Presidente Silvestri, Redattore Coraggio

Finanza pubblica – rapporti stato/regioni – Art. 10, comma 5, della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione) – Disposizioni in tema di indebitamento delle Regioni – Q.l.c. sollevata da Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e Provincia autonoma di Trento – Lamentata violazione degli artt. 117, sesto comma, Cost. e 5, comma 2, lettera b), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), e del principio di leale collaborazione – Illegittimità costituzionale parziale.

Finanza pubblica – rapporti stato/regioni – Art. 12, comma 3, della legge n. 243 del 2012 – Previsione secondo la quale il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ripartisce il contributo sia adottato sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, anziché d’intesa con la Conferenza unificata – Q.l.c. sollevata da Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e Provincia autonoma di Trento – Lamentata violazione del principio di leale collaborazione dell’autonomia finanziaria regionale e il principio consensualistico nella determinazione delle modalità di concorso delle autonomie speciali al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica – Illegittimità costituzionale parziale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 10, comma 5, della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione), nella parte in cui non prevede la parola «tecnica», dopo le parole «criteri e modalità di attuazione» e prima delle parole «del presente articolo»;

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 12, comma 3, della legge n. 243 del 2012, nella parte in cui prevede che «Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica», anziché «Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni»;

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:
– Gaetano SILVESTRI Presidente
– Luigi MAZZELLA Giudice
– Sabino CASSESE ”
– Giuseppe TESAURO ”
– Paolo Maria NAPOLITANO ”
– Giuseppe FRIGO ”
– Alessandro CRISCUOLO ”
– Paolo GROSSI ”
– Giorgio LATTANZI ”
– Aldo CAROSI ”
– Marta CARTABIA ”
– Sergio MATTARELLA ”
– Mario Rosario MORELLI ”
– Giancarlo CORAGGIO ”
– Giuliano AMATO ”
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 9, commi 2 e 3, 10, commi 3, 4 e 5, 11 e 12 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione), promossi dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento con ricorsi notificati il 16 marzo 2013, depositati in cancelleria il 20 ed il 21 marzo 2013 ed iscritti ai nn. 48 e 49 del registro ricorsi 2013.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’11 febbraio 2014 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Provincia autonoma di Trento e l’avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.− La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e la Provincia autonoma di Trento hanno impugnato gli artt. 9, commi 2 e 3, 10, commi 3, 4 e 5, 11 e 12, contenuti nel Capo IV, rubricato «Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico», della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione), in quanto violerebbero le proprie prerogative costituzionali e statutarie.
1.1.− Nel rivolgere le proprie censure in primo luogo avverso l’art. 10, esse evidenziano come, a mente dei commi 1 e 2 non impugnati, il ricorso delle autonomie territoriali all’indebitamento sia consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento, e le relative operazioni possano essere effettuate «solo contestualmente all’adozione di piani di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell’investimento, nei quali sono evidenziate l’incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari futuri nonché le modalità di copertura degli oneri corrispondenti».
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e la Provincia autonoma di Trento impugnano, invece, i commi 3, 4 e 5, che sarebbero lesivi delle proprie competenze perché dettano una disciplina analitica e di dettaglio delle operazioni di indebitamento già regolate in maniera più favorevole dagli statuti.
In particolare, ai sensi del comma 3, «Le operazioni di indebitamento di cui al comma 2 sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per l’anno di riferimento, l’equilibrio della gestione di cassa finale del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione […]»; ciascun ente territoriale «può in ogni caso ricorrere all’indebitamento nel limite delle spese per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio bilancio di previsione».
Il comma 4, proseguono le ricorrenti, prevede che, «Qualora, in sede di rendiconto, non sia rispettato l’equilibrio di cui al comma 3, primo periodo, il saldo negativo concorre alla determinazione dell’equilibrio della gestione di cassa finale dell’anno successivo del complesso degli enti della regione interessata, compresa la medesima regione, ed è ripartito tra gli enti che non hanno rispettato il saldo previsto».
Infine, in base al comma 5, «Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato d’intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, sono disciplinati criteri e modalità di attuazione del presente articolo».
1.2.− Rammentano le ricorrenti che esse godono di autonomia finanziaria in forza dei propri statuti [artt. 48 e seguenti della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e artt. 69 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige)].
1.2.1.− La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in particolare, fa presente che ai sensi dell’art. 52 dello statuto ha facoltà di emettere prestiti interni da essa garantiti, per provvedere ad investimenti in opere permanenti, per un importo annuale non superiore alle sue entrate ordinarie; che la sua competenza in materia è collegata anche alla propria autonomia organizzativa, poiché la materia «ordinamento degli uffici» (art. 4, comma 1, numero 1, dello statuto) comprende anche la contabilità regionale, ed essa ha esercitato tale competenza con la legge regionale 8 agosto 2007, n. 21 (Norme in materia di programmazione finanziaria e contabilità regionale), che all’art. 24 regola il ricorso al mercato finanziario, disponendo, al comma 2, che «L’importo complessivo annuale delle rate di ammortamento per capitale e interessi derivante dal ricorso al mercato finanziario non può superare il 10 per cento dell’ammontare complessivo delle entrate derivanti dai tributi propri e dalle compartecipazioni nette di tributi erariali previsto in ciascuno degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale».
1.2.2.− La Provincia autonoma di Trento, invece, rammenta che l’art. 74 dello statuto dispone che «la regione e le provincie possono ricorrere all’indebitamento solo per il finanziamento di spese di investimento, per una cifra non superiore alle entrate correnti»; l’art. 16 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale) statuisce che «Spetta alla regione e alle provincie emanare norme in materia di bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio e di contratti della regione e delle province medesime e degli enti da esse dipendenti».
Tale competenza, prosegue la ricorrente, è stata esercitata con la legge provinciale 14 settembre 1979, n. 7 (Norme in materia di bilancio e di contabilità generale della Provincia autonoma di Trento) e dell’indebitamento si occupa, in particolare, l’art. 31. La materia sarebbe ulteriormente regolata dagli artt. 29, 29-bis e 30 del decreto del Presidente della Provincia 29 settembre 2005, n. 18-48/Leg. (Regolamento di contabilità di cui all’articolo 78-ter della legge provinciale 14 settembre 1979, n. 7 e s.m.).
Lo stesso statuto, poi, all’art. 79, regolerebbe in maniera precisa, esaustiva ed esclusiva i modi in cui le Province assolvono gli «obblighi di carattere finanziario posti dall’ordinamento comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale», espressamente prevedendo che «Le misure di cui al comma 1 possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista dall’articolo 104 e fino alla loro eventuale modificazione costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui al comma 1», e che «non si applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale».
1.3.− Avendo le norme impugnate scopo di «stabilizzazione finanziaria», proseguono le ricorrenti, esse non potrebbero essere unilateralmente imposte alle autonomie speciali, dovendosi seguire il principio dell’accordo, fissato dalla legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge di stabilità 2011), e prima ancora dalla legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione).
Entrambe le ricorrenti precisano di non volersi sottrarre ai princìpi della sostenibilità del debito delle pubbliche amministrazioni e dell’equilibrio di bilancio, ma ritengono che la definizione delle loro modalità attuative debba avvenire con le procedure previste dagli statuti.
1.4.− Sotto altro profilo, poi, i commi 3, 4 e 5 dell’art. 10 citato sarebbero illegittimi anche nella parte in cui si applicano ai Comuni insistenti nei territori delle autonomie ricorrenti, avendo esse competenza legislativa in materia di finanza locale [la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia invoca gli artt. 4, comma 1, numero 1-bis), e 54 dello statuto, nonché l’art. 9 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni) e gli artt. 42 e seguenti della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio 2006, n. 1 (Principi e norme fondamentali del sistema Regione-autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia); la Provincia autonoma di Trento, gli artt. 80 e 81 dello statuto, come integrati dall’art. 17 del decreto legislativo n. 268 del 1992, nonché l’art. 31 della legge prov. Trento n. 7 del 1979 e l’art. 25 della legge della Provincia di Trento 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell’autonomia del Trentino)].
Le norme censurate, dunque, violerebbero tali parametri perché disciplinano in modo dettagliato l’indebitamento dei Comuni e, aggiunge la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, avendo scopo di coordinamento della finanza pubblica, violerebbero anche i commi 134, 154 e 155 dell’art. 1 della legge n. 220 del 2010, regolanti in via esclusiva le modalità di realizzazione, da parte delle Regioni autonome e dei loro enti locali, degli obiettivi sui saldi di finanza pubblica concordati con lo Stato.
1.5.− Proseguono le ricorrenti, evidenziando come il comma 5 dell’art. 10 impugnato, in base al quale i criteri e le modalità di attuazione dell’articolo medesimo sono rimessi ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sia illegittimo perché contempla un atto normativo rimesso ad una fonte secondaria statale in un ambito di competenza regionale, in violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost.; e perché viola l’art. 5, comma 2, lettera b), della legge cost. n. 1 del 2012, che rinvia alla legge la disciplina dell’indebitamento.
1.6.− Le ricorrenti ritengono, ancora, che il comma 5 impugnato sia illegittimo per violazione del principio di leale collaborazione, in quanto prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sia adottato non d’intesa con la Conferenza unificata ma con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, ove le autonomie territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e con esclusione dei Presidenti di Regione e Provincia.
1.7.− L’illegittimità dell’art. 10, commi 3 e 5, infine, renderebbe «illegittimo anche l’art. 9, commi 2 e 3, nella parte in cui richiamano, rispettivamente, il comma 4 dell’articolo 10, tenendone ferma la disciplina, e “le modalità previste dall’articolo 10” in relazione alla destinazione dei saldi attivi al finanziamento delle spese di investimento».
1.8.− Entrambe le ricorrenti censurano, poi, l’art. 12, rubricato «Concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico», il quale articolo, ai commi 2 e 3, prevede che le Regioni e gli enti locali contribuiscono, «Nelle fasi favorevoli del ciclo economico», al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, in una misura definita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministrisulla base del documento di programmazione finanziaria.
Tali norme violerebbero l’autonomia finanziaria delle ricorrenti, poiché una parte delle risorse previste dagli statuti (e in particolare dagli artt. 48 e 49 dello statuto del Friuli-Venezia Giulia e dagli artt. 75 e 79 dello statuto per il Trentino-Alto Adige) verrebbero, mediante l’imposizione del dovere di contribuzione al fondo in parola, ad esse unilateralmente sottratte; e violerebbero altresì l’art. 1, commi 132, 136, 152 e 156, della legge n. 220 del 2010 e, per quanto riguarda la Provincia autonoma di Trento, anche gli artt. 104 e 107 dello statuto: le citate previsioni, infatti, definirebbero in modo esaustivo i modi consensuali in cui le autonomie speciali concorrono al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica.
Le norme impugnate, aggiunge la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, prevedendo che gli enti locali concorrano al risanamento della finanza statale, violerebbero anche la già ricordata competenza regionale in materia di finanza locale.
1.9.− L’art. 12, prosegue la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, violerebbe anche l’art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012, che si limiterebbe ad affidare alla legge statale la fissazione delle modalità del concorso delle Regioni alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni, mentre «l’an ed il quantum del contributo», in relazione alle autonomie speciali, andrebbero determinati secondo le consuete modalità consensuali.
1.10.− L’art. 12, comma 3, infine, secondo entrambe le ricorrenti, violerebbe il principio di leale collaborazione, nella misura in cui prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ripartisce il citato contributo sia adottato non d’intesa con la Conferenza unificata ma sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, ove le autonomie territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e con esclusione dei Presidenti di Regione e Provincia.
1.11.− La sola Provincia autonoma di Trento, poi, impugna l’art. 11, rubricato «Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali», ed istitutivo, in attuazione dell’art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1 del 2012, di un fondo alimentato con l’indebitamento statale e destinato ad essere ripartito tra tutti gli enti territoriali.
Nonostante l’art. 11, di per sé, possa essere considerato «favorevole» per la Provincia, viene impugnato «per coerenza» rispetto all’art. 12, «in quanto parte dello stesso meccanismo giuridico complessivo».
Le due questioni sarebbero collegate, nel senso che l’art. 11 prevede un contributo statale in favore degli enti territoriali «nelle fasi avverse del ciclo economico», mentre l’art. 12 prevede «nelle fasi favorevoli» un contributo degli enti territoriali al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato. La ricorrente, tuttavia, ritiene di godere, in forza dello statuto, di un regime speciale di «neutralità», nel senso che non deve concorrere al risanamento della finanza pubblica se non nei modi previsti dallo statuto o sulla base di esso.
1.12.− Per la sola ipotesi di non accoglimento delle questioni sopra dette e relative agli artt. 11 e 12, poi, la Provincia ricorrente impugna l’art. 11, comma 3, in quanto violativo del principio di leale collaborazione, laddove prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ripartisce il fondo sia adottato sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, ove le autonomie territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e con esclusione del Presidente della Provincia, anziché previa intesa con la Conferenza unificata.
2.– In entrambi i procedimenti si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo, con motivazioni identiche, che i ricorsi vengano rigettati.
Osserva la difesa erariale come la legge cost. n. 1 del 2012, che ha formalmente introdotto nella Costituzione i principi del pareggio di bilancio e della sostenibilità del debito pubblico, abbia rimodulato gli artt. 81, 97, 117 e 119 Cost., attribuendo allo Stato competenza esclusiva in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e specificando l’obbligo per tutti gli enti territoriali del rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci.
Obiettivo primario di tale intervento normativo sarebbe stato quello di assicurare, in coerenza con gli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione europea, l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci pubblici e il rafforzamento del coordinamento della finanza pubblica, in particolare tra i livelli di governo statale e regionale.
Quanto alle disposizioni della legge costituzionale non «incorporate» nella Costituzione, l’art. 5, commi 1 e 2, avrebbe elencato una serie di prescrizioni specifiche destinate ad essere definite da una successiva «legge rinforzata», da approvare a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera ex art. 81, sesto comma, Cost.
Tale legge rinforzata sarebbe una fonte atipica, in quanto a «competenza riservata e dotata di una maggiore forza passiva» rispetto alle leggi ordinarie: in base all’art. 1 della legge medesima, l’abrogazione, la modifica o la deroga alle disposizioni da essa introdotte è possibile solo in modo espresso, attraverso una legge successiva, da approvare sempre a maggioranza assoluta dei componenti delle Camere. Essa, quindi, conterrebbe norme interposte e, pertanto, sarebbe dotata di «prevalenza gerarchica di tipo contenutistico-sostanziale» sulla legge ordinaria.
Il rispetto dell’equilibrio di bilancio, espressamente enunciato nella nuova formulazione dell’art. 119 Cost., non potrebbe quindi ritenersi un’illegittima limitazione dell’autonomia finanziaria delle Regioni o degli enti locali, ma andrebbe considerato come una regolamentazione costituzionalmente imposta, nel rispetto dei vincoli economici e finanziari comunitari da assicurarsi in modo uniforme su tutto il territorio nazionale.
Con riferimento, invece, al ricorso all’indebitamento da parte delle Regioni e degli enti locali, l’art. 10 censurato introdurrebbe importanti novità. Esso sarebbe possibile: 1) solo laddove siano contestualmente adottati dei piani di investimento della durata non superiore alla vita utile dell’investimento; 2) apposite intese regionali garantiscano l’equilibrio della gestione di cassa finale del complesso degli enti territoriali della Regione (compresa la Regione medesima). Quest’ultima previsione, peraltro, corrisponderebbe a quanto previsto nel novellato art. 119, ultimo comma, Cost.
Altro vincolo all’amministrazione finanziaria delle Regioni e degli enti locali, poi, sarebbe rappresentato, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, dalla previsione del concorso di tutte le amministrazioni territoriali alla sostenibilità del debito pubblico (art. 12), mediante contribuzione, nelle fasi favorevoli del ciclo economico, ad un fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, in attuazione dei princìpi costituzionali di solidarietà e unità dell’ordinamento ricavabili dagli artt. 5 e 119 Cost.
Tutte le disposizioni impugnate, dunque, non porrebbero alcuna limitazione all’autonomia finanziaria delle ricorrenti, ma risponderebbero alle prescrizioni imposte dai novellati artt. 81, sesto comma, e 119 Cost., oltre che dall’art. 5, comma 2, lettere b) e c) della legge cost. n. 1 del 2012. Esse, inoltre, sarebbero state dettate nella materia dell’armonizzazione dei bilanci pubblici attribuita alla competenza esclusiva statale e si atteggerebbero a norme interposte alla Costituzione.
Conclude il Presidente del Consiglio dei ministri, ricordando come la giurisprudenza della Corte costituzionale abbia elaborato una nozione ampia dei principi di coordinamento della finanza pubblica e ritenuto legittimo l’intervento statale anche mediante l’esercizio di poteri di ordine amministrativo, regolazione tecnica e rilevazione di dati e controllo.
3.− La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e la Provincia autonoma di Trento hanno depositato memorie con cui hanno evidenziato come la difesa dello Stato ritenga le disposizioni censurate riconducibili all’introduzione del principio costituzionale del rispetto dell’equilibrio di bilancio, da intendersi riferito anche alle autonomie territoriali, e all’art. 5 della legge cost. n. 1 del 2012, il quale regolerebbe il contenuto della legge organica prevista dall’art. 81, sesto comma, Cost.
Ritengono le ricorrenti che la legittimità delle misure imposte dal legislatore statale non possa essere rinvenuta nel citato art. 5, poiché quest’ultimo non fissa limiti quantitativi all’indebitamento, né regolamenta il fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato.
Sostiene poi la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, da un lato, che sarebbe indimostrato che l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., come modificato dall’art. 3 della legge cost. n. 1 del 2012 (mediante attribuzione allo Stato della competenza esclusiva in materia di armonizzazione dei bilanci), sia applicabile anche alle Regioni speciali; dall’altro, che quest’ultima materia attiene alle regole tecniche di redazione dei bilanci e non agli oggetti regolati dagli artt. 10 e 12 delle legge n. 243 del 2012.
Aggiunge, infine, la Regione ricorrente che l’impugnato art. 10, comma 5, prevede un potere normativo che va oltre la mera «regolazione tecnica», sicché esso non potrebbe, in ogni caso, incidere sulla propria sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita.

