto per quelle che hanno ad oggetto diretto e principale l’impugnazione dell’atto di nomina ovvero di altre delibere regionale di conferma o mancata conferma nell’incarico di direttore generale di un Ente del SSN rispetto alle quali l’interessato è titolare solo di una posizione di interesse legittimo, tutelabile avanti al giudice amministrativo. Ove perಠl’interessato, senza impugnare gli atti regionali predetti faccia ad essi riferimento quali fonti di pretese civilistiche di risarcimento del danno, deducendo la violazione, da parte della Regione, delle regole di correttezza comportamentale nell’adozione della misura operativa e gestoria, posta in essere con le capacità  ed i poteri del privato datore di lavoro, la relativa controversia rientra nella giurisdizione dell’autorità  giudiziaria ordinaria, in quanto se sono controversi beni della vita non investiti dal potere amministrativo, la tutela è affidata al giudice ordinario, quale giudice naturale dei diritti soggettivi, come affermato anche dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 204 del 2004 (fra le tante: Cass. SU 11 febbraio 2003, n. 2065; Cass. SU 12 aprile 2002, n. 5328; Cass. SU 16 aprile 2007, n. 8950; Cass. SU 3 febbraio 2016, n. 2055).
16. Questo criterio di riparto è quello maggiormente conforme all’intenzione del legislatore di ridurre la discrezionalità  delle Regioni nella nomina dei direttori generali del SSN – indicata dalla Corte costituzionale – e trova conferma anche nella giurisprudenza della stessa Corte costituzionale che, in molteplici occasioni, ha dichiarato l’illegittimità  costituzionale – principalmente per contrasto con l’art. 97 Cost. – di norme regionali che prevedevano la decadenza automatica (c.d. spoils system) dei direttori generali delle aziende sanitarie locali (sentenze n. 27 del 2014; n. 152 del 2013; n. 228 del 2011; n. 104 del 2007) o anche di altri enti regionali (sentenza n. 34 del 2010). In tali sentenze è stato, infatti, sottolineato che i direttori generali (come anche i direttori amministrativi e sanitari) degli Enti del SSN sono "figure tecnico-professionali, incaricate non di collaborare direttamente al processo di formazione dell’indirizzo politico, ma di perseguire gli obiettivi definiti dagli atti di pianificazione e indirizzo degli organi di governo della Regione". Nel giudicare illegittima la decadenza automatica di tali figure apicali all’avvicendarsi degli organi politici, la Corte ha dato rilievo al fatto che le relative nomine richiedono il rispetto di specifici requisiti di professionalità , che le loro funzioni hanno in prevalenza carattere tecnico-gestionale e che i loro rapporti istituzionali con gli organi politici della Regione non sono diretti, bensì¬ mediati da una molteplicità  di livelli intermedi.
