S. Romano, Pres., Est.

Sul necessario rispetto dei termini e delle modalità di presentazione delle domande per l’accesso ai contributi e finanziamenti pubblici

Pubblica amministrazione- Contributi e finanziamenti pubblici- Modalità di accesso- irricevibilità della domanda non conforme ai requisiti tecnici prescritti dal bando- Legittimità della motivazione.

Nell’ambito di un bando per la presentazione dei progetti per la campagna 2016/2017, relativo alla promozione del vino sui mercati dei paesi terzi, indetto dalla Direzione Agricoltura e Sviluppo Rurale della Regione Toscana, è legittima l’esclusione di un progetto per difformità dai requisiti tecnici prescritti. La domanda e la relativa documentazione avrebbe dovuto essere presentata mediante piattaforma informatica messa a disposizione dalla Sviluppo Toscana s.p.a., in formato pdf e firmato digitalmente. Secondo il Codice dell’Amministrazione digitale (d. lgs. 82/2005), la firma digitale ha un livello di specificità tecnica che integra e sostituisce l’apposizione di sigilli, punzoni, timbri e contrassegni di qualsiasi genere e non può essere sostituita da una qualsiasi firma elettronica, sebbene avanzata. La scelta della Regione di prescrivere l’uso esclusivo della firma digitale è caratterizzata da un’insindacabile discrezionalità della P.A., per cui non è affetta da illegittimità la decisione di escludere un progetto non conforme ai requisiti tecnici.

N. 00530/2017 REG.PROV.COLL.

N. 01184/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1184 del 2016, proposto da:
Consorzio del Vino Nobile di Montepulciano, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Brini, Giorgio Nazzi, domiciliato ex art. 25 cpa presso Segreteria T.A.R. in Firenze, via Ricasoli 40;

contro

Regione Toscana, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Letizia Falsini, con domicilio eletto presso lo studio – Ufficio Legale Regione Toscana in Firenze, piazza dell’Unita’ Italiana, 1;

per l’annullamento

del Decreto dirigenziale n. 3803 del 07.06.2016, pubblicato sul Bollettino Ufficiale Regione Toscana al n. 24 il 15.06.2016, nonché del provvedimento dirigenziale n. 6493 adottato il 22.07.2016 con il quale si è approvato l’elenco dei progetti non finanziabili con misure di promozione previste nel Regolamento U.R. 1308/2013, recepito dal Decreto Ministeriale n. 32072 del 18.04.2016 del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Toscana;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 marzo 2017 il dott. Saverio Romano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Il Consorzio del Vino Nobile di Montepulciano svolge la sua attività istituzionale di promozione e tutela dei produttori vinicoli consorziati.

In data 1/7/2016 il Consorzio ha presentato richiesta di contributo in relazione al Bando per la presentazione dei progetti per la campagna 2016/2017, relativo alla Misura della promozione del vino sui mercati dei paesi terzi (prevista dal regolamento UE n. 1308/2013).

Con Decreto del Dirigente del Settore “Produzioni Agricole, vegetali e Zootecniche. Promozione” della Direzione Agricoltura e Sviluppo Rurale della Regione Toscana n. 6493 del 22/07/2016 è stato approvato l’elenco dei progetti finanziabili e dei progetti non finanziabili

Il progetto proposto dal Consorzio del Vino Nobile di Montepulciano è risultato inserito nell’elenco dei progetti non finanziabili, con la motivazione “progetto non ricevibile per le seguenti motivazioni: domanda firmata con chiave non abilitata alla firma”.

Con nota del 2/8/2016 il Consorzio ha inoltrato alla Regione Toscana una richiesta di revoca in via di autotutela del provvedimento di esclusione della propria domanda dal beneficio richiesto.

Con nota del 4/8/2016 la Regione ha risposto alla richiesta di revoca in autotutela di cui sopra, confermando l’irricevibilità della domanda di contributo.

Con nota del 19/08/2016 il Consorzio ha inviato nota aggiuntiva chiedendo in via di autotutela la riapertura del bando.

La Regione Toscana ha risposto a tale ulteriore istanza con nota del 31/8/2016, nella quale ha confermato il proprio provvedimento di esclusione.

Avverso i provvedimenti impugnati con il ricorso in esame sono stati dedotti i seguenti motivi:

Carenza assoluta di motivazione (trattandosi di una motivazione inintelligibile e tecnicamente errata); Violazione di legge (art. 21 D.M. n.82 del 2005), attesa l’equiparazione tra firma elettronica qualificata avanzata e firma digitale; Eccesso di potere per sviamento, illogicità ed irragionevolezza del provvedimento (posto che l’ammissione della domanda è fatta dipendere dal mezzo tecnico di firma senza contestare l’assunto principale e cioè che la domanda abbia raggiunto il suo scopo); ancora eccesso di potere (sull’assunto che il bando lasciava spazio all’incertezza e che l’espressione “firmato digitalmente” costituisce un riferimento atecnico avendo l’Amministrazione omesso di prescrivere una precisa ed esclusiva forma di sottoscrizione); infine, si è sostenuto che, pur essendo vero che il bando si sofferma su alcune delle caratteristiche della firma richiesta (con riguardo all’algoritmo), quest’ultimo è contenuto anche nelle modalità di sottoscrizione adottata dal Consorzio e rilasciategli dal sistema delle Camere di Commercio.

Costituitasi in giudizio, l’Amministrazione intimata, che ha controdedotto nel merito, ha chiesto il rigetto di tutte le domande proposte.

Con ordinanza n. 504/2016, la domanda cautelare è stata accolta con la seguente motivazione:

– la formulazione del motivo di esclusione del progetto presentato dal ricorrente (“domanda firmata con chiave non abilitata alla firma”) non consente di individuare l’esatta prescrizione del Bando che sarebbe stata violata;

– dall’allegato A al D.D. n. 3803/2016 e dalla relativa Appendice si evince che le domande devono essere firmate digitalmente e che l’unico algoritmo valido è quello denominato SHA-256;

– detto algoritmo è stato usato nella firma apposta alla domanda del ricorrente, così come fornitale dalla Camera di commercio di Siena;

All’udienza sopra indicata, la causa è passata in decisione.

2 – Nell’approfondire l’esame di merito della controversia, il Collegio ha rimeditato il proprio convincimento.

2.1 – In ordine alla motivazione del provvedimento di esclusione, la censura dedotta (che si tratterebbe di una motivazione inintelligibile e comunque tecnicamente errata) è senz’altro infondata alla stregua della documentazione prodotta dalla Regione.

Con riferimento ai “termini e modalità di presentazione della domanda di sostegno” il bando di cui all’allegato A del D.D. n. 3803 del 7.6.2016, ha previsto al punto 4.1 che “La domanda e la relativa documentazione viene presentata tramite la piattaforma informatica messa a disposizione da Sviluppo Toscana S.p.A. , con il formato e le modalità di invio di seguito indicate e riportate nella successiva appendice”.

Al punto 4.2 del medesimo bando è altresì previsto che: “la domanda di sostegno è redatta esclusivamente on line…la domanda di sostegno, ovvero il documento in formato pdf, generato in automatico dal sistema informatico di Sviluppo toscana s.p.a. al momento della compilazione, comprensivo di tutte le dichiarazione/schede obbligatorie presenti on line, firmato digitalmente…si considera presentata solo ed esclusivamente se inoltrata per via telematica sul sistema informatico di Sviluppo Toscana s.p.a., a partire da…….., con le modalità riportate nell’Appendice”.

L’Appendice (Allegato A) del Bando (D.D. n. 3803 del 7.6.2016) avente ad oggetto: “Modalità di presentazione delle domande sul sistema informatico di sviluppo toscana s.p.a.” ha previsto altresì che: “..la presentazione delle domande prevede obbligatoriamente i seguenti passaggi sul sistema informatico di Sviluppo Toscana s.p.a.:…… firma digitale del documento in formato pdf generato in automatico dal sistema informatico” e nel paragrafo intitolato “Firma digitale del documento in formato pdf generato in automatico dal sistema informatico”: “…una volta chiusa la compilazione, l’impresa dovrà premere sul pulsante “scarica documento” e procedere di seguito a salvarlo sul proprio computer al fine di apporvi la firma digitale del legale rappresentante… il documento in formato pdf… deve essere infatti firmato digitalmente…la firma digitale deve essere apposta solo ed esclusivamente dal legale rappresentante del soggetto richiedente, cui sono state rilasciate le chiavi di accesso alla conclusione della procedura di Registrazione descritta nello STEP 2, il quale è l’unico soggetto titolato a firmare digitalmente il documento in formato .pdf di cui sopra. La firma digitale deve essere apposta utilizzando dispositivi di firma digitale conformi alle Regole tecniche previste in materia di generazione, apposizione e verifica delle firme elettroniche avanzate, qualificate e digitali”.

La nozione di “firma digitale” usata nel contesto sopra riportato, con riguardo al livello di specificità tecnica che lo caratterizza, non può quindi ritenersi adottata in senso “atecnico” (come erroneamente sostenuto dal ricorrente).

Tale nozione, del resto, è da tempo fissata nel D.Lgs. n. 82 del 07 marzo 2005, recante il c.d. “Codice dell’amministrazione digitale” (CAD), il quale ha uniformato il sistema della sottoscrizione elettronica al quadro comunitario per le firme elettroniche tracciato dalla Direttiva 1999/93/CE.

Tale Decreto all’art. 1, nella versione vigente al momento della presentazione della domanda del ricorrente, nell’ambito della categoria della firma elettronica (definita come l’insieme dei dati in forma elettronica……. utilizzati come metodo di identificazione informatica), distingue alcune tipologie di firma elettronica; in particolare, la firma elettronica avanzata (“insieme di dati in forma elettronica allegati oppure connessi a un documento informatico che consentono l’identificazione del firmatario del documento e garantiscono la connessione univoca al firmatario, creati con mezzi sui quali il firmatario può’ conservare un controllo esclusivo”) si distingue dalla firma elettronica qualificata (“un particolare tipo di firma avanzata che sia basata su un certificato qualificato e realizzata mediante un dispositivo sicuro per la creazione della firma”); quindi, viene definita la firma digitale (“un particolare tipo di firma qualificata basata su un sistema di chiavi crittografiche una pubblica e una privata, correlate tra loro, che consente al titolare tramite la chiave privata e al destinatario tramite la chiave pubblica, rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la provenienza e l’integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici”).

Nella fattispecie, la firma apposta alla domanda presentata dal Consorzio era una firma elettronica avanzata e non una firma digitale (che è un tipo particolare di firma qualificata basata su un sistema di chiavi crittografiche), come risulta dalla verifica effettuata dallo stesso Consorzio (tramite Infocert), la cui copia è stata allegata alla nota del 2 agosto 2016 (cfr. doc. n. 4 prodotto dalla regione Toscana).

Tanto emerge anche dalla relazione tecnica depositata in giudizio dalla stessa Regione Toscana, laddove conclusivamente si ribadisce che “nel caso in questione era stata apposta una firma elettronica avanzata e non una firma digitale” (cfr. doc. n.8, relazione Manfredini), al pari di quanto emerge altresì dalla stessa relazione tecnica prodotta in giudizio dal Consorzio ricorrente (cfr. doc. n. 8, relazione Ing. Di Sandro: “la verifica della firma digitale ha dato esito negativo”).

Né vale argomentare che, in base all’art. 21 del citato D.Lgs. n. 82/2005, le varie forme di firma elettronica (avanzata, qualificata) siano equiparate alla firma digitale.

La norma invero si limita a conferire il requisito della forma scritta e l’efficacia della scrittura privata al documento informatico sottoscritto con firma elettronica, ma distingue due diverse tipologie di firma elettronica avanzata: la firma qualificata e la firma digitale (commi 2, 2bis e 2 ter).

Il successivo art. 24 al comma 2, nel confermarne la differenza, stabilisce, solo per la firma digitale, che “L’apposizione di firma digitale integra e sostituisce l’apposizione di sigilli, punzoni, timbri, contrassegni e marchi di qualsiasi genere ad ogni fine previsto dalla normativa vigente”.

Lo stesso si ricava dall’art. 25, secondo cui “L’apposizione della firma digitale da parte del pubblico ufficiale ha l’efficacia di cui all’articolo 24, comma 2”.

Quanto alla chiarezza delle prescrizioni del bando in ordine alle modalità ed alla tipologia di firma richiesta, nelle predetta Appendice è stabilito che “La firma digitale deve essere apposta utilizzando dispositivi di firma digitale conformi alle Regole tecniche previste in materia di generazione, apposizione e verifica delle firme elettroniche avanzate, qualificate e digitali”.

Nella fattispecie in esame non può, pertanto, utilmente invocarsi quella giurisprudenza che, in assenza di una specifica prescrizione del bando di gara sulla modalità di apposizione della firma digitale, ha ritenuto illegittima l’esclusione dalla gara, non avendo la lex specialis fornito alcun elemento certo ed inequivoco sulla modalità con cui apporre la firma (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 1° marzo 2013 n. 557).

Risultano pertanto infondate le censure di carenza, di erroneità e di inintelligibilità della motivazione di esclusione, la quale appare invece giuridicamente esauriente e tecnicamente corretta.

Né può essere censurata la scelta della Regione Toscana di prescrivere l’uso esclusivo della firma digitale.

Si tratta invero di una scelta squisitamente discrezionale della pubblica amministrazione, volta nella specie a garantire il massimo livello di sicurezza della provenienza e della immodificabilità delle domande, a tutela sia dei soggetti partecipanti sia della stessa P.A., tra diverse soluzioni offerte dalla tecnologia, in ogni caso esente da profili di illogicità o irrazionalità.

2.2 – In ordine al motivo incentrato sull’uso del c.d. algoritmo prescritto dal Bando (ritenuto in sede cautelare elemento confermativo della conformità della sottoscrizione alla disciplina regionale), si deve invece precisare che il Consorzio ricorrente ha, effettivamente, utilizzato l’algoritmo prescritto (c.d. SHA-256), ma l’uso di esso, di per sé, non vale a garantire la conformità della sottoscrizione alle modalità prescritte dal bando.

Infatti, l’utilizzo del citato algoritmo costituisce condizione necessaria ma non sufficiente affinché la firma elettronica apposta possa essere considerata una firma digitale (quale richiesta dagli atti sopra citati), atteso che esso rappresenta uno strumento necessario per configurare la firma digitale insieme ad altri dispositivi specifici che, nella specie, non sono stati impiegati.

In particolare, nel caso in esame è stato utilizzato un dispositivo di firma valido per sottoscrivere con firma elettronica avanzata e non con firma digitale (come ammesso dallo stesso ricorrente nella nota 2 agosto 2016: cfr. doc. 4 della Regione, in cui il Consorzio afferma di aver sottoscritto con “firma avanzata con SHA256”).

Pertanto, l’utilizzo del corretto algoritmo (l’unico ammesso dalla procedura secondo le indicazioni contenute nell’Appendice al bando, in base al quale l’uso di algoritmi diversi non sarebbe stato ritenuto ammissibile), non è stato sufficiente a garantire che la domanda risultasse sottoscritta con firma digitale (per la cui configurazione, oltre al corretto algoritmo, sarebbe stato necessario l’uso di altro specifico dispositivo che nella specie non è stato utilizzato).

Alla stregua di quanto sopra precisato, non costituisce vizio di legittimità degli atti impugnati neanche l’ultimo motivo dedotto, incentrato sull’uso dell’algoritmo corretto secondo le indicazioni del bando e rilasciato al ricorrente dal sistema delle Camere di Commercio.

Infatti, nel caso in esame, non rileva che il dispositivo di firma sia stato fornito dalla Camera di Commercio di Siena, per essere utilizzato ai fini della sottoscrizione presso altre amministrazioni che ben possono richiedere qualsiasi tipo di firma elettronica, diversa dalla firma digitale.

Quest’ultima, invece, è stata specificamente indicata dalla Regione Toscana nella procedura di cui è causa, con una scelta tipicamente discrezionale che non è inficiata da alcun profilo di illegittimità.

3 – Per le ragioni esposte, il ricorso va respinto, in quanto infondato.

Le spese di giudizio vanno, comunque, compensate tra le parti per la peculiarità della vicenda e dell’andamento processuale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 15 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:

Saverio Romano, Presidente, Estensore

Luigi Viola, Consigliere

Alessandro Cacciari, Consigliere

IL SEGRETARIO

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Pres. Mozzarelli, est. Russo

Sull’accertamento del diritto ad ottenere l’adeguamento del prezzo di un appalto di servizi

Pubblicato il 10/04/2017

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1017 del 2010, proposto da: 
Manutencoop Facility Management S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Baccolini C.F. BCCSFN60B01L781Y, Francesco Rizzo C.F. RZZFNC61C14E471E, con domicilio eletto presso Stefano Baccolini in Bologna, via San Gervasio 10; 

Azienda Ospedaliera di Bologna Policlinico S.Orsola-Malpighi, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Dani C.F. DNAFBA52R14D548U, con domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, piazza Aldrovandi 3; 

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Pres. Pappalardo, est. Maiello

Sull’annullamento dell’ordinanza di demolizione emessa prima che sia definito il procedimento relativo all’istanza di sanatoria

1. Edilizia ed urbanistica – Immobile abusivo – Ordine di demolizione – Non può essere adottato in pendenza di un procedimento di sanatoria attivato preventivamente dal privato. 

2. Edilizia ed Urbanistica – Immobile abusivo – Ordine di demolizione – Non può valere come implicito rigetto dell’istanza di condono – Ragioni.

3. Edilizia ed Urbanistica – Immobile abusivo – Ordine di demolizione – Non può essere adottato in pendenza di un procedimento di sanatoria preventivamente attivato dal privato – Anche se la domanda di condono è da rigettare.
 

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

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