Organo collegiale – Addebito del danno erariale al solo Presidente senza tener conto dell’apporto causale di tutti, ancorché taluni non siano soggetti alla giurisdizione contabile – Esclusione 

Con la sentenza, in conformità al prevalente orientamento della Corte (ex multis Sezioni Riunite, Sentenza nr. 5/QM/2001, I Sezione Giurisdizionale Centrale, Sentenza nr. 283 del 2008, Sezione Giurisdizionale Sicilia, Sentenze nr. 1707 del 2008 e nr. 2583 del 2013, Sezione Giurisdizionale Friuli Venezia Giulia, Sentenza nr. 11 del 2014, Sezione Giurisdizionale Piemonte, Ordinanza nr. 45 del 2010, Sentenze nr. 94 del 2011, nr. 142 del 2012, nr. 124 del 2014 e nr. 188 del 2015), è stato ribadito il principio secondo cui il Giudice contabile ha l’obbligo, nel decidere sulla responsabilità dei soggetti convenuti in giudizio, di tenere conto anche in astratto degli eventuali concorsi causali, nella produzione del nocumento erariale, di altri dipendenti o agenti pubblici, ovvero di soggetti privati non sottoposti alla giurisdizione di questa Corte, pur se non direttamente evocati nella controversia dall’Ufficio Requirente o non convenibili, come nel caso di difetto di colpa grave o di prescrizione dell’azione, a tal fine provvedendo alla riduzione dell’addebito in favore delle parti in causa, nei limiti delle quote corrispondenti all’effettiva rilevanza causale della loro condotta singolarmente considerata. Nell’ambito di qualsiasi Organo collegiale l’attività di ciascuno dei componenti svolta in modo congiunto si fonde nella volontà comune manifestata verso l’esterno mediante l’adozione della deliberazione, mentre il contegno di ogni membro mantiene, sul piano squisitamente interno, la sua autonoma rilevanza anche ai fini delle responsabilità individuali, tra cui quella gestoria rimessa alla giurisdizione di questa Corte, alla luce del fondamentale postulato della parziarietà dell’obbligazione risarcitoria (ex multis Sezioni Riunite, Sentenza nr. 15/QM/1999); si può ben affermare senza possibilità di smentita, che proprio la figura dell’Organo collegiale offre plasticamente ed in modo preclare la proiezione concreta dell’applicazione del citato principio della parziarietà, non rispondendo quindi al menzionato criterio primario l’addebito dell’intero pregiudizio al solo Presidente, in quanto tutti i componenti, eccetto coloro che si astengono o manifestano formalmente il proprio dissenso, concorrono sempre e comunque all’emissione della deliberazione sul versante del nesso eziologico.

composta dai seguenti Magistrati:
Dott. Luigi GILI                                     Presidente F.F.
Dott. Tommaso PARISI                          Consigliere relatore
Dott.ssa Ilaria Annamaria CHESTA          Primo Referendario
ha pronunciato la seguente

nel giudizio di responsabilità iscritto al nr. 19808 del Registro di Segreteria, promosso dal Procuratore Regionale contro PIERANNI Luca, nato a Genova il 31.07.1975, la Società Cooperativa Sociale ELIANA, con sede in Grondona (AL), Via Torrotta, nr. 12, Codice Fiscale e partita IVA: 02276750060, in persona del rappresentante legale “pro tempore”, il citato PIERANNI Luca, e CAVALIERE Riccardo, nato a Genova il 14.08.1957;
Uditi, nella pubblica Udienza del 13 aprile 2016, il relatore Consigliere Dott. Tommaso PARISI, il Pubblico Ministero, nella persona del Vice Procuratore Generale D.ssa Pia MANNI, e gli Avvocati Giuseppe CORMAIO, Marco CONTI, Alberto SPINELLI ed Enrico MACERA, legali dei convenuti;                                   
Esaminati gli atti ed i documenti tutti della citata causa;
Ritenuto in

In relazione alla denuncia inviata dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni del Piemonte e Valle d’Aosta, la Procura Regionale attrice avviava la conseguente istruttoria svolgendo una serie di articolate e complesse indagini, dalle quali emergeva quanto di seguito riportato. In data 22.03.2013 la Commissione di Vigilanza della ASL AL sui Presidi socio-sanitari, socio-assistenziali e socio-educativi, effettuava una visita ispettiva presso la struttura per disabili adulti denominata R.A.F. Disabili di Tipo A Pratolungo, sita in località Zerbi, nr. 166, Frazione Pratolungo del Comune di Gavi (AL), gestita dalla Cooperativa sociale ELIANA, odierna convenuta. Fra le varie carenze rilevate, elencate nel verbale stilato, si accertava la presenza nella struttura di un minore, tale G.M. nato il 28.08.1996, inserito dal mese di agosto 2012; nel corso del successivo sopralluogo, avvenuto il 14.05.2013, il minore risultava ancora presente nella menzionata residenza in condizioni di vita precarie ed inadeguate per la sua età, come ampiamente descritto nell’informativa trasmessa dalla predetta Commissione di Vigilanza alla Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni in data 15.05.2013.
Il citato Ufficio Requirente in seno al Tribunale per i minorenni inviava quindi gli atti alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Alessandria, con nota del 14.06.2013, ritenendo che a carico del convenuto PIERANNI, amministratore unico della suddetta ELIANA Cooperativa sociale, fosse ravvisabile il reato previsto e punito dall’articolo 591, comma 3, del C.P., in relazione alle condizioni del predetto minore.
Gli accertamenti svolti dai militari del Corpo della Guardia di Finanza, su delega della Procura Regionale procedente, compendiati nell’annotazione erariale trasmessa dal Comando Nucleo Polizia Tributaria di Torino in data 22.12.2014, consentivano di appurare che la residenza Pratolungo nel periodo oggetto di indagine, ossia durante l’arco temporale compreso tra il 2010 ed il 2014, aveva ospitato tre minori, in violazione di quanto disciplinato dalla normativa regionale vigente; a fronte dell’ospitalità garantita ai prefati minori, la Cooperativa sociale ELIANA ha percepito nel 2012 l’importo di Euro 7.196,28 dalla ASL AL, nel 2012, nel 2013 e nel 2014 la somma di Euro 175.822,40 dalla ASL 3 GE e nel 2012 e nel 2014 la cifra di Euro 5.272,80 dal Consorzio Intercomunale Socio Assistenziale (C.I.S.A.) 12 di Nichelino, per un totale di Euro 188.291,48; il menzionato importo costituisce secondo l’avviso sostenuto dal Pubblico Ministero contabile danno erariale. Al riguardo, parte pubblica ha evidenziato nell’atto di citazione che la Cooperativa sociale ELIANA ha percepito illegittimamente le rette ed i rimborsi pagati dai menzionati Enti pubblici per avere fornito un servizio che non era autorizzata ad offrire, teorizzando la causa illecita degli accordi stipulati con le Amministrazioni che avevano inviato i tre minori, in quanto la R.A.F. di Tipo A non è abilitata ad ospitare persone che non abbiano raggiunto la maggiore età, come peraltro confermato anche dal Dott. POLLAROLO, Presidente della Commissione di Vigilanza della ASL AL, e comunque si tratta di prestazioni assolutamente non adeguate per le esigenze specifiche dei soggetti in parola. In merito alla posizione del convenuto CAVALIERE, la Procura Regionale ha chiarito che lo stesso, in qualità di Presidente della Commissione di Vigilanza della ASL AL di Alessandria all’epoca della variazione della gestione concernente la menzionata struttura Pratolungo, quindi responsabile della procedura di voltura dell’autorizzazione al funzionamento e dell’accreditamento a favore della S.C.S. ELIANA, perfezionata nell’anno 2010, non avrebbe colpevolmente rilevato che il Progetto di funzionamento presentato dalla Cooperativa in questione, nel quale era stato inserito l’inciso secondo cui i destinatari delle prestazioni rese dalla residenza assistenziale in rassegna erano 20 soggetti disabili medio-gravi, di età compresa tra i 16 ed i 65 anni, non era conforme alla normativa regionale di riferimento in materia, licenziando con esito favorevole la descritta istanza in palese assenza degli indispensabili requisiti oggettivi contemplati dalla disciplina in esame.
Sulla base degli elementi probatori acquisiti nel corso dell’istruttoria contabile in merito ai fatti in precedenza descritti, l’Ufficio Requirente, avendo ravvisato la sussistenza di profili di responsabilità a carico del nominato PIERANNI e della suddetta Cooperativa sociale ELIANA, nonché del prefato CAVALIERE, per il danno patrimoniale cagionato agli Enti pubblici sopra indicati, ha adottato nei confronti degli stessi l’invito a dedurre, ai sensi dell’articolo 5, 1° comma, del D.L. 15 novembre 1993, nr. 453, convertito, con modificazioni, dalla Legge 14 gennaio 1994, nr. 19. I convenuti hanno presentato deduzioni scritte ed hanno chiesto che venisse disposta anche l’audizione personale.
Le argomentazioni difensive formulate dai presunti responsabili nell’ambito della fase preprocessuale, tuttavia, non sono apparse idonee a superare i motivi dell’addebito.  
Per quanto esposto in narrativa, l’Ufficio Requirente adottava consequenzialmente atto di citazione in giudizio in data 02.09.2015, con cui veniva contestato al convenuto PIERANNI ed alla Cooperativa sociale ELIANA, in solido tra loro, a titolo di responsabilità principale per dolo, un danno complessivo di Euro 188.291,50 provocato alla ASL AL, alla ASL 3 GE ed al C.I.S.A. 12 di Nichelino, ed al convenuto CAVALIERE, a titolo di responsabilità sussidiaria per colpa grave, un pregiudizio di pari importo, oltre rivalutazione monetaria, interessi e spese di giustizia.
In previsione del dibattimento i convenuti PIERANNI e Cooperativa sociale ELIANA, si sono costituiti in giudizio con memoria depositata in data 21.03.2016, avvalendosi del ministero degli Avvocati Giuseppe CORMAIO e Marco CONTI. Nel libello difensivo i patrocinatori, nel contestare in radice il fondamento della domanda attrice, hanno eccepito la carenza non solo del requisito soggettivo del dolo contrattuale contestato dalla Procura Regionale ma anche della colpa grave, mettendo in risalto l’assoluta buona fede del proprio assistito, con particolare riferimento alla complessa dinamica inerente alla vicenda che ha riguardato il minore G.M., la totale insussistenza del danno erariale, sul rilievo che se i minori fossero stati collocati altrove gli Enti pubblici competenti avrebbero comunque sostenuto delle spese a fronte del servizio erogato dalle strutture private, ed in ogni caso la compensazione del pregiudizio cagionato con i vantaggi economici ottenuti dalle Amministrazioni in questione, ai sensi dell’articolo 1, comma 1 bis, della Legge nr. 20 del 1994 e successive modificazioni.
Il convenuto CAVALIERE si è costituito in giudizio con comparsa versata in atti il 24.03.2016, conferendo la rappresentanza all’Avvocato Massimiliano BIANCHI. Nella memoria difensiva il legale, in via pregiudiziale, per un verso, ha dedotto la tardività della notifica dell’atto di citazione, avvenuta oltre 120 giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle deduzioni correlate all’invito a dedurre, per altro verso, ha chiesto l’integrazione del contraddittorio con il Dott. Giuseppe POLLAROLO, in qualità di Presidente della Commissione di Vigilanza della ASL AL nel periodo in cui i tre minori sono stati ospitati presso la residenza Pratolungo, e la chiamata in causa della propria Compagnia di Assicurazione AIG Europe Ltd. Quanto al merito della controversia, ha evidenziato la completa estraneità del proprio assistito, cessato dalla carica di Presidente della Commissione di Vigilanza della ASL AL a partire dal 2011, rispetto al generico addebito mosso dalla Procura Regionale, nonché l’infondatezza in fatto ed in diritto della pretesa risarcitoria, eccependo il difetto palese del nesso causale, la carenza dell’elemento soggettivo del dolo e della colpa grave ed, infine, la compensazione del danno con il vantaggio economico ottenuto dagli Enti pubblici che hanno inviato i minori presso la residenza Pratolungo, in quanto i medesimi hanno comunque usufruito e goduto di tutte le prestazioni socio-sanitarie ed assistenziali fornite dalla citata struttura, nonché di vitto ed alloggio.
Nel corso del suo intervento la rappresentante della Procura Regionale ha richiamato l’atto introduttivo, precisando che l’eccezione di tardività della citazione è infondata alla luce della cronologia degli adempimenti demandati all’Ufficio Requirente e degli arresti propugnati dalla granitica giurisprudenza di questa Corte, che la residenza Pratolungo non può assolutamente ospitare minori i quali devono essere assegnati soltanto a strutture specifiche e dedicate, che la Società cooperativa ELIANA non ha offerto servizi aggiuntivi ai minori rispetto a quelli garantiti ai disabili adulti, che la responsabilità dei convenuti PIERANNI e S.C.S. risiede nella clausola illegittima inserita nel Progetto di funzionamento, escludendo che la stessa possa essere scriminata ovvero attenuata da quanto accaduto successivamente, che la citata violazione delle norme regionali è stata commessa con coscienza e volontà, che il nominato CAVALIERE non ha posto in essere una efficace attività di controllo sul predetto documento fondamentale per il successivo accreditamento della struttura, che tale comportamento del citato Presidente della Commissione di Vigilanza della ASL, connotato da colpa grave, ha sicuramente concorso nel determinare il danno erariale contestato ai primi due convenuti e che, infine, non sussistono le condizioni per riconoscere la compensazione invocata da entrambe le difese. Il Pubblico Ministero contabile, inoltre, si è opposto alla richiesta di integrazione del contraddittorio con il Dott. POLLAROLO.
L’Avvocato CORMAIO, legale dei convenuti PIERANNI e S.C.S., nel contestare in radice i presupposti della domanda attrice, ha richiamato tutte le eccezioni sollevate nella comparsa di costituzione e risposta, sottolineando che non sussiste il requisito soggettivo del dolo e nemmeno la colpa grave, che l’accreditamento della struttura Pratolungo è avvenuto in forza di una precedente voltura, che il proprio assistito, il quale  ha sempre agito in perfetta buona fede, ha saputo per la prima volta in data 14.05.2013 la circostanza che la clausola concernente i minori fosse illegittima, che i controlli svolti in epoca anteriore alla suddetta data nei confronti della Società cooperativa in parola non avevano accertato alcuna irregolarità, che i minori sono stati collocati sempre in regime di eccezionale urgenza e per disposizione della competente A.G., che la prosecuzione della permanenza del minore G.M. presso la citata residenza, dopo la visita ispettiva, è stata imposta dal Tribunale per i minorenni di Genova per salvaguardare la salute del ragazzo e che, infine, il procedimento penale a carico del nominato PIERANNI è stato archiviato.
L’Avvocato CONTI, secondo componente del collegio difensivo dei convenuti PIERANNI e S.C.S, ha precisato che se i minori fossero stati assegnati presso altre strutture private diverse dalla Pratolungo, gli Enti pubblici invianti avrebbero comunque sopportato l’onere delle relative spese, che il danno erariale, pertanto, non sussiste, che la Società cooperativa ELIANA ha margini di guadagno minimi e che, infine, i citati tre minori sono stati effettivamente ospitati, per un periodo che sommando le giornate complessive delle singole posizioni si configura certamente molto ampio, presso la residenza in rassegna, la quale ha sostenuto ingenti costi che devono essere presi in considerazione rispetto alla pretesa reclamata dalla Procura Regionale.
L’Avvocato SPINELLI, patrocinatore del convenuto CAVALIERE, nel confermare tutte le eccezioni pregiudiziali e di merito prospettate nella memoria di costituzione, da un lato, ha evidenziato che non è ravvisabile la colpa grave nella condotta posta in essere dal proprio assistito, atteso che si trattava di una procedura di subentro nell’autorizzazione al funzionamento inerente alla struttura Pratolungo e conseguente accreditamento della stessa, dall’altro, ha insistito per l’integrazione del contraddittorio con il Dott. POLLAROLO, essendo evidente la sua responsabilità nella causazione del pregiudizio erariale.
L’Avvocato MACERA, sempre in rappresentanza del citato CAVALIERE, ha chiarito che il proprio cliente è stato sostituito dal Dott. POLLAROLO nel 2011 quale Presidente della Commissione di Vigilanza, per cui ricorre una fattispecie di litisconsorzio necessario a mente dell’articolo 102 del C.P.C..
Considerato in

Come si evince dall’esposizione dei fatti delineati in premessa, il giudizio sottoposto all’esame del Collegio riguarda il danno patrimoniale che sarebbe stato cagionato dai convenuti agli Enti pubblici sopra richiamati, secondo la ricostruzione propugnata dalla Procura Regionale, rispettivamente a titolo di responsabilità principale e sussidiaria, in diretta connessione con il presunto comportamento antigiuridico posto in essere dagli stessi con riferimento ai servizi resi a favore di tre minori dalla struttura per disabili adulti denominata R.A.F. Disabili di Tipo A Pratolungo, in violazione della normativa regionale che disciplina la materia.
Ciò detto, prima di passare all’esame del merito della controversia, la Sezione deve farsi carico di affrontare le questioni pregiudiziali sollevate dalla difesa del convenuto CAVALIERE, che, da un lato, ha eccepito l’inammissibilità dell’atto di citazione, dall’altro, ha chiesto l’integrazione del contraddittorio con il Dott. Giuseppe POLLAROLO e la chiamata in giudizio della Compagnia di assicurazione del proprio assistito.
La prima censura non ha pregio, atteso che nell’ipotesi di un contestuale invito a dedurre nei confronti di più soggetti, il “dies a quo” per calcolare il termine di 120 giorni per l’emissione dell’atto di citazione decorre dall’ultima notifica dell’invito validamente perfezionata (ex multis Sezioni Riunite, Sentenza nr. 1/QM/2005); nel caso specifico, occorre prendere a riferimento la notifica effettuata alla Società cooperativa ELIANA, avvenuta il 27.04.2015. Prendendo l’abbrivo da siffatto indiscutibile presupposto, calcolando i 30 giorni per la presentazione delle deduzioni ed i termini di sospensione feriale (ex multis Sezione Riunite, Sentenza nr. 7/QM/2003), considerato che per giurisprudenza pacifica la formulazione “emette l’atto di citazione in giudizio” contemplata nell’articolo 5, comma 1, del D.L. nr. 453 del 1993, convertito dalla Legge nr. 19 del 1994, riguarda il deposito presso la Segreteria della Sezione Giurisdizionale del prefato atto introduttivo, che attiva la fissazione dell’Udienza di discussione ad opera del Presidente della Sezione, e non certo la notifica dello stesso ai convenuti (ex multis I Sezione Giurisdizionale Centrale, Sentenza nr. 340 del 2003, III Sezione Giurisdizionale Centrale, Sentenza nr. 503 del 2007), e tenendo conto che il menzionato deposito è avvenuto il 24.09.2015, la citazione si presente assolutamente tempestiva. 
Anche la domanda di integrazione del contraddittorio del legale non sollecita il favorevole scrutinio di questi Giudici e deve essere disattesa.
Al riguardo, esclusa in radice la sussistenza di una fattispecie connotata da ipotesi di litisconsorzio necessario, in disparte la questione afferente alla diatriba sorta in giurisprudenza in ordine alla compatibilità del potere sindacatorio riconosciuto al Giudice contabile con i principi del giusto processo consacrati nell’articolo 111 della Costituzione, ma rammentando, comunque, la circostanza secondo cui l’ordine di integrazione da parte del Collegio riveste carattere assolutamente eccezionale (ex multis I Sezione Giurisdizionale Centrale, Sentenza nr. 92 del 2011), è sufficiente osservare, come correttamente evidenziato dall’attore nel corso del dibattimento, che qualora intervenisse una pronuncia di condanna in via sussidiaria per colpa grave, troverebbe spazio, ricorrendone i relativi presupposti, la necessaria delibazione in astratto, nell’ottica del nesso eziologico, dell’eventuale concorso causale riconducibile ad altri soggetti, non convenuti dal Pubblico Ministero contabile o non convenibili per qualsiasi causa, ai fini dell’individuazione della precisa quota da addebitare al citato CAVALIERE che è stato evocato in giudizio dall’Ufficio Requirente, in relazione al principio della parziarietà dell’obbligazione risarcitoria consacrato dall’articolo 1, comma 1 quater, della Legge nr. 20 del 1994.
La richiesta di chiamata in giudizio della Compagnia di Assicurazione AIG Europe Ltd, infine, non supera la soglia della manifesta infondatezza, sul rilievo assorbente e dirimente che il rapporto privatistico che si instaura tra il convenuto, in qualità di dipendente pubblico o agente pubblico, e l’impresa assicurativa per mezzo della stipula della relativa polizza, esula completamente dalla giurisdizione di questa Corte, che involge esclusivamente il legame di natura pubblicistica incardinato tra il soggetto agente e l’Amministrazione danneggiata, in funzione del rapporto di impiego o di servizio.
Non essendo state formulate dalle difese dei convenuti altre questioni pregiudiziali, la Sezione procederà alla disamina delle articolate argomentazioni poste a fondamento della suddetta azione di responsabilità da parte della Procura Regionale, e delle correlate controdeduzioni formulate dai patrocinatori dei soggetti evocati in giudizio, analizzando partitamente la posizione di ciascuno di essi.   
In via preliminare, tuttavia, il Collegio stima utile evidenziare che, essendo pacifica la giurisdizione di questa Corte nei confronti della Cooperativa sociale ELIANA, alla luce delle articolate argomentazioni dedotte dalla Procura Regionale nell’atto di citazione introduttivo, integralmente condivise dalla Sezione, sussiste altresì la piena legittimazione passiva in capo al nominato PIERANNI, in qualità di amministratore unico della suddetta S.C.S., tenuto conto che la compagine in rassegna, diretta beneficiaria dei pagamenti eseguiti dagli Enti pubblici sopra descritti per l’ospitalità offerta ai tre minori, è dotata di autonoma personalità giuridica ed autonomia patrimoniale, in quanto le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno chiarito sin dall’Ordinanza nr. 20434 del 2009 che la Corte dei Conti ha giurisdizione anche per l’azione di danno erariale proposta nei confronti non già della società privata a favore della quale il finanziamento sia stato erogato, ma direttamente di chi, come nella fattispecie in esame, nella veste di persona fisica che ha agito per conto dell’Ente in qualità di esclusivo ed incontrastato “dominus”, avvalendosi dello schermo societario ed abusando dei suoi tipici poteri gestori, almeno in astratto secondo la prospettazione attorea, abbia distratto le somme oggetto della sovvenzione in violazione dell’immanente vincolo di scopo, così frustrando gli obiettivi perseguiti dalla Pubblica Amministrazione erogatrice; in altri termini, e con maggiore ampiezza esplicativa, l’instaurazione di siffatto legame che giustifica la cognizione della Magistratura contabile è correlata, infatti, non solo alla riferibilità alla società cooperativa convenuta che ha ricevuto i pagamenti degli effetti di tutti gli atti posti in essere dal suo organo monocratico, ma anche all’attività stessa di chi, in funzione delle prerogative di amministratore unico, disponendo degli importi corrisposti in modo diverso da quello preventivato o realizzando attivamente i presupposti, come nella fattispecie in rassegna, per la loro illegittima percezione, abbia provocato lo svilimento del fine di interesse generale perseguito dall’Amministrazione. Tale asserzione è stata successivamente ribadita in altre numerose pronunce della Suprema Corte, che hanno concordemente propugnato l’indirizzo secondo cui, essendo rinvenibile il dato fondante della responsabilità nella distrazione di fondi pubblici, è consequenziale che ne rispondano in via solidale sia il soggetto al quale il finanziamento sia stato materialmente erogato, ossia la società privata, sia tutti i soggetti persone fisiche, legati in maniera organica alla compagine destinataria della sovvenzione, che li hanno distratti per averne avuto la concreta disponibilità ovvero hanno sviluppato le condizioni necessarie per il loro indebito incameramento (ex multis SS.UU. nnrr. 5019 del 2010, 10062 del 2011 e 295 del 2013), non senza rilevare, peraltro, quale ulteriore fattore dirimente, che l’amministratore assume indubbiamente la qualificazione di agente contabile di fatto avendo il maneggio delle risorse pubbliche gestite, integralmente asservite alla effettiva realizzazione del programma o del progetto individuato dall’Ente pubblico che rappresenta il rigido vincolo teleologico sotteso alla contribuzione. In definitiva, la normativa di settore concernente l’istituto della responsabilità amministrativa e contabile dei dipendenti e degli agenti pubblici mira a garantire il risarcimento del danno erariale, il quale, intaccando il patrimonio di soggetti pubblici e recando pregiudizio, di conseguenza, all’intera comunità dei cittadini, deve trovare necessariamente ristoro nel superiore interesse della collettività; ma se questo è l’obiettivo precipuo del legislatore, soggiunge il consolidato orientamento sostenuto dalla Corte di legittimità, appare certamente più aderente al sistema l’interpretazione che aumenta il numero degli obbligati e non quella che li diminuisce, tenendo indenni per di più proprio coloro, persone fisiche collegate in modo organico alla società, che avendo cagionato materialmente il danno, spesso con gravi condotte illecite, dovrebbero essere i primi a rispondere, in ogni sede, delle conseguenze esiziali del loro operato (ex multis Corte di Cassazione, SS.UU., nnrr. 23332 del 2009, 30786 del 2011 e 19891 del 2014).
Muovendo da siffatto presupposto basilare, e venendo al merito della controversia, la domanda risarcitoria rivendicata dalla Procura Regionale merita parziale accoglimento, nei limiti di seguito precisati.
In ordine alla posizione dei convenuti Società cooperativa ELIANA e PIERANNI, nella veste di amministratore unico della prima, questi Giudici ritengono assolutamente persuasiva e convincente la tesi accusatoria prospettata dall’Ufficio Requirente nell’atto di citazione, nel senso che la suddetta compagine ha percepito illegittimamente le rette ed i rimborsi pagati dagli Enti pubblici in parola, a fronte dell’ospitalità concernente i suddetti tre minori nel periodo dal 2010 al 2014, per un servizio che non era autorizzata a fornire e, comunque, per prestazioni certamente non adeguate e non aderenti alle specifiche necessità di soggetti che non avevano raggiunto la maggiore età. In tale ottica, preme evidenziare, sul versante della condotta antigiuridica, che poiché la residenza assistenziale Pratolungo non era stata autorizzata ad ospitare minori, né tanto meno era autorizzabile allo svolgimento di siffatta attività, alla luce della chiara normativa regionale di riferimento, i contratti ed i relativi accordi stipulati con le diverse Amministrazioni invianti sono da considerare nulli per illiceità della causa, ai sensi del combinato disposto degli articoli 1325, 1343 e 1418 del C.C., trattandosi evidentemente di rapporti “sine titulo”, con il corollario che gli importi incassati dalla Società cooperativa ELIANA si configurano tutti come indebiti. La Procura Regionale, infatti, ha validamente dedotto, anche in funzione della puntuale ed articolata ricostruzione compendiata nella suddetta relazione trasmessa dal Comando Nucleo Polizia Tributaria della Guardia di Finanza di Torino in merito ai presupposti afferenti all’autorizzazione al funzionamento, nonché all’accreditamento con il Servizio Sanitario regionale, che la struttura in rassegna identifica, secondo la D.G.R. 22.09.1997, nr. 230, una Residenza Assistenziale Flessibile (R.A.F.) di Tipo A, destinata esclusivamente a soggetti disabili adulti, i quali, pur nella complessità della patologia correlata al grado di handicap, mantengono potenzialità di recupero, in particolare sul piano socio-relazionale. Tale assunto è stato confermato, in primo luogo, dalla deposizione del Dott. Giuseppe POLLAROLO in sede di audizione personale del 04.08.2014, durante la quale lo stesso, a seguito di specifiche domande formulate dai militari del Corpo, ha affermato: “Residenza Assistenziale Flessibile destinata ad ospiti adulti disabili che mantengono potenzialità di recupero (Tipo A). La definizione è comunque tassativa e prevista dalla D.G.R. nr. 230/97…No, non possono ospitare minori, non sono ammesse deroghe”, soggiungendo, inoltre, con riferimento alle uniche residenze dove possono essere collocati i minori che: “Tali soggetti possono essere presenti solo nelle C.T.M. per brevi periodi, oppure nelle C.R.P….Perché si tratta di complessi con modelli organizzativi e gestionali particolari e dedicati”. In secondo luogo, il convenuto CAVALIERE ha dichiarato nel verbale di audizione del 12.09.2014, riferendosi alle R.A.F. di Tipo A, che: “Giuridicamente non mi risulta che possano ospitare minori o che esistano deroghe in tal senso. Per quanto ricordo, non mi sono mai occupato di R.A.F. di Tipo A che ospitavano minori”. In terzo luogo, il Direttore Generale dell’ASL AL, con delibera nr. 2013/405 dell’08.05.2013, prendeva atto del suddetto verbale di sopralluogo ispettivo redatto dalla Commissione di Vigilanza in data 22.03.2013, precisando, come da normativa regionale in vigore, che il titolo autorizzativo e l’accreditamento della struttura in oggetto “si riferiscono espressamente a R.A.F. disabili di Tipo A ai sensi della D.G.R. nr. 230-23699 del 22.12.1997 e pertanto destinata all’accoglienza solo di soggetti disabili adulti e non soggetti minori, regolamentati espressamente da altra normativa regionale dedicata (D.G.R. nr. 25-5079 del 18.12.2012)”. In altri termini, e con maggiore ampiezza esplicativa, la residenza assistenziale Pratolungo, gestita nel periodo in esame dalla Società cooperativa ELIANA, giammai avrebbe potuto ospitare nei propri locali minori, secondo le chiare previsioni esplicitate dalla suddetta D.G.R. nr. 25-5079 del 18.12.2012 e, precedentemente, dalla D.G.R. 41-12003 del 15.03.2004, in quanto l’accreditamento come R.A.F. di Tipo A la abilitava esclusivamente ad offrire prestazioni assistenziali a beneficio di soggetti disabili adulti; rimanendo sul medesimo crinale, nessuna efficacia sanante può essere attribuita al contenuto del Progetto di funzionamento presentato dalla suddetta S.C.S. ed asseverato dalla Commissione di Vigilanza presieduta dal convenuto CAVALIERE in occasione della descritta voltura inerente all’autorizzazione al funzionamento e successivo accreditamento con delibera del 22.07.2010, recante il riferimento a persone di età compresa tra i 16 ed i 65 anni, atteso che non possono sussistere difformità tra la delibera di accreditamento della struttura ed il Progetto di funzionamento stesso che ne costituisce uno degli indispensabili presupposti. Il rilascio, con delibera, di un accreditamento in caso di presentazione da parte del soggetto privato di un Progetto di funzionamento non aderente alla normativa, non può rivestire alcun carattere di convalida, sul rilievo che la parte di quest’ultimo documento non conforme alla specifica disciplina in materia è da considerare in modo assoluto ed inderogabile “tamquam non esset”, per cui non produce effetti giuridici nella sfera degli Enti pubblici interessati; anche siffatta asserzione è stata avallata in modo cristallino, senza nessuna incertezza, sia dal Dott. POLLAROLO che dal convenuto CAVALIERE nelle prefate deposizioni. Le tratteggiate circostanze rappresentano quindi il fulcro della contestazione formulata dall’Ufficio Requirente nell’atto introduttivo, che la Sezione reputa indubbiamente condivisibile in funzione degli elementi di prova richiamati ed allegati dal Pubblico Ministero contabile. Al riguardo, tutte le eccezioni sollevate dalla difesa dei convenuti Società cooperativa ELIANA e PIERANNI, per quanto altamente suggestive ed articolate, non hanno pregio e devono essere respinte, in quanto mirano erroneamente a spostare a valle il baricentro della delibazione relativamente all’elemento oggettivo della condotta, indugiando sui fatti accaduti nella fase gestionale ed operativa attinente all’ospitalità assicurata ai minori, su richiesta degli Enti sanitari o del Tribunale per i minorenni, mettendo in risalto, tra l’altro, la complessa e delicata vicenda che ha riguardato il minore G.M., mentre il comportamento antigiuridico addebitato dalla Procura Regionale si pone chiaramente a monte, essendo incentrato sull’ipotesi, in concreto ormai acclarata, di un accreditamento viziato in origine dal deposito di un Progetto di funzionamento assolutamente in contrasto con la disciplina regionale vigente. Ma se questo rappresenta il nucleo centrale dell’imputazione sostenuta dall’Ufficio Requirente, nessuna rilevanza possono assumere gli obblighi incombenti sulla residenza Pratolungo circa la permanenza dei minori assegnati alla struttura, che il collegio difensivo ha qualificato ineludibili come se si trattasse di una causa sopravvenuta di forza maggiore imperiosa ed incoercibile, capace di escludere, di per sé, la responsabilità dei convenuti, considerato che dagli atti versati nel fascicolo processuale si evince come unicamente il Progetto di funzionamento, contenente una clausola illegittima, abbia determinato in via immediata e diretta i presupposti affinché tali fatti si verificassero successivamente; in altre parole, la circostanza che i minori siano stati collocati presso la residenza condotta dalla Società cooperativa ELIANA, su disposizione dei competenti Enti sanitari o dell’Autorità Giudiziaria, come risulta dalla copiosa documentazione depositata dai convenuti, non giustifica assolutamente la condotta antigiuridica contestata, che si attaglia alla fase prodromica di natura amministrativa che precede la gestione dei servizi in rassegna, poiché la struttura viene necessariamente individuata dalle Amministrazioni deputate all’esercizio della funzione assistenziale a favore dei disabili tra quelle già accreditate dalla Regione. D’altro canto, occorre valorizzare in tale ottica il fondamentale ed immanente principio dell’autoresponsabilità che governa tutte le azioni umane, in forza del quale ciascuno risponde di tutte le conseguenze che comunque scaturiscono dalle proprie condotte illecite, non essendo possibile invocare l’affidamento concernente l’apparenza ingenerata dall’avvenuto accreditamento della struttura, poiché la palese discrasia tra lo stesso e la realtà, così come configurata dalle norme regionali, dipende unicamente dal comportamento antigiuridico imputabile proprio a colui che invoca siffatto affidamento (ex multis Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, Sentenza nr. 5 del 2016). Per quanto concerne la lunga permanenza presso la residenza Pratolungo del minore G.M., inserito nella struttura sin dal 13.08.2012, la cui prosecuzione è stata effettivamente ordinata dal Tribunale per i minorenni di Genova con provvedimento del 04.09.2013, a seguito di relativa CTU, è agevole replicare che la decisione in questione è stata adottata, dopo aver vagliato l’estrema delicatezza del caso, per salvaguardare la serenità del ragazzo e risparmiare allo stesso un improvviso cambiamento di ambiente e relazionale che sarebbe risultato traumatico e sicuramente nocivo per la sua salute, ma tale scelta obbligata non può certo scriminare, né attenuare, la precisa ed evidente responsabilità dei convenuti, per avere cagionato consapevolmente una situazione sostanzialmente irreversibile se non a prezzo di gravi conseguenze per il minore, che la citata Autorità Giudiziaria ha inteso in ogni caso scongiurare. In definitiva, tirando le fila delle precedenti considerazioni, se l’accreditamento non fosse stato inficiato dalla piattaforma programmatica inerente ad un Progetto di funzionamento che violava apertamente la normativa regionale, con l’inserimento della formulazione riportata in premessa che includeva anche i soggetti di almeno 16 anni, il prefato G.M., come del resto gli altri due minori, non sarebbero mai stati collocati presso la residenza assistenziale Pratolungo, recidendo in radice l’angoscioso e comprensibile dilemma che si è posto non soltanto per gli Enti sanitari coinvolti, i Servizi sociali ed il Tribunale per i minorenni, ma anche per i familiari del ragazzo in questione, già duramente provati per le vicissitudini e le condizioni di salute del proprio congiunto.
Pacifico il nesso eziologico, sul rilievo che i pagamenti indebiti effettuati a favore della Società cooperativa ELIANA derivano in linea retta dal Progetto di funzionamento viziato all’origine in maniera insanabile, a mente dell’articolo 1223 del C.C., come in precedenza già ampiamente lumeggiato, la Sezione deve ora concentrarsi sulla delibazione inerente al requisito soggettivo. In tale prospettiva, questi Giudici reputano assolutamente condivisibile e corretta la ricostruzione propugnata dal Pubblico Ministero contabile, che nella specifica fattispecie ha teorizzato la sussistenza del cosiddetto dolo contrattuale. A tal proposito, non è superfluo rammentare che da molti anni ormai la giurisprudenza della Corte dei Conti (ex multis I Sezione Giurisdizionale Centrale, Sentenza nr. 504 del 2009, Sezione Giurisdizionale Lazio, Sentenza nr. 1015 del 1999, Sezione Giurisdizionale Umbria, Sentenza nr. 390 del 2004, Sezione Giurisdizionale Emilia Romagna, Sentenza nr. 998 del 2007, Sezione Giurisdizionale Sicilia, Sentenza nr. 1707 del 2008, Sezione Giurisdizionale Sardegna, Sentenza nr. 294 del 2009, Sezione Giurisdizionale Calabria, Sentenza nr. 171 del 2010, Sezione Giurisdizionale Piemonte, Sentenza nr. 161 del 2011) ha individuato nel giudizio di responsabilità amministrativa, che presenta un fondamento di carattere contrattuale ed è caratterizzato dall’inadempimento di preesistenti doveri ed obblighi nascenti dal rapporto di impiego o di servizio, la possibilità di contestare il dolo civile contrattuale o “in adimplendo”; quest’ultimo si differenzia dal dolo penale, al quale è assimilabile il dolo extracontrattuale produttivo di responsabilità aquiliana, in quanto attiene all’inadempimento di uno specifico obbligo preesistente quale ne sia la sua fonte. In altri termini, il dolo penale viene in rilievo come diretta e cosciente intenzione di nuocere, ossia di agire ingiustamente a danno di altri da parte di persona imputabile, mentre il dolo contrattuale consiste nel proposito consapevole di non adempiere all’obbligo stesso, ossia di violare intenzionalmente i doveri riconducibili all’espletamento del rapporto di impiego, ovvero di servizio per quanto concerne i soggetti privati. Alla luce delle prefate coordinate ermeneutiche, coglie pienamente nel segno, diversamente da quanto opinato dai legali dei convenuti PIERANNI e S.C.S., i quali hanno inteso enfatizzare l’assoluta buona fede del menzionato amministratore, il rilievo sviluppato dalla Procura Regionale nell’atto di citazione, secondo cui la condotta antigiuridica è stata realizzata con dolo contrattuale. Dagli atti di causa, infatti, emerge nitida la circostanza che il suddetto PIERANNI è venuto meno, con coscienza e volontà, all’obbligo essenziale su cui si fonda il rapporto di servizio con le competenti Amministrazioni pubbliche, integrato dall’accreditamento della struttura assistenziale Pratolungo, poiché ha indicato nel Progetto di funzionamento una clausola, quella relativa alla possibilità di accogliere minori di almeno 16 anni, apertamente in contrasto con la normativa regionale applicabile alla R.A.F. per disabili di Tipo A. Tale conclusione risulta vieppiù avvalorata da una serie di elementi significativi e sintomatici, dalla valenza convergente, che non sono sfuggiti all’attenzione del Collegio: in prima battuta, è lo stesso PIERANNI che nel corso della deposizione in sede di audizione personale, compendiata nel verbale redatto in data 29.07.2014, dichiara con riferimento alla struttura Pratolungo quanto di seguito indicato: “E’ una Residenza assistenziale flessibile di Tipo A, autorizzata ed accreditata dalla Regione Piemonte e dalla ASL AL di appartenenza. Come tale è una struttura destinata ad ospitare soggetti con potenzialità di recupero o mantenimento delle capacità residue. La distinzione con quelle di Tipo B sta nel fatto che le disabilità ospitate nel secondo tipo non hanno alcun margine di miglioramento. Noi trattiamo più che altro anomalie comportamentali. La R.A.F. di Tipo A è disciplinata dalla D.G.R. nr. 230/1997 dove è previsto, quale vocazione del presidio, il trattamento residenziale di soggetti disabili adulti”; non vi è traccia, dunque, nelle suddette dichiarazioni della presunta convinzione di avere operato nel pieno rispetto della disciplina di riferimento.  In seconda battuta, l’ardita tesi sostenuta dalla difesa, circa il difetto anche della sola colpa grave, si rivela del tutto inverosimile ed inattendibile, atteso che il menzionato PIERANNI aveva già gestito in precedenza la residenza Pratolungo prima del subentro della Società cooperativa ELIANA, per cui, lavorando nel settore dei servizi socio-assistenziali da diversi anni, era certamente a conoscenza della disciplina regionale contemplata per le R.A.F. di Tipo A, che non ammetteva la possibilità di ospitare minori; nel momento in cui ha presentato il Progetto di funzionamento con la clausola sopra riportata, dando luogo ad una tipologia di accreditamento improprio ed anomalo, pertanto, il convenuto ha agito nella piena consapevolezza di violare la suddetta disposizione cogente ed inderogabile per trarne un vantaggio futuro. In terza battuta, la normativa applicabile alle strutture rientranti nella categoria delle R.A.F. di Tipo A era indubbiamente, sul punto specifico afferente all’assoluta inibizione di ospitare minori, chiara, lineare, semplice ed univoca, con il precipitato che nessun dubbio interpretativo poteva ragionevolmente sorgere in capo al convenuto, il quale era dotato di elevata qualificazione ed esperienza in materia. Del resto, preme evidenziare che la pacifica giurisprudenza di questa Corte (ex multis Sezione Giurisdizionale Lazio, Sentenza nr. 2471 del 2010), alla quale la Sezione intende prestare completa adesione assicurandone la continuità, ha sempre sostenuto il principio, come validamente messo in risalto dall’Ufficio Requirente, secondo cui il privato chiamato a garantire un servizio di interesse generale, con l’impiego di ingenti fondi di matrice pubblica, ha sempre l’obbligo di documentarsi preventivamente in modo puntuale e rigoroso, nonché di approfondire con la massima diligenza ed attenzione gli istituti giuridici oggetto della propria attività, tanto più in tema di servizi assistenziali a favore di persone disabili, non essendo configurabile alcuna ipotesi di giustificata ignoranza e buona fede, trattandosi di soggetti chiamati all’espletamento di così rilevanti ed essenziali funzioni pubbliche, sui quali grava, in ogni caso, l’onere di conoscenza e di ottemperanza dei doveri e degli adempimenti propri degli incarichi che si apprestano a svolgere, con il loro pieno consenso, nell’interesse della collettività dei cittadini, assumendo la qualifica di agenti pubblici; anche su tale crinale, il suddetto amministratore è venuto meno ad un suo preciso ed ineludibile impegno. In ultima analisi, ritengono questi Giudici che il nominato PIERANNI, nella veste di amministratore unico della Società cooperativa ELIANA, avvalendosi delle proprie prerogative abbia deliberatamente depositato, in concomitanza con la voltura della gestione, un Progetto di funzionamento, necessario per ottenere il relativo accreditamento, non in linea con le previsioni normative vigenti, per un verso, delineando in modo consapevole e volontario un progetto strumentalmente destinato a consentire l’inserimento di minori presso la residenza Pratolungo, allo scopo di eludere il divieto di accogliere tali soggetti sancito espressamente per la R.A.F. di Tipo A, per altro verso, confidando nelle eventuali falle della procedura di controllo e nella presunta efficacia sanante derivante dall’avvenuta asseverazione del predetto documento. In tale ottica, preme sottolineare che l’articolo 1225 del C.C., pacificamente applicabile alla presente fattispecie poiché l’istituto della responsabilità amministrativa ha natura spiccatamente contrattuale, prevede una fascia di sicurezza soltanto a favore del debitore che non sia in dolo, mentre qualora la condotta realizzata sia intenzionale, come nell’ipotesi in rassegna, il medesimo risponde integralmente di tutte le conseguenze dannose che ne sono derivate, comprese quelle che non potevano prevedersi nel momento in cui è sorta l’obbligazione, e tale ulteriore e mirato elemento normativo contribuisce a confutare la tesi dei patrocinatori in merito allo svolgimento dei fatti verificatisi dopo la prima visita ispettiva della Commissione di Vigilanza, che secondo la suddetta difesa non sarebbero stati dipendenti dalla volontà dell’amministratore PIERANNI.   
Residua alla delibazione della Sezione l’apprezzamento in ordine alla quantificazione del danno cagionato dai citati convenuti con il proprio comportamento antigiuridico. A tal proposito, giova ribadire che la Società cooperativa ELIANA ha percepito illegittimamente le rette ed i rimborsi versati dagli Enti pubblici in parola, a fronte dell’ospitalità concernente i suddetti tre minori nel periodo dal 2010 al 2014, per un servizio che non era autorizzata a fornire e, comunque, per prestazioni certamente non adeguate e non aderenti alle specifiche necessità di soggetti che non avevano raggiunto la maggiore età; i pagamenti effettuati dalle singole Amministrazioni competenti, di conseguenza, sono da considerare indebiti per avere gli stessi una causa illecita. Circa l’evidente inadeguatezza ed inidoneità delle prestazioni offerte dalla residenza Pratolungo ai menzionati tre minori, il Collegio intende valorizzare come indiscutibile elemento probatorio il contenuto dell’informativa inviata dalla Commissione di Vigilanza della ASL AL alla Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni del Piemonte e Valle d’Aosta, a seguito del sopralluogo ispettivo esperito in data 14.05.2013, nella quale si legge, tra l’altro, con riferimento al suddetto minore G.M., un resoconto davvero triste e desolante, cioè che “le condizioni di vita si presentavano precarie”, “il paziente giaceva scalzo e con pigiama imbrattato nella zona lombare, coperto parzialmente da un lenzuolo, su una rete con materasso a terra”, “il paziente presentava una frattura al secondo metacarpo della mano destra, che non era presente al primo sopralluogo del 22 marzo 2013” ed, infine, che “la gestione del minore è affidata ad un operatore senza titolo, definito affiancatore”. D’altra parte, dalla deposizione resa dallo stesso PIERANNI in data 29.07.2014, si evince che la residenza Pratolungo non aveva predisposto i necessari servizi aggiuntivi, rispetto a quelli assicurati agli adulti, previsti dalla normativa di riferimento per garantire una adeguata ospitalità a beneficio di minori disabili.
Questi Giudici, tuttavia, in funzione di tutti gli elementi di fatto che connotano la fattispecie in esame, nella loro irripetibile unicità e peculiarità, ravvisano gli estremi per accogliere parzialmente l’eccezione formulata in via subordinata dai patrocinatori, i quali hanno invocato la compensazione del pregiudizio cagionato con i vantaggi economici ottenuti dalle Amministrazioni in questione, ai sensi dell’articolo 1, comma 1 bis, della Legge nr. 20 del 1994 e successive modificazioni. Sebbene i servizi assistenziali forniti dalla residenza Pratolungo non fossero affatto aderenti alle specifiche necessità dei minori, come appare dimostrato, tra l’altro, dal contenuto eloquente della prefata informativa, a seguito della quale la suddetta Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni ha sentito l’esigenza di notiziare, con nota del 14.06.2013, la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Alessandria, identificando la responsabilità del citato PIERANNI per il reato di cui all’articolo 591, comma 3, del C.P., non può essere trascurato il rilievo che se i tre minori accolti presso la citata struttura fossero stati collocati altrove gli Enti pubblici competenti avrebbero comunque sostenuto delle spese a fronte dell’attività erogata presumibilmente da altre residenze private all’uopo dedicate; in particolare, la Sezione ritiene che le prestazioni attinenti all’alloggiamento dei medesimi, alla loro mera vigilanza e custodia nel corso della giornata ed alla somministrazione della colazione e dei due pasti giornalieri, possano essere valorizzate dal punto di vista economico come concreti ed effettivi risparmi di spesa ottenuti dalle Amministrazioni in rassegna nel periodo interessato, integrando il presupposto della norma sopra richiamata per il riconoscimento di una parziale compensazione. La consolidata giurisprudenza, infatti, ha chiarito che l’utilità della prestazione è un concetto funzionale, costituendo l’arricchimento una nozione derivata, tesa alla misurazione del vantaggio ricavato; in tale ottica, l’arricchimento non deve essere valutato unicamente come accrescimento patrimoniale, ben potendo consistere anche in un risparmio di spesa. Prendendo l’abbrivo da siffatta asserzione, il Collegio, in via equitativa a mente dell’articolo 1226 del C.C., reputa che l’importo complessivo da risarcire ai mentovati Enti pubblici da parte dei convenuti, in solido tra loro essendo la condotta illecita connotata dal dolo contrattuale, a tenore dell’articolo 1, comma 1 quinquies, della Legge nr. 20 del 1994, debba essere ridotto ad Euro 50.000,00, a titolo di parziale compensazione del danno con i vantaggi di natura economica ottenuti dai suddetti Enti pubblici, anche tenendo conto delle somme oggetto delle fatture emesse dalla Società cooperativa ELIANA per il periodo successivo al 04.09.2013, data di emissione del provvedimento cogente del Tribunale per i minorenni di Genova che ha disposto la permanenza del minore G.M. presso la residenza Pratolungo. Proiettando la medesima quota degli importi erogati dalle singole Amministrazioni pubbliche alla prefata struttura, opportunamente arrotondata, rispetto all’intera somma rivendicata da parte pubblica nella citazione, sulla cifra individuata dal Collegio di Euro 50.000,00, ne discende che i convenuti PIERANNI e S.C.S. devono risarcire l’importo di Euro 46.500,00 a favore della ASL 3 GE, l’importo di Euro 2.000,00 a favore della ASL AL e l’importo di Euro 1.500,00 a favore del C.I.S.A. 12 di Nichelino.   
Alla medesima conclusione di colpevolezza pervengono questi Giudici con riferimento alla posizione del convenuto CAVALIERE, chiamato in giudizio dall’Ufficio Requirente quale Presidente della Commissione di Vigilanza della ASL AL, in occasione della procedura relativa al subentro nell’autorizzazione al funzionamento ed al successivo accreditamento della Società cooperativa ELIANA. La tesi accusatoria predicata dalla Procura Regionale si appalesa solida e convincente, con riferimento allo svolgimento dei fatti che costituiscono il fondamento della responsabilità del prefato Presidente della Commissione di Vigilanza. In ordine alla delibazione concernente la sussistenza o meno del necessario nesso causale, sul quale si è lungamente soffermata la difesa, la Sezione ritiene pacificamente integrato il menzionato requisito, sul rilievo che la condotta posta in essere dai componenti della Commissione di Vigilanza ha indubbiamente agevolato il disegno illecito concepito dal convenuto PIERANNI, rendendo possibile l’accreditamento improprio ed anomalo della residenza Pratolungo; a tal proposito, è sufficiente osservare che qualora i predetti membri dell’Organo collegiale in parola avessero rilevato la difformità tra la clausola inserita nel Progetto di funzionamento e le pertinenti disposizioni regionali, il pregiudizio erariale non si sarebbe verificato, atteso che la domanda di accreditamento sarebbe stata respinta, ovvero sarebbe stato chiesto alla Società cooperativa ELIANA di espungere la formulazione illegittima afferente ai minori. Anche l’eccezione di difetto di colpa grave non intercetta il favorevole avviso del Collegio, in relazione alla dinamica degli avvenimenti quali emergono dagli atti di causa nella loro obiettiva concatenazione. Certamente sulla condotta dei singoli componenti del menzionato Organo collegiale aleggiano indiscutibili profili di colpa e di negligenza, in quanto la Commissione di Vigilanza avrebbe dovuto, da un lato, constatare l’incompatibilità della clausola presente nel Progetto di funzionamento con la normativa vigente, dall’altro, pretendere una tempestiva rettifica prima di asseverare la richiesta promossa dalla Società cooperativa ELIANA; nel caso specifico, il contegno serbato dal convenuto CAVALIERE, il quale peraltro rivestiva il ruolo di Presidente, raggiunge la soglia della colpa grave richiesta dall’articolo 1, comma 1, della Legge nr. 20 del 1994. Militano a favore della descritta conclusione diversi fattori concreti e significativi, nonché le correlate osservazioni che promanano prepotentemente dai medesimi: in primo luogo, la circostanza che si trattasse di una procedura di subentro e non di una prima richiesta non può costituire una esimente oggettiva, considerato che il grado di diligenza da osservare nello svolgimento di qualsiasi istruttoria deve essere comunque elevato e proporzionato, tanto più nel caso di accreditamento di una struttura privata deputata all’offerta di servizi assistenziali a favore di soggetti disabili, chiamata quindi a garantire con cospicue erogazioni pubbliche una funzione delicata ed essenziale sul territorio, ad integrazione del Servizio sanitario regionale; in secondo luogo, la Commissione di Vigilanza era composta, secondo quanto affermato dal nominato CAVALIERE nella deposizione del 12.09.2014, da sei membri di diritto, compreso il funzionario amministrativo con il compito di Segretario, tutti altamente qualificati in materia, e poteva essere integrata all’occorrenza da altre figure professionali in ragione dell’oggetto dell’attività, con il precipitato che, fermo restando il principio basilare del rispetto della collegialità nello sviluppo continuativo dei lavori, l’istruttoria o comunque la disamina preliminare della documentazione a corredo delle domande avanzate dalla menzionata Società cooperativa, tra cui il Progetto di funzionamento, ben potevano essere delegate, anche su indicazione del Presidente, ad almeno uno dei componenti della stessa, in funzione di una preventiva suddivisione delle trattazioni, che successivamente avrebbe riferito l’esito del controllo al “plenum” per assumere le pertinenti decisioni finali. Non appare giustificabile, pertanto, che nessuno dei sei membri della Commissione di Vigilanza abbia individuato la clausola illegittima apposta nel Progetto di funzionamento, e tale evenienza denota grave trascuratezza dei propri doveri di servizio; in terzo luogo, il suddetto Progetto di funzionamento, che rappresenta lo snodo centrale della domanda di accreditamento quale vero e proprio manifesto programmatico della struttura, si compone, escluso il frontespizio, di sole 15 pagine tutte scritte con caratteri molto grandi e facilmente leggibili, mentre la formulazione che annovera tra i beneficiari dei servizi assistenziali i disabili di età compresa tra i 16 ed i 65 anni compare subito a pagina 2, proprio sotto la dicitura in grassetto e maiuscolo “DESTINATARI”, con l’effetto che anche soltanto il controllo speditivo del contenuto di ogni foglio del documento avrebbe permesso a qualsiasi membro dell’Organo collegiale di disvelare agevolmente il carattere illegittimo della clausola in questione; appare quindi oltremodo verosimile la tesi secondo la quale il suddetto Progetto di funzionamento non è stato controllato da nessuno dei sei componenti della Commissione di Vigilanza, in quanto la pratica di accreditamento della struttura Pratolungo è stata presumibilmente asseverata in modo affrettato, inerziale e pressoché automatico.
Pervenuti dunque al contesto inerente alla quantificazione del danno da addebitare, sebbene in via sussidiaria a titolo di colpa grave, al suddetto CAVALIERE, questi Giudici non ritengono convincente la tesi propugnata dalla Procura Regionale nell’atto di citazione, poiché la quota da imputare al medesimo certamente non potrebbe mai essere individuata, per definizione, nell’intero importo del danno cagionato dai primi due convenuti, secondo i canoni avallati dalla consolidata e granitica giurisprudenza di questa Corte (ex multis Sezioni Riunite, Sentenza nr. 4/QM/1999). Nelle fattispecie di concorso plurisoggettivo misto, in cui taluni compartecipi abbiano agito con dolo mentre altri con colpa grave, quest’ultimi possono essere chiamati a rispondere soltanto fino a concorrenza della somma, correlata alla quota del danno addossata dalla Sezione, per cui sono stati condannati, rimanendo fermo ed intangibile, tuttavia, il nitido principio secondo cui la somma delle quote tra tutti i vari compartecipi, dolosi e colposi, deve essere sempre pari rigorosamente al nocumento provocato, evitando quindi di effettuare improprie duplicazioni, sebbene poi i primi rispondano nella fase esecutiva per l’intero pregiudizio in via principale, in virtù dell’acclarato requisito soggettivo del dolo, mentre i secondi solo in via sussidiaria. Nel caso specifico, il Collegio, alla luce degli elementi di fatto che connotano la presente controversia, e tenuto conto dei criteri fissati dall’articolo 82 del R.D. nr. 2440 del 1923, vera e propria norma cardine del sistema, stima che la quota del danno di Euro 50.000,00, come sopra determinato, imputabile ai componenti della Commissione di Vigilanza sia pari ad Euro 18.000,00.
A questo punto occorre considerare, secondo quanto già lumeggiato in premessa, che la prevalente giurisprudenza di questa Corte (ex multis Sezioni Riunite, Sentenza nr. 5/QM/2001, I Sezione Giurisdizionale Centrale, Sentenza nr. 283 del 2008, Sezione Giurisdizionale Sicilia, Sentenze nr. 1707 del 2008 e nr. 2583 del 2013, Sezione Giurisdizionale Friuli Venezia Giulia, Sentenza nr. 11 del 2014, Sezione Giurisdizionale Piemonte, Ordinanza nr. 45 del 2010, Sentenze nr. 94 del 2011, nr. 142 del 2012, nr. 124 del 2014 e nr. 188 del 2015), ha affermato in modo netto il principio secondo cui il Giudice contabile ha l’obbligo, nel decidere sulla responsabilità dei soggetti convenuti in giudizio, di tenere conto anche in astratto degli eventuali concorsi causali, nella produzione del nocumento erariale, di altri dipendenti o agenti pubblici, ovvero di soggetti privati non sottoposti alla giurisdizione di questa Corte, pur se non direttamente evocati nella controversia dall’Ufficio Requirente o non convenibili, come nel caso di difetto di colpa grave o di prescrizione dell’azione, a tal fine provvedendo alla riduzione dell’addebito in favore delle parti in causa, nei limiti delle quote corrispondenti all’effettiva rilevanza causale della loro condotta singolarmente considerata. Sotto il profilo del nesso eziologico, certamente appare oltremodo significativo il comportamento degli altri cinque membri della Commissione di Vigilanza, considerato che nell’ambito di qualsiasi Organo collegiale l’attività di ciascuno dei componenti svolta in modo congiunto si fonde nella volontà comune manifestata verso l’esterno mediante l’adozione della deliberazione, mentre il contegno di ogni membro mantiene, sul piano squisitamente interno, la sua autonoma rilevanza anche ai fini delle responsabilità individuali, tra cui quella gestoria rimessa alla giurisdizione di questa Corte, alla luce del fondamentale postulato della parziarietà dell’obbligazione risarcitoria (ex multis Sezioni Riunite, Sentenza nr. 15/QM/1999); si può ben affermare senza possibilità di smentita, che proprio la figura dell’Organo collegiale offre plasticamente ed in modo preclare la proiezione concreta dell’applicazione del citato principio della parziarietà, non rispondendo quindi al menzionato criterio primario l’addebito dell’intero pregiudizio al solo Presidente, in quanto tutti i componenti, eccetto coloro che si astengono o manifestano formalmente il proprio dissenso, concorrono sempre e comunque all’emissione della deliberazione sul versante del nesso eziologico. In tale prospettiva, il danno che deve essere imputato al convenuto CAVALIERE, in ragione del numero dei membri della Commissione di Vigilanza, è pari ad un sesto della prefata somma di Euro 18.000,00, per cui lo stesso è chiamato a risarcire l’importo complessivo di Euro 3.000,00 in via sussidiaria. Proiettando la medesima quota degli importi erogati dalle singole Amministrazioni pubbliche alla prefata struttura, opportunamente arrotondata, rispetto all’intera somma rivendicata da parte pubblica nella citazione, sulla cifra individuata dal Collegio di Euro 3.000,00, ne discende che il convenuto CAVALIERE deve risarcire l’importo di Euro 2.790,00 a favore della ASL 3 GE, l’importo di Euro 120,00 a favore della ASL AL e l’importo di Euro 90,00 a favore del C.I.S.A. 12 di Nichelino.   
Per tutto quanto precede, la Sezione condanna Luca PIERANNI e la Società Cooperativa Sociale ELIANA, a titolo di dolo, in solido tra loro, al pagamento in favore della ASL 3 GE per l’importo di Euro 46.500,00, della ASL AL per l’importo di Euro 2.000,00 e del Consorzio Intercomunale Socio Assistenziale (C.I.S.A.) 12 di Nichelino per l’importo di Euro 1.500,00, e condanna Riccardo CAVALIERE, a titolo di colpa grave, in via sussidiaria, al pagamento in favore della ASL 3 GE per l’importo di Euro 2.790,00, della ASL AL per l’importo di Euro 120,00 e del Consorzio Intercomunale Socio Assistenziale (C.I.S.A.) 12 di Nichelino per l’importo di Euro 90,00, oltre per tutti i suddetti importi alla rivalutazione monetaria dal momento consumativo del danno, identificato dalla data del 22.03.2013 in cui è avvenuta la prima visita ispettiva, sino alla pubblicazione della presente Sentenza ed agli interessi legali calcolati dalla pubblicazione della Sentenza sino al soddisfo.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza in via principale dei convenuti PIERANNI e Società Cooperativa Sociale ELIANA e vanno liquidate come al dispositivo.

La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Piemonte, in composizione collegiale, definitivamente pronunciando,

Luca PIERANNI e la Società Cooperativa Sociale ELIANA, a titolo di dolo, in via principale, in solido tra loro, al pagamento in favore della ASL 3 GE per l’importo di Euro 46.500,00, della ASL AL per l’importo di Euro 2.000,00 e del Consorzio Intercomunale Socio Assistenziale (C.I.S.A.) 12 di Nichelino per l’importo di Euro 1.500,00, e Riccardo CAVALIERE, a titolo di colpa grave, in via sussidiaria, al pagamento in favore della ASL 3 GE per l’importo di Euro 2.790,00, della ASL AL per l’importo di Euro 120,00 e del Consorzio Intercomunale Socio Assistenziale (C.I.S.A.) 12 di Nichelino per l’importo di Euro 90,00, oltre per tutti i suddetti importi alla rivalutazione monetaria dal momento consumativo del danno sino alla pubblicazione della presente Sentenza ed agli interessi legali calcolati dalla pubblicazione della Sentenza sino al soddisfo.
Le spese di giudizio, computate in Euro 950,67 (NOVECENTOCINQUANTA/67), seguono la soccombenza dei convenuti condannati solidalmente in via principale e devono essere liquidate a favore dell’erario dello Stato.
Manda alla Segreteria per gli adempimenti di rito.
Così deciso in Torino, nella Camera di consiglio del 13 aprile 2016.

 
          L’ESTENSORE                         IL PRESIDENTE F.F.
(F.to Dott. Tommaso Parisi)              (F.to Dott. Luigi Gili)
 
Depositata in Segreteria il 10 Maggio 2016
 
                                        Il Direttore della Segreteria
                                            (F.to Antonio Cinque)

Caratteri del danno erariale perseguibile – Danno certo, attuale e concreto – Declinazioni – Sono tutte necessarie ai fini dell’azionabilità della pretesa erariale da parte della Procura regionale competente

Diversamente dalla condotta e, quindi, dall’elemento soggettivo costitutivo della responsabilità amministrativa, che va valutato ex ante (Corte dei Conti, Sez. II d’App., sent. n. 43 del 15.1.2016; Sez. II d’App., sent. n. 750 del 10.12.2013; Sez. III d’App., sent. n.364 del 18.5.2012), al fine di verificare, nel caso di attività discrezionale, se la scelta operata corrisponda a criteri di legalità, logicità, ragionevolezza, efficienza, efficacia ed economicità (Corte dei Conti, Sez. I d’App., sent. n. 568 del 22.7.2013), la sussistenza del danno e dei suoi requisiti, va valutata ex post (Corte dei Conti, Sez. I d’App., sent. 568 del 22.7.2013) e, quindi, “il fatto dannoso va identificato, salvo circostanziate eccezioni, nel momento in cui l’erario subisce l’effettivo nocumento” (Corte dei Conti, Sez. I d’App., sent. n. 609 del 16.12.2015).
Affinché assuma rilievo, quale elemento costitutivo della fattispecie di responsabilità erariale, il pregiudizio economico deve peraltro essere certo, attuale e concreto (cfr., tra le numerosissime, SS.RR. sent. n. 14/QM/2011 e sent. n. 3/QM/2003; Sez. Sicilia, sent. 142/2014, Sez. App. Sicilia, sent. n. 11/2013; Sez. III d’App., sent. n. 140/2013 e sent. n. 150/2012; Sez. I d’App., sent. n. 58/2012; Sez. Lazio, sent. n. 758/2013; Sez. Calabria, sent. n. 272/2013; Sez. Lombardia, sent. n. 525/2008).
Il danno è «certo», allorché il depauperamento patrimoniale si sia verificato effettivamente in tutti i suoi elementi e, cioè, quando vi siano state condotte che abbiano generato per l’Amministrazione una situazione patrimoniale deteriore; è «attuale», quando sussista al momento della proposizione della domanda e della decisione; è «concreto» quando la perdita non sia semplicemente ipotetica.
L’ipotesi dannosa, pertanto, può essere rilevata e valutata solo al consolidamento degli oneri effettivi che il contratto abbia determinato in capo all’Ente contraente, verificando se vi sia stato, in concreto, un nocumento patrimoniale.

N°68/2016
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER IL VENETO

composta dai seguenti magistrati:
Dott. Guido Carlino                          Presidente
Dott. Natale Longo                           Giudice
Dott.ssa Giuseppina Mignemi           Giudice relatore
ha pronunciato la seguente

nel giudizio di responsabilità, iscritto al n. 30055 del registro di segreteria, promosso dal Procuratore Regionale
nei confronti di
1)      PAN ZELIA MARIA, c.f.: PNA ZMR 62T54 E970Z, nata a Marostica (VI), il 14.12.1962 e residente a Pove del Grappa (VI), in Via Annibale da Bassano n. 35;
2)      ORSO PAOLO, c.f.: RSO PLA 67M10 L407F, nato a Treviso (TV), il 10.8.1967 e residente a Possago (TV), in Via Morena n. 11,
entrambi rappresentati e difesi dagli Avvocati Primo Michielan e Nicola Brotto, elettivamente domiciliati presso lo studio dell’Avvocato Elena Giantin, in Venezia – San Marco n. 5134;
VISTO l’atto introduttivo del giudizio;
ESAMINATI gli atti e i documenti di causa;
UDITI, nella pubblica udienza del 16.3.2016, il Giudice relatore, dott.ssa Giuseppina Mignemi, il Pubblico Ministero, dott.ssa Chiara Imposimato e gli Avvocati Brotto e Michielan per i convenuti;

Con atto di citazione ritualmente notificato, il Procuratore Regionale conveniva in giudizio Zelia Maria Pan e Paolo Orso, rispettivamente, all’epoca dei fatti, Funzionario Responsabile del Servizio Economico Finanziario e Segretario Generale del Comune di Rossano Veneto, chiedendone la condanna al risarcimento del danno di € 63.061,11, oltre accessori e spese di giustizia, asseritamente derivato dal maggior onere sostenuto dal Comune – rispetto ad altre forme di finanziamento – per interessi, IVA e premi assicurativi, nell’ambito di una operazione di finanziamento per la fornitura e posa in opera di una copertura in legno lamellare e di un impianto fotovoltaico architettonicamente integrato.
L’azione traeva origine da due segnalazioni: la prima, di un consigliere comunale, ricevuta dalla Procura nel febbraio 2012; la seconda, ricevuta nell’aprile 2014, della Sezione Regionale di Controllo per il Veneto, che trasmetteva la propria deliberazione n. 268 del 26 marzo 2014, nella quale evidenziava, tra l’altro, diverse irregolarità relative proprio alla gestione dell’operazione innanzi detta.
La Giunta del Comune di Rossano Veneto, con la delibera n. 10 del 20.1.2010, al fine di beneficiare delle incentivazioni per la produzione di energia da fonti alternative rinnovabili, di cui al D.Lgs. n. 387 del 2003 ed in particolare, del meccanismo del “Conto Energia”, di cui al Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 19.2.2007, aveva indetto una gara a procedura aperta per la fornitura e la posa in opera di una copertura in legno lamellare e di un impianto fotovoltaico architettonicamente integrato di potenza inferiore ai 200 Kwp, per un importo presunto pari a € 1.080.000,00, da finanziarsi mediante leasing.
Nel medesimo provvedimento, veniva previsto di selezionare, a tal fine, mediante apposita e distinta procedura aperta, di rilievo comunitario, l’istituto affidatario del servizio di locazione finanziaria, nonché cessionario del “Conto Energia” e concessionario del diritto di superficie, per la durata di 20 anni, sull’area oggetto dell’intervento.
Venivano, altresì, approvati i bandi di gara.
La delibera recava il parere favorevole di regolarità tecnica del Segretario Generale, Paolo Orso, ed il parere favorevole di regolarità contabile, ex art. 49, comma 1, del D. Lgs. n. 267/00, del Responsabile del Servizio Contabile e Gestione delle Entrate, Zelia Maria Pan.
Con precedente decreto del Sindaco, n. 1 del 12.1.2010, il Segretario Comunale / Direttore Generale, Paolo Orso, era stato incaricato, ex art. 97, c. 4, lett. d), del D.Lgs. n. 267/00, della responsabilità della procedura di selezione in oggetto, con le facoltà e i poteri di cui all’art. 107 del D.Lgs. n. 267 del 2000.
Successivamente, il Comune, con determinazione n. 24 del 29.4.2010, aggiudicava, in via definitiva, la fornitura e posa in opera dei manufatti e dell’impianto in questione alla ditta Gianni Botter & C. s.n.c., ditta con la quale, in data 15.6.2010, stipulava il contratto di appalto.
La gara per l’individuazione dell’Istituto finanziario affidatario del servizio di leasing per la realizzazione del citato intervento andava deserta, e, quindi, il Segretario Generale attivava una procedura negoziata, ex art. 57, comma 1, del D.Lgs. n. 163/2006, in esito alla quale, con determinazione n. 37 del 28.6.2010, aggiudicava, in via definitiva, il finanziamento della fornitura alla ditta ING Lease Italia s.p.a., per un importo di € 1.069.200, ritenendo congrua l’offerta “strutturata come segue:
–          durata anni/mesi 20/240, dalla data del positivo collaudo definitivo;
–          numero 77 canoni residui trimestrali posticipati di cui il I (primo) residuo a 9 mesi dalla data di collaudo definitivo e positivo;
–          tasso indicizzato EURIBOR 3 mesi lettera (365);
–          Spread offerto per la fase di prefinanziamento pari all’1,70% (unovirgolasettantapercento);
–          Spread offerto per il contratto di Locazione finanziaria-leasing: 2,45% (duevirgolaquarantacinquepercento);
–          Spread applicato all’IRS nel caso di eventuale passaggio da tasso variabile a fisso;
–          Maxi rata pari al 35% dell’importo da finanziare entro e non oltre gennaio 2011”.
La determinazione, a firma del Segretario Generale, recava il parere favorevole di regolarità contabile, con attestazione, ex art. 151, comma 4, del D.Lgs. n. 267/2000, del Responsabile del Servizio Contabile e Gestione delle Entrate, Zelia Maria Pan.
In data 16.7.2010, veniva stipulato il contratto di locazione finanziaria per la realizzazione della fornitura.
Con specifico riferimento alla predetta operazione, la Sezione del Controllo, evidenziava, innanzitutto, che, sulla vicenda era intervenuta anche l’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici, con la deliberazione n. 81 del 6.10.2011, rilevando, tra l’altro:
1.         la non corretta qualificazione dell’appalto in questione come appalto di forniture in quanto, in base al criterio basato sulla prevalenza funzionale delle prestazioni, l’appalto de quo sarebbe stato chiaramente riconducibile ad un appalto di lavori;
2.         l’aggiudicazione dell’appalto di lavori ad impresa priva della necessaria qualificazione; affidamento del servizio di “locazione finanziaria” con procedura non improntata alla trasparenza e parità di trattamento; attribuzione del ruolo di RUP ad un soggetto – Segretario comunale – non in possesso dei requisiti stabiliti dal D.Lgs. n. 163/2006 (in quanto non tecnico);
3.         la modifica sostanziale del bando di gara, con l’introduzione della previsione della maxi-rata iniziale (pari al 35% dell’importo da finanziare), in palese contrasto con quanto previsto dall’art. 57, comma 2, lett. a), del D. Lgs. 163/2006, che stabilisce l’assoluta immodificabilità delle condizioni sostanziali dei contratto iniziale;
4.         la riconducibilità dell’appalto in argomento all’appalto di lavori, che avrebbe consentito l’utilizzazione dello strumento del leasing immobiliare “in costruendo”, di cui all’art. 160 bis del Codice dei contratti pubblici.
La Sezione Regionale di Controllo, nella citata deliberazione, condivisa nei contenuti dalla Procura, esponeva i caratteri propri del leasing finanziario; questo non solo per dimostrare come l’operazione, concretamente posta in essere dall’Amministrazione comunale di Rossano Veneto con le procedure sopra illustrate non fosse affatto riconducibile a quello che tradizionalmente viene definito un “contratto di leasing finanziario”, ma anche per evidenziare la non corretta contabilizzazione del canone inziale, nonché la mancata coerenza con i principi di una sana e corretta gestione finanziaria delle scelte operate dall’Amministrazione nel complesso della vicenda in questione.
Evidenziava la Sezione del Controllo che la locazione finanziaria (o leasing finanziario) è un contratto attraverso il quale un locatore acquista un bene conforme alle esigenze del locatario e che, poi, concede in locazione al medesimo, svolgendo così una funzione di intermediario finanziario.
Alla scadenza contrattuale, il locatario utilizzatore può scegliere tra la restituzione del bene ovvero il suo acquisto, mediante corresponsione di prezzo di riscatto.
L’art. 160 bis del D.Lgs. n. 163/2006 consente espressamente ai committenti pubblici di avvalersi di tale forma di finanziamento per la realizzazione, acquisizione e completamento delle opere pubbliche o di pubblica utilità, categoria alla quale è certamente riconducibile la realizzazione di un impianto fotovoltaico.
In particolare, il leasing immobiliare in costruendo può costituire, a determinate condizioni, un valido strumento di finanziamento di opere pubbliche, alternativo al contratto di appalto, per la realizzazione di strutture direttamente utilizzate dalla pubblica amministrazione, secondo gli schemi del partenariato pubblico-privato.
Questo istituto, infatti, si configura come un contratto misto, che ha come principale finalità la costruzione di un’opera, ma che comprende anche un’importante componente di finanziamento.
In questo contesto, il pagamento del canone non rappresenta un corrispettivo per la locazione del bene, ma una modalità pattizia per la restituzione di un finanziamento, che si presuppone avvenuto per una somma corrispondente al valore dell’operazione economica posta in essere, comprensivo del costo dell’ammortamento, dell’interesse sul capitale investito, dell’utile e delle spese sostenute.
Evidenziava, ancora, la Sezione del Controllo, che, secondo i consolidati orientamenti della giurisprudenza contabile e di legittimità, ciò che caratterizza il leasing finanziario connesso alla realizzazione di opere pubbliche è il carattere unitario del contratto di appalto (unica gara ed unico contratto) tra una pubblica amministrazione ed un soggetto che è, al tempo stesso, realizzatore e finanziatore (AVCP, determinazione 4/2013).
Questo spiega le ragioni per le quali il servizio finanziario – che assume di norma carattere accessorio, rispetto al risultato complessivo dell’operazione -non possa essere assimilato ad un contratto separato di finanziamento alternativo, quale ad esempio, ad un contratto di mutuo.
In questo senso, l’istituto di cui trattasi deve essere inquadrato come una complessiva prestazione di risultato, non assimilabile ad una mera sommatoria di contratto di finanziamento e di contratto d’appalto di lavori pubblici.
Si tratta, infatti, di una vicenda contrattuale unitaria, basata sulla contemporanea presenza di un soggetto esecutore e di un soggetto finanziatore, dove l’individuazione del soggetto finanziatore posticipata ad un momento successivo alla gara di affidamento dei lavori solleva rilevanti problemi di compatibilità con la struttura e la funzione economica dello strumento negoziale in argomento.
In ordine alla rilevanza che tale strumento contrattuale può assumere ai fini del rispetto dei limiti di indebitamento per il singolo Ente locale, la Sezione del Controllo ricordava l’orientamento consolidato (cfr. Sezioni Riunite della Corte dei Conti, in sede di controllo, deliberazione n. 49/CONTR/2011), secondo cui è da considerare determinante la concreta strutturazione dell’operazione contrattuale, soprattutto con riferimento alla ripartizione del rischio di costruzione, del rischio di domanda e del rischio di disponibilità. Infatti, solo nel caso in cui i suddetti rischi siano a carico del soggetto privato, nel senso che risulta preminente la messa a disposizione del bene o del servizio a favore dell’Ente pubblico, ricorre l’ipotesi di partenariato con utilizzo di risorse private, irrilevante ai fini dell’indebitamento (c.d. leasing operativo), dove l’interesse dell’Ente locale si esaurisce nel mero godimento del bene, di per sé idoneo ad essere utilizzato esclusivamente per la durata del suo ciclo economico.
Qualora, invece, la parte prevalente dei rischi di esecuzione e di gestione restino a carico dell’ente pubblico, l’aspetto dell’erogazione del credito prevale sul profilo della fornitura di un servizio o sulla messa a disposizione del bene (c.d. leasing finanziario), in quanto sussiste un interesse dell’Ente ad acquisire il bene nel patrimonio dell’Ente pubblico.
In questo ultimo caso, pertanto, l’operazione in questione costituisce una vera e propria forma di indebitamento dell’Ente locale, che assume rilevanza ai fini della verifica della capacità di indebitamento, del rispetto del divieto di indebitamento per la spesa corrente, del rispetto del patto di stabilità interno e della sua corretta imputazione contabile.
Proprio con riferimento all’ipotesi di leasing di pannelli fotovoltaici, la Corte ha, in più occasioni, ribadito (cfr. deliberazione Sez. Controllo Veneto n. 40/2010, Sez. contro Lombardia deliberazione n. 626/2010) che l’operazione può essere configurata come leasing operativo, solo se l’ente locale si limiti ad utilizzare il bene, senza trasformazione e fino alla sua obsolescenza; invece, si configura come leasing finanziario, che dissimula un’operazione di indebitamento, laddove il pannello fotovoltaico sia inserito in una struttura tecnologica per la produzione di energia.
In questo caso, infatti, la trasformazione del bene e la costruzione di un connesso impianto fotovoltaico, inducono a qualificare l’operazione come realizzazione di un’opera pubblica mediante indebitamento.
Dal diverso carattere che concretamente assume l’operazione discende l’adozione dell’appropriato metodo di contabilizzazione.
Nel caso, infatti, di leasing finanziario, che rivesta le caratteristiche sopra descritte, l’obbligo del pagamento del canone rientra a pieno titolo nella nozione di indebitamento; pertanto, si deve far riscorso al metodo di contabilizzazione c.d. finanziario che, in un’ottica maggiormente aderente alla sostanza economica dell’operazione, porta ad imputare la spesa per il pagamento dei canoni al Titolo III, relativamente alla quota di capitale rimborsato, ad al Titolo I, quale onere finanziario per le spese correnti, in relazione alla quota di interessi (cfr. SS.RR. deliberazione n. 49/CONTR/2011 cit., deliberazione  della Sezione Controllo Veneto, n. 74/2013/PAR)
Tutti gli interventi e le pronunce in tema di leasing immobiliare hanno, inoltre, precisato che, costituendo una forma di indebitamento, questo debba essere utilizzato solo laddove ricorrano particolari condizioni di convenienza ed, in ogni caso, mai, per eludere vincoli o limiti, che le regole di finanza pubblica pongano all’operato dell’Ente locale (come, ad esempio, in materia di Patto di stabilità interno).
Per questo motivo, le Sezioni Riunite, nella sopra citata pronunzia di orientamento generale, hanno statuito che le pubbliche amministrazioni, prima di dare corso ad un leasing finanziario, sono tenute a vagliarne la convenienza e la sostenibilità per il bilancio dell’ente, considerando alternativamente, a tali fini, il ricorso al contratto di mutuo ovvero al finanziamento da parte della Cassa Depositi e Prestiti, verificando in maniera analitica l’impatto in  termini di sostenibilità per il bilancio dell’ente di entrambe le forme di indebitamento (cfr. deliberazione questa Sezione n. 74/2013/PAR cit., Sezione Lombardia n. 52/2009/PAR).
In questo contesto, dovranno essere attentamente valutate le forme di garanzia sull’assolvimento delle obbligazioni contrattuali concesse dall’Ente pubblico, quali cauzioni e depositi per la copertura dei canoni o di parte del prezzo di riscatto del bene.
Infine, l’utilizzazione del contratto di leasing per la realizzazione di un’opera pubblica deve risultare inserita nell’ambito del programma triennale di lavori pubblici che l’Ente locale intenda realizzare, non essendo sufficiente la semplice delibera a contrarre, che valuti la convenienza economica in modo del tutto avulso dal contesto programmatico dell’amministrazione.
Secondo la deliberazione della Sezione del Controllo, alla luce di quanto sopra esposto, emergerebbe con tutta evidenza l’irregolarità delle operazioni poste in essere da parte dell’Amministrazione comunale di Rossano Veneto, in ordine alla realizzazione e contabilizzazione dell’impianto fotovoltaico di San Zenone.
Infatti, in maniera del tutto estranea alla struttura contrattuale del leasing finanziario, l’ente ha proceduto, con due distinte procedure e due distinti contratti, dapprima all’affidamento delle fornitura e posa in opera e, successivamente, all’individuazione del soggetto finanziatore.
In questo modo, e in disparte le irregolarità segnalate dall’Autorità di Vigilanza dei contratti pubblici, si sarebbe contraddetto l’intrinseco carattere unitario dello strumento di leasing, che prevede la realizzazione di un’opera pubblica a carico della stessa società finanziaria: tale istituto, infatti, consiste in un’unica operazione contrattuale tra una pubblica amministrazione ed un soggetto, realizzatore e finanziatore.
Pertanto, il contratto di finanziamento posto in essere con la società ING Lease s.p.a., separato dal contratto di forniture (rectius di appalto) con la società deputata a realizzare l’impianto, sarebbe un vero proprio contratto di finanziamento di un’opera pubblica, da realizzare a carico dell’Amministrazione stessa, attraverso un terzo fornitore.
Tale operazione non potrebbe, quindi, essere qualificata come di leasing finanziario, né tantomeno come leasing operativo.
Infatti, dal concreto assetto di interessi disciplinato dal contratto di finanziamento, anche in ordine alla ripartizione dei tre rischi (di costruzione, di domanda e di disponibilità), apparirebbe del tutto evidente come questi sarebbero a carico dell’Amministrazione aggiudicataria.
Infatti, nell’art. 5 del contratto in argomento, è previsto che il pagamento dei canoni non potrà essere sospeso o ritardato neppure in presenza di mancata utilizzazione o impossibilità di godimento degli impianti, essendo il concedente responsabile unicamente dell’erogazione del servizio finanziario.
Concetto ribadito anche nell’art. 11, dove è previsto, tra l’altro, che “il Comune espressamente esonera e manleva la società finanziaria da ogni e qualsivoglia responsabilità in ordine alla mancanza di qualità, difetti di funzionamento, vizi palesi o occulti, idoneità delle forniture, inadempimenti del fornitore o di terzi…. ritardata o mancata consegna e comunque per ogni atra ipotesi che comporti la parziale o mancata utilizzazione dei beni per qualsiasi motivo o causa e qualunque sia la durata del mancato utilizzo” e che il Comune rinuncia nei confronti della società lNG Lease “ad eccezioni o a richieste di diminuzione o sospensione di canone o di indennità o risarcimenti di qualsiasi genere.”.
Secondo la Sezione del Controllo, il Comune avrebbe dovuto conoscere una deliberazione coeva alle operazioni oggetto (deliberazione n. 40/2010/PAR del 29/03/2010), riferita proprio ad un’ipotesi di leasing per la realizzazione di un impianto fotovoltaico, che evidenziava i caratteri distintivi tra le due forme di leasing, escludendo che il leasing per la costruzione di un impianto fotovoltaico (dove assume un aspetto assolutamente prevalente il dato relativo alla realizzazione dell’opera, traducendosi la complessiva operazione in un vero e proprio investimento) possa essere considerato come un leasing operativo, ma rientrasse a pieno titolo nella nozione di indebitamento, con tutte le conseguenze che ne derivano in termini di rispetto dei limiti e dei vincoli di finanza pubblica.
Oltre alla irregolarità rappresentata dalla non corretta contabilizzazione del canone di leasing nell’esercizio finanziario 2011, la Sezione evidenziava la palese violazione dei principi di sana e corretta gestione finanziaria, che si sarebbe manifestata attraverso il ricorso a tale forma di indebitamento per finanziare la realizzazione dell’opera in questione.
Dall’esame della documentazione, infatti, sarebbe emersa la mancanza di qualsiasi riferimento alle necessarie valutazioni comparative circa la convenienza economica di simili operazioni.
Tanto più che, nel caso del Comune di Rossano Veneto, non si trattava di un’operazione isolata e che la stessa incideva notevolmente sul calcolo dell’indebitamento.
In sede istruttoria, la Procura acquisiva la relazione del ragioniere Falcon, funzionario amministrativo-contabile di un Comune, redatta su delega della Procura stessa.
Nella relazione, venivano ricostruiti i già esposti fatti di causa e veniva effettuata una prima quantificazione del danno, recepita in sede di invito a dedurre, pari ad € 96.917,71.
In particolare, il delegato della Procura contabile eseguiva un raffronto tra i costi derivanti da un prestito ottenuto con la modalità utilizzata, in via prioritaria, dagli Enti locali, ossia il prestito concesso dalla Cassa Depositi e Prestiti, ed il contratto di leasing in concreto stipulato dal Comune.
Evidenziava il predetto funzionario istruttore che il contratto di leasing, sottoscritto dal Comune in data 16 luglio 2010, presentava le seguenti condizioni:
•          durata del finanziamento anni 20 (mesi 240), dalla data del positivo collaudo definitivo;
•          maxi-rata iniziale pari al 35% dell’importo da finanziare da versare entro il mese di gennaio 2011;
•          numero 77 canoni residui posticipati trimestrali, di cui il primo a partire dal termine di 9 mesi dalla data di collaudo definitivo e positivo;
•          tasso indicizzato Euribor 3 mesi lettera (365);
•          spread sulla fase di prefinanziamento pari all’1,70%;
•          spread per il contratto di locazione finanziaria pari al 2,45%.
Il capitale finanziato con il contratto di leasing era pari ad € 1.074.352,78, oltre ad I.V.A. (importo determinato a seguito del collaudo finale, avvenuto in data 19.7.2011 ed espressamente riportato nella deliberazione del Consiglio Comunale n. 23 del 29 aprile 2014).
Il delegato dalla Procura contabile, ai fini del calcolo del costo del finanziamento, per una corretta comparazione tra i due strumenti finanziari, detraeva la maxi-rata iniziale, pari ad € 374.220,00 + I.V.A., in quanto anticipata dal Comune prima dell’inizio dell’ammortamento finanziario.
Il capitale residuo finanziato era, dunque, pari ad euro 700.132,76 + I.V.A. al 10 %, per € 70.013,28 per complessivi € 770.146,04.
Per determinare l’asserito maggior onere che il Comune avrebbe sostenuto, il delegato comparava il finanziamento tramite leasing con un prestito di pari importo della Cassa Depositi e Prestiti con condizioni similari (tasso variabile e durata ventennale).
Alla data del 16.7.2010 (data di stipula del contratto di leasing), le condizioni offerte dalla Cassa Depositi e Prestiti per prestiti a tasso variabile erano pari all’Euribor maggiorato dello spread del 1,346% (con inizio ammortamento dall’1.7.2011, assimilabile al contratto di leasing, la cui decorrenza era fissata al collaudo dell’opera, avvenuto il 19.7.2011).
Il maggiore costo sostenuto dal Comune veniva, quindi, quantificato in € 81.339,19, derivante dalla differenza fra il totale degli interessi passivi previsti nel contratto di leasing (€ 265.060,35) ed il totale degli interessi passivi previsti per un prestito a condizioni similari con la Cassa Depositi e Prestiti (€ 183.721,16).
A tale importo veniva aggiunta l’I.V.A. al 10%.
Con le modalità in precedenza illustrate, il maggiore onere per il Comune di Rossano Veneto veniva quantificato in € 89.473,11.
Il delegato della Procura determinava, altresì, l’importo differenziale computando un nuovo finanziamento, con oneri finanziari ad un tasso derivante dalla differenza fra lo spread applicato nel leasing (2,45) e quello praticato nel prestito Cassa DD.PP. (1,346% ), pari all’1,104.
Tenendo costanti, pertanto, la durata del finanziamento (20 anni) e l’importo da finanziare (€ 770.146,04), la differenza tra il costo dei due finanziamenti risultava pari agli oneri finanziari (interessi) su un prestito di pari importo (€ 770.146,04), per la durata di anni 20.
In questo caso il maggior onere sarebbe ammontato ad € 89.208,36.
Sull’importo complessivo del maggiore onere per interessi quantificato in euro 89.208,36 per tutta la durata del finanziamento, il danno erariale, considerato in sede di invito a fornire deduzioni, veniva limitato agli interessi già pagati dal Comune in ragione del contratto di leasing, per una somma pari ad euro 69.617,71, come risultava dal prospetto stilato dal delegato della Procura contabile (doc. 5 – pagina 22; doc. 4 – pagina 4).
All’importo da ultimo citato, venivano sommati gli oneri aggiuntivi derivanti dalla stipula dei contratti assicurativi R.C.T. verso terzi e prestatori di lavoro, garanzie prestate in nome e per conto della società finanziatrice Ing. Lease Italia spa., per un importo pari ad € 27.300,00.
Tenuto conto di quanto in precedenza specificato, il danno erariale, in sede di invito a fornire deduzioni, era, dunque, quantificato in complessivi € 96.917,71 (€ 69.617,71 + € 27.300,00) e veniva addebitato a ciascuno degli odierni convenuti, in ragione del principio della parziarietà della responsabilità amministrativo-contabile nelle ipotesi di condotte connotate da colpa grave, in quote uguali del 50%, pari ad € 48.458,85.
Gli invitati depositavano congiuntamente deduzioni e, avendolo richiesto, venivano ascoltati, l’Orso il 30 luglio 2015 e la Pan il 31 luglio 2015.
La Procura, non ritenendo che le deduzioni e le audizioni fossero idonee a modificare, nella sostanza, la ricostruzione della vicenda e, quindi, ritenendo persistenti i presupposti per l’azione amministrativa, li citava in giudizio.
Secondo la ricostruzione prospettata dall’Organo requirente nell’atto di citazione, il danno causato al Comune di Rossano Veneto, come già detto, sarebbe relativo al maggiore onere sostenuto dal citato Comune per l’operazione di leasing e sarebbe quantificabile nella differenza fra il costo effettivamente sostenuto per il predetto finanziamento ed il costo delle altre forme ordinarie di indebitamento rinvenibili sul mercato, al momento della stipula del contratto.
Pan Zelia Maria, nella qualità di responsabile del servizio finanziario e Orso Paolo, nella qualità di Segretario Generale del Comune, sarebbero responsabili del predetto danno, avendo gli stessi partecipato attivamente a tutti gli atti amministrativi relativi alla stipula del contratto di leasing finanziario (bando di gara – successiva procedura negoziata – stipula contratto di leasing – liquidazione maxi-rata iniziale), ed in particolare:
–           per avere espresso pareri di regolarità in merito alla deliberazione di Giunta Comunale n.10 del 20.01.2010;
–           per avere attivato procedure per la scelta dell’istituto finanziario non improntate alla trasparenza ed alla parità di trattamento;
–           per avere affidato il servizio di “locazione finanziaria” a condizioni sostanzialmente difformi rispetto al bando di gara;
–           per avere disposto la liquidazione della maxi-rata iniziale a favore dell’istituto finanziario.
Gli stessi dovrebbero considerarsi responsabili a titolo di colpa grave, poiché avrebbero consentito che il Comune sostenesse maggiori oneri per l’operazione di leasing innanzi illustrata, senza porre in essere i necessari approfondimenti e le opportune verifiche in ordine alla effettiva convenienza della prescelta tipologia di finanziamento rispetto ad altre e nonostante il ruolo apicale rivestito.
Riguardo al danno, la Procura precisava che, a seguito delle deduzioni seguite all’invito, lo stesso era stato ridotto dagli iniziali € 96.917,71 ad € 63.061,11.
Per la quantificazione, la Procura, infatti, aveva parzialmente recepito le considerazioni esposte dai convenuti in sede di deduzioni, calcolando nuovamente il danno e addivenendo ad una riduzione di tutte e tre le voci.
In particolare, con riguardo ai tassi di interesse, la Procura riteneva corretto confrontare il tasso del leasing con il tasso massimo consentito per i finanziamenti erogati da enti diversi dalla Cassa Depositi e Prestiti.
In specie, secondo la Procura, risulterebbe applicabile il comma 2, lettera f), e il comma 2-bis dell’art. 204 del D.Lgs. 267 del 2000, secondo cui, per contrarre un mutuo con un istituto diverso dalla Cassa Depositi e Prestiti o dall’Istituto per il Credito Sportivo (procedure ordinarie di indebitamento) o per altre forme di indebitamento a cui l’Ente locale accede (comma 2-bis), “deve essere rispettata la misura massima del tasso di interesse applicabile ai mutui, determinato periodicamente dal Ministro dell’economia e delle finanze con proprio decreto”.
Secondo la ricostruzione dell’Organo requirente, il contratto di leasing era stato stipulato in data 16.7.2010 e, quindi, il tasso massimo applicabile per le operazioni finanziarie, a quel momento, era quello stabilito con il Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 12.7.2010, avente ad oggetto “Determinazione del costo globale annuo massimo per le operazioni di mutuo effettuate dagli enti locali, ai sensi del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 1989, n. 144”, che per un finanziamento a tasso variabile di durata ventennale, prevedeva il limite di cui all’art. 3, comma 1, lettera c) ovvero il tasso Euribor + 1,75 di spread.
In sintesi:
1) il tasso offerto dalla Cassa DD.PP. al 16.7.2010 era Euribor + 1,346 di spread;
2) il tasso massimo stabilito dal D.M. 12.7.2010 per finanziamenti con istituti diversi dalla Cassa DD.PP. era Euribor + 1,75 di spread;
3) il tasso del leasing sottoscritto dal Comune di Rossano Veneto era pari all’Euribor + 2,45 di spread.
Nell’invito a dedurre, per la quantificazione del danno, come detto, si era confrontata la differenza tra il tasso Cassa DD.PP. e il tasso del leasing.
In citazione, invece, veniva preso in considerazione il tasso massimo utilizzabile, di cui al D.M. 12.7.2010 (Euribor + 1,75 di spread).
Applicando, pertanto, la differenza tra il tasso del contratto di leasing (Euribor + 2,45 di spread) ed il tasso massimo fissato dal D.M. 12.7.2010 (Euribor + 1,75 di spread), la differenza era data dallo spread, pari allo 0,70%.
Il costo del finanziamento con il leasing risultava, quindi, pari ad € 265.060,35 (come determinato nella prima relazione istruttoria del delegato).
Mentre, il costo del finanziamento con un mutuo al tasso massimo applicabile al momento della stipula (Euribor 0,852% + spread 1,75% = tasso 2,602%) era pari ad € 220.141,16.
Il danno, pertanto, veniva quantificato in € 44.919,19, considerati integralmente in quanto la somma era inferiore agli interessi già pagati sul contratto di leasing, pari ad € 69.617,71.
Riguardo all’IVA, in adesione parziale alla tesi dei convenuti, la Procura, in citazione, riteneva di considerare, per la quantificazione del danno, esclusivamente l’I.V.A. sui canoni di leasing già pagati, non tenendo conto dei canoni che sarebbero stati pagati in futuro.
Tanto, in considerazione del fatto che, liquidando l’investimento a rate, il costo dell’I.V.A. sarebbe stato sostenuto ad ogni versamento del canone.
I canoni di leasing già pagati al momento della azione di danno erano pari ad € 69.617,71.
Rispetto al totale dei canoni pagati (€ 69.617,71), veniva calcolata l’I.V.A. esclusivamente sulla parte considerata come maggiore onere, quindi solo su € 44.919,19.
L’I.V.A. al 10%, sui predetti € 44.919,19, era pari ad € 4.491,92 e tale importo, secondo la Procura, costituirebbe la parte di danno relativo alla stessa I.V.A..
Riguardo agli oneri per l’assicurazione “All Risks”, stipulata dal Comune anche a vantaggio della società di leasing, la Procura, nell’atto di citazione, riteneva di doverla considerare un costo del finanziamento, poiché, l’art. 15 del contratto di leasing prevedeva espressamente che il Comune stipulasse un’assicurazione “All Risks” sui beni oggetto del contratto, includendo tra gli assicurati anche la società di leasing e che detta assicurazione comprendesse tutti i tipi di rischio, compresa la responsabilità civile verso terzi.
In tal modo, secondo la Procura, il Comune si sarebbe addossato l’onere di una polizza che copriva rischi di spettanza dell’Istituto finanziatore.
In ogni caso, la Procura reputava di poter tenere conto del fatto che l’Amministrazione Comunale aveva, comunque, tratto un vantaggio dalla stipula della polizza e, pertanto, in via presuntiva, suddiviso in parti uguali il premio assicurativo corrisposto (pari ad € 27.300,00) fra i due soggetti beneficiari della polizza, ovvero il Comune di Rossano Veneto (che ne paga i premi) e l’Istituto Finanziario ING Lease Italia s.p.a., considerava quale danno solo la quota pagata dal Comune a beneficio della società di leasing, pari ad € 13.650,00.
In conclusione, il danno complessivo veniva quantificato:
− in € 44.919,19, per maggiori interessi passivi;
− in € 4.491,92, per IVA 10%;
− in € 13.650,00, per premi assicurativi;
per un totale di € 63.061,11.
Secondo la Procura, detto danno – incrementato della rivalutazione monetaria, degli interessi e delle spese di giustizia – andrebbe imputato al 50 % a Paolo Orso ed al 50% a Zelia Maria Pan, per un importo di € 31.530,55 per ciascuno dei convenuti.
Con un’unica memoria, depositata in data 25.2.2016, si costituivano Paolo Orso e Zelia Maria Pan, con il patrocinio dell’Avvocato Michielan e dell’Avvocato Brotto.
Riassunti i fatti di causa, la difesa dei convenuti eccepiva, innanzitutto, la prescrizione del diritto risarcitorio, poiché già dalla delibera della Giunta n. 10 del 20.1.2010 sarebbe stato conoscibile il danno, posto che, con il predetto atto, venivano stabilite la duplicità delle gare e le modalità di finanziamento dell’opera.
Siccome l’invito a dedurre era stato notificato nel giugno 2016, sarebbero trascorsi i cinque anni previsti dalla legge.
In fatto, la difesa dei convenuti evidenziava il collegamento tra i bandi e i relativi contratti e l’esistenza di un terzo contratto, stipulato in data 29.7.2010 – non considerato nell’atto di citazione della Procura della Corte – tra la società di leasing individuata in gara e l’impresa aggiudicataria della fornitura.
Nel merito, secondo la difesa, non sarebbe fondato l’assunto contenuto nell’atto di citazione che, in estrema sintesi, non riconoscerebbe l’operazione contrattuale come un leasing, ma come semplice forma di finanziamento, con totale rischio a carico del Comune di Rossano Veneto.
Riguardo alla qualificazione della complessa operazione posta in essere, l’atto di citazione assume – riportando la deliberazione 268/2014/PRSP – che il contratto stipulato con la società ING Lease s.p.a., separato dal contratto di fornitura con la società deputata a realizzare l’impianto, rappresenterebbe un semplice contratto di finanziamento di opera pubblica, che non potrebbe essere qualificato come leasing finanziario, né tanto meno operativo, posto che, nel concreto assetto degli interessi, della nota tripartizione dei rischi, quantomeno due  sarebbero a carico dell’Amministrazione.
Ciò si desumerebbe dagli articoli 5 e 11 del contratto di leasing, che renderebbero l’erogazione del servizio finanziario del tutto autonoma dalla fornitura.
Secondo la difesa dei convenuti, detta interpretazione non terrebbe conto di numerosi elementi, che condurrebbero a qualificare l’intera procedura amministrativa e quella successiva contrattuale – comprensiva del contratto di acquisto dei beni tra la società di leasing e l’impresa Botter (ordinativo di fornitura), di cui non vi è traccia alcuna nell’atto di citazione – come una vera e propria forma di collegamento, con addossamento dell’intero rischio economico a carico del fornitore.
A tal proposito, la difesa dei convenuti citava i principi espressi nella sentenza n. 19785 del 2015 della Corte di Cassazione per sostenere l’esistenza di un collegamento negoziale tra il leasing finanziario e il contratto di fornitura e la partecipazione della società di leasing alle conseguenze giuridiche ed economiche derivanti dai rapporti tra l’Ente locale e l’impresa fornitrice, in ragione delle specifiche clausole contrattuali presenti nel caso dei contratti in esame.
La difesa evidenziava, in tal senso, che i bandi erano stati elaborati e pubblicati a pochissimi giorni di distanza, proprio nel presupposto del collegamento negoziale e tenendo conto dell’obiettivo fondamentale di terminare il manufatto entro i termini di legge, per ottenere l’incentivo GSE 2010.
Il bando di gara per il leasing richiamava, poi, espressamente, l’ordinativo di fornitura; mentre il bando di gara per la fornitura e posa in opera richiamava il contratto di leasing, individuato in separata procedura e richiedeva pure al concorrente di giustificare quanto offerto, come fornitura e posa, allegando un possibile piano di ammortamento di un leasing e indicando anche un possibile tasso di mercato.
L’articolo 11 del bando per la fornitura prevedeva, altresì, che, qualora non fosse stato prodotto lo studio economico dell’investimento tramite leasing con piano di ammortamento, l’offerta economica non sarebbe stata presa in considerazione.
Mentre, l’articolo 6 del bando di leasing prevedeva che competesse alla società di leasing la conclusione, con il fornitore individuato dalla stazione appaltante, del contratto di fornitura e posa in opera dei beni e il pagamento.
Inoltre, evidenziava la difesa che era stato stipulato un terzo contratto, in data 29 luglio 2010, tra la società di leasing e l’impresa di fornitura, avente ad oggetto la fornitura della struttura di copertura in legno lamellare e la fornitura e posa dell’impianto fotovoltaico.
Secondo la difesa dei convenuti, poi, la condivisione del rischio dipenderebbe, oltre che dalle clausole negoziali, anche proprio dalla struttura negoziale del leasing, come ricostruito dalla predetta sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione.
Laddove, peraltro, il contratto stipulato tra il Comune e la società di leasing prevedeva espressamente la concessione a favore dell’amministrazione delle azioni contrattuali nei confronti dell’impresa di fornitura (articolo 11).
Diversamente da quanto sostenuto dalla Sezione di Controllo della Corte dei Conti, con la deliberazione n. 268, i rischi di attuazione della fornitura non sarebbero allocati in capo al Comune, ma, invece, in concreto, sarebbero allocati in capo al fornitore.
Inoltre, anche la responsabilità conseguente al mancato rispetto del termine di realizzazione dell’opera, coincidente con il termine per godere dell’incentivo 2010, sarebbe posta, nel bando e nel contratto, a carico della ditta fornitrice e realizzatrice.
Rammentava, poi, la difesa che la concessione del diritto di superficie è consentita dall’articolo 12, comma 2, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, a norma del quale i soggetti pubblici possono concedere a terzi superfici di proprietà per la realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili nel rispetto della disciplina di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163.
Inoltre, l’impresa fornitrice si era assunta l’obbligo di assicurare il rendimento dell’impianto pari al 90% nei primi 10 anni e poi dell’80% fino al 25º anno, garantendo a favore del Comune, in tal modo, la certezza dell’autofinanziamento.
Inoltre, il contratto di fornitura stipulato tra la società di leasing e l’impresa fornitrice, all’art. 3, prevedeva che, in caso di risoluzione del contratto di locazione finanziaria per responsabilità imputabili all’impresa fornitrice, la stessa avrebbe dovuto provvedere al pagamento dei canoni a scadere.
Detta clausola legherebbe definitivamente i contratti rendendoli dipendenti, con esonero di ogni responsabilità, anche per il pagamento dei canoni, del Comune di Rossano.
Evidenziava, ancora, la difesa che lo strumento del leasing era apparso necessario per l’ottenimento dell’incentivo, in ragione dei tempi e che andrebbe considerata la circostanza che il comportamento dei funzionari deve essere valutato ex ante e, pertanto, ciò giustificherebbe la scelta del contratto di leasing, rispetto al contratto di mutuo, attesa l’incertezza della tempistica per la concessione di questi ultimi.
In ordine all’elemento soggettivo, la difesa rappresentava che, dal complesso degli atti amministrativi e dei contratti stipulati, emergerebbe con chiarezza la valutazione di convenienza dell’analisi costo-benefici nella decisione di procedere al finanziamento dell’intervento pubblico.
In particolare, il vantaggio sarebbe stato essenzialmente stimato:
Ø  in termini di tempo, rispetto ad altra forma di finanziamento per l’ottenimento dei benefici collegati alla realizzazione dell’impianto;
Ø  in termini di coinvolgimento, poiché era interesse della società di leasing la realizzazione dell’intervento nei tempi prescritti.
Inoltre, rilevante, in tal senso, sarebbe la previsione dell’impossibilità di modificare l’importo fissato in sede di bando di gara, posto che erano consentite solo varianti collegate a prestazioni aggiuntive e non varianti collegate e necessarie all’intervento, nonché la previsione di uno spread di 250 punti quale soglia di sbarramento.
Questi elementi dimostrerebbero che i funzionari avevano considerato il mercato, il limite di convenienza e il maggior costo che il mercato attribuisce al leasing.
Peraltro, riguardo alla violazione delle regole sulla disciplina del leasing finanziario, la difesa evidenziava che, solo nel 2013, l’Autorità di Vigilanza dei Lavori Pubblici aveva pubblicato le linee guida sulle operazioni di leasing finanziario e sul contratto di disponibilità, con la determinazione n. 4 del 22 maggio 2013, indicando l’opportunità dello svolgimento di un’unica gara per l’individuazione della società di leasing e dell’impresa fornitrice.
Allo stesso modo, solo nel 2011, l’Autorità di Vigilanza per i Lavori Pubblici aveva avuto modo di qualificare gli appalti che prevedevano l’istallazione di fotovoltaico quali appalti di lavori.
In merito all’affidamento del servizio di locazione finanziaria a condizioni difformi rispetto al bando di gara, con specifico riferimento alla maxi-rata iniziale, la difesa evidenziava la mancanza di nesso di causalità rispetto al pregiudizio lamentato.
Riguardo al danno erariale, la difesa dei convenuti ricordava come la quantificazione in € 63.061,11 comprendesse non solo i maggiori interessi dovuti dal Comune di Rossano Veneto in ragione del contratto di leasing, determinati in € 44.919,19, rispetto ad altra forma di finanziamento, ma anche l’IVA al 10% sui canoni di leasing già pagati per € 4.491,92, nonché il premio assicurativo corrisposto dal Comune di Rossano Veneto per l’assicurazione “All Risks” sui beni oggetto di contratto (includendo anche la società di leasing tra i soggetti beneficiari), determinato nella somma di € 13.650,00, pari alla metà del premio corrisposto, in ragione del vantaggio che la polizza arrecava all’Ente locale.
Secondo l’organo requirente, l’imposta, calcolata su ogni rata di leasing, colpendo le transazioni commerciali, sarebbe applicata in modo da essere posta a carico del consumatore finale, quale sarebbe il Comune di Rossano Veneto, che in quanto ente non commerciale, non potrebbe, a sua volta, scaricarla.
Riguardo ai premi assicurativi, secondo l’organo requirente, l’onere, obbligatorio in quanto previsto dall’articolo 15 del contratto di leasing, coprirebbe rischi di spettanza del finanziatore e se l’opera fosse stata finanziata tramite mutuo, la polizza assicurativa avrebbe costituito una mera facoltà.
Con riguardo alla quantificazione del danno per il maggior costo degli interessi del leasing rispetto ad altre forme di finanziamento, evidenziava la difesa dei convenuti, come fosse stato commesso un errore nell’applicazione del D.M.12.7.2010 e per la mancata considerazione del vantaggio derivante dal calcolo degli interessi sul pre-ammortamento.
La Procura, nell’atto di citazione, pur avendo accolto la tesi della comparabilità del finanziamento effettuato dal Comune con il costo massimo dei mutui consentito agli enti locali dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, di cui al D.M. 12.7.2010, avrebbe erroneamente riferito tale costo all’Euribor 3 mesi L, non già all’Euribor 6 mesi L, come prescriverebbe espressamente e inderogabilmente il D.M. citato, con la conseguenza  di quantificare gli interessi finali in € 220.141,16, anziché € 242.138,35,.
La Procura, poi, nel determinare il tasso di interesse, avrebbe preso in considerazione il valore dell’Euribor alla data di stipula del leasing, considerandolo quale dato fisso ed invariabile per tutta la durata del leasing o mutuo.
Secondo la difesa dei convenuti, questa scelta non sarebbe corretta, perché la forma di finanziamento prevedeva un tasso variabile, con facoltà di passare al tasso fisso e, comunque, l’inizio del rimborso del leasing sarebbe avvenuto due anni dopo la data di stipula dello stesso (un anno per l’esecuzione dei lavori e 12 mesi dalla fine dei lavori – 9 mesi posticipati – per l’inizio del rimborso).
Inoltre, mentre nell’invito a dedurre, la Procura aveva limitato l’ipotetico danno alle rate già maturate del leasing, nella citazione a giudizio veniva considerato l’intero importo degli interessi.
Le suesposte considerazioni porterebbero ad una verosimile differenza di interessi pagati tra leasing e mutuo, entrambi a tasso variabile e secondo i parametri dei finanziamenti concessi agli enti locali dal sistema bancario e creditizio, pari a € 28.234,00 complessivi, nei 20 anni, a vantaggio del mutuo, presupponendo di applicare costantemente il tasso variabile a mo’ di tasso fisso, come fatto dal perito della Procura, cioè calcolando una differenza dello 0,44% per anno.
Tale differenza si ridurrebbe, poi, a € 24.234,00 complessivi considerando il preammortamento del leasing, poiché gli interessi pagati in preammortamento beneficiano di un bonus dello 0,31 (€ 4.000,00 circa), recuperabile durante l’ammortamento.
Inoltre, secondo la difesa dei convenuti, la Procura avrebbe omesso di considerare il costo dell’opzione di passaggio dal tasso variabile al tasso fisso, possibile in occasione del pagamento delle rate trimestrali di rimborso, che sarebbe quantificabile in € 10.000,00, cioè circa lo 0,10% dell’operazione.
In base alle esposte considerazioni, in conclusione, la differenza finale di costo tra leasing e mutuo sarebbe di € 14.234,00 in più per il leasing.
Con riguardo al danno derivato dal pagamento dell’IVA, quantificato dalla Procura in € 4.491,00, la difesa dei convenuti evidenziava che la Risoluzione dell’Amministrazione Finanziaria n. 32/E del 4 aprile 2012 avrebbe chiarito definitivamente il trattamento IVA degli impianti fotovoltaici degli Enti pubblici, contraddicendo le conclusioni della Procura, secondo cui la figura istituzionale del Comune renderebbe inapplicabile il regime IVA e, quindi, la sua compensazione.
Secondo l’amministrazione finanziaria, infatti, la realizzazione e conduzione di un impianto fotovoltaico di potenza nominale superiore ai 20Kwp da parte di un Comune, così come lo scambio energia cosiddetto “altrove”, costituirebbe attività commerciale.
Da ciò la conseguenza che l’IVA che il Comune deve pagare sulle rate di leasing sarebbe compensabile con l’IVA sull’energia prodotta e non auto-consumata (con lo scambio altrove).
Con riferimento al danno erariale derivato dall’inclusione della società di leasing tra i beneficiari della polizza assicurativa, la difesa dei convenuti precisava che con la polizza “All Risks”, il bene assicurato viene tutelato da una pluralità di rischi ad opera di un unico contratto assicurativo, con copertura di qualsiasi evento dannoso si possa manifestare, con esclusione di quelli espressamente indicati nel contratto.
In realtà, detta polizza sarebbe un’appendice alla polizza dell’Ente, con inserimento dell’impianto fotovoltaico nella polizza già contratta dall’Ente stesso, per tutto il suo patrimonio, e con previsione anche della società di leasing, quale soggetto assicurato
Secondo il broker del Comune, all’epoca dei fatti, l’inserimento della società di leasing tra i beneficiari della polizza non avrebbe mutato il costo nella copertura che la polizza era destinata ad offrire.
Inoltre, la polizza non varrebbe a coprire le mancanze proprie della società di leasing, i danni subiti dal manufatto per fatti nuovi (o comunque non noti) e ad opera di terzi, laddove il Comune e la società di leasing assicurati non sono considerati terzi.
Inoltre, dalla lettura delle clausole contrattuali, si evincerebbe che i rischi assicurati sono quelli derivati da circostanze nuove, non conosciute e non quelli dovuti a difetti o omissioni della fase precedente al collaudo, coperti, in quanto tali, dalla garanzia della società fornitrice o del leasing.
La difesa evidenziava, infine, come, nel caso di riconoscimento di un qualche danno erariale, dovessero essere considerati i vantaggi derivati dalle scelte operate dai funzionari.
In particolare, il riferimento era all’introduzione della clausola, che prevede il divieto di varianti non autorizzate, implicanti prestazioni aggiuntive.
Proprio in forza di detta clausola, l’impresa fornitrice avrebbe posato una copertura in lamiera non prevista nel progetto originario, il cui valore ammontava, solo per i materiali, a € 79.360,00.
L’importo in questione compenserebbe i maggiori costi del leasing.
L’impresa fornitrice, poi, avrebbe autonomamente sostituito i moduli fotovoltaici con altri di maggior valore, senza porre a carico del Comune alcuna spesa.
Inoltre, le utilità complessive derivanti dall’impianto coprirebbero di gran lunga le spese relative al leasing, considerando anche una vita dei moduli fotovoltaici ben superiore ai vent’anni.
Secondo la difesa, occorrerebbe, inoltre, considerare che, ove fosse stata seguita la via del mutuo, il costo della progettazione sarebbe gravato direttamente sul Comune per un importo sicuramente non inferiore ai  100.000,00 euro; mentre, con l’utilizzo del leasing, i costi burocratici amministrativi ammonterebbero a circa 31.000 euro.
Nell’eventuale ripartizione della responsabilità, poi, dovrebbe valutarsi la diversa funzione svolta da ciascuno dei convenuti.
In particolare, l’apporto causale della convenuta Zelia Maria Pan sarebbe limitato all’avere espresso una valutazione di mera esecuzione delle stime economiche e della loro vantaggiosità.
La difesa, infine, nell’ipotesi di accoglimento della domanda risarcitoria, reputava necessaria la considerazione dell’apporto concausale della Giunta e della rilevanza del sottodimensionamento dell’organico dell’ufficio in rapporto all’imponente carico di lavoro nel quale i convenuti si erano trovati ad operare durante l’arco temporale della vicenda ed auspicava, comunque, l’esercizio del potere riduttivo.
All’udienza del 16.3.2016, il PM illustrava il contenuto del proprio atto e, con riferimento alla posta di danno derivata dal pagamento, da parte del Comune, dell’assicurazione “All Risks”, rappresentava che, a seguito di precisazioni fornite dall’Ente locale, era risultato che il costo esposto in citazione era relativo all’assicurazione per l’intero complesso del patrimonio comunale; mentre la quota riferibile esclusivamente all’impianto fotovoltaico era pari ad € 196,00 per ciascuno degli anni contestati.
Quindi, il costo complessivo dell’assicurazione “All Risks” per l’impianto fotovoltaico, per i cinque anni (dal 2011 al 2015) presi in considerazione in citazione, era di complessivi € 940,00, di cui la metà, pari ad € 490,00, era da considerarsi danno erariale imputabile, a ciascuno dei convenuti, nella misura del 50%, pari ad € 245,00.
Per il resto, il PM insisteva nelle conclusioni già rassegnate in atti.
La difesa dei convenuti, modificando in parte l’impostazione della memoria di costituzione, con riferimento al danno derivato dalla differenza del costo per interessi dei diversi finanziamenti, sosteneva che il paragone andava effettuato con il costo degli interessi per un finanziamento ventennale, a tasso fisso, concesso dalla Cassa Depositi e Prestiti, così come asseritamente prospettato dalla Procura a pagina 55 dell’atto di citazione; illustrava, poi, le argomentazioni già prospettate nella memoria di costituzione e concludeva come in atti.
La causa veniva, quindi, posta in decisione.

1. Oggetto del giudizio

L’odierno giudizio è finalizzato all’accertamento della fondatezza della pretesa azionata dal Pubblico Ministero nei confronti di Zelia Maria Pan e Paolo Orso, rispettivamente Responsabile del Servizio Economico e Finanziario e Segretario Generale del Comune di Rossano Veneto, per il danno di € 63.061,11, oltre accessori e spese di giustizia, asseritamente derivato dal maggior onere sostenuto dall’Ente locale – rispetto ad altre forme di finanziamento – per interessi, IVA e premi assicurativi, nell’ambito di una operazione di finanziamento per la fornitura e posa in opera di una copertura in legno lamellare e di un impianto fotovoltaico architettonicamente integrato.
2. Sulla eccezione di prescrizione

Preliminarmente va rilevato come, secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte (si veda, da ultimo, Sez. II d’App., sentenze nn. 138  e 139 dell’11.2.2016), nel sistema di progressione logica nella decisione delle questioni, delineato dagli articoli 276 e 279 c.p.c., applicabili per il rinvio dinamico di cui all’art. 26 del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, il Collegio decide gradatamente le questioni pregiudiziali proposte dalle parti o rilevabili d’ufficio e, quindi, il merito della causa (art. 276, comma 2, c.p.c.).
Tra le prime, la precedenza è accordata, ordinariamente (SS.UU. Cass. n. 29 del 2016), alle questioni relative alla giurisdizione ed alla competenza, poi alle pregiudiziali di rito ed alle preliminari di merito; infine, al merito in senso stretto (cfr. art. 279, comma 1, nn. 1, 2, e 3. Sulla struttura della decisione e l’ordine delle questioni, SS.UU. Cass. n. 26242 del 2014). 
Cosicché, l’ordine di trattazione delle questioni preliminari e di merito è rimesso al prudente apprezzamento del Giudice, secondo motivate ragioni di logica giuridica, di coerenza e ragionevolezza (cfr. Corte Cost. n. 272 del 13.7.2007; Cass., n. 23113 del 9.9.2008; S.R. Corte dei Conti, n. 727 del 2.10.1991).
Andrà, pertanto, in primo luogo, trattata l’eccezione di prescrizione, ritualmente sollevata dai convenuti.
Secondo la difesa degli stessi, il dies a quo della prescrizione dovrebbe farsi decorrere dalla delibera della Giunta n. 10 del 20.1.2010, poiché già da allora sarebbe stato conoscibile il danno, posto che, con il predetto atto, venivano stabilite la duplicità delle gare e le modalità di finanziamento dell’opera.
Siccome l’invito a dedurre è stato notificato nel giugno 2016, sarebbero trascorsi i cinque anni previsti dalla legge.
Per giurisprudenza consolidata di questa Corte, “il fatto dannoso si identifica nella <>, anche se risalenti ad un unico atto deliberativo o comunque a un’unica manifestazione di volontà, per cui il dies a quo del termine prescrizionale va individuato nella data di ciascun pagamento. Al riguardo, le Sezioni Riunite, con decisione n. 5/2007/QM, hanno superato il precedente arresto n. 3/QM/2003, ritornando alla precedente impostazione di cui alla decisione n. 7/QM/2000, e la giurisprudenza vi ha con convinzione aderito (Seconda Sez. Centr. App.n. 600/2012; Id., n. 127/2011).” (Corte dei Conti, Sez. III d’Appello, sent. n. 16 dell’1.2.2016).
In particolare, “Le SS.RR. di questa Corte, con sentenza n. 7/2000/QM del 24.05.2000, hanno affermato che, in ipotesi di illecito con effetti che si protraggono nel tempo, i danni si verificano con i singoli esborsi dei corrispettivi periodici, soggetti, ciascuno, ad un proprio termine di prescrizione quinquennale, con decorrenza dalla data dei pagamenti stessi. Il medesimo principio è stato affermato nella sentenza delle Sezioni Riunite n. 5/QM del 19.07.2007,<< in cui è ulteriormente chiarito che la diminuzione del patrimonio dell’ente danneggiato – nel che consiste l’evento dannoso -assume i caratteri della concretezza e dell’attualità e diviene irreversibile solo con l’effettivo pagamento; è, quindi, da ogni singolo pagamento … che decorre il termine di prescrizione>>” (Sez. II d’App., sent. n. 26 del 13.1.2016). 
Nel caso di specie, in adesione alla ripercorsa e condivisibile giurisprudenza, il dies a quo, ai fini del decorso della prescrizione, va individuato nelle date dei singoli pagamenti delle rate di finanziamento.
Ciò considerato, atteso che, in citazione vengono contestati pagamenti tutti effettuati dal gennaio 2012 in poi ed il primo atto interruttivo della prescrizione è l’invito a dedurre, notificato nel giugno del 2015, la prescrizione non era ancora, a quel momento, maturata.
L’eccezione, pertanto, va respinta.

Scrutinata l’eccezione di prescrizione, il Collegio, nell’ambito della trattazione del merito, ritiene di dover iniziare l’esame dalle questioni che costituiscono presupposto logico delle altre e il cui accoglimento o rigetto potrebbe rendere ultronea la disamina delle restanti (Corte dei Conti, Sez. Veneto, sent. n. 151 del 12.10.2015; Sez. Puglia, sent. n. 231 del 10.3.2014).
Pertanto, innanzitutto, dovranno essere verificate, l’attualità, la concretezza e la certezza del danno erariale così come configurato dalla Procura, atteso che la mancata sussistenza dei predetti requisiti del danno determinerebbe il rigetto della domanda attrice, con l’assorbimento di ogni ulteriore questione (Corte dei Conti, Sez. I d’App., sent. n. 568 del 22.7.2013).
Secondo la ricostruzione prospettata dall’Organo requirente nell’atto di citazione, il danno causato al Comune di Rossano Veneto, come già detto, sarebbe derivato dal maggiore onere, sostenuto dal citato Comune, per la stipula di un contratto di finanziamento per la realizzazione dell’impianto fotovoltaico rispetto ad altri finanziamenti reperibili, al momento della stipula, sul mercato.
Maggior onere quantificabile nella differenza fra il costo del finanziamento effettivamente realizzato e la misura massima del tasso di interesse applicabile ai mutui, determinato periodicamente dal Ministro dell’Economia e delle Finanze con proprio decreto.
In particolare, essendo stato stipulato il contratto di leasing in data 16.7.2010, il confronto si dovrebbe operare con il tasso massimo applicabile per le operazioni finanziarie, a quel momento previsto dal Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze 12.7.2010, avente ad oggetto “Determinazione del costo globale annuo massimo per le operazioni di mutuo effettuate dagli enti locali, ai sensi del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 1989, n. 144”, che per un finanziamento a tasso variabile di durata ventennale, prevedeva il limite di cui all’art. 3, comma 1, lettera c), ovvero il tasso Euribor  a sei mesi + 1,75 di spread.
Ebbene, va, innanzitutto rilevato, che, diversamente dalla condotta e, quindi, dall’elemento soggettivo costitutivo della responsabilità amministrativa, che va valutato ex ante (Corte dei Conti, Sez. II d’App., sent. n. 43 del 15.1.2016; Sez. II d’App., sent. n. 750 del 10.12.2013; Sez. III d’App., sent. n.364 del 18.5.2012), al fine di verificare, nel caso di attività discrezionale, se la scelta operata corrisponda a criteri di legalità, logicità, ragionevolezza, efficienza, efficacia ed economicità (Corte dei Conti, Sez. I d’App., sent. n. 568 del 22.7.2013), la sussistenza del danno e dei suoi requisiti, va valutata ex post (Corte dei Conti, Sez. I d’App., sent. 568 del 22.7.2013) e, quindi, “il fatto dannoso va identificato, salvo circostanziate eccezioni, nel momento in cui l’erario subisce l’effettivo nocumento” (Corte dei Conti, Sez. I d’App., sent. n. 609 del 16.12.2015).
Affinché assuma rilievo, quale elemento costitutivo della fattispecie di responsabilità erariale, il pregiudizio economico deve essere certo, attuale e concreto (cfr., tra le numerosissime, SS.RR. sent. n. 14/QM/2011 e sent. n. 3/QM/2003; Sez. Sicilia, sent. 142/2014, Sez. App. Sicilia, sent. n. 11/2013; Sez. III d’App., sent. n. 140/2013 e sent. n. 150/2012; Sez. I d’App., sent. n. 58/2012; Sez. Lazio, sent. n. 758/2013; Sez. Calabria, sent. n. 272/2013; Sez. Lombardia, sent. n. 525/2008).
Il danno è «certo», allorché il depauperamento patrimoniale si sia verificato effettivamente in tutti i suoi elementi e, cioè, quando vi siano state condotte che abbiano generato per l’Amministrazione una situazione patrimoniale deteriore; è «attuale», quando sussista al momento della proposizione della domanda e della decisione; è «concreto» quando la perdita non sia semplicemente ipotetica.
L’ipotesi dannosa, pertanto, può essere rilevata e valutata solo al consolidamento degli oneri effettivi che il contratto abbia determinato in capo all’Ente contraente, verificando se vi sia stato, in concreto, un nocumento patrimoniale.
Con riguardo a contratti relativi a strumenti finanziari derivati, con osservazioni pertinenti, tuttavia, anche per i contratti relativi a strumenti finanziari connotati da elementi di aleatorietà, è stato efficacemente rappresentato come la giurisprudenza di questa Corte abbia riscontrato “una oggettiva difficoltà nell’esercizio di azioni di responsabilità per danno, per una serie di fattori quali la difficoltà di poter giudicare ex ante e cioè al momento della stipula del contratto, anche attraverso un consulente tecnico d’ufficio, la sua vantaggiosità o svantaggiosità per l’ente, specie nei casi di contratto ancora in esecuzione” (Relazione del Procuratore Generale della Corte dei Conti per l’Inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2014) e “non sia  possibile prevederne i successivi sviluppi, e ciò sia ai fini dell’accertamento del danno (nella sua attualità) sia ai fini dell’accertamento della colpa grave (prevedibilità del rischio da parte del contraente, dovuta a colpa grave)” (Relazione del Procuratore Generale della Corte dei Conti per l’Inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2013).
La giurisprudenza di questa Corte ha precisato, infatti, che “la valutazione della convenienza economico-finanziaria dell’operazione di finanza cd. derivata (…), non possa essere limitata alle singole annualità, ma vada più propriamente correlata al complesso dei risultati conseguibili (…) nel periodo di validità del contratto”, sicché “pur nelle rilevate illegittimità della procedura di stipula del contratto di finanza derivata, non è dato inferire quoad effectum che dalla sua complessiva esecuzione sia conseguito un danno per le finanze comunali, non essendo dimostrato quel <>, postulato invero dalla Procura con riferimento solo ad un parziale segmento temporale (…) rispetto al complessivo periodo di esecuzione del contratto (…).” (Corte dei Conti, Sez. Giur. Lazio, sent. n. 245 del 10.2.2010).
Secondo detta giurisprudenza, “L’operazione deve essere, infatti, esaminata e valutata anzitutto nella sua durata complessiva – e non in base al criterio di annualità e/o agli altri pur validi principi di contabilità pubblica evidenziati dalla Procura Regionale – (…) indipendentemente dall’accertare se i convenuti, al momento delle decisioni, erano a conoscenza degli elementi di fatto e di diritto che avrebbero consentito loro di adottare una condotta conforme ai principi di economicità e buon andamento dell’azione amministrativa (C. Conti, Sez. III giur. c.le d’appello, 30.08.2006, n. 330). E’ noto che, secondo la prevalente giurisprudenza di questa Corte, il danno deve assumere caratteri di attualità, certezza ed effettività e si configura ogni qualvolta il pubblico erario subisca un’ingiustificata deminutio patrimoni consistente nella violazione di una situazione soggettiva pubblica tutelata in via diretta e immediata dall’ordinamento ed avente ad oggetto ben pubblici materiali o immateriali; circostanze che, in ragione di quanto precisato, non sembrano verificarsi nella fattispecie.” (Sez. III d’App., sent. 364 del 2012).
Ebbene, nel caso di specie, il danno contestato dalla Procura attiene, in estrema sintesi, alla asserita minore convenienza della forma di finanziamento prescelta dai convenuti rispetto ad altre disponibili sul mercato, cui avrebbe potuto accedere il Comune.
In particolare, il danno erariale deriverebbe dalla differenza tra il costo del contratto di finanziamento effettivamente stipulato ed il costo del finanziamento alternativo.
Risulta evidente come, dalla scelta del termine di paragone, cioè dalla individuazione del finanziamento alternativo, cui comparare il costo del finanziamento effettivamente stipulato, non dipenda solo la quantificazione del danno, ma proprio la sussistenza dello stesso.
Il danno erariale, infatti, sarà configurabile solo laddove risulti una differenza tra i costi dei due finanziamenti. Differenza, la cui esistenza, ovviamente, dipenderà proprio dalla scelta del termine di paragone.
Ciò premesso, quindi, in ossequio al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, di cui all’art. 112 c.p.c., il Collegio risulta vincolato dalla tipologia di finanziamento scelta dal Pubblico Ministero quale termine di paragone, atteso che è sulla domanda dell’Attore pubblico, secondo la prospettazione che egli, titolare dell’azione, ha ritenuto di formulare, che interviene la statuizione del Giudice (Corte dei Conti, Sez. III d’App., sent. n. 633 dell’1.12.2015).
Nel caso di specie, infatti, una eventuale sostituzione del finanziamento prescelto dall’Organo requirente quale temine di paragone, al fine di prospettare come integrata la sussistenza del danno,  quale elemento costitutivo della fattispecie della responsabilità erariale, si risolverebbe in uno stravolgimento del  petitum, così come individuato dall’Attore.
E, nella citazione, l’Organo requirente ha ritenuto la sussistenza del danno in ragione del confronto tra il costo del contratto di leasing finanziario stipulato dal Comune ed il costo di un finanziamento, con caratteri simili, alle condizioni di cui al D.M. del 12.7.2010.
Il Collegio non può esimersi, tuttavia, dal rilevare che, attenendo la contestazione alla convenienza del finanziamento, non è pienamente conferente operare un confronto tra il costo del leasing effettivamente stipulato ed il tasso massimo, previsto per le forme di indebitamento cui può accedere l’Ente locale, di cui al Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 12.7.2010, poiché, con ogni evidenza, le condizioni del tasso massimo indicano il costo massimo consentito all’Ente locale per l’indebitamento, ma non certo il costo più conveniente in relazione ai finanziamenti disponibili sul mercato.
Il suddetto paragone, in realtà, avrebbe trovato giustificazione solo laddove la contestazione fosse stata relativa allo sforamento del predetto tetto massimo consentito, ma non giova a valutare la maggiore o minore convenienza del contratto di leasing stipulato dal Comune, rispetto agli altri finanziamenti rinvenibili sul mercato.
E, tuttavia, come detto, in ossequio al principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato, il Collegio, ai fini della valutazione della sussistenza del danno, dovrà operare il confronto tra i termini di paragone individuati dall’Organo requirente e, cioè, tra il costo del finanziamento stipulato dal Comune e il tasso massimo consentito per un finanziamento con le medesime caratteristiche, previsto dal D.M. del 12.7.2010, con la precisazione che detto decreto, all’art. 3, prevede che “Il costo globale annuo massimo applicabile alle operazioni, di cui all’art. 1, regolate a tasso variabile, è fissato nelle seguenti misure, in relazione alla durata delle operazioni medesime: (…) c) fino a 20 anni: EURIBOR a sei mesi + 1,75% (…).” e, pertanto, l’eventuale computo del costo del finanziamento alternativo si dovrebbe effettuare considerando l’Euribor a sei mesi e non a tre mesi, come fatto dalla Procura.
Tuttavia, ciò premesso, è determinante osservare che, nel caso di specie, sia lo strumento finanziario effettivamente utilizzato dal Comune, che lo strumento finanziario individuato dalla Procura quale termine di paragone presentano elementi di aleatorietà: sono finanziamenti ventennali a tasso variabile.
Pertanto, l’evoluzione dei costi di detti finanziamenti è connessa all’andamento dell’Euribor (Euribor 3 mesi L, per il leasing stipulato dal Comune; Euribor 6 mesi L, per il finanziamento utilizzato come termine di confronto), nel ventennio successivo alla stipula.
L’art. 5 del contratto di locazione finanziaria prevede, infatti, che i 77 canoni trimestrali posticipati dovranno essere calcolati “sulla base dell’indice Euribor 3ML rilevato sul quotidiano “Il Sole 24 Ore” il giorno lavorativo precedente alla stipula del presente contratto, maggiorato dello spread indicato in Offerta pari a 2,45%. I canoni trimestrali posticipati, da incrementarsi dell’IVA come per legge, decorreranno a far data dal verbale di positivo collaudo tecnico amministrativo ad eccezione del primo canone che decorrerà a mesi 9 (nove) dalla data di cui sopra. L’entità del corrispettivo periodico previsto dal contratto sarà modificato in funzione dell’andamento del costo del denaro durante il corso del contratto. L’entità dell’adeguamento di ogni corrispettivo periodico verrà calcolata moltiplicando il capitale residuo medio in essere nel periodo in osservazione per la differenza tra l’indice di base ed il valore indicato dal parametro di indicizzazione per valuta il 3°giorno del periodo; nel caso il 3° giorno fosse festivo si utilizzerà la quotazione rilevata per valuta al 1° giorno lavorativo successivo.
Per il primo periodo la quotazione del parametro di indicizzazione verrà rilevata per valuta il giorno stesso di decorrenza dei corrispettivi periodici. (…).”.
Inoltre, il contratto di leasing stipulato dal Comune contiene alcune clausole, che rendono impossibile prevedere quale sarà l’evoluzione dei costi effettivi del finanziamento nel ventennio di esecuzione del contratto.
In particolare, rileva la previsione di cui all’articolo 6 del contratto, secondo cui: “Si conviene che l’opzione di trasformazione dal tasso variabile a fisso potrà essere esercitata in corrispondenza della scadenza di ciascuna rata trimestrale alle seguenti condizioni: a) una sola volta nel corso della locazione finanziaria; b) trascorsi 12 (dodici) mesi dalla scadenza della prima rata pagata; c) ad esclusione dell’ultimo anno di durata della locazione finanziaria. Nel caso in cui il Comune decida di esercitare l’opzione, lo stesso pagherà, per tutta per tutta la durata contrattuale residua, interessi fissi e posticipati, calcolati su base annua pari all’IRS (con durata residua della locazione finanziaria arrotondata a cinque anni – es. durata residua leasing 11 anni = IRS 15 anni) maggiorato dello spread offerto in sede di gara per il contratto di locazione finanziaria, rilevabile dal quotidiano “Il Sole 24 Ore”, il giorno precedente alla scadenza della rata.”.
Rileva, altresì, la possibilità, prevista dall’art. 17 del contratto, dell’opzione di riscatto anticipato del bene, secondo cui: “E’ facoltà del Comune di procedere durante il periodo contrattuale e sempre in corrispondenza di una singola rata, a riscattare anticipatamente la totalità o parte/quota dei beni oggetto del presente contratto anche in più momenti, attraverso comunicazione scritta. L’esercizio di tale facoltà comporterà il pagamento dei canoni ancora da pagare. Il tasso di attualizzazione di detti canoni sarà l’Euribor 3 mesi lettera (365) rilevato il giorno lavorativo precedente alla stipula del presente contratto o l’IRS, se in presenza di tasso fisso, rilevato al momento della variazione da variabile a fisso.”.
Nel caso di specie, pertanto, trattandosi di contratto ancora in corso di esecuzione, relativo a finanziamento ventennale, a tasso variabile, con opzione di trasformazione a tasso fisso connesso all’IRS (Interest Rate Swap), e diritto di opzione per il riscatto anticipato, è solo allo scadere del ventennio, o, comunque, al momento del termine dell’esecuzione del contratto, che potrà effettuarsi una valutazione certa del costo del finanziamento.
Laddove, l’IRS è uno dei contratti “swap” più diffusi, appartenente alla categoria degli strumenti finanziari derivati (Corte dei Conti, Sez. III d’App., sent. n.364 del 18.5.2012) e “alla peculiarità di ipotesi di danno erariale conseguenti alla stipula, da parte di soggetti pubblici, di contratti in strumenti di finanza derivata è collegata una specifica complessità di accertamento” (Corte dei Conti, Sez. Giur. Umbria, sent. n. 44 del 9 maggio 2012) in ordine alla prova incontrovertibile dell’esistenza del danno erariale e, soprattutto, in ordine al problema della sua attualità.
Così come, solo all’esito del ventennio potrà essere, con certezza, calcolato, anche il costo del finanziamento alternativo indicato dalla Procura, trattandosi, anche qui, di finanziamento a tasso variabile.
Il confronto tra il costo del leasing e il costo del finanziamento utilizzato come termine di paragone, operato a soli cinque anni dalla stipula del contratto, offre una visione estremamente parziale e solo provvisoria dei costi complessivi dei due finanziamenti e, pertanto, non è sufficiente a valutare, con la necessaria certezza, la convenienza di un finanziamento rispetto all’altro, attesa l’imponderabilità dei fattori economico-finanziari in grado di incidere sulla quantificazione dei costi complessivi.
Con riguardo alle questioni relative all’IVA e all’assicurazione “All Risks”, illustrate in fatto, va rilevato che le stesse non godono di autonoma rilevanza, ma, per quanto prospettato anche dalla Procura, vengono in rilievo quali costi del contratto di finanziamento stipulato dal Comune e, pertanto, non sarebbe conferente un esame delle predette asserite voci di danno, che prescinda dall’analisi e dalla valutazione complessiva dei costi del finanziamento, che, come già detto, potranno essere effettuate solo allo scadere del ventennio, o, comunque, al momento del termine dell’esecuzione del contratto.
Pertanto, in conclusione, non può valutarsi, al momento, né la sussistenza del danno, né tantomeno la sua eventuale quantificazione, non essendo dotato detto asserito nocumento di quei connotati di certezza, concretezza ed attualità, indispensabili per la configurazione della responsabilità erariale.
I convenuti vanno, conseguentemente assolti e resta assorbita ogni ulteriore questione.
4. Le spese
Il proscioglimento nel merito dei convenuti impone la liquidazione, in favore della difesa degli stessi, delle spese processuali, a termini dell’art. 3, comma 2-bis, del D.L. 23.10.1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla L. 20.12.1996, n. 639 e dell’articolo 18, comma 1, del D.L. 25.3.1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla L. 23.5.1997, n. 135, così come autenticamente interpretati dall’art. 10 bis, comma 10, della L. 2.12.2005, n. 248.
In specie, il compenso degli Avvocati, rapportato all’importanza dell’opera prestata, e il rimborso delle spese forfetarie, nella misura del 15% sul totale della prestazione, deve avvenire secondo i parametri di cui al D.M. n. 55, del 10 marzo 2014, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 77, del 2 aprile 2014, recante la Tabella n. 11, relativa alle spese inerenti ai giudizi dinanzi alla Corte dei Conti, vigente dal 3 aprile seguente e applicabile alle liquidazioni successive alla sua entrata in vigore.
Quanto alla determinazione del valore della controversia, l’art. 5, comma 3, dispone che “Nelle cause davanti agli organi di giustizia … nella liquidazione a carico del soccombente si ha riguardo all’entità economica dell’interesse sostanziale che riceve tutela attraverso la decisione...”.
L’entità economica dell’interesse sostanziale ricevente tutela dall’attivazione del giudizio è costituita, per i convenuti, con adattamento della predetta norma al giudizio contabile, in cui è presente il P.M., richiedente per conto dell’Amministrazione importi a titolo di danno, dal quantum che lo stesso pretendeva ab origine dai medesimi, giacché ogni singola attività difensiva è da parametrare ad esso (Corte dei Conti, Sez. Giur. Veneto, sent. n. 136 del 25.6.2014).
Nel caso di specie, il danno originario contestato dalla Procura è di € 63.061,11 da imputarsi “al 50% al dott. Orso ed al 50% alla sig.ra PAN per un importo di euro 31.530,55 da addebitarsi a ciascuno degli odierni convenuti.” (atto di citazione, pagine 65 e 66).
Pertanto, il Collegio, considerato che le spese di lite devono liquidarsi in favore dei convenuti, attese le fasi d’interesse per il giudizio contabile (fase di studio, introduttiva, istruttoria e di trattazione, nonché decisionale), secondo quanto previsto dalla predetta Tabella 11, allegata al citato D.M. n. 55/2014, considerato che entrambi i convenuti sono costituiti a mezzo di una sola difesa, considerati gli scaglioni di riferimento, liquida le spese in complessivi € 5.000,00, oltre IVA e CPA, come per legge.
Il relativo onere è posto a carico del Comune di Rossano Veneto, che, nella vicenda, assume la veste di Amministrazione di appartenenza dei prosciolti, tenuta a sopportare gli oneri connessi alla soccombenza di cui all’art. 91 c.p.c..

definitivamente pronunciando nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 30055 del registro di segreteria, nei confronti di Orso Paolo e Pan Zelia Maria, respinge la domanda risarcitoria proposta e, per l’effetto, assolve i predetti convenuti dagli addebiti loro ascritti.
Le spese si liquidano in complessivi € 5.000,00, oltre IVA e CPA in favore dei convenuti e sono poste a carico del Comune di Rossano Veneto.
Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio del 16 marzo / 13 aprile 2016.

          L’Estensore                                                           Il Presidente
F.to Dott.ssa Giuseppina Mignemi                            F.to Dott. Guido Carlino
 
 
Depositato in Segreteria il 10/05/2016
Il Funzionario Preposto  
F.to Nadia Tonolo

1.Concorsi – Prova scritta – Esiti – Controversie – Controinteressati – Inconfigurabilità –Ragioni.
 
2. Concorsi – Fasi  – Annullamento in autotutela – Fasi non viziate del procedimento – Conseguenze.
 
3. Concorsi – Prova – Giudizi – Voto numerico – Sufficienza – Eccezioni – Conseguenze.
 

1. Prima dell’approvazione della graduatoria di un concorso, non sono configurabili controinteressati in senso tecnico in quanto, in tale fase del procedimento concorsuale, non si identificano situazioni soggettive di interesse protetto in posizione antagonista rispetto a chi contesta la propria esclusione dal concorso, che potrebbero essere lese dall’accoglimento del ricorso[1]. Di conseguenza nei confronti del gravame proposto da un candidato ad un concorso cui sia stata negata l’ammissione alla prova orale, ai fini dell’assunzione della veste di controinteressato in senso tecnico non è sufficiente avere superato le prove scritte, ma occorre essere utilmente collocati nella graduatoria finale. Di qui, l’insussistenza dell’onere di notificare il ricorso ai candidati ammessi alla prova orale.
 
2. Nel caso di un annullamento in autotutela di un atto endoprocedimentale, la facoltà (o la necessità) dell’amministrazione di rinnovare il procedimento emendato del vizio riscontrato concerne le soli fasi viziate in quanto si deve conciliare da un lato l’esigenza di ripristinare la legalità amministrativa, dall’altro, deve essere rispettato il principio di conservazione degli atti giuridici, di economicità e di divieto di aggravamento del procedimento[2]. Analogamente, in ragione degli stessi principi di legalità, economicità e conservazione degli atti giuridici, ove in un procedimento concorsuale sia nominata una nuova Commissione esaminatrice, in assenza di illegittimità accertate in sede giurisdizionale o in via di autotutela amministrativa in relazione a pregressi fasi endoprocedimentali, la nuova Commissione deve procedere allo svolgimento delle sole fasi successive a quelle precedentemente espletate.
 
3. Il voto numerico attribuito dalle competenti commissioni alle prove o ai titoli nell’ambito di un concorso pubblico o di un esame esprime e sintetizza il giudizio tecnico discrezionale della commissione stessa, contenendo in sé stesso la motivazione, senza bisogno di ulteriori spiegazioni[3]. Tuttavia, qualora manchino i criteri di massima e precisi parametri di riferimento cui raccordare il punteggio assegnato, è insufficiente la valutazione in forma numerica, ed occorre una motivazione integrativa,  ancor più necessaria laddove la valutazione numerica della Commissione si ponga in contrasto con quella di una precedente Commissione.
 
 
 
 

 

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In una procedura di gara il reato di turbata libertà degli incanti è configurabile in ogni situazione nella quale la P.A. proceda all’individuazione del contraente mediante una gara, quale che sia il “nomen iuris” conferito alla procedura ed anche in assenza di formalità. Sicchè anche nel caso di una procedura di richiesta di preventivi può configurarsi il suddetto reato, laddove emerga, una condotta fraudolenta o collusiva che abbia anche soltanto influito sulla regolare procedura della gara medesima,essendo irrilevante che si produca un’effettiva alterazione dei risultati di essa. Nè rileva che la procedura sia stata poi annullata e sia poi stata esperita apposita e formale gara, tenuto conto che l’accordo collusivo autonomamente punibile ex art. 353 c.p. in relazione alla prima gara costituisce comunque premessa logica e fattuale delle successive turbative verificatesi anche nell’ambito della seconda gara.  
 

1. Sussiste la giurisdizione del g.a. ove l’oggetto principale della domanda consista nella censura di illegittimità di provvedimenti con i quali è stato esercitato un potere di natura discrezionale- aventi ad oggetto la quantificazione dell’importo dovuto da un Comune per illegittima occupazione di beni del patrimonio statale disponibile, ancorchè sia rilevato incidentalmente, ex art. 8 c.p.a., l’accertamento del diritto di proprietà in capo allo stesso Comune
 
2. Non può estromettersi dal giudizio l’agente della riscossione per il cui tramite è stata avviata la procedura esecutiva di riscossione della somma dovuta per illegittima occupazione di un bene del patrimonio statale, ove la stessa procedura sia stata oggetto di censura da parte del ricorrente e sia comunque riferibile all’ente impositore
 
3. L’inclusione delle opere pubbliche, realizzate da un Comune su area dell’Agenzia del Demanio, nell’elenco delle strade, non costituisce titolo di proprietà ma ha valore meramente classificatorio, ossia dichiarativo, e non può pregiudicare, quindi, le situazioni giuridiche sottostanti attinenti alla proprietà delle aree ed al conseguente regime giuridico.
 
4. La c.d. “accessione invertita” è stata espunta dal nostro ordinamento in quanto contrastante con i principi della Convenzione EDU e, conseguentemente, deve ritenersi che, quando il decreto di espropriazione per p.u. non sia stato emesso o sia stato annullato, l’occupazione e la manipolazione del bene immobile da parte dell’Amministrazione configura un illecito di diritto comune, che non determina il trasferimento della proprietà in capo all’Amministrazione.
 
5. Il D.P.R. 296/2005 contempla la possibilità di dare in concessione ovvero in locazione, con canoni agevolati, ai soggetti di cui agli articoli 10 e11 e, quindi, anche Comuni, gli immobili gestiti dall’Agenzia del Demanio “per finalità di interesse pubblico o di particolare rilevanza sociale”. Nel caso di specie il Comune ha occupato beni del patrimonio statale per realizzare di opere nell’interesse della collettività, e pur essendo stata abrogata, per gli Enti locali, la citata norma agevolatrice, essa dev’essere applicata ai fatti maturatisi sotto la sua vigenza con conseguente necessità di applicazione del canone agevolato richiesto, di qui la fondatezza del ricorso