17. Questo indirizzo, del resto, è condiviso anche dalla giurisprudenza amministrativa maggioritaria, ivi compresa la recente sentenza 4 febbraio 2020, n. 887 della Terza Sezione del Consiglio di Stato, ove è stato ribadito che la controversia concernente direttamente l’atto di investitura del direttore generale di un Ente del Servizio sanitario nazionale si pone nettamente al di fuori dell’ambito di applicazione dell’art. 63 del d.lgs. n. 165 del 2001 e dei principi regolatori in esso compendiati, il che equivale a confermare che per tutte le altre controversie relative al rapporto di lavoro del direttore generale medesimo la giurisdizione è del giudice ordinario, secondo il regime generale. 18. In sintesi la questione proposta nell’ordinanza di rimessione deve essere risolta nel senso che al direttore generale di un Ente del SSN (nella specie, di una AUSL) si applica la disciplina generale in materia di incompatibilità  e cumulo di incarichi prevista dall’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001 (nonchè, ratione temporis, dal d.lgs. n. 39 del 2013 dettata per i titolari di incarichi dirigenziali), dovendo essere letto in questo senso il comma 10 dell’art. 3-bis del d.lgs. n. 502 del 1992 secondo cui "La carica di direttore generale è incompatibile con la sussistenza di altro rapporto di lavoro, dipendente o autonomo", con la precisazione che ai suddetti fini non ha alcun rilievo il fatto che il rapporto del direttore generale di un ente del SSN – peraltro, dal legislatore qualificato "esclusivo" – sia di natura autonoma e sia regolato da un contratto di diritto privato perchè quel che conta è lo svolgimento di funzioni in qualità  di "agente dell’Amministrazione pubblica". Questa conclusione deriva, in definitiva, dall’applicazione degli artt. 97 e 98 Cost. – ai quali la Corte costituzionale ha ricondotto la normativa sull’incompatibilità  e cumulo degli incarichi (oltre che di quella sulla inconferibilità  degli incarichi stessi), con le relative sanzioni – a tutte le situazioni in cui si verifica l’indicata evenienza. Essa, quindi, non può non riguardare i direttori generali (e anche i direttori sanitari e i direttori amministrativi) degli Enti del Servizio Sanitario Nazionale (in tal senso di recente: Cass. 26 settembre 2018, n. 22887 cit.), il cui incarico proprio perchè di grande delicatezza non può non richiedere dedizione assoluta. Del resto, da tempo la giurisprudenza di questa Corte ha precisato che la normativa di cui al d.lgs. n. 502 del 1992, nel prevedere che il rapporto di lavoro del direttore generale di un’Azienda sanitaria ha carattere esclusivo ed è incompatibile con l’instaurazione di altri rapporti di carattere dipendente o autonomo, ha carattere imperativo e inderogabile (Cass. 19 dicembre 2014, n. 26958). 19. In conclusione, decidendosi sul presente ricorso, se ne dichiara il rigetto, con la precisazione che, in applicazione della sopravvenuta sentenza della Corte costituzionale n. 98 del 2015, la sentenza impugnata deve essere cassata per la parte relativa alla sanzione irrogata per la violazione del comma 11 dell’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001. Per tale profilo la causa va rinviata alla Corte d’appello di Perugia perchè, in diversa composizione, provveda a rideterminare l’entità  della sanzione dovuta, facendo riferimento alla sola violazione del comma 9 dell’art. 53 cit. Il giudice del rinvio provvederà  anche sulle spese del giudizio di cassazione.
20. Ai sensi dell’art. 384 cod. proc. civ. si ritiene opportuno enunciare il seguente principio di diritto: ai direttori generali (e anche ai direttori sanitari e ai direttori amministrativi) degli Enti del Servizio Sanitario Nazionale si applica la normativa in materia di incompatibilità , cumulo di impieghi e incarichi (oltre che quella sulla inconferibilità  degli incarichi stessi) – con le relative sanzioni – dettata dall’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001 (nonchè, ratione temporis, dalla disciplina specifica per i titolari di incarichi dirigenziali di cui al d.lgs. n. 39 del 2013). Tale normativa ha carattere imperativo e inderogabile, essendo irrilevante il fatto che il rapporto del direttore generale di un ente del SSN – peraltro, dalla legge qualificato "esclusivo" – sia di natura autonoma e sia regolato da un contratto di diritto privato, perchè, agli indicati fini, quel che conta è lo svolgimento di funzioni in qualità  di "agente dell’Amministrazione pubblica", da cui deriva il rispetto del primario dovere di esclusività  del rapporto con la P.A.
P.Q.M.
La Corte, a Sezioni Unite, decidendo sul ricorso, lo rigetta. In applicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 98 del 2015, cassa la sentenza impugnata per la parte relativa alla sanzione irrogata per la violazione dell’art. 53, comma 11, del d.lgs. n. 165 del 2001.
Per tale profilo rinvia la causa alla Corte d’appello di Perugia, in diversa composizione, che provvederà  anche alle spese del presente giudizio di cassazione.
Così¬ deciso, in Roma, il 20 ottobre 2020. Omissis