Marco Lipari, Presidente Ezio Fedullo, Estensore

Sulla giurisdizione del giudice ordinario nel caso di responsabilità precontrattuale della Pubblica Amministrazione per violazione dei principi di correttezza e buona fede

Processo amministrativo – Responsabilità precontrattuale – Correttezza e buona fede – Violazione – Giurisdizione esclusiva – Insussistenza – Ragioni – Diritto soggettivo
 
 

N. 00140/2018REG.PROV.COLL.
N. 08299/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8299 del 2015, proposto da: 
Partipilo Francesco & C. s.n.c., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Glinni e Francesco Di Ciommo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Francesco Di Ciommo in Roma, via Tacito n. 41; 
contro
ASP – Azienda Sanitaria Locale di Potenza, non costituita in giudizio; 
nei confronti di
Russoinvest di Giuseppe Russo & C. s.a.s., Covip Mode s.r.l., non costituite in giudizio; 
per la riforma
della sentenza del T.A.R. BASILICATA n. 00408/2015, resa tra le parti, concernente risarcimento del danno causato da provvedimento illegittimo.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 novembre 2017 il Cons. Ezio Fedullo e udito per la parte appellante l’Avvocato Francesco Di Ciommo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Con la sentenza oggetto del presente appello, il T.A.R. per la Basilicata si è pronunciato, dichiarandone l’irricevibilità, sul ricorso proposto dalla società appellante nei confronti dell’Azienda Sanitaria locale di Potenza (ASP), per sentirla condannare al risarcimento del danno derivante dall’illegittima condotta tenuta dalla ex AUSL n. 2 di Potenza nell’ambito del procedimento scaturito dall’”avviso di ricerca di immobili da acquisire in locazione con destinazione uffici amministrativi e sanitari”.
Lamentava in particolare la società appellante, con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, che l’Amministrazione, con la deliberazione del Direttore Generale n. 1224 del 21.12.2007, aveva illegittimamente interrotto il procedimento suindicato, avviato con la precedente delibera n. 162 del 27.2.2007 ed al quale essa aveva partecipato, promuovendone un altro al quale la medesima società era rimasta estranea per cause indipendenti dalla sua volontà (ed ascrivibili, invece, all’illegittimo operato dall’Amministrazione), che si era concluso con la stipulazione del contratto di locazione con la società Russoinvest di Giuseppe Russo & C. s.a.s.: in tal modo, essa deduceva che le era stato precluso di locare l’immobile offerto, con il conseguente pregiudizio conseguente al mancato incasso del canone di locazione pari a complessivi € 3.096.000,00 oltre IVA, aggiornamenti ISTAT e relativi interessi legali.
La declaratoria di irricevibilità del ricorso, censurata con l’interposto appello, veniva fondata dal T.A.R. sul fatto che il termine per l’impugnazione della contestata delibera del Direttore generale n. 1224 del 21.12.2007 doveva farsi decorrere dall’ultimo giorno di pubblicazione di tale provvedimento all’Albo Pretorio della ex AUSL, non essendo stato previsto alcun obbligo di notifica individuale.
Evidenziava inoltre il T.A.R., al medesimo fine dimostrativo della tardività del ricorso, che la ricorrente, indipendentemente dalla data di pubblicazione, era comunque venuta a conoscenza della suddetta delibera n. 1224 del 21.12.2007, da cui erano scaturiti tutti i danni da essa patiti, in quanto informata del suo contenuto con lettera raccomandata alla stessa pervenuta in data 1.6.2012: pertanto, concludeva il T.A.R., il termine per proporre il ricorso, tenuto conto della sospensione feriale dei termini processuali, era venuto a scadere il 14.11.2012, mentre la pretesa risarcitoria era stata proposta con atto notificato solo in data 13.4.2013, quando era ormai spirato il termine decadenziale prescritto dall’art. 30, comma 3, del cod. proc. amm., ai sensi del quale la domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi deve essere proposta entro il termine di decadenza di 120 giorni decorrente dalla conoscenza del provvedimento lesivo, se il danno – come nella specie – deriva direttamente da questo.
Con i motivi di appello, la parte appellante deduce in primo luogo che la sentenza è errata laddove, facendo leva sull’art. 19 del d.lvo n. 163/2006 (applicabile ratione temporis), ai sensi del quale “il presente codice non si applica ai contratti pubblici: a) aventi per oggetto l’acquisto o la locazione, quali che siano le relative modalità finanziarie, di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili o riguardanti diritti su tali beni…), esclude l’obbligo della Amministrazione di comunicare, ai sensi dell’art. 79 del medesimo testo normativo, gli esiti della gara alle ditte partecipanti: l’art. 27 del Codice dei contratti pubblici fa infatti salva, per i contratti cd. “esclusi”, l’applicazione dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza e proporzionalità, che la delibera n. 1224 del 21 dicembre 2007 viola palesemente.
Inoltre, la parte appellante richiama la “giurisprudenza consolidata” in base alla quale le risultanze di tutte le procedure di gara devono essere rese note ai partecipanti secondo le modalità di cui all’art. 2, comma 1, del Codice, soggiacendo quindi all’obbligo di comunicazione di cui al citato art. 79.
La sentenza appellata viene altresì criticata laddove fa decorrere il termine per proporre la domanda risarcitoria dal ricevimento, in data 1.6.2012, della lettera prot. n. 53472/2 del 30.4.2012, nella quale la delibera n. 1224 del 21.12.2007 viene solo menzionata senza essere alla stessa allegata, restando quindi impedita la conoscenza del suo contenuto effettivo, la quale si è avuta solo in data 17.12.2012, quando l’Azienda ne rilasciava copia alla parte interessata.
Deduce ancora la parte appellante che, poiché le doglianze attoree configurano una responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione, dovrebbe applicarsi il termine quinquennale di prescrizione dell’azione risarcitoria, ai sensi dell’art. 2947 c.c..
Infine, la parte appellante allega i profili di illegittimità della delibera n. 1224/2007 già rappresentati in primo grado e ribadisce, anche nei profili quantitativi, il petitum risarcitorio sottoposto alla cognizione del T.A.R..
Tanto premesso, l’appello non merita accoglimento.
Come si evince dall’esposizione che precede, è controversa l’individuazione del dies a quo del termine entro il quale, ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a., doveva essere proposta la domanda risarcitoria de qua, prescrivendo la disposizione citata che “la domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo”.
Il T.A.R. infatti, dopo aver statuito che “la società ricorrente ha chiesto il risarcimento dell’interesse legittimo, leso dall’adozione di un provvedimento amministrativo ritenuto non conforme a legge”, ha rilevato la tardività – per avvenuta consumazione del predetto termine – dell’azione risarcitoria rispetto alla data di pubblicazione e comunque di effettiva e diretta conoscenza da parte della società ricorrente del provvedimento lesivo all’origine del danno lamentato (provvedimento coincidente con la delibera n. 1224/2017, di indizione di un nuovo procedimento selettivo per la ricerca di un immobile da locare, essendo stato ritenuto quello precedentemente svolto, ed al quale la società appellante aveva partecipato, inidoneo al raggiungimento dell’interesse pubblico perseguito).
La società appellante, nel criticare la sentenza impugnata nella parte in cui afferma l’insussistenza in capo all’Amministrazione appellata di un obbligo comunicativo costruito sulla falsariga di quello delineato, nell’ambito delle procedure di evidenza pubblica, dall’art. 79 d.lvo n. 163/2006, deduce essenzialmente che il contratto alla cui stipulazione era finalizzato il procedimento in discorso, in quanto appartenente alla categoria dei “contratti esclusi”, era comunque soggetto, ai sensi dell’art. 27, al rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, di cui anche la citata disposizione costituirebbe espressione.
Ebbene, ritiene in primo luogo la Sezione che la soluzione della controversia, quanto alla individuazione del dies a quo dal quale far decorrere il termine di cui all’art. 30, comma 3, c.p.a., sia indipendente dalla questione interpretativa, sollevata dalla parte appellante, concernente l’applicabilità alla fattispecie in esame dell’art. 79 d.lvo n. 163/2006, ergo degli obblighi informativi da esso contemplati.
In ogni caso, poi, anche ammessa l’applicabilità alla vicenda in esame della citata disposizione, in quanto espressione dei principi generali di trasparenza e di pubblicità che devono permeare qualunque procedimento comparativo mirante all’attribuzione di un vantaggio di cui la P.A. abbia la disponibilità, deve rilevarsi che lo schema comunicativo da essa contemplato, concepito e dettagliato in vista della specifica conformazione strutturale e delle peculiari esigenze funzionali del procedimento di gara stricto sensu inteso, non potrebbe che essere adattato alla procedura di cui si tratta, intesa alla stipulazione di un contratto pubblico di locazione sulla base di una ricerca di mercato, e la sua idoneità informativa messa in relazione alla comune finalità di garantire al destinatario una conoscenza sufficientemente compiuta della determinazione amministrativa oggetto di comunicazione: sì che la stessa questione interpretativa concernente l’applicabilità dell’art. 79 d.lvo n. 163/2006 si traduce e dissolve in quella, più generale, concernente l’avvenuto assolvimento da parte dell’Amministrazione, ed in quale momento, dell’onere informativo atto a determinare, in capo ai soggetti interessati (tra i quali la società appellante), la decorrenza del temine di impugnazione.
Così delineati i termini dell’indagine, che assume quindi contorni prettamente fattuali, non può non richiamarsi, prima di procedervi, quanto ha affermato la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (ex plurimis: Cons. Stato, Sez. III, 19 settembre 2011, n. 5268; Sez. IV, 13 aprile 2016, n. 1459; 29 ottobre 2015, n. 4945; 28 maggio 2012, n. 3159; Sez. V, 30 novembre 2015, n. 5398; 20 novembre 2015, n. 5292; 23 settembre 2015, n. 4443; 7 agosto 2015, n. 3881; 16 febbraio 2015, n. 777; Sez. VI, 19 febbraio 2016, n. 674) in tema di decorrenza del termine per la proposizione dell’azione impugnatoria, nel senso che esso “decorre dalla consapevolezza dell’esistenza del provvedimento e della sua potenziale lesività, mentre l’esistenza di ulteriori vizi o la compiuta conoscenza dei vizi inizialmente riscontrati, acquisita attraverso la conoscenza "integrale" del provvedimento medesimo o ulteriori atti del procedimento, consente di proporre motivi aggiunti nell’ambito dell’impugnazione già proposta. L’indirizzo giurisprudenziale in questione riposa sull’esigenza di certezza dell’azione amministrativa, rispetto alla quale il termine decadenziale per proporre ricorso è consustanziale, e che è tale da non ammettere dilazioni legate all’eventuale incompletezza della cognizione sugli atti del procedimento o sul contenuto integrale del provvedimento impugnato”.
I principi così tratteggiati risultano sostanzialmente validi, salve le precisazioni che si faranno più avanti, anche in una prospettiva processuale non strettamente caducatoria, ma intesa alla somministrazione della (parallela e complementare) tutela risarcitoria, almeno quando, come nella specie, la genesi dell’obbligo risarcitorio venga ricollegata all’adozione del provvedimento asseritamente illegittimo.
Ebbene, assume carattere dirimente, al fine di confermare la statuizione di irricevibilità del ricorso contenuta nella sentenza appellata, la nota prot. n. 53472/2 del 30.4.2012, ricevuta dalla parte appellante in data 1.6.2012, con la quale l’Amministrazione appellata, in riscontro alla richiesta di informazioni della prima, comunicava che “questa Azienda:
– con deliberazione n. 1224 del 21/12/2007 (…) prendeva atto dei verbali della suddetta gara;
– contestualmente con lo stesso atto n. 1224/2007 indiceva nuovo avviso di ricerca immobili, poiché la Direzione Generale aveva ritenuto che “i tempi per dare esecuzione ai lavori di adeguamento alle esigenze dell’azienda e per il cambio di destinazione d’uso sono molto elevati e vanno oltre le aspettative e le esigenze dell’Azienda”;
– il nuovo avviso di ricerca veniva pubblica sul sito web dell’Azienda, all’Albo aziendale e mediante l’affissione tramite l’Ufficio Affissioni del Comune di Potenza (100 manifesti nella Città di Potenza dal 7/2/2008 al 7/3/2008);
– dagli atti della seconda procedura si rileva che la S.V. non ha prodotto alcuna offerta”.
Deve ritenersi che, mediante la nota suindicata, la parte appellante sia stata messa in condizioni di conoscere il contenuto lesivo del provvedimento suindicato (connesso all’arresto procedimentale che esso determinava rispetto alla procedura cui la parte appellante aveva partecipato) e le stesse ragioni principali della sua adozione (relative alla affermata incompatibilità con le esigenze aziendali dei tempi necessari per eseguire i lavori di adeguamento e di cambio di destinazione d’uso degli immobili oggetto di offerta).
A quella data, inoltre, la parte appellante era altresì avveduta dei profili di dedotta illegittimità del provvedimento, poi rappresentati con il ricorso introduttivo, e delle circostanze sulle quali si basavano: basti menzionare, a tale riguardo, il carattere asseritamente non necessario del cambio di destinazione d’uso al fine di utilizzare i locali da essa offerti in modo conforme alle esigenze aziendali (cambio di destinazione d’uso i cui tempi di realizzazione avevano concorso a determinare il ripensamento dell’Amministrazione) e la dedotta insussistenza delle ragioni di urgenza poste a fondamento del provvedimento lesivo, di cui sarebbe stato sintomatico, alla stregua delle allegazioni attoree, l’allungamento dei tempi che il modus operandi dell’Amministrazione aveva comportato, a fronte della possibilità per la parte appellante di rendere disponibili i locali già per l’inizio dell’anno 2008.
Né, come si accennava, a diverse conclusioni potrebbe addivenirsi nella prospettiva risarcitoria sulla quale si innesta la domanda attorea, nei termini in precedenza delineati, atteso che la predetta comunicazione già consentiva alla parte appellante di percepire la definitiva frustrazione delle sue aspettative contrattuali, connesse al primo procedimento selettivo, e la preclusione che la delibera n. 1224/2007 comportava per la possibilità di far valere le sue chances nell’ambito del nuovo (ed ormai per la parte appellante inaccessibile).
Ebbene, rispetto al nucleo informativo che la società appellante aveva acquisito già per effetto della comunicazione citata, l’accesso alla copia integrale della delibera n. 1224/2007, ed agli atti del relativo procedimento, avvenuto solo in data 17.12.2012, non avrebbe potuto apportare alcun significativo arricchimento alla percezione dell’interesse al ricorso (anche in prospettiva risarcitoria) già compiutamente maturata in capo alla parte appellante, se non sotto il profilo della eventuale articolazione di motivi aggiunti ovvero più ampiamente, anche al di fuori dell’ottica strettamente impugnatoria, della formulazione di ulteriori allegazioni atte a corroborare la domanda risarcitoria eventualmente proposta.
Resta adesso da esaminare la doglianza con la quale la parte appellante, sul presupposto che la domanda risarcitoria sarebbe inquadrabile (anche) nello schema della responsabilità pre-contrattuale, ha invocato l’applicazione del termine di prescrizione quinquennale ex art. 2947 c.c., in luogo di quello decadenziale ex art. 30, comma 3, c.p.a..
L’inammissibilità della domanda risarcitoria così configurata, in ragione della sua estraneità alla giurisdizione amministrativa, consente di non approfondire il tema della compatibilità della deduzione con i limiti di cui all’art. 104, comma 1, c.p.a.: a questo riguardo, peraltro, può solo osservarsi che se è vero che il petitum formulato con il ricorso introduttivo fa univoco riferimento alla responsabilità della P.A. conseguente all’adozione di un provvedimento illegittimo, tuttavia, la formulazione ampia della causa petendi si presta ad adombrare una concorrente fattispecie di responsabilità pre-contrattuale da contatto, laddove accenna al contrasto dell’agereamministrativo con le regole di correttezza e di trasparenza (che tipicamente devono informare la fase delle trattative contrattuali).
Ebbene, venendo alle ragioni della divisata inammissibilità, è noto che una responsabilità così configurata non chiama in causa le modalità di esercizio del potere, né quindi l’incidenza dello stesso su posizioni di interesse legittimo, ma assume a suo fondamento la difformità dell’azione della P.A., nella conduzione delle trattative contrattuali (anche se modellate secondo lo schema dell’evidenza pubblica), rispetto ai canoni di buona fede e correttezza che informano le relazioni pre-contrattuali tra soggetti privati ed ai quali deve attenersi anche il soggetto pubblico: canoni la cui violazione non impinge perciò in situazioni di interesse legittimo, ma di pieno diritto soggettivo.
Ne consegue che, non ricadendo la fattispecie in esame, come affermato con la stessa sentenza impugnata, in alcuna ipotesi di giurisdizione amministrativa esclusiva (non, in particolare, in quella di cui all’art. 133, comma 1, lett. e) c.p.a., concernente le “controversie relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie…”), e non potendo quindi la relativa domanda essere attratta alla giurisdizione amministrativa ai sensi dell’art. 30, comma 2, c.p.a. (a mente del quale “nei casi di giurisdizione esclusiva può altresì essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi”), non resta che affermarne l’estraneità alla cognizione del giudice amministrativo.
E’ noto, infatti, che al di fuori del perimetro della giurisdizione esclusiva, “la giurisdizione va affermata sulla base dei criteri di riparto ancorati alla distinzione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi, e perciò in funzione della natura giuridica delle situazioni soggettive dedotte in giudizio. Tale natura attiene ad una pretesa il cui soddisfacimento non postula la demolizione di alcun atto amministrativo, giacché allega un illecito extracontrattuale a carico della P.A. e non contesta la procedura relativa alla individuazione del contraente” (cfr. Cassazione civile, sez. un., n. 11656 del 12 maggio 2008).
Né varrebbe osservare, per giungere ad una diversa conclusione (quanto alla qualificazione della fattispecie risarcitoria e, di riflesso, della situazione giuridica del danneggiato), che la fattispecie in esame è caratterizzata, anche nella rappresentazione che ne ha dato la parte appellante, da una indissolubile commistione tra (la violazione di) generali regole di correttezza e norme di azione proprie dell’agere autoritativo della P.A., tanto che lo stesso provvedimento impugnato (delibera n. 1224/2007) collide, secondo le allegazioni attoree, contemporaneamente con le une e con le altre: la qualificazione della situazione di cui è titolare il soggetto leso, e la connessa risposta al quesito inerente alla giurisdizione, non dipende infatti dallo strumento, eventualmente provvedimentale, della lesione, ma dalla norma di cui viene lamentata in giudizio la violazione, onde verificare se essa incide su posizioni (di diritto soggettivo) di cui il privato è titolare erga omnes, come nel caso in cui venga invocata la responsabilità pre-contrattuale dell’Amministrazione, ovvero nasce e si sviluppa (come è tipico dell’interesse legittimo) esclusivamente nella relazione pubblicistica con la P.A..
Deve solo precisarsi che il rilievo d’ufficio del difetto di giurisdizione non è impedito, nella fattispecie in esame, dal disposto dell’art. 9, secondo periodo, c.p.a., ai sensi del quale esso “nei giudizi di impugnazione è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione”, dal momento che la sentenza impugnata non si è affatto pronunciata sulla domanda exart. 1337 c.c., essendo la statuizione (affermativa) sulla giurisdizione in essa contenuta circoscritta alla domanda risarcitoria avente ad oggetto la posizione della società ricorrente di “interesse legittimo, leso dall’adozione di un provvedimento amministrativo ritenuto non conforme a legge, la cui tutela, ai sensi dell’art. 30 dello stesso codice, spetta alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo”.
L’appello, in conclusione, deve essere in parte respinto ed in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
In difetto di costituzione delle parti appellate, non vi è luogo ad alcuna pronuncia sulle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge ed in parte lo dichiara inammissibile.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 novembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari, Presidente
Pierfrancesco Ungari, Consigliere
Giorgio Calderoni, Consigliere
Solveig Cogliani, Consigliere
Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

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Pres. Engl, Est. Pirrone

sul ricorso numero di registro generale 330 del 2016, proposto da: 
dott. Jürgen Österreicher, in proprio e quale titolare della Farmacia Silandro – dott. Jürgen Österreicher, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Baracetti e Michele Novembre, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Umberto Musto in Bolzano, via Rosmini, 11; 
contro
– Comune di Silandro, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Manfred Natzler, con domicilio eletto presso lo studio del predetto legale in Bolzano, Galleria Europa, 26; 
– Provincia Autonoma di Bolzano, non costituita in giudizio;
– Ordine dei Farmacisti della Provincia di Bolzano, non costituito in giudizio; 
nei confronti di
– Paul Zelger non costituito in giudizio; 
per l’annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Silandro n. 582 di data 15 novembre 2016, pubblicata all’Albo comunale il giorno 21 novembre 2016 e rimasta affissa per dieci giorni consecutivi, avente ad oggetto l’individuazione della zona per l’insediamento della nuova farmacia nel Comune di Silandro e per l’annullamento di ogni altro atto prodromico, connesso e conseguenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Silandro;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 novembre 2017 il dott. Sarre Pirrone e uditi per le parti i difensori avv. M. Novembre e A. Baracetti per i ricorrenti e avv. M. Natzler per il Comune di Silandro.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. Con ricorso notificato in data 20.12.2016 il dott. Jürgen Österreicher, nella sua veste di titolare di farmacia in Silandro, via Ospedale, n. 4, introduce azione volta alla caducazione della deliberazione della Giunta comunale di Silandro n. 582 del 15.11.2016, di individuazione della zona di insediamento di una seconda farmacia nel predetto comune.
2. La delibera oggetto di impugnativa è stata adottata in attuazione del disposto dell’art.1 della legge n. 475/1968, nel testo modificato dal D.L. 24 gennaio 2012, n. 1 (c.d. “Cresci Italia”), nella parte in cui stabilisce che il numero di farmacie autorizzabili debba determinarsi in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300 abitanti.
3. In applicazione del richiamato criterio demografico la Ripartizione Sanità della Provincia Autonoma di Bolzano stabiliva con nota del 21.11.2013 il numero di nuove sedi da istituire, invitando i Comuni interessati – tra cui quello di Silandro – a procedere all’individuazione delle zone su cui allocare le farmacie di nuova istituzione.
4. Tale scelta è stata demandata ai Comuni dall’art. 11, comma 1, lett. c) del D.L. n. 1/2012 (c.d. decreto Monti), convertito con L. n. 27/2012, a termini del quale “al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate”.
5. La disposizione normativa statale sopra citata trova applicazione nell’ordinamento giuridico provinciale in seguito alla sentenza della Corte Costituzionale n. 255/2013, che l’ha qualificata come espressione di un principio fondamentale dell’ordinamento giuridico statale. La Consulta ha conseguentemente dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 2 della L.P. n. 16 del 2012, nella parte in cui demandava alla Provincia la competenza in tema di individuazione delle zone di localizzazione delle nuove farmacie.
6. In conformità al suddetto riparto di attribuzioni il procedimento di determinazione della sede della seconda farmacia di Silandro è stato gestito direttamente dal Comune.
7. Con nota del 17.08.2016 il Sindaco richiedeva i prescritti pareri preventivi alla Ripartizione Sanità della Provincia ed all’Ordine provinciale dei Farmacisti (doc. 8 del Comune), diversamente da quanto era stato fatto in precedenza, quando, per due volte consecutive, il Comune aveva adottato le delibere di individuazione della nuova sede (n. 677/2013 e n. 644/2014), omettendo di acquisire i pareri in questione, con conseguente intervento cassatorio di questo TRGA (sentt. 225 e 228 del 2016).
8. Nel presente caso il Comune si è invece conformato alla prescritta sequenza procedimentale, avendo sottoposto agli enti consultivi suddetti la nuova localizzazione prescelta. Nello specifico, la soluzione proposta comportava la suddivisione del paese di Silandro (comprensivo di sobborghi) in due aree che, con larga approssimazione, potevano considerarsi divise lungo un asse orientato da nord/est a sud/ovest. La linea divisoria, partendo dal castello di Silandro, passava per la piazza principale, lungo via Covelano e via Dietl, raggiungendo la frazione di Covelano (v. piano stradale prodotto dal ricorrente; doc. 17).
9. Delle due aree così delimitate, quella collocata nella zona nord/ovest del paese, comprensiva di parte del centro e dei sobborghi di Corces e Montesole, era destinata alla nuova sede farmaceutica, mentre l’altra, localizzata a sud/est e costituita dalla rimanente zona centrale oltre che dalle frazioni di Vezzano, Covelano e Montetramontana era “assegnata” alla farmacia dell’odierno ricorrente (v. doc. 17 del ricorrente).
10. Secondo il Comune proponente la suddivisione suggerita doveva ritenersi equilibrata e vantaggiosa, sia dal punto di vista demografico che da quello dei collegamenti viari con le diverse frazioni servite da linee di trasporto pubblico locale. Il divario di consistenza demografica tra le due zone sarebbe stato compensato dall’incidenza, su quella servita dalla farmacia del ricorrente, dei circa 1000 pendolari che quotidianamente raggiungono la zona artigianale di Vezzano, oltre che dalla presenza dell’ospedale, della Casa per anziani e della Casa per disabili (doc. 14 di parte ricorrente).
11. Con nota del 12.09.2016 la Ripartizione Sanità della Provincia autonoma rilasciava parere favorevole alla proposta suddivisione, giudicandola “ponderata” in ragione del numero di abitanti, degli spostamenti quotidiani dei pendolari e della “raggiungibilità” dalle frazioni più decentrate (doc. 15).
12. L’Ordine dei Farmacisti rispondeva con nota del 08.10.2016 in cui – richiamando la precedente consultazione del 24.12.2013 (doc. 6) – ribadiva la propria contrarietà alla soluzione proposta dal Comune ritenendola non conforme al criterio della maggiore accessibilità per gli utenti residenti nelle zone più distanti. Veniva nuovamente suggerita dall’ordine professionale la perimetrazione proposta nel 2014, che comportava la localizzazione della sede della nuova farmacia nell’area della stazione ferroviaria, con accorpamento all’area asservita alla nuova sede delle frazioni di Covelano e Vezzano (doc. 16).
13. Con delibera n. 582 del 15.11.2016 il Comune di Silandro adottava la seguente determinazione:
“Vista la lettera dell’ordine dei farmacisti della Provincia di Bolzano del 08/10/2016 con la quale si riferisce al parere negativo del 24/12/2013 tuttora in vigore, argomentando che in quanto viene data la possibilità di istituire la nuova farmacia nel centro del paese, ciò non è conforme ai così detti “criteri Monti” e neppure a quelli della popolazione, poiché la farmacia dovrebbe essere istituita anche nelle posizioni più difficili, per potere servire al meglio le zone più lontane e difficilmente accessibili, cosicché la zona dovrebbe essere delimitata, in modo che la nuova farmacia venga istituita nella zona della stazione ferroviaria ad ovest della strada statale comprese le frazioni di Covelano e Corzes. Questo garantirebbe una migliore distribuzione delle farmacie sul territorio comunale e di conseguenza sarebbe un vantaggio per la popolazione.
Dopo esauriente dibattito e fatto noto che in riguardo al parere dell’ordine dei farmacisti è da precisare che l’art. 11 del decreto legge n. 1/2012 prevede espressamente che in primo luogo l’identificazione delle zone deve assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo conto anche dell’accessibilità dei cittadini residenti in aree scarsamente abitate. Tuttavia, questa esigenza non può essere interpretata in modo che le nuove farmacie possano essere istituite solo nelle zone più lontane, ma la prima esigenza è quella di garantire un’equa distribuzione, cosicché le argomentazioni dell’ordine dei farmacisti non sono condivise dall’amministrazione comunale.
Considerato che dopo aver esaminato gli argomenti dell’ordine dei farmacisti, l’Amministrazione del Comune di Silandro ritiene ancora opportuna la proposta di delimitazione della zona per la nuova farmacia di Silandro, basandosi soprattutto sulle seguenti ragioni:
– l’amministrazione comunale di Silandro con questa individuazione della zona vuole assicurare un’equa distribuzione sul territorio tenendo presente le esigenze della comunità e garantire alla nuova farmacia, nonché a quella esistente le stesse opportunità economiche.
– le frazioni di Silandro sono collegate al capoluogo da un servizio di City Bus, in questo modo è perciò garantita l’accessibilità anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate. Inoltre, come confermato dalla ripartizione Sanità, l’economicità della gestione di un farmacia in una delle frazioni del comune non e data.
– l’individuazione di zona proposta garantisce la distanza minima di 200 metri dalla farmacia esistente.
– in riguardo all’aspetto economico è da fare noto che le istituzioni importanti come l’ospedale, la casa per gli anziani ed il centro “disabili” (“Lebenshilfe”) sono situate nella zona esistente mentre nella nuova zona si trova il distretto sanitario, cosicché le due zone sono da considerare ponderate, tenendo conto che soprattutto l’ospedale e la casa per gli anziani comportano un gran numero di clienti in più per la farmacia esistente.”

14. Il ricorrente in epigrafe indicato, in quanto titolare dell’unica farmacia che sino ad oggi serviva l’intero bacino di utenza del paese di Silandro e sobborghi, insorge ora contro la delibera di Giunta sopra riprodotta, ritenendola illegittima oltre che lesiva dei propri interessi.
15. Un primo profilo di eccesso di potere viene dedotto con riguardo al criterio demografico che non sarebbe stato correttamente applicato. Si addebita al Comune di non aver effettuato un’adeguata istruttoria al riguardo e, comunque, di non aver esplicitato i dati numerici rilevanti.
16. Questi ultimi – raccolti e documentati dai tabulati parametrici prodotti da parte ricorrente (doc. 18 e 19) – evidenziano un numero di residenti nella “nuova zona” di 3.326 cittadini, pari al 55,28% della popolazione di Silandro. La distribuzione tra le due zone sarebbe, quindi, sperequata e, per di più, viziata dall’arbitrario accorpamento alla zona sud/est, di competenza della farmacia del dott. Jürgen Österreicher, della frazione di Covelano che, secondo parte ricorrente, “si trova palesemente ad ovest”.
17. Le rilevate incongruenze si risolverebbero poi, in difetto di plausibili spiegazioni, in altrettanti vizi motivazionali e di carenza di istruttoria. Quest’ultima avrebbe dovuto prendere in considerazione la suddivisione proposta dall’Ordine dei farmacisti della Provincia di Bolzano che, stralciando le vie centrali dall’area assegnata alla nuova sede, avrebbe fatto cadere la scelta sulla zona (esterna al centro del paese) in cui si trova la stazione ferroviaria. Ciò avrebbe consentito – sempre stando alle deduzioni di parte ricorrente – di ottenere, tramite accorpamento delle sole frazioni “occidentali”, una ripartizione demografica prossima al 50%, garantendo del pari “un perfetto equilibrio economico tra le due farmacie che potrebbero godere di un uguale (letteralmente!) bacino di utenza”.
18. Un ulteriore motivo di censura viene poi articolato con riferimento alla presunta violazione dei “criteri Monti” e, in particolare, della direttiva volta ad assicurare “un’equa distribuzione sul territorio tenendo conto altresì dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate” (art. 2, comma 1 della L. n. 475/1968, come modificato dal all’art. 11, comma 1, lett. c), D.L. n. 1/2012, come convertito, con modificazioni, dalla L. n. 27/2012).
19. Secondo il dott. Österreicher la scelta operata dalla Giunta comunale a favore di una ripartizione del territorio comunale che consenta al nuovo assegnatario di localizzare la propria sede in zona centrale, nelle vicinanze (salvo il rispetto della distanza di 200 m) di quella già esistente, violerebbe clamorosamente il principio suddetto, non apportando alcun apprezzabile vantaggio per i residenti delle frazioni più decentrate. La nuova farmacia verrebbe, infatti, invariabilmente a collocarsi in luogo vicino a quello della sede attuale, in danno degli utenti provenienti dalle frazioni periferiche (rappresentanti, secondo parte ricorrente, il 32,74% dei cittadini di Silandro), i quali continuerebbero a dover affrontare i disagi derivanti dalla distanza che li separa dal centro del paese e dal più vicino presidio farmaceutico.
20. Il Comune di Silandro si è costituito in giudizio opponendosi all’accoglimento del ricorso in esame e difendendo la propria scelta, ritenuta equilibrata e vantaggiosa sia sotto l’aspetto territoriale/demografico sia dal punto di vista logistico.
21. Con riferimento al primo aspetto, si prendono in considerazione i numerosi pendolari ed utenti che raggiungono quotidianamente i luoghi di lavoro ed i presidi pubblici situati in centro paese (ospedale, casa per anziani, centro disabili). L’afflusso di utenti non residenti compenserebbe il divario demografico esistente tra le due zone.
22. I servizi di trasporto pubblico (City Bus) che collegano le frazioni periferiche garantirebbero poi un’adeguata accessibilità dalle periferie scarsamente urbanizzate, corrispondendo in tal modo alla direttiva “Monti” che impone di considerare gli interessi dei residenti nelle aree periferiche.
23. La difesa del Comune, riprendendo un punto specifico della motivazione del provvedimento impugnato, ritiene altresì che valutazioni di carattere economico debbano concorrere nel processo di ponderazione degli interessi pubblici rilevanti. Se ne avrebbe conferma nel parere reso dalla Ripartizione Sanità della Provincia del 12.09.2016 (doc. 9 del Comune) ove si attribuisce alle diseconomie legate alla gestione di una farmacia priva di adeguato bacino di utenza rilievo ostativo alla dislocazione periferica della nuova sede.
24. Con produzione documentale del 02.09.2017 il Comune versava in atti copia della deliberazione della Giunta provinciale n.741/2017, adottata nelle more del presente giudizio ed avente ad oggetto l’assegnazione delle sedi farmaceutiche di cui al concorso bandito con deliberazione n. 588/2014. Tra le sedi da assegnare figura anche la seconda farmacia di Silandro, istituita in aggiunta a quella già presente, attualmente gestita dal dott. Österreicher.
25. Con memoria di replica del 07.11.2017 il Comune rilevava la mancata impugnazione da parte del ricorrente della delibera di cui sopra. Attribuendo a quest’ultima natura di atto consequenziale lesivo della sfera giuridica dell’odierno ricorrente, il Comune eccepiva la sopravvenuta improcedibilità del ricorso in esame.
26. Tanto premesso ai fini della rappresentazione dei termini che connotano la res litigiosa, si può ora passare allo scrutinio delle contrapposte domande ed eccezioni.
27. Va preliminarmente disattesa l’eccezione di improcedibilità sollevata dal Comune di Silandro con riferimento all’omessa impugnativa della delibera n. 741 del 04.07.2017, di assegnazione delle sedi farmaceutiche messe a concorso nel 2014.
28. Nella delibera in questione si tiene conto della pendenza del presente giudizio, specificandosi che la sede di Silandro viene assegnata nella configurazione che assumerà all’esito del medesimo. Anche i termini di apertura della nuova farmacia vengono fatti decorrere – per la sola sede di Silandro – dalla definizione della controversia pendente avanti a questo TRGA.
29. L’evidenziata, espressa riserva contenuta nella delibera di assegnazione si riflette anche sull’onere di impugnativa della medesima. A tale proposito il Collegio ritiene di poter richiamare gli specifici precedenti costituti dalle sentenze di questo TRGA n. 225 e 228/16, di annullamento delle pregresse delibere comunali di individuazione della nuova sede della farmacia di Silandro.
30. In entrambi i suddetti giudizi fu sollevata la questione della presunta, sopravvenuta improcedibilità dei ricorsi a causa dell’omessa impugnazione della delibera di indizione del concorso pubblico per l’assegnazione delle nuove sedi, nonché della seguente approvazione della graduatoria degli assegnatari.
31. Le eccezioni furono rigettate sulla base della constatazione che l’eventuale annullamento del provvedimento impugnato avrebbe comunque esplicato effetti, limitatamente alla determinazione della zona contestata, sul bando di concorso e sull’assegnazione delle sedi farmaceutiche, anche in mancanza della tempestiva impugnazione dei relativi provvedimenti (in tal senso vedi anche TAR Toscana, Sez. II, sent, n. 1104/13; id., sentt. nn. 868 e 869/13).
32. L’indizione del concorso e l’assegnazione delle sedi costituiscono, infatti, adempimenti meramente consequenziali all’istituzione di nuovi sedi farmaceutiche, tali da non richiedere autonomi spazi di valutazione in capo all’amministrazione provinciale che si limita a recepire le scelte operate dai Comuni.
33. Vale, pertanto, anche nel presente giudizio il richiamo a quel condiviso orientamento giurisprudenziale che ravvisa una vera e propria ipotesi d’invalidità cd. caducante, come tale, non soggetta all’onere di tempestiva impugnazione dell’atto applicativo, nel caso in cui il medesimo costituisca conseguenza immediata, diretta e necessaria dell’emanazione dell’atto presupposto e non residuino autonomi ed ulteriori spazi di discrezionalità: “per giurisprudenza consolidata, in presenza di vizi accertati dell’atto presupposto, deve distinguersi fra invalidità ad effetto caducante e invalidità ad effetto viziante, solo per la prima ammettendosi che l’annullamento dell’atto presupposto si estenda automaticamente a quello consequenziale, anche ove quest’ultimo non sia stato tempestivamente impugnato. Quanto alla concreta individuazione della predetta tipologia di effetti, è pacifico che si debba valutare l’intensità del rapporto di consequenzialità, con riconoscimento dell’effetto caducante solo ove tale rapporto sia immediato, diretto e necessario, nel senso che l’atto successivo si ponga, nell’ambito della stessa sequenza procedimentale, come inevitabile conseguenza di quello anteriore, senza necessità di nuove ed ulteriori valutazioni di interessi, con particolare riguardo appunto al coinvolgimento di soggetti terzi” (Cons. Stato, Sez. VI, sent. n. 5986/2012; Sez. V., sent. n. 5294/2014; Sez. VI, sent. n. 585/20012; v. anche T.A.R. Campania, Salerno Sez. II, sent. n. 1418/2012).
34. Riferite le esposte coordinate interpretative al presente caso, si deve constatare che anche il provvedimento di determinazione della nuova sede farmaceutica di Silandro, nella configurazione che assumerà all’esito del presente contenzioso, esplicherà i propri effetti in sede di assegnazione della nuova sede, pur in difetto di impugnativa del relativo provvedimento.
35. Il collegamento esistente tra gli atti in discorso andrà, infatti, riferito alla categoria della cd. invalidità caducante, con la conseguenza che non è ravvisabile alcun onere di impugnativa del provvedimento consequenziale. L’eccezione di improcedibilità del ricorso sollevata dalla difesa dell’Amministrazione comunale non appare, quindi, meritevole di accoglimento.
36. Passando al merito del gravame, deve rilevarsi l’infondatezza del medesimo per le ragioni che si passa ad esporre.
37. In tema di servizio farmaceutico va innanzi tutto richiamato il fermo indirizzo della giurisprudenza che riconosce ampia discrezionalità all’amministrazione nell’esercizio del proprio potere di programmare la distribuzione del servizio in questione sul territorio (da ultimo, vedi, Cons. Stato, Sez. III, sent. n. 7390/2017). Trattandosi di discrezionalità amministrativa – e non tecnica – il sindacato del giudice amministrativo è di tipo estrinseco e deve arrestarsi non solo dinanzi alle scelte equivalenti, ma anche dinanzi a quelle meno attendibili, purché non irragionevoli. E’ stato in particolare precisato (Cons. Stato, III, sent. n. 2557/2017 e, in termini, Cons. Stato, sent. n. 5543/17, nonché Cons. Stato, id. sent. n. 2539/2017) che: “il Comune dispone, nell’organizzazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico, dell’ampia discrezionalità propria di tale categoria di atti, in quanto la scelta conclusiva si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione e vari altri, per cui la scelta conclusiva è sindacabile solo sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposti della decisione (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. III, 30 maggio 2016, n. 2264; id., 31 dicembre 2015, n. 5.884; id., 6 marzo 2015, n. 1.153)”.
38. Ciò premesso, ritiene il Collegio, che, nella specie, il ricorrente non abbia allegato elementi concreti che impongano di considerare la deliberazione comunale impugnata come illegittima sotto il profilo della manifesta illogicità ed irragionevolezza, ovvero del grave travisamento di fatto.
39. Non integrano, in particolare, quest’ultimo elemento sintomatico di eccesso di potere i dati numerici forniti in ricorso, dai quali si ricava che nella zona assegnata alla nuova farmacia i residenti sono 3326 (pari al 55,28% del totale), mentre l’area di competenza della farmacia del dott. Österreicher registra 2690 abitanti (pari al 44.72%).
40. Al riguardo si rileva, in primo luogo, che nella parte motiva della delibera impugnata non si assume la piena equivalenza del dato demografico e che il 5% mancante appare compatibile con la “quasi” raggiunta parità di cui è menzione nelle premesse della delibera. Quest’ultima va poi interpretata alla luce delle considerazioni svolte nella richiesta di parere formulata dal Comune (doc. 14 del Comune), ove l’equivalenza sostanziale dei bacini di utenza viene raggiunta in seguito alla considerazione dei flussi di pendolari nonchè delle persone non residenti in zona che usufruiscono dei servizi ospedalieri e sociali localizzati nella circoscrizione di competenza dell’odierno ricorrente.
41. In secondo luogo, va rilevato che tra i criteri normativi di determinazione delle aree assegnate alle singole sedi farmaceutiche non si rinviene quello della perfetta equivalenza numerica di residenti. Il parametro demografico viene richiamato dall’art. 1, comma 2 della legge n. 475/1968 (nel testo modificato dal d. l. n. 1/2012), ai fini della determinazione del numero delle autorizzazioni (una farmacia ogni 3.300 abitanti) ma non anche per determinare il numero di abitanti che ciascuna circoscrizione deve contare (v. Cons. Stato, Sez. III, sent. n. 1659/2016).
41. Appare più congruente – e comunque sicuramente non irragionevole – perseguire una ripartizione equilibrata con riferimento a tutti i potenziali fruitori del servizio farmaceutico tenendo quindi conto, oltre che dei residenti anche delle altre persone che frequentano la zona in questione per ragioni di lavoro (v. richiamo ai pendolari che lavorano in centro paese e nella zona artigianale di Vezzano) o in quanto utenti di presidi socio-sanitari (v. Ospedale Casa per Anziani, Casa per disabili). In tale prospettiva deve ritenersi corretta una valutazione dei bacini di utenza, quale quella operata dalla Giunta comunale nella fattispecie in esame, che determini l’ampiezza della circoscrizione di ciascuna sede sulla base di una vasta gamma di esigenze anche di chi non è residente (in tal senso, v. Cons. Stato, Sez- III, sent. n. 1659/2016 e Cons. Stato, sez. V, sent. n. 1386/2006).
43. Non coglie nel segno neppure la denuncia di presunta arbitrarietà dell’accorpamento della frazione di Covelano alla zona sud-orientale attribuita alla circoscrizione di competenza del dott. Österreicher. La legge non richiede una separazione delle circoscrizioni secondo rigide e aprioristiche coordinate geografiche, ben potendo la linea di demarcazione seguire un andamento irregolare, purchè siano integrati gli altri requisiti di legge (distanza minima 200 m tra le farmacie, une sede ogni 3.330 abitanti) oltre che canoni generali di ragionevolezza che presiedono all’esercizio del potere discrezionale in oggetto.
44. In tal senso deve rilevarsi l’assenza di serie controindicazioni rispetto alla scelta operata dalla Giunta comunale di accorpare alla sede “vecchia” la frazione di Covelano, facendo così partecipare la nuova sede della possibilità di sua localizzazione nella più frequentata zona centrale del paese.
45. La soluzione proposta dall’Ordine dei Farmacisti (e ripresa dal ricorrente), incentivando la collocazione della farmacia nell’area della stazione ferroviaria – più che avvicinare le periferie si connota per l’effetto di allontanare dal centro del paese la nuova sede farmaceutica, come se la ridefinizione delle circoscrizioni conseguente all’insediamento di una seconda farmacia trovasse ostacolo in una sorta di diritto alla immutabilità della quota di utenza servita in precedenza dalla sede preesistente.
46. Così non è, essendo il dichiarato scopo della norma, non già quello di garantire ai titolari di una preesistente sede farmaceutica una rendita di posizione, bensì quello di perseguire l’”equa distribuzione sul territorio” che costituisce il criterio prioritario per l’istituzione di nuove farmacie fissato dall’art. 11 del D.L. n.1/2012 (TAR Lazio, Roma, Sez. I quater, sent. n. 8006/2017).
47. L’equità della distribuzione è stata dal Comune ragionevolmente riferita non soltanto all’utente del servizio ma anche al soggetto erogatore del medesimo, nel senso di stabilire condizioni paritetiche di esercizio del medesimo. Coerente con il suddetto criterio normativo appare infatti l’esigenza, sottolineata nella motivazione della delibera impugnata, di garantire alla nuova ed all’esistente farmacia le medesime opportunità economiche. L’equilibrata distribuzione sul territorio si coniuga, a parere del Collegio, con la sostenibilità economica della gestione della sede farmaceutica. Detta sostenibilità non appare in linea di principio configurabile, in una situazione – qual è quella delineata dallo stesso ricorrente – in cui la sede nuova fosse localizzata in modo da servire prevalentemente le frazioni periferiche le quali, oltre a coprire poco più del 32% dell’utenza, presentano tassi di redditività notevolmente inferiori rispetto a quelli propri delle aree localizzate in zona centrale del paese.
48. Lo scopo della previsione normativa di cui alla L. n. 27/2012, infatti, non è quello del massimo decentramento delle sedi farmaceutiche, a rischio di istituire nuove sedi che non abbiano una zona di competenza tale da garantirne la loro sopravvivenza, ma quello di aumentare l’accessibilità all’assistenza farmaceutica in favore del maggior numero di abitanti possibile.
48. La finalità-esigenza di poter servire meglio adeguatamente aree isolate e/o scarsamente abitate, va quindi necessariamente coordinata con quella di garantire la maggiore accessibilità al servizio farmaceutico da parte della maggioranza degli abitanti del Comune, in un’ottica complessiva che considera l’intero territorio comunale, rispetto al quale, in concreto, va compiuta la valutazione sul grado di accessibilità all’assistenza farmaceutica.
49. In definitiva, non si dispone nella presente fattispecie di elementi di valutazione che consentano di fondatamente affermare che la scelta del Comune non risponda a canoni di ragionevolezza e di attendibilità sufficienti a determinarne la legittimità, con conseguente preclusione di ulteriori valutazioni di opportunità della scelta che finirebbero con l’impingere nel merito della valutazione operata dal Comune.
50. Ne segue, alla stregua delle considerazioni sin qui svolte, che la scelta operata dal Comune di Silandro non risulta affetta da macroscopici vizi logici o travisamenti di fatto, sottraendosi alle censure di illegittimità dedotte con il proposto gravame, che, pertanto, deve essere respinto.
51. Le spese seguono il criterio della soccombenza.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa – Sezione autonoma di Bolzano definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge nei termini di cui in motivazione. Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite sostenute dal Comune di Silandro che liquida in complessivi € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre IVA CNA ed accessori di legge.
Nulla per le spese nei confronti delle parti non costituite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bolzano nella camera di consiglio del giorno 29 novembre 2017 con l’intervento dei magistrati:

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