1.– La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e la Provincia autonoma di Trento hanno impugnato gli artt. 9, commi 2 e 3, 10, commi 3, 4 e 5, 11 e 12, contenuti nel Capo IV, rubricato «Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico», della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione), in quanto violerebbero le proprie prerogative costituzionali e statutarie.
In particolare, secondo entrambe le ricorrenti, i commi 3, 4 e 5 dell’art. 10, rubricato «Ricorso all’indebitamento da parte delle regioni e degli enti locali», detterebbero una disciplina dettagliata nella materia dell’indebitamento già regolata in maniera più favorevole dai rispettivi statuti, eccedendo dai limiti propri dell’intervento statale nella materia del coordinamento della finanza pubblica, violerebbero la loro autonomia finanziaria, invaderebbero la propria competenza legislativa in materia di finanza locale ed eluderebbero il principio consensualistico nella determinazione delle modalità di concorso delle autonomie speciali al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica. I parametri invocati sono, quanto alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, gli artt. 4, comma 1, numero 1) e numero 1-bis), 48 e seguenti, 52 e 54 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), nonché l’art. 9 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni), gli artt. 42 e seguenti della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio 2006, n. 1 (Principi e norme fondamentali del sistema Regione-autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia); quanto alla Provincia autonoma di Trento, gli artt. 69 e seguenti, 74, 79, 80, 81 e 104 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonché l’art. 17 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale), l’art. 31 della legge della Provincia autonoma di Trento 14 settembre 1979, n. 7 (Norme in materia di bilancio e di contabilità generale della Provincia autonoma di Trento), l’art. 25 della legge della Provincia autonoma di Trento 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell’autonomia del Trentino); quanto ad entrambe, l’art. 1, commi 132, 136, 152 e 156, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge di stabilità 2011) e la legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione).
Il comma 5 del medesimo articolo, poi, contemplerebbe un atto regolamentare statale in un ambito di competenza regionale, in violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost., e violerebbe altresì l’art. 5, comma 2, lettera b), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), e il principio di leale collaborazione.
Le ricorrenti hanno altresì impugnato i commi 2 e 3 dell’art. 9, rubricato «Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali», per violazione derivata dall’illegittimità dei richiamati commi 3 e 5 dell’art. 10.
Anche l’art. 12, rubricato «Concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico», violerebbe la loro autonomia finanziaria e il principio consensualistico nella determinazione delle modalità di concorso delle autonomie speciali al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica; secondo la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia esso violerebbe anche la propria competenza in materia di finanza locale e l’art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012 (gli ulteriori parametri invocati sono, quanto al Friuli-Venezia Giulia, gli artt. 48 e 49 della legge cost. n. 1 del 1963, l’art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997, gli artt. 42 e seguenti della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2006, l’art. 1, commi 132, 136, 152 e 156 della legge n. 220 del 2010, nonché, quanto alla Provincia autonoma di Trento, gli artt. 75, 79, 104 e 109 del d.P.R. n. 670 del 1972).
Secondo entrambe le ricorrenti, poi, il comma 3 dell’art. 12 − nella parte in cui prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ripartisce il contributo sia adottato sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, anziché d’intesa con la Conferenza unificata − violerebbe il principio di leale collaborazione.
La sola Provincia autonoma di Trento ha impugnato «per coerenza» l’art. 11, rubricato «Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali», istitutivo di un fondo alimentato con l’indebitamento statale e destinato ad essere ripartito tra tutti gli enti territoriali.
Per l’ipotesi di non accoglimento di queste censure relative agli artt. 11 e 12, la Provincia autonoma di Trento ha infine impugnato l’art. 11, comma 3, in quanto violativo del principio di leale collaborazione.
La Presidenza del Consiglio dei ministri sostiene l’infondatezza complessiva del ricorso sul presupposto che l’intera materia regolata dalla legge n. 243 del 2012 sarebbe riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato, a seguito dell’inserimento − operato dalla legge cost. n. 1 del 2012 − della «armonizzazione dei bilanci» nella lettera r) del secondo comma dell’art. 117 Cost., nonché in ragione dei princìpi dell’equilibrio di bilancio e della sostenibilità del debito pubblico.
2.– In considerazione della sostanziale identità delle norme denunciate e delle censure proposte, i giudizi possono essere riuniti per essere decisi congiuntamente.
3.– L’impugnazione della legge n. 243 del 2012 è ammissibile, dal momento che, pur trattandosi di una legge “rinforzata”, in ragione della maggioranza parlamentare richiesta per la sua approvazione, essa ha comunque il rango di legge ordinaria e in quanto tale trova la sua fonte di legittimazione – ed insieme i suoi limiti – nella legge cost. n. 1 del 2012, di cui detta la disciplina attuativa.
4.– Le questioni sollevate dalle ricorrenti attengono a tre diversi gruppi di disposizioni, aventi ad oggetto la disciplina dell’indebitamento (art. 10), l’equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli enti locali (art. 9), il concorso dello Stato e delle Regioni e delle Provincie autonome, rispettivamente, al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali e alla sostenibilità del debito pubblico (artt. 11 e 12).
La tesi prospettata dal Presidente del Consiglio dei ministri, con riferimento a tutte le censure, è che la riforma costituzionale abbia introdotto una nuova competenza esclusiva dello Stato, atta a giustificare l’intero raggio dell’intervento operato con la legge n. 243 del 2012.
5.– Al fine di vagliare la tesi è necessario tratteggiare il quadro normativo sovranazionale e interno in cui si collocano le disposizioni censurate.
Con il patto “Euro Plus”, approvato dai Capi di Stato e di Governo della zona euro l’11 marzo 2011 e condiviso dal Consiglio europeo il 24-25 marzo 2011, gli Stati membri dell’Unione europea si sono impegnati ad adottare misure volte a perseguire gli obiettivi della sostenibilità delle finanze pubbliche, della competitività, dell’occupazione e della stabilità finanziaria, e in particolare a recepire nella legislazione nazionale le regole di bilancio dell’Unione europea fissate nel patto di stabilità e crescita, ferma restando «la facoltà di scegliere lo specifico strumento giuridico nazionale cui ricorrere», purché avente «una natura vincolante e sostenibile sufficientemente forte (ad esempio costituzione o normativa quadro)» e tale da «garantire la disciplina di bilancio a livello sia nazionale che subnazionale».
Con il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria (meglio noto come Fiscal Compact), sottoscritto a Bruxelles il 2 marzo 2012 e in vigore dal 1° gennaio 2013, ratificato in Italia con la legge 23 luglio 2012, n. 114 (Ratifica ed esecuzione del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria […]), poi, gli Stati contraenti, all’art. 3, comma 2, si sono impegnati a recepire le regole del «patto di bilancio» «tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale – o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio».
Lo Stato italiano ha ritenuto di adempiere a questi impegni con un’apposita legge costituzionale – la n. 1 del 2012 – la quale, in primo luogo e per quanto qui rileva, ha riformato gli artt. 81, 97, 117 e 119 Cost.
L’art. 81, sesto comma, novellato, afferma per il «complesso delle pubbliche amministrazioni» i princìpi dell’equilibrio di bilancio tra entrate e spese e della sostenibilità del debito, riservando ad una legge del Parlamento approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, il potere di stabilire, oltre che il contenuto della legge di bilancio, «le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare» l’implementazione dei due menzionati princìpi.
Secondo il nuovo primo comma dell’art. 97 Cost., «Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico».
L’art. 117 Cost. è stato modificato mediante lo scorporo della «armonizzazione dei bilanci pubblici» dall’endiadi con il «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» e la sua inclusione nell’ambito delle materie attribuite dal secondo comma alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
All’art. 119 Cost. dopo il riconoscimento dell’autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle autonomie territoriali, è stata aggiunta la seguente specificazione: «nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci», nonché l’inciso: «concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea». Al secondo periodo del sesto comma, secondo cui le autonomie «Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento», è stato poi aggiunto l’inciso: «con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio».
Sotto il versante delle disposizioni della legge cost. n. 1 del 2012 non incorporate nella Costituzione rilevano in questa sede quelle che determinano il contenuto necessario della legge rinforzata. Ad essa è attribuito, in particolare, il compito di disciplinare «l’introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica» (art. 5, comma 1, lettera e); «le modalità attraverso le quali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni» (art. 5, comma 2, lettera c); e, da ultimo, «la facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere all’indebitamento, ai sensi dell’articolo 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione, come modificato dall’articolo 4 della presente legge costituzionale» (art. 5, comma 2, lettera b).
6.− Ebbene, in questa complessa riforma della finanza pubblica, l’unica nuova competenza esclusiva dello Stato, invocata appunto dalla difesa dello Stato, è quella dell’armonizzazione dei bilanci pubblici, che sino alla modifica operata con la legge cost. n. 1 del 2012 si presentava in «endiadi» (sentenza n. 17 del 2004) con il coordinamento della finanza pubblica.
Essa, tuttavia, non può essere interpretata così estensivamente da coprire l’intero ambito materiale regolato dalla legge n. 243 del 2012: basti a tal fine considerare che la disciplina dell’indebitamento delle autonomie territoriali, qui pure all’esame, è stata da questa Corte ricondotta al coordinamento della finanza pubblica (sentenze n. 284 del 2009, n. 285 del 2007, n. 320 del 2004, n. 376 del 2003), pur sottolineandosi come sia «inscindibilmente connessa» alla «salvaguardia degli equilibri di bilancio» (sentenza n. 70 del 2012).
Altro deve essere dunque l’approccio per definire la natura e la portata dei princìpi di equilibrio di bilancio e di sostenibilità del debito pubblico, pure invocati a sostegno della sua tesi dalla difesa erariale. Come già affermato da questa Corte nel caso analogo del divieto di indebitamento se non per spese di investimento (art. 119, sesto comma, Cost.), questo tipo di disposizioni enunciano «un vincolo […] di carattere generale» (sentenza n. 245 del 2004) a cui deve soggiacere la finanza pubblica.
A differenza del caso precedente, questa volta il legislatore costituzionale non si è limitato a fissare principi generali, lasciando così all’interprete la ricerca dei presupposti giustificativi della disciplina statale attuativa (rinvenuti dalla sentenza citata nell’art. 5 Cost. e nella competenza concorrente del coordinamento della finanza pubblica), ma ha puntualmente disciplinato sia la fonte – la legge rinforzata − sia i suoi contenuti.
Il nuovo sistema di finanza pubblica disegnato dalla legge cost. n. 1 del 2012 ha dunque una sua interna coerenza e una sua completezza, ed è pertanto solo alla sua stregua che vanno vagliate le questioni di costituzionalità sollevate nei confronti della legge.
7.− Le ricorrenti censurano anzitutto i commi 3, 4 e 5 dell’art. 10, che disciplinano l’indebitamento degli enti territoriali: le norme impugnate, avendo natura dettagliata, eccederebbero dai limiti propri dell’intervento statale nella materia del coordinamento della finanza pubblica, ponendosi in contrasto con disposizioni puntuali dei rispettivi statuti già regolanti la materia, violerebbero la loro autonomia finanziaria, invaderebbero la competenza in materia di finanza locale ed eluderebbero il principio consensualistico nella determinazione del concorso delle autonomie speciali al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, in violazione dei parametri prima specificati.
7.1.− Alla luce di quanto sin qui chiarito, occorre verificare se le norme censurate trovino copertura nelle nuove disposizioni costituzionali.
Viene in rilievo, al riguardo, l’art. 5, comma 2, lettera b), della legge cost. n. 1 del 2012, secondo cui la legge rinforzata disciplina «la facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere all’indebitamento, ai sensi dell’articolo 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione, come modificato dall’articolo 4 della presente legge costituzionale». La disposizione, dunque, prevede l’adozione di una disciplina statale attuativa che non appare in alcun modo limitata ai principi generali e che deve avere un contenuto eguale per tutte le autonomie. Pertanto, la circostanza che la normativa censurata abbia un contenuto dettagliato e il fatto che sia più rigorosa di quella contenuta negli statuti delle ricorrenti non comportano violazione del parametro costituzionale.
La garanzia dell’omogeneità della disciplina è connaturata alla logica della riforma, poiché, oggi ancor più che in passato, non si può «ammettere che ogni ente, e così ogni Regione, faccia in proprio le scelte di concretizzazione» (sentenza n. 425 del 2004) dei vincoli posti in materia di indebitamento. Si tratta infatti di vincoli generali che devono valere «in modo uniforme per tutti gli enti, [e pertanto] solo lo Stato può legittimamente provvedere a tali scelte» (sentenza n. 425, citata).
7.2.− Questa esigenza di uniformità, del resto, è il riflesso della natura ancillare della disciplina dell’indebitamento rispetto ai princìpi dell’equilibrio di bilancio e della sostenibilità del debito pubblico: essa, al pari di questi ultimi, deve intendersi riferita al «complesso delle pubbliche amministrazioni» (così gli attuali artt. 81, sesto comma, e 97 Cost., e, con forme ancora più esplicite, il nuovo art. 119 Cost., nonché l’art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012). I vincoli imposti alla finanza pubblica, infatti, se hanno come primo destinatario lo Stato, non possono non coinvolgere tutti i soggetti istituzionali che concorrono alla formazione di quel «bilancio consolidato delle pubbliche amministrazioni» (sentenza n. 40 del 2014; si vedano anche le sentenze n. 39 del 2014, n. 138 del 2013, n. 425 e n. 36 del 2004), in relazione al quale va verificato il rispetto degli impegni assunti in sede europea e sovranazionale.
La riforma poggia dunque anche sugli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., oltre che – e soprattutto − sui princìpi fondamentali di unitarietà della Repubblica (art. 5 Cost.) e di unità economica e giuridica dell’ordinamento (art. 120, secondo comma, Cost.), unità che già nel precedente quadro costituzionale era sottesa alla disciplina della finanza pubblica e che nel nuovo ha accentuato la sua pregnanza.
Si deve aggiungere che l’attuazione dei nuovi princìpi, e in particolare di quello della sostenibilità del debito pubblico, implica una responsabilità che, in attuazione di quelli «fondanti» (sentenza n. 264 del 2012) di solidarietà e di eguaglianza, non è solo delle istituzioni ma anche di ciascun cittadino nei confronti degli altri, ivi compresi quelli delle generazioni future.
7.3.− Sono pertanto non fondate le censure delle ricorrenti di violazione dell’autonomia finanziaria, della propria competenza in materia di finanza locale e delle altre disposizioni statutarie invocate.
7.4.− Le medesime considerazioni comportano la non fondatezza anche della censura di violazione del principio consensualistico. Difatti, anche per i nuovi vincoli, per quanto più incisivi e pregnanti che in passato, vale il principio enunciato nella più volte citata sentenza n. 425 del 2004, secondo cui la disciplina attuativa dei limiti all’indebitamento posti dall’art. 119, sesto comma, Cost. trova «applicazione nei confronti di tutte le autonomie, ordinarie e speciali, senza che sia necessario all’uopo ricorrere a meccanismi concertati di attuazione statutaria».
8.– Le ricorrenti censurano, poi, il comma 5 dell’art. 10 della legge n. 243 del 2012, in base al quale «Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato d’intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, sono disciplinati criteri e modalità di attuazione del presente articolo», perché contemplerebbe un atto normativo rimesso ad una fonte secondaria statale in un ambito di competenza regionale, in violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost.; e perché violerebbe l’art. 5, comma 2, lettera b), della legge cost. n. 1 del 2012, che rinvia alla legge la disciplina dell’indebitamento.
Sotto altro profilo la norma sarebbe illegittima per violazione del principio di leale collaborazione, in quanto prevede che il decreto sia adottato d’intesa non con la Conferenza unificata ma con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, ove le autonomie territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e con esclusione dei Presidenti della Regione e della Provincia.
8.1.– Le prime due censure, che in quanto strettamente connesse possono essere trattate congiuntamente, sono parzialmente fondate.
Per il loro scrutinio occorre verificare l’ambito operativo del decreto in parola e, in particolare, se esso abbia un contenuto meramente tecnico. Se è indubbiamente corretto, infatti, il rilievo delle ricorrenti, secondo cui la disciplina della materia è affidata dalla legge cost. n. 1 del 2012 alla legge rinforzata, è anche vero che la natura stessa dell’atto legislativo esclude che esso debba farsi carico di aspetti della disciplina che richiedono solo apporti tecnici, cosicché questa Corte ha affermato la legittimità di un tal genere di disciplina con riferimento al parametro di cui all’art. 117, sesto comma, Cost. (sentenze n. 139 del 2012 e n. 278 del 2010).
Poiché, peraltro, il comma censurato si limita a stabilire che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri disciplina criteri e modalità di attuazione dell’art. 10, è con riferimento agli altri commi del medesimo articolo che va individuato l’effettivo spazio precettivo nel quale esso è chiamato a muoversi.
Il primo comma stabilisce che il ricorso all’indebitamento delle autonomie è consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento «con le modalità e nei limiti previsti dal presente articolo e dalla legge dello Stato». Nessun compito, dunque, è assegnato al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Il secondo comma fissa la regola che le operazioni d’indebitamento sono effettuate solo contestualmente all’adozione dei piani di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell’investimento e nei quali sono evidenziate sia l’incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari futuri che le modalità di copertura degli oneri corrispondenti.
La prima parte del comma pone dunque un precetto “autoesecutivo”, che non richiede l’individuazione di «criteri e modalità di attuazione».
Questi, per contro, vengono in gioco con riferimento alla seconda parte relativa alla “evidenziazione” della incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari e delle tecniche di copertura degli oneri corrispondenti. Tale attività è riconducibile all’armonizzazione dei bilanci di competenza esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. e richiede all’evidenza una disciplina integrativa dal carattere esclusivamente tecnico.
Anche il terzo comma contiene diversi precetti.
Nell’ultima parte viene fissato direttamente il limite quantitativo all’indebitamento, sicché nessuno spazio può avere il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Quanto alla prima parte, relativa alle operazioni d’indebitamento, essa assegna al decreto solo il compito di stabilire le modalità di comunicazione del saldo di cassa e degli investimenti che s’intendono realizzare, con la conseguenza che l’ambito in cui esso è chiamato a muoversi è quello del coordinamento informativo e statistico di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lettera r, Cost.).
Il quarto comma, infine, disciplina, in caso di mancato rispetto dell’equilibrio del bilancio regionale allargato, la ripartizione del saldo negativo tra gli enti territoriali inadempienti, e in questo ambito il decreto potrebbe intervenire a specificare i criteri di riparto. La definizione del suo compito in termini così ampi (l’individuazione di «criteri e modalità di attuazione») potrebbe qui comportare l’esercizio di un potere tanto di natura meramente tecnica, quanto di natura discrezionale. Per evitare tale ultima evenienza e quindi per ricondurre a legittimità costituzionale la norma impugnata, deve essere riservato al decreto un compito attuativo meramente tecnico.
Il comma 5 dell’art. 10, pertanto, è costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede la parola «tecnica», dopo le parole «criteri e modalità di attuazione» e prima delle parole «del presente articolo».
Naturalmente, qualora il decreto dovesse esorbitare dai limiti tracciati, incidendo così sulle prerogative delle autonomie speciali, resta ferma la possibilità «di esperire i rimedi consentiti dall’ordinamento, ivi compreso, se del caso, il conflitto di attribuzione davanti a questa Corte» (sentenze n. 121 del 2007 e n. 376 del 2003).
8.2.− La censura di violazione del principio di leale collaborazione non è fondata.
Una volta definito e limitato nei sensi indicati il possibile contenuto del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, la previsione dell’intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica appare «una garanzia procedimentale in sé sufficiente» (sentenza n. 376 del 2003; nello stesso senso sentenza n. 121 del 2007) del coinvolgimento delle autonomie, attesa l’opportunità della scelta di una sede connotata anche da competenze tecniche.
9.– Le ricorrenti hanno anche impugnato i commi 2 e 3 dell’art. 9, rubricato «Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali», limitandosi ad affermare che «L’illegittimità dell’art. 10, commi 3 e 5, infine, renderebbe illegittimo anche l’art. 9, commi 2 e 3, nella parte in cui richiamano, rispettivamente, il comma 4 dell’articolo 10, tenendone ferma la disciplina, e le “modalità previste dall’articolo 10” in relazione alla destinazione dei saldi attivi al finanziamento delle spese di investimento».
La questione è inammissibile.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che «il ricorso in via principale deve anzitutto “identificare esattamente la questione nei suoi termini normativi”, indicando “le norme costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilità o incompatibilità costituisce l’oggetto della questione di costituzionalità”, e altresì “contenere una seppur sintetica argomentazione di merito a sostegno della richiesta declaratoria di incostituzionalità della legge” (ex plurimis, sentenze n. 41 del 2013 e n. 114 del 2011, nonché ordinanza n. 123 del 2012), ponendosi l’esigenza di una adeguata motivazione a supporto della impugnativa “in termini perfino più pregnanti nei giudizi diretti che in quelli incidentali” (ordinanza n. 123 del 2012, che menziona anche le sentenze n. 139 del 2006 e n. 450 del 2005)» (sentenza n. 11 del 2014).
Nel caso di specie manca l’indicazione dei parametri costituzionali ritenuti violati e inoltre le argomentazioni svolte dalle ricorrenti a sostegno dell’impugnazione, anche avuto riguardo all’estrema complessità tanto dell’art. 9 quanto dell’art. 10, «non raggiungono quella soglia minima di chiarezza e completezza cui è subordinata l’ammissibilità delle impugnative in via principale (ex plurimis, sentenza n. 312 del 2013)» (citata sentenza n. 11 del 2014).
10.– Come si è anticipato, il terzo gruppo di censure proposte da entrambe le ricorrenti attiene all’art. 12, rubricato «Concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico», il quale, ai commi 2 e 3, prevede che le Regioni e gli enti locali contribuiscano «Nelle fasi favorevoli del ciclo economico» al fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, in una misura definita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sulla base del documento di programmazione finanziaria.
Le norme censurate violerebbero l’autonomia finanziaria delle ricorrenti, poiché verrebbe ad esse sottratta una parte delle risorse previste dagli statuti, nonché l’art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012, che si limiterebbe ad affidare alla legge statale la fissazione delle modalità del concorso delle Regioni alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni, mentre «l’an ed il quantum del contributo» in relazione alle autonomie speciali, andrebbe determinato secondo le consuete modalità consensuali.
Le norme impugnate, aggiunge la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, prevedendo che gli enti locali concorrano al risanamento della finanza statale, violerebbero anche la sua competenza in materia di finanza locale.
10.1.– La questione può essere esaminata congiuntamente a quella, promossa dalla sola Provincia autonoma di Trento, relativa all’art. 11, rubricato «Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali» ed istitutivo, in attuazione dell’art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1 del 2012, di un Fondo alimentato «dalle risorse derivanti dal ricorso all’indebitamento consentito dalla correzione per gli effetti del ciclo economico del saldo del conto consolidato» e destinato ad essere ripartito tra tutti gli enti territoriali.
Sebbene sia ad essa «favorevole», la ricorrente ne propone l’impugnazione «per coerenza» con le censure rivolte all’art. 12, «in quanto parte dello stesso meccanismo giuridico complessivo».
10.2.– Le questioni non sono fondate.
Non a torto la Provincia autonoma di Trento ha evidenziato la connessione esistente fra i due articoli: l’istituzione contemporanea dei Fondi evidenzia plasticamente come la necessità di garantire, anche a costo di sacrifici non indifferenti, il rigore finanziario (art. 12) non possa essere disgiunta da quella, non meno rilevante, di tutelare i livelli essenziali delle prestazioni e l’esercizio delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali (art. 11).
Entrambe le previsioni, nella loro complementarità, trovano, dunque, la ragion d’essere in quel complesso di princìpi costituzionali già richiamati, ed in particolare in quelli di solidarietà e di eguaglianza, alla cui stregua tutte le autonomie territoriali, e in definitiva tutti i cittadini, devono, anche nella ricordata ottica di equità intergenerazionale, essere coinvolti nei sacrifici necessari per garantire la sostenibilità del debito pubblico.
Quanto poi alla censura di violazione dell’art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012, l’ampiezza della formula usata per individuare il contenuto della legge rinforzata («le modalità attraverso le quali […] le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni»), è tale da comprendere anche i profili relativi all’an ed al quantum della contribuzione, e ciò senza che operi il limite del principio consensualistico, per le stesse ragioni già dette con riferimento alle norme sull’indebitamento.
10.3.– Una ulteriore censura di violazione del principio di leale collaborazione è poi rivolta da entrambe le ricorrenti al comma 3 dello stesso art. 12, nella parte in cui prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, che ripartisce il contributo di cui al medesimo articolo, sia adottato sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, anziché d’intesa con la Conferenza unificata, ove le autonomie territoriali sono maggiormente coinvolte e sono in particolare presenti sia il Presidente della Regione che quello della Provincia.
La questione è fondata.
Se è innegabile che il concorso alla sostenibilità del debito nazionale è un aspetto fondamentale della riforma, è anche vero che esso ha una rilevante incidenza sull’autonomia finanziaria delle ricorrenti. S’impone, quindi, l’esigenza di «contemperare le ragioni dell’esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite» alle autonomie (sentenze n. 139 del 2012 e n. 165 del 2011; nello stesso senso, sentenza n. 27 del 2010): è quindi indispensabile garantire il loro pieno coinvolgimento.
A tal fine è necessario, in primo luogo, che il procedimento si svolga nell’ambito non della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, bensì della Conferenza unificata, in modo da garantire a tutti gli enti territoriali la possibilità di collaborare alla fase decisionale. Ed è anche necessario che tale collaborazione assuma la forma dell’intesa, considerate l’entità del sacrificio imposto e la delicatezza del compito cui la Conferenza è chiamata.
A quest’ultimo proposito si osserva che ciò non compromette la funzionalità del sistema: questo modulo partecipativo, infatti, non comporta il rischio di uno stallo decisionale, poiché in caso di dissenso, fatta salva la necessaria adozione di «idonee procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze» (sentenze n. 179 del 2012, n. 121 del 2010, n. 24 del 2007 e n. 339 del 2005), la determinazione finale può essere adottata dallo Stato (sentenze n. 239 del 2013, n. 179 del 2012, n. 165 e n. 33 del 2011).
Il comma 3 dell’art. 12, pertanto, deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede che «Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica », anziché «Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni».
11.− Per l’ipotesi di non accoglimento delle questioni relative agli artt. 11 e 12 sopra esaminate, la Provincia autonoma di Trento ha infine impugnato l’art. 11, comma 3, della legge n. 243 del 2012, in quanto violativo del principio di leale collaborazione, laddove prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ripartisce il fondo sia adottato «sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica», ove le autonomie territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e con esclusione del Presidente della Provincia, anziché previa intesa nell’ambito della Conferenza unificata.
La questione non è fondata, perché l’intervento censurato è riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.) nella materia della «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale», sicché va escluso che si imponga nella fattispecie un particolare coinvolgimento delle autonomie (sentenze n. 62 del 2013, n. 299, n. 293 e n. 234 del 2012).

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione), nella parte in cui non prevede la parola «tecnica», dopo le parole «criteri e modalità di attuazione» e prima delle parole «del presente articolo»;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 12, comma 3, della legge n. 243 del 2012, nella parte in cui prevede che «Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica», anziché «Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni»;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 10, commi 3, 4 e 5, della legge n. 243 del 2012, promosse, in riferimento agli artt. 4, comma 1, numero 1) e numero 1-bis), 48 e seguenti, 52 e 54 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), nonché all’art. 9 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni), agli artt. 42 e seguenti della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio 2006, n. 1 (Principi e norme fondamentali del sistema Regione-autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia), dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e, in riferimento agli artt. 69 e ss., 74, 79, 80, 81 e 104 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonché all’art. 17 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale), all’art. 31 della legge della Provincia autonoma di Trento 14 settembre 1979, n. 7 (Norme in materia di bilancio e di contabilità generale della Provincia autonoma di Trento), all’art. 25 della legge della Provincia autonoma di Trento 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell’autonomia del Trentino), dalla Provincia autonoma di Trento, nonché, con riferimento all’art. 1, commi 132, 136, 152 e 156 della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge di stabilità 2011) e alla legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione), dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento, con i ricorsi indicati in epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, della legge n. 243 del 2012, promossa, in riferimento al principio di leale collaborazione, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento, con i ricorsi indicati in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 11 e 12 della legge n. 243 del 2012, promosse, in riferimento all’art. 5, comma 2, lettera c), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale) e agli artt. 75 e 79, 104 e 109 del d.P.R. n. 670 del 1972, dalla Provincia autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 12 della legge n. 243 del 2012, promosse, con riferimento all’art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012, nonché agli artt. 48 e 49, della legge cost. n. 1 del 1963, all’art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997, agli artt. 42 e seguenti della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2006, all’art. 1, commi 132, 136, 152 e 156, della legge n. 220 del 2010, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 3, della legge n. 243 del 2012, promossa, in riferimento al principio di leale collaborazione, dalla Provincia autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe;
8) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 2 e 3, della legge n. 243 del 2012, promosse, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento, con i ricorsi indicati in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2014.

Depositata in Cancelleria il 10 aprile 2014.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 10/4/2014 n.88 proviene da Giustamm.

Presidente Silvestri, Redattore Mazzella

Pubblico impiego – Finanza pubblica – Rapporti Stato/Regioni – Art. 2 della legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2013, n. 4 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale n. 1 del 2013, all’articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni concernenti i cantieri comunali) – Disposizioni in materia di assunzioni di progetto nei cantieri comunali per l’occupazione e i cantieri verdi – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli artt. 117, terzo comma, 119 e 81, quarto comma, della Costituzione – Illegittimità costituzionale.

Pubblico impiego – Finanza pubblica – Rapporti Stato/Regioni – Art. 3 della legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 21 (Sostegno alle povertà e interventi vari) – Disposizioni in tema di assunzioni nei progetti speciali attuati ai sensi dell’art. 24 della legge della Regione autonoma Sardegna 20 aprile 2000, n. 4 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 2000), sostitutivo dell’art. 36 della legge della Regione automa Sardegna 29 gennaio 1994, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 1994) – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli artt. 117, terzo comma, 119 e 81, quarto comma, della Costituzione – Illegittimità costituzionale in via consequenziale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 2 della legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2013, n. 4 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale n. 1 del 2013, all’articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni concernenti i cantieri comunali), nel testo sia originario, sia come sostituito dall’art. 1 della legge della Regione autonoma Sardegna 23 aprile 2013, n. 9 (Interventi urgenti in materia di lavoro e nel settore sociale);

E’ costituzionalmente illegittimo in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimità costituzionale dell’art. 3 della legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 21 (Sostegno alle povertà e interventi vari).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:
– Gaetano SILVESTRI Presidente
– Luigi MAZZELLA Giudice
– Sabino CASSESE ”
– Giuseppe TESAURO ”
– Paolo Maria NAPOLITANO ”
– Giuseppe FRIGO ”
– Alessandro CRISCUOLO ”
– Paolo GROSSI ”
– Giorgio LATTANZI ”
– Aldo CAROSI ”
– Marta CARTABIA ”
– Sergio MATTARELLA ”
– Mario Rosario MORELLI ”
– Giancarlo CORAGGIO ”
– Giuliano AMATO ”
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 2 della legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2013, n. 4 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale n. 1 del 2013, all’articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni concernenti i cantieri comunali), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 23-29 aprile 2013, depositato in cancelleria il 24 aprile 2013 ed iscritto al n. 57 del registro ricorsi 2013.

Visto l’atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell’udienza pubblica del 25 febbraio 2014 il Giudice relatore Luigi Mazzella;
uditi l’avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Massimo Luciani per la Regione autonoma Sardegna.

1.– Con ricorso notificato il 23-29 aprile 2013, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 81, quarto comma, 117, terzo comma, e 119 della Costituzione, dell’art. 2 della legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2013, n. 4 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale n. 1 del 2013, all’articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni concernenti i cantieri comunali).
1.1.– Ad avviso del Governo, l’impugnato art. 2 sarebbe illegittimo per contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., segnatamente per violazione del principio fondamentale di «coordinamento della finanza pubblica» di cui all’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122. La Regione autonoma Sardegna avrebbe, in tal modo, travalicato i limiti della sua competenza concorrente in materia di «coordinamento della finanza pubblica», ad essa estesa dall’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), quale forma di autonomia più ampia.
Ritiene, a tal proposito, il ricorrente non potersi nutrire dubbio alcuno sul contrasto della norma in esame con l’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, di cui più volte questa Corte ha rimarcato la natura di principio di coordinamento della finanza pubblica, non derogabile dalla legge regionale. Peraltro, la disposizione regionale censurata non sarebbe riconducibile ad alcuna delle eccezioni introdotte dall’art. 4-ter, comma 12, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n. 44, con il quale il legislatore statale ha consentito agli enti locali, a decorrere dal 2013, di superare il limite previsto dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, posto che il superamento del limite è previsto per i soli casi di «assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale».
1.2.– La norma regionale in esame, inoltre, non prevedendo i mezzi finanziari necessari a coprire le spese di assunzione del personale, contrasterebbe con l’art. 81, quarto comma, Cost.
2.– Si è costituita la Regione autonoma Sardegna e nella sua memoria ha preliminarmente osservato che l’art. 2 della legge reg. n. 4 del 2013 è stato interamente sostituito dall’art. l della legge della Regione autonoma Sardegna 23 aprile 2013, n. 9 (Interventi urgenti in materia di lavoro e nel settore sociale).
2.1.– La difesa regionale assume che l’articolo specificamente impugnato è stato vigente per un brevissimo lasso temporale (dato che la legge reg. n. 9 del 2013 è seguita a meno di due mesi dalla legge reg. n. 4 del 2013 ed è stata approvata addirittura prima della notificazione del ricorso da parte dell’Avvocatura generale dello Stato) e che di tale circostanza questa Corte ha sempre tenuto conto ai fini della cessazione della materia del contendere.
2.2.– La resistente eccepisce, in ogni caso, l’inammissibilità del gravame, anzi la sua irricevibilità per difetto di rituale notificazione dell’atto introduttivo del presente giudizio. Essa è stata effettuata dall’Avvocatura generale dello Stato «in proprio» ai sensi dell’art. 55 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), che, secondo la difesa regionale, non sarebbe applicabile nel caso in esame.
2.3.– L’impugnazione sarebbe, inoltre, inammissibile per difetto di una completa identificazione dei parametri di legittimità costituzionale. È all’uopo richiamata una giurisprudenza, asseritamente consolidata, di questa Corte per cui sarebbe onere del ricorrente dimostrare che l’atto impugnato esorbita dalle competenze della Regione (o della Provincia autonoma), dando espressamente conto delle fonti che ne tutelano l’autonomia speciale.
2.4.– Sarebbe, poi, specificamente inammissibile il secondo motivo di ricorso, con il quale il ricorrente denuncia una presunta violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost. senza preoccuparsi di dimostrare che la disposizione in oggetto preveda effettivamente una spendita di risorse nuove o maggiori da parte della Regione Sardegna (ciò che, secondo la resistente sarebbe, invece, da escludere).
2.5.– Nel merito, la difesa regionale deduce la non fondatezza delle censure del Governo.
2.5.1.– Priva di fondamento sarebbe, anzitutto, quella di violazione del principio fondamentale della materia «coordinamento della finanza pubblica» di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010. E ciò perché, secondo la resistente, le risorse umane impiegate nei cosiddetti «cantieri comunali» non sono al diretto servizio degli enti locali e non possono essere qualificate come «personale» da calcolare nel limite di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010. Tanto risulterebbe dal comma 2-bis dell’art. 5 della legge della Regione autonoma Sardegna 15 marzo 2012, n. 6 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 2012), ove si prevede, con una formula inequivoca, che i cantieri comunali devono essere avviati in ogni caso «evitando forme di impiego che costituiscano presupposti per la creazione di nuovo precariato».
Ritiene, comunque, la difesa regionale che, quand’anche i lavoratori dei cantieri comunali fossero da computare nel personale dell’ente locale, non per questo la disposizione impugnata sarebbe illegittima.
I cantieri comunali sono stati istituiti dal legislatore regionale nel lontano 1988, come strumento di intervento nel settore sociale, incentivante l’occupazione mediante progetti finalizzati alla realizzazione, riattamento, manutenzione e gestione di opere o attività pubbliche o di pubblica utilità.
La difesa regionale ne desume che – come già ritenuto da questa Corte nella sentenza n. 10 del 2010, a proposito della cosiddetta “social card” – l’intervento in esame è finalizzato «ad alleviare una situazione di estremo bisogno e di difficoltà nella quale versano talune persone, mediante l’erogazione di una prestazione che non è compresa tra quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, ma costituisce un intervento di politica sociale», peraltro, «attinente all’ambito materiale dell’assistenza e dei servizi sociali, oggetto di una competenza residuale regionale» ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost. La finalità sociale dei cantieri comunali sarebbe stata confermata dalla nuova formulazione dell’art. 2 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2013, come novellata dall’art. l della legge reg. n. 9 del 2013, là dove prevede che i progetti e le assunzioni di lavoratori sono preordinati a «garantire l’esercizio di funzioni specifiche del settore sociale», rendendo così esplicito un dato che era comunque evidente anche nella originaria formulazione della disposizione impugnata e che si poteva ricavare dall’intero ordinamento dei cosiddetti «cantieri comunali» o «progetti comunali finalizzati all’occupazione».
Pertanto, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, la disposizione in oggetto rientrerebbe a pieno titolo nella deroga prevista per gli interventi nel «settore sociale» proprio dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, limitatamente alle assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni, tra le altre, nel campo “sociale”.
2.5.2.– Infondato sarebbe pure il secondo motivo di ricorso, con cui si censura la violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost. presupponendo che il legislatore regionale non abbia individuato le risorse necessarie a coprire le nuove spese.
In verità, secondo la difesa regionale, la disposizione in esame si limiterebbe a qualificare gli interventi di sviluppo sociale posti in essere dai Comuni, senza per questo determinare nuovi o maggiori oneri in capo all’Amministrazione regionale. In particolare, la norma impugnata non farebbe altro che definire i cantieri comunali come «progetti speciali» che «non hanno carattere permanente», di guisa che essi possano dar luogo soltanto ad assunzioni «di progetto». E ciò senza alcuna previsione di spesa, che resterebbe, dunque, regolata dalla disciplina previgente, estranea al presente giudizio. In buona sostanza, il finanziamento dei cantieri comunali sarebbe assicurato dalle singole leggi di spesa che attribuiscono ai Comuni i fondi per la realizzazione dei progetti e che disciplinano le modalità di utilizzo di quegli stessi fondi.
3.– Con memorie depositate in prossimità dell’udienza le parti hanno argomentato ulteriormente le proprie posizioni, ribadendo le conclusioni già rassegnate nei rispettivi atti iniziali del giudizio.
3.1. – In particolare, la difesa della Regione ha insistito nella richiesta di dichiarazione della cessazione della materia del contendere alla luce delle ulteriori modificazioni del quadro normativo rilevante. Quanto alla mancata applicazione della legge impugnata, la difesa regionale ha rilevato che: a) l’articolo censurato è stato vigente per un brevissimo lasso di tempo (meno di due mesi); b) 1’Amministrazione regionale, con nota prot. n. 4938/I.7.1 del 3 febbraio 2014, ha attestato che i finanziamenti in contestazione sono stati disposti, per il 2012, in applicazione della legge reg. n. 6 del 2012 e, per il 2013, anche in applicazione delle leggi regionali, di modifica della prima, n. 9 del 2013 e 2 agosto 2013, n. 21 (Sostegno alle povertà e interventi vari) (è richiamata la delibera della Giunta regionale n. 47/19 del 14 novembre 2013), di tal che la legge impugnata non avrebbe avuto concreta attuazione da parte della Regione Sardegna.
3.2. – Con la dedotta cessazione della materia del contendere la difesa dello Stato non ha concordato affatto, denunciando la sostanziale invarianza del contenuto precettivo della disposizione impugnata. Con la conseguenza che, a suo avviso, sarebbero rimaste valide ed attuali le censure proposte dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso introduttivo del presente giudizio.

1.– Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 23-29 aprile 2013 e depositato in cancelleria il 24 aprile 2013, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’art. 2 della legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2013, n. 4 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale n. 1 del 2013, all’articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni concernenti i cantieri comunali), deducendone il contrasto con gli artt. 117, terzo comma, 119 e 81, quarto comma, della Costituzione.
La disposizione regionale censurata prevede che «I cantieri comunali per l’occupazione e i cantieri verdi costituiscono a tutti gli effetti progetti speciali finalizzati all’attuazione di competenze e di politiche regionali, non hanno carattere permanente e pertanto le assunzioni di progetto in essi previste non costituiscono presupposto per l’applicazione dei limiti di cui all’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modifiche ed integrazioni».
Le censure sono articolate su un duplice ordine di motivi.
Con il primo motivo il Governo denuncia la violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., perché non sarebbe stato rispettato il principio di coordinamento di finanza pubblica di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, in base al quale «A decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni pubbliche possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009 […]».
Con il secondo motivo il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost., in quanto, a suo avviso, la legge regionale in esame non avrebbe previsto i mezzi finanziari necessari a coprire le spese di assunzione del personale.
2.– La difesa della Regione autonoma Sardegna ha chiesto la dichiarazione di cessazione della materia del contendere alla luce dello ius superveniens di seguito indicato ed ha, comunque, eccepito l’inammissibilità del ricorso e dedotto la sua infondatezza.
3.– Per stabilire se la materia del contendere sia cessata o meno, occorre premettere che il testo originario della disposizione regionale censurata, oggetto d’impugnazione da parte del Governo, è stato interamente sostituito dall’art. l della legge della Regione autonoma Sardegna 23 aprile 2013, n. 9 (Interventi urgenti in materia di lavoro e nel settore sociale), non impugnata.
Detta modifica, giusta l’art. 2 della stessa legge reg. n. 9 del 2013, è entrata in vigore il giorno della pubblicazione della legge nel Bollettino ufficiale della Regione, ossia il 26 aprile 2013 (a circa due mesi di distanza dall’entrata in vigore della legge reg. n. 4 del 2013). Nella formulazione vigente, l’art. 2 della legge reg. n. 4 del 2013 prevede quanto segue: «I cantieri comunali per l’occupazione e i cantieri verdi costituiscono a tutti gli effetti progetti speciali finalizzati all’attuazione di competenze e di politiche regionali le cui assunzioni risultano strettamente necessarie a garantire l’esercizio di funzioni specifiche del settore sociale. L’onere finanziario è interamente a carico di risorse regionali e le assunzioni di progetto in essi previste sono riconducibili alle deroghe introdotte dall’articolo 4-ter, comma 12, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito con legge 26 aprile 2012, n. 44, con il quale il legislatore statale ha consentito agli enti locali, a decorrere dal 2013, di superare il limite previsto dall’articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito in legge, con modificazioni, dall’articolo l, comma l, della legge 30 luglio 2010, n. 122, nei soli casi di assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale».
Infine, la disciplina in esame è stata ulteriormente definita (pur senza novellare testualmente le fonti previgenti) dall’art. 3 della legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 21 (Sostegno alle povertà e interventi vari) – esso pure non censurato direttamente –, ove si è stabilito che «I cantieri comunali per l’occupazione e i cantieri verdi, il cui onere è finanziato con risorse regionali, costituiscono a tutti gli effetti progetti speciali finalizzati all’attuazione di competenze e di politiche regionali miranti a fronteggiare l’emergenza socio-economica. I comuni attuano gli interventi ai sensi dell’articolo 94 della legge regionale 4 giugno 1988, n. 11 (legge finanziaria 1988), [e s.m.i.], e le relative spese sono classificate quali spese di investimento; qualora i progetti speciali siano attuati ai sensi dell’articolo 24 della legge regionale 20 aprile 2000, n. 4 (legge finanziaria 2000), per le assunzioni in essi previste si applicano le disposizioni di cui all’articolo l della legge regionale 23 aprile 2013, n. 9 (Interventi urgenti in materia di lavoro e nel settore sociale)».
4.– Alla luce del sopra riportato ius superveniens, che non ha formato oggetto di alcuna impugnazione da parte del Governo, la Regione autonoma Sardegna ritiene che sia cessata la materia del contendere. La difesa dello Stato non concorda con tale conclusione, sottolineando, in particolare, la sostanziale omogeneità del testo novellato della disposizione in esame con quello originario specificamente censurato.
In buona sostanza, mentre la disposizione regionale escludeva le assunzioni di progetto previste nei cantieri comunali dall’ambito di applicazione dei limiti di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 (50% della spesa sostenuta per le stesse finalità nel 2009), la novella di cui all’art. 1 della legge reg. n. 9 del 2013 le ha ascritte al novero delle deroghe di cui all’art. 4-ter, comma 12, del d.l. n. 16 del 2012. Con quest’ultima disposizione si è consentito agli enti locali, a partire dal 2013, di superare il limite anzidetto «nei soli casi di assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale». L’applicazione delle disposizioni di cui all’art. 1 della legge reg. n. 9 del 2013 è stata poi confermata dall’art. 3 della legge reg. n. 21 del 2013 relativamente alle assunzioni nei progetti speciali attuati ai sensi dell’art. 24 della legge della Regione autonoma Sardegna 20 aprile 2000, n. 4 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 2000), sostitutivo dell’art. 36 della legge della Regione automa Sardegna 29 gennaio 1994, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 1994). Lo stesso art. 3 ha, invece, classificato come «spese di investimento» tutte quelle relative agli interventi attuati dai Comuni ai sensi dell’art. 94 della legge della Regione autonoma Sardegna 4 giugno 1988, n. 11 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale della Regione – legge finanziaria 1988).
Orbene, questa Corte ha ripetutamente affermato che le condizioni richieste «perché debba essere dichiarata la cessazione della materia del contendere» sono «a) sopravvenuta abrogazione o modificazione delle norme censurate in senso satisfattivo della pretesa avanzata con il ricorso; b) mancata applicazione, medio tempore, delle norme abrogate o modificate (ex plurimis, sentenze n. 193 del 2012; n. 32 del 2012; n. 325 del 2011)» (sentenza n. 300 del 2012).
Alla luce di siffatte enunciazioni, è da ritenere che nella specie non sussiste alcuno dei requisiti enucleati dalla giurisprudenza costituzionale per pervenire alla declaratoria di cessazione della materia del contendere» (al riguardo, sentenze n. 246, n. 228, n. 218 e n. 187 del 2013).
In particolare, quanto al carattere satisfattivo della modifica normativa sopravvenuta, la nuova formulazione della disposizione regionale impugnata, sancendo che le assunzioni di progetto nei cosiddetti cantieri comunali «risultano strettamente necessarie a garantire l’esercizio di funzioni specifiche del settore sociale […] e […] sono riconducibili alle deroghe introdotte dall’articolo 4-ter, comma 12, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16», non assicura, per la genericità della sua formulazione, la riconduzione delle fattispecie da essa previste nell’ambito settoriale e ben circoscritto delle ipotesi derogatorie individuate dal legislatore statale. Sicché, come condivisibilmente ha osservato la difesa dello Stato opponendosi alla dedotta cessazione della materia del contendere, il contenuto e la ratio della disposizione in vigore sono rimasti fondamentalmente identici a quelli della versione precedente (con la sottrazione delle anzidette assunzioni alla disciplina di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010), essendo mutata solo ed unicamente la “giustificazione” della non applicabilità alla fattispecie in esame dei limiti posti dal legislatore statale (prima la “specialità” e il “carattere non permanente” dei progetti, ora anche la espressa riconduzione delle assunzioni de quibus alle eccezioni di cui all’art. 4-ter, comma 12, del d.l. n. 16 del 2012).
Allo stesso modo, il successivo art. 3 della legge reg. Sardegna n. 21 del 2013 ha confermato l’impianto della normativa previgente. Da un lato, esso ha, infatti, stabilito che le disposizioni di cui all’art. 1 della legge reg. n. 9 del 2013 si applicano alle assunzioni previste nei «cantieri comunali per l’occupazione» e «verdi» costituenti progetti speciali attuati ai sensi dell’art. 24 della legge reg. n. 4 del 2000. Dall’altro, ha classificato come «spese di investimento» quelle relative agli interventi attuati dai Comuni ai sensi dell’art. 94 della legge reg. n. 11 del 1988, e successive modifiche ed integrazioni, con ciò sottraendo i costi imputabili ai lavoratori ivi utilizzati al tetto di spesa invocato dal Governo a motivo del denunciato contrasto della norma impugnata con gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.
Sotto l’altro profilo, militano contro la mancata applicazione medio tempore della norma censurata, sia la sua efficacia (potenzialmente) immediata, non potendosi escludere che «assunzioni di progetto» possano essersi verificate alla stregua della disposizione novellata durante il suo, ancorché contenuto, periodo di vigenza (circa due mesi), sia il mancato riscontro – nel corpo della delibera della Giunta regionale n. 47/19 del 14 novembre 2013, richiamata dall’attestazione rilasciata dalla Regione Sardegna ai propri difensori – che i finanziamenti per il 2013 sarebbero stati assegnati anche in applicazione delle modificazioni apportate all’art. 2 della legge reg. n. 4 del 2013 dalle successive leggi regionali n. 9 e n. 21 del 2013.
Una volta escluso che la disposizione regionale censurata sia stata modificata in termini satisfattivi delle censure e non abbia avuto alcuna concreta applicazione, si deve procedere senz’altro allo scrutinio della sua legittimità costituzionale.
Inoltre, attesa la sopravvivenza del nucleo precettivo contestato nella versione riformata della norma impugnata, la questione dev’essere trasferita, altresì, alla nuova formulazione di essa, avendo questa Corte anche di recente ribadito il proprio consolidato orientamento secondo cui «nell’ipotesi in cui le modifiche normative non siano satisfattive rispetto alle censure, la questione di costituzionalità [deve essere] trasferita sulla nuova disposizione, salvo che quest’ultima appaia dotata di un contenuto radicalmente innovativo rispetto alla norma originaria (ex plurimis, sentenze n. 193 del 2012 e n. 30 del 2012)» (sentenza n. 219 del 2013).
In definitiva, la ravvisata continuità normativa tra il disposto originario specificamente censurato e le sue successive modificazioni e integrazioni impone l’ampliamento del giudizio di legittimità nei confronti di tutte quelle norme che, come quella sostitutiva dell’art. 2 della legge reg. n. 4 del 2013, hanno modellato la disciplina delle risorse umane impiegate nei cosiddetti «cantieri comunali» in termini tali da sottrarla parimenti all’applicazione dei limiti di spesa stabiliti dal legislatore statale sub art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.
Questa Corte ha, infatti, affermato, con giurisprudenza costante, «che, in forza del principio di effettività della tutela delle parti nei giudizi in via di azione, s’impone il trasferimento della questione alla norma che, sebbene portata da un atto legislativo diverso da quello oggetto di impugnazione, sopravvive immutata nel suo contenuto precettivo (sentenze numeri 449 del 2006, 424 del 2004 e 533 del 2002)» (sentenza n. 162 del 2007).
Tale estensione del sindacato di costituzionalità risponde, del resto, a quanto implicitamente sostenuto nella memoria depositata in prossimità dell’udienza dalla difesa dello Stato, la quale, pur senza invocare espressamente il trasferimento della questione, dimostra di darla per scontata, là dove rileva «che il contenuto precettivo è rimasto sostanzialmente invariato».
5.– Ciò premesso, la Regione autonoma Sardegna eccepisce l’inammissibilità del ricorso sotto tre profili, tutti privi di fondamento.
5.1.– L’irricevibilità del ricorso perché notificato “in proprio”, in quanto non è ravvisabile alcun serio motivo per discostarsi dalla giurisprudenza costituzionale che ha ritenuto ammissibile tale forma di notificazione nel giudizio di legittimità costituzionale in via principale (sentenze n. 277 del 2013 e n. 310 del 2011).
5.2.– L’omessa o incompleta identificazione dei parametri statutari, perché il ricorrente, ancorché stringatamente, ha espressamente dedotto che l’autonomia speciale della Sardegna, invero non ascrivibile a materia di competenza legislativa regionale di fonte statutaria, non esime l’anzidetta Regione dal rispetto dell’art. 117, terzo comma, Cost., mostrando con ciò, «evidentemente, di ritenere quest’ultimo parametro idoneo ad attribuire alla Regione stessa un’autonomia più ampia nella materia del coordinamento della finanza pubblica» (sentenza n. 277 del 2013, citata, ove si è esclusa la pretermissione dei parametri statutari denunciata dalla resistente, anche in quel caso, Regione autonoma Sardegna).
5.3.– Anche l’eccepita carenza di motivazione della violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost. dev’essere disattesa, perché, sia pure in modo succinto, il Governo ha argomentato adeguatamente al riguardo.
6.– Nel merito, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2 della legge reg. n. 4 del 2013 promossa dal Governo per contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost. è fondata.
6.1.– Questa Corte ha reiteratamente affermato, dalla sentenza n. 173 del 2012, che l’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, indicato dal Presidente del Consiglio dei ministri come norma interposta, costituisce, in effetti, un principio fondamentale di «coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 289 e n. 18 del 2013 e n. 262 del 2012) e l’ha ritenuto applicabile, più di una volta, alla stessa Regione autonoma Sardegna (sentenze n. 277 del 2013 e n. 212 del 2012), come altre disposizioni statali ponenti vincoli stringenti in subiecta materia ad altre Regioni a statuto speciale (ex plurimis, sentenze n. 3 del 2013 e n. 217 del 2012).
6.2.– I lavoratori impiegati nei cantieri comunali sono perfettamente assimilabili al personale di cui si occupa la succitata norma statale di contenimento della spesa pubblica: essi non sono attinti per l’esercizio di funzioni specifiche del settore sociale, sicché non rientrano nelle ipotesi eccezionali d’immunità dai limiti di spesa in esame riservate alle assunzioni degli enti locali per talune specifiche finalità come quelle suindicate.
Le ambiguità lessicali della normativa regionale in materia di cantieri comunali non consentono di escludere, infatti, che le forme di utilizzazione riflettano moduli prettamente lavoristici. Tant’è che si parla, per richiamare la dizione specificamente adoperata nella disposizione censurata, di «assunzioni di progetto».
In ogni caso, l’ambito di applicazione della norma statale di contingentamento di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 è talmente ampio da ricondurvi anche una fattispecie, come quella dei lavori socialmente utili evocata dalla norma in questione, che pure è contrassegnata da tratti di specialità.
In buona sostanza, l’utilizzo di prestazioni lavorative per il tramite di «cantieri di lavoro» ricade de plano nell’ambito della disciplina di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, poiché rappresenta, comunque, una forma di lavoro temporaneo del quale l’Amministrazione si avvale, anche indirettamente, per la realizzazione di opere o attività di interesse pubblico locale.
Peraltro, che gli oneri finanziari sostenuti per la stipula dei rapporti di lavoro socialmente utili vadano conteggiati ai fini del rispetto del limite di spesa per le tipologie di lavoro flessibile, fissato dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, è avvalorato dall’esplicito differimento dell’applicazione della norma in questione ai lavoratori socialmente utili in corso di stabilizzazione, introdotto dall’art. 1, comma 6-bis, del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 febbraio 2012, n. 14. Vi si prevede, in particolare, che «Le disposizioni dell’articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, [e s.m.], si applicano […] ai lavoratori socialmente utili coinvolti in percorsi di stabilizzazione già avviati ai sensi dell’articolo 1, comma 1156, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, nei limiti delle risorse già disponibili nel bilancio degli enti locali a tal fine destinate, a decorrere dall’anno 2013».
Dall’introduzione di una specifica disposizione transitoria si trae, così, la conferma che, in linea di principio, anche le forme di lavoro temporaneo caratterizzate da finalità sociale sono immediatamente soggette alle limitazioni di carattere generale all’uso del lavoro temporaneo.
6.3.– La disposizione censurata non rientra neppure nella deroga prevista per gli interventi nel settore sociale dallo stesso art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.
Dall’esame del complesso normativo in tema di cosiddetti «cantieri comunali» si ricava che la loro destinazione, lungi dall’essere circoscritta alle funzioni del settore sociale riconosciute agli enti locali, ricomprende tutta una serie di opere e attività in nessun modo riconducibili alla deroga sopra richiamata. Ne fanno parte, infatti, in base all’art. 94 della legge reg. Sardegna n. 11 del 1988, «progetti [da finanziare ai Comuni al fine di incentivare l’occupazione] finalizzati alla realizzazione, riattamento, manutenzione e gestione di opere o attività pubbliche o di pubblica utilità e alla promozione o sostegno di progetti occupazionali connessi al migliore utilizzo delle risorse locali»; secondo l’art. 24 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2000, si tratta di interventi straordinari di lavoro articolato in tutti i Comuni della Sardegna e prioritariamente rivolti: «a) alla qualificazione dei servizi degli enti locali; b) alla salvaguardia, valorizzazione nonché gestione ottimale dei beni culturali, archeologi e storici; c) al sostegno di progetti produttivi di itinerari culturali di archeologia industriale e mineraria; d) alla cura ed estensione del verde urbano nonché del patrimonio boschivo comunale».
La stessa norma impugnata si riferisce, in termini generali, a «cantieri comunali per l’occupazione» e a «cantieri verdi». L’asserita funzione sociale di essi travalica, dunque, i confini della deroga invocata dalla difesa regionale. La “stretta necessità” di assicurare l’esercizio di ben specificate e rigorosamente delimitate funzioni degli enti comunali (polizia locale, istruzione pubblica e, appunto, settore sociale) non può offrire “copertura” a qualunque pur commendevole iniziativa di spesa ispirata a fini sociali per la realizzazione di progetti speciali diretti all’attuazione di competenze e politiche regionali.
6.3.1.– La denunciata violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. sussiste anche per l’art. 1 della legge reg. n. 9 del 2013, che ha sostituito il testo della disposizione regionale impugnata sancendo a priori l’inerenza al settore sociale dei «progetti speciali» in esame e delle «assunzioni» ivi previste. Il dettato del suddetto art. 1, cui poi fa rinvio ulteriormente l’art. 3 della legge reg. n. 21 del 2013, è, infatti, troppo generico, anche alla luce del quadro normativo complessivo in tema di «cantieri comunali», per contenere le «assunzioni di progetto» di cui si controverte nell’alveo ristretto delle assunzioni eccezionalmente concesse agli enti locali fuori dai limiti di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 solo perché assolutamente indispensabili per lo svolgimento di peculiari funzioni, come quelle, per quanto qui rileva, del settore sociale.
6.3.2.– Neppure il citato art. 3 della legge reg. Sardegna n. 21 del 2013 sfugge alla censura di denunciata violazione dell’anzidetto principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica. E ciò, per un verso, perché esso richiama per le assunzioni previste nei progetti speciali attuati ai sensi dell’art. 24 della sopra citata legge reg. n. 4 del 2000 le già ritenute illegittime disposizioni di cui all’art. 1 della legge reg. Sardegna n. 9 del 2013. Per altro verso, perché, distinguendo immotivatamente gli interventi omogenei regolati dall’art. 94 della legge reg. n. 11 del 1988 (e successive modifiche e integrazioni), qualifica genericamente «di investimento» tutte le relative spese. In tal modo, la disposizione regionale in oggetto classifica, dunque, come tali anche i costi delle risorse umane coinvolte nei progetti in esame, finendo per aggirare il limite invalicabile di spesa puntualmente evocato dal Governo a parametro interposto.
6.4.– Dev’essere, pertanto, dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2013, nel testo sia originario, sia quale risulta sostituito dall’art. 1 della legge reg. n. 9 del 2013, nonché, in via consequenziale, l’illegittimità costituzionale dell’art. 3 della legge reg. n. 21 del 2013.
7.– La questione di legittimità costituzionale della disposizione impugnata (e delle suddette disposizioni modificative ed integrative) per violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost., a questo punto, è assorbita dalla riscontrata lesione degli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara, l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2013, n. 4 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale n. 1 del 2013, all’articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni concernenti i cantieri comunali), nel testo sia originario, sia come sostituito dall’art. 1 della legge della Regione autonoma Sardegna 23 aprile 2013, n. 9 (Interventi urgenti in materia di lavoro e nel settore sociale);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimità costituzionale dell’art. 3 della legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 21 (Sostegno alle povertà e interventi vari).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2014.

Depositata in Cancelleria il 10 aprile 2014.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 10/4/2014 n.87 proviene da Giustamm.

Presidente Silvestri, Redattore Carosi

Tutela dell’ambiente – Rapporti stato/regioni – Art. 25, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Trento 4 ottobre 2012, n. 20 (Legge provinciale sull’energia e attuazione dell’articolo 13 della direttiva 2009/28/CE del 23 aprile 2009 del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione della direttiva 2001/77/CE e della direttiva 2003/30/CE) – Norme in materia di acque pubbliche, opere idrauliche e relativi servizi provinciali – Aumento della portata del prelievo consentito ai concessionari di piccole derivazioni idroelettriche – Conseguente diminuzione dei deflussi a valle, onde la necessità di verificare che venisse comunque garantito il mantenimento del deflusso minimo vitale – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 25, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Trento 4 ottobre 2012, n. 20 (Legge provinciale sull’energia e attuazione dell’articolo 13 della direttiva 2009/28/CE del 23 aprile 2009 del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione della direttiva 2001/77/CE e della direttiva 2003/30/CE).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:
– Gaetano SILVESTRI Presidente
– Luigi MAZZELLA Giudice
– Sabino CASSESE ”
– Giuseppe TESAURO ”
– Paolo Maria NAPOLITANO ”
– Giuseppe FRIGO ”
– Alessandro CRISCUOLO ”
– Paolo GROSSI ”
– Giorgio LATTANZI ”
– Aldo CAROSI ”
– Marta CARTABIA ”
– Sergio MATTARELLA ”
– Mario Rosario MORELLI ”
– Giancarlo CORAGGIO ”
– Giuliano AMATO ”
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 14, 15, 18, comma 1, 25, comma 1 e 37, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Trento 4 ottobre 2012, n. 20 (Legge provinciale sull’energia e attuazione dell’articolo 13 della direttiva 2009/28/CE del 23 aprile 2009 del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione della direttiva 2001/77/CE e della direttiva 2003/30/CE), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 3-10 dicembre 2012, depositato in cancelleria l’11 dicembre 2012 ed iscritto al n. 186 del registro ricorsi 2012.

Visto l’atto di costituzione della Provincia autonoma di Trento;
udito nell’udienza pubblica dell’11 febbraio 2014 il Giudice relatore Aldo Carosi;
uditi l’avvocato Franco Mastragostino per la Provincia autonoma di Trento e l’avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.– Con ricorso notificato il 3-10 dicembre 2012 e depositato l’11 dicembre 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in riferimento agli artt. 81, quarto comma, e 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma della Costituzione – in relazione agli artt. 17 e 19 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) – gli artt. 14, 15, 18, comma 1, 25, comma 1, e 37, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Trento 4 ottobre 2012, n. 20 (Legge provinciale sull’energia e attuazione dell’articolo 13 della direttiva 2009/28/CE del 23 aprile 2009 del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione della direttiva 2001/77/CE e della direttiva 2003/30/CE), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Trentino-Alto Adige 4 ottobre 2012, n. 40, numero straordinario n. 2.
1.1.– Anzitutto, il ricorrente impugna gli artt. 14, 15 e 18, comma 1, della legge provinciale per violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost.
In particolare, l’art. 14, al fine di sostenere ed incentivare «gli investimenti pubblici e privati diretti ad un uso razionale dell’energia, all’efficienza energetica e all’impiego delle fonti rinnovabili di energia» (comma 1), prevede al comma 2 che la Provincia autonoma di Trento possa concedere contributi per gli interventi ivi contemplati, fino al 70% della spesa, percentuale suscettibile di aumento fino al 90% nei casi stabiliti dal comma 3; il comma 8, infine, consente alla Provincia di stipulare convenzioni per affidare a soggetti esterni lo svolgimento dell’istruttoria per la concessione del contributo e l’attività di controllo.
L’art. 15 della legge impugnata prevede al comma 1 la costituzione, da parte di banche e altri soggetti del sistema finanziario, di fondi volti a finanziare progetti di riqualificazione energetica degli edifici pubblici ed, al comma 2, che la Provincia possa erogare, a beneficio di enti pubblici, aziende speciali e società in house che gestiscono servizi pubblici locali, un contributo fino al 20% – percentuale successivamente elevata al 30% – della spesa per interventi di riqualificazione energetica degli edifici pubblici e che, per i progetti finanziati dal fondo di cui al comma 1, possa «destinare quote dei fondi di garanzia, istituiti ai sensi delle leggi in materia di incentivi ai settori economici, all’erogazione di garanzie ai realizzatori degli interventi».
L’art. 18, comma 1, prevede che la Provincia sostituisca, entro dieci anni dall’entrata in vigore della legge, tutti i veicoli a sua disposizione con mezzi a elevata efficienza energetica ed a basso impatto ambientale.
Ad avviso del ricorrente le disposizioni impugnate comporterebbero nuovi oneri senza che ne sia indicata la copertura finanziaria, nemmeno nell’art. 37 della legge provinciale, la quale la prevede solo con riferimento alle spese discendenti dall’applicazione di altre norme della medesima legge. Da ciò deriverebbe la violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost.
1.2.– Il Presidente del Consiglio, inoltre, impugna l’art. 25, comma 1, della legge prov. Trento n. 20 del 2012 in quanto, nell’inserire il comma 3-bis nell’art. 16-novies della legge della Provincia autonoma di Trento 8 luglio 1976, n. 18 (Norme in materia di acque pubbliche, opere idrauliche e relativi servizi provinciali), prevede che: «I concessionari di piccole derivazioni a scopo idroelettrico i cui impianti sono entrati in esercizio prima del 3 ottobre 2000 possono ottenere l’aumento della portata massima derivabile, nei limiti della potenzialità delle opere già in esercizio, prescindendo dalla valutazione dell’interesse ambientale prevista dall’articolo 8, comma 16, delle norme di attuazione del piano di tutela delle acque». Tale ultima disposizione, rubricata «Disciplina per il rilascio dei minimo deflusso vitale», prevede che: «A complemento della vantazione degli usi diversi di cui all’articolo 7, comma 1, lettera F), delle norme di attuazione del progetto di piano generale per l’utilizzazione delle acque pubbliche, la Giunta provinciale valuta – preventivamente all’attivazione del procedimento di concessione di nuove derivazioni d’acqua ad uso idroelettrico – se sussiste un prevalente interesse ambientale incompatibile con la derivazione proposta, tenendo conto: a) delle necessità di garantire il raggiungimento o il mantenimento degli obiettivi di qualità ambientale e per specificazione del corpo idrico; b) delle esigenze di funzionalità fluviale e paesaggistiche».
Secondo il ricorrente, prescindendo dalla «valutazione dell’interesse ambientale prevista dall’articolo 8, comma 16, delle norme di attuazione del piano di tutela delle acque», la norma si porrebbe in contrasto con l’art. 12-bis, comma 1, del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici) – come da ultimo modificato dall’art. 95 (rectius: 96, comma 3) del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) – secondo cui «Il provvedimento di concessione è rilasciato se: a) non pregiudica il mantenimento o il raggiungimento degli obiettivi di qualità definiti per il corso d’acqua interessato; b) è garantito il minimo deflusso vitale e l’equilibrio del bilancio idrico; c) non sussistono possibilità di riutilizzo di acque reflue depurate o provenienti dalla raccolta di acque piovane ovvero, pur sussistendo tali possibilità, il riutilizzo non risulta sostenibile sotto il profilo economico». A suo avviso, infatti, l’aumento della portata del prelievo consentito ai concessionari di piccole derivazioni idroelettriche determinerebbe fisiologicamente la diminuzione dei deflussi a valle, onde la necessità di verificare che venga comunque garantito il mantenimento del deflusso minimo vitale (DMV). La sede per tale verifica era la valutazione prevista dall’art. 8, comma 16, delle norme attuative del piano di tutela delle acque. Prescindere da essa significherebbe prescindere dalla garanzia che sia comunque «garantito il minimo deflusso vitale e l’equilibrio del bilancio idrico» come previsto dalla normativa statale che fissa gli standards minimi ed uniformi della tutela ambientale. Ne deriverebbe la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che, secondo la giurisprudenza costituzionale, assegnerebbe allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema anche nei confronti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, non trattandosi di materia rientrante tra le competenze statutarie primarie o concorrenti, regionali o provinciali, neppure per effetto dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione). Alla legislazione regionale e provinciale sarebbe soltanto consentito, nell’esercizio di una diversa competenza, incrementare i livelli di tutela assicurati dal legislatore statale.
1.3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, infine, impugna l’art. 37, comma 1, della legge prov. Trento n. 20 del 2012. Originariamente esso prevedeva che: «Alla copertura degli oneri derivanti dall’applicazione degli articoli 11 e 20, stimati nell’importo di 60.000 euro per l’esercizio finanziario 2012 e di 54.000 euro per ciascuno degli esercizi finanziari dal 2013 al 2014, si provvede con le minori spese riferite all’unità previsionale di base 61.30.210 (Finanziamenti in conto capitale nel settore dell’energia) derivanti dall’abrogazione della legge provinciale sul risparmio energetico».
Secondo il ricorrente, la norma si porrebbe in contrasto con l’art. 17, comma 1, della legge n. 196 del 2009 – applicabile alle Regioni e Province autonome in ragione del richiamo operato dal successivo art. 19, comma 2, ed in virtù dell’art. 1, comma 5, della medesima legge – che impedisce la copertura di nuovi o maggiori oneri (peraltro, non quantificati) di parte corrente (nella specie, spese di formazione) attraverso risorse in conto capitale. Poiché il menzionato art. 17 della legge n. 196 del 2009 è dichiaratamente attuativo dell’art. 81, quarto comma, Cost., esso risulterebbe violato unitamente all’art. 117, terzo comma, Cost. «con specifico riferimento al “coordinamento della finanza pubblica”».
2.– Con atto depositato il 14 gennaio 2013, si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Trento, chiedendo la reiezione delle questioni proposte, in quanto inammissibili e, comunque, infondate.
3.– Dopo la notifica del ricorso è intervenuta la legge della Provincia autonoma di Trento 27 dicembre 2012, n. 25 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015 della Provincia autonoma di Trento – legge finanziaria provinciale 2013).
L’art. 76, comma 1, di detta legge ha sostituito il comma 3-bis introdotto nell’art. 16-novies della legge prov. Trento n. 18 del 1976 dall’impugnato art. 25, comma 1, della legge prov. Trento n. 20 del 2012. A seguito della sostituzione, il comma 3-bis prevede che: «I concessionari di piccole derivazioni a scopo idroelettrico i cui impianti sono entrati in esercizio prima del 3 ottobre 2000 possono ottenere l’aumento della portata massima derivabile, nei limiti della potenzialità delle opere già in esercizio, a seguito di breve istruttoria ai sensi dell’articolo 49, secondo comma, del regio decreto n. 1775 del 1933, svolta dalla struttura provinciale competente in materia di acque pubbliche, nel corso della quale si procede anche alla valutazione dell’interesse ambientale, ai sensi dell’articolo 12-bis del regio decreto n. 1775 del 1933».
L’art. 78, comma 3, della legge prov. Trento n. 25 del 2012 ha sostituito l’art. 37, comma 1, della legge impugnata (lettera a) ed ha di seguito inserito i commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, relativi alla copertura degli oneri derivanti dall’applicazione dei censurati artt. 14, 15 e 18, comma 1 (lettera b).
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha dapprima depositato (il 18 aprile 2013) atto di rinuncia al ricorso limitatamente all’art. 37, comma 1, della legge prov. Trento n. 20 del 2012 – cui è seguito il deposito (il 9 luglio 2013) del verbale di deliberazione della Giunta provinciale di Trento contenente la relativa accettazione – e, successivamente, ha depositato (il 4 febbraio 2014) un secondo atto di rinuncia al ricorso con riferimento agli artt. 14, 15 e 18, comma 1, delle medesima legge provinciale. Nel corso dell’udienza la difesa della resistente ha depositato il verbale di deliberazione della Giunta provinciale di Trento contenente l’accettazione di detta ulteriore rinuncia parziale.
4.– Il 20 gennaio 2014 la Provincia autonoma di Trento ha depositato una memoria illustrativa delle proprie difese.
In particolare, quanto alla questione relativa all’art. 25, comma 1, della legge prov. Trento n. 20 del 2012, la resistente ricorda di aver adottato, anche prima dell’emanazione del d.lgs. n. 152 del 2006, norme di protezione dei corpi idrici, finalizzate a specifici obiettivi di tutela della qualità delle acque e dell’ambiente. Viene richiamata a tale proposito la legge provinciale n. 18 del 1976, contenente una procedura di valutazione preliminare – dunque antecedente al procedimento di rilascio della concessione di derivazione, di cui al r.d. n. 1775 del 1933 – circa la sussistenza dell’eventuale prevalente interesse ambientale, che possa risultare incompatibile con la derivazione d’acqua pubblica di cui è richiesta la concessione.
La Provincia resistente rileva che già nel Piano energetico-ambientale provinciale, approvato con deliberazione della Giunta provinciale del 3 ottobre 2003, n. 2438, era disposto che le concessioni per nuove derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico potessero essere assentite solamente in difetto di un prevalente interesse pubblico ad un diverso uso delle acque. Si tratterebbe di previsione ripresa dall’art. 7, comma 1, lettera F), del Piano generale di utilizzazione delle acque pubbliche (PGUAP), reso esecutivo con d.P.R. 15 febbraio 2006 (Norme di attuazione del Piano generale di utilizzazione delle acque pubbliche).
La valutazione della sussistenza del prevalente interesse ambientale prevista all’art. 8, comma 16, della deliberazione della Giunta provinciale di Trento 30 dicembre 2004, n. 3233 (Approvazione del piano di tutela delle acque) – per gli effetti di cui al decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152 (Disposizioni sulla tutela delle acque dall’inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole), sostituito dal codice dell’ambiente e dall’art. 55 della legge prov. Trento 19 febbraio 2002, n. 2 (recte: n. 1), recante «Misure collegate con la manovra di finanza pubblica per l’anno 2002» – sarebbe stata poi disciplinata, quanto a misure organizzative e metodologiche, in atti amministrativi e, segnatamente, nella deliberazione della Giunta provinciale del 21 aprile 2006, n. 783, come modificata dalle deliberazioni della Giunta provinciale 31 agosto 2007, n. 1847, e 11 settembre 2009, n. 2196, che prevede l’acquisizione del parere dell’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente (APPA) – con riguardo agli obiettivi di qualità, alle esigenze di funzionalità fluviale e, ove ne ricorrano i presupposti, di altra compatibilità ambientale – e l’intervento del servizio provinciale urbanistica e tutela del paesaggio.
La verifica della sussistenza di un interesse ambientale incompatibile con la derivazione si concretizzerebbe, dunque, in un parere di competenza della Giunta provinciale, fondato sulle valutazioni dei citati organi e servizi e si qualificherebbe come sub-procedimento, che si innesta nel procedimento principale, volto al rilascio della concessione idroelettrica, di competenza del servizio utilizzazione delle acque pubbliche.
La resistente afferma che in tale filtro di ammissibilità, propedeutico a qualsivoglia altro approfondimento ed esame istruttorio sulle caratteristiche tecniche e di localizzazione delle domande di nuova derivazione, consisterebbe la «valutazione dell’interesse ambientale» di cui all’impugnato art. 25, comma 1, della legge prov. Trento n. 20 del 2012. Di conseguenza, sarebbe evidente che una siffatta valutazione riguarderebbe unicamente le domande di nuove concessioni e non il rispetto dei profili di tutela ambientale del corpo idrico, a cui afferisce la concessione già in esercizio. In ordine a tale vaglio preliminare si richiama la sentenza del Tribunale superiore delle acque pubbliche 6 dicembre 2013, n. 204.
Inoltre, la Provincia precisa che nell’ambito del procedimento avviato a seguito dell’istanza di aumento della potenza dell’impianto non sarebbe omessa una valutazione di ordine ambientale ai fini della tutela dell’equilibrio del bilancio del corpo idrico interessato, poiché il procedimento richiamato dall’art. 25, comma 1, sarebbe esattamente quello prefigurato dall’art. 49, secondo comma, del r.d. n. 1775 del 1933, che prevede una procedura semplificata per le varianti non sostanziali. Tale procedura si differenzierebbe da quella ordinaria, di cui al comma primo del citato art. 49, solo per l’assenza della fase di evidenza pubblica, non più necessaria, trattandosi di variante a concessione già in esercizio. Per il resto, il procedimento avrebbe un suo compiuto svolgimento ed includerebbe, nella pur breve istruttoria, tutte le valutazioni da parte dell’APPA, dei servizi bacini montani, del servizio utilizzazione acque pubbliche e del servizio foreste e fauna.
La resistente ammette che l’originaria formulazione del comma 3-bis dell’art.16-novies della legge prov. Trento n. 18 del 1976, come introdotto dall’impugnato art. 25, comma 1, della legge provinciale n. 20 del 2012, dove si prevedeva semplicemente l’istruttoria breve di cui all’art. 49, secondo comma, del r.d. n. 1775 del 1933, poteva ingenerare dubbi. Tuttavia questi ultimi sarebbero stati superati nella seconda versione, adottata con l’art. 76, comma 1, della legge prov. Trento n. 25 del 2012, in cui è espressamente previsto lo svolgimento della verifica ambientale di cui all’art. 12-bis del r.d. n. 1775 del 1933 nel corso della predetta istruttoria breve. In base alla modifica introdotta, a giudizio della Provincia, sarebbe chiaro che anche nell’ambito dell’istruttoria breve debbano essere effettuate verifiche che garantiscano che il prelievo idrico superiore a quello oggetto di concessione e comunque nei limiti della potenzialità delle opere già in esercizio, non pregiudichi il mantenimento o il raggiungimento degli obiettivi di qualità definiti per il corso d’acqua interessato, garantisca il DMV ed assicuri l’equilibrio di bilancio idrico.
La Provincia conclude nel senso che non sussisterebbe alcun contrasto della normativa provinciale con il citato art. 12-bis.

1.– Con il ricorso depositato l’11 dicembre 2012 il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato alcune disposizioni della legge della Provincia autonoma di Trento 4 ottobre 2012, n. 20 (Legge provinciale sull’energia e attuazione dell’articolo 13 della direttiva 2009/28/CE del 23 aprile 2009 del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione della direttiva 2001/77/CE e della direttiva 2003/30/CE).
Gli artt. 14, 15, 18, comma 1, e 37, comma 1, sono stati censurati in riferimento all’art. 81, quarto comma, della Costituzione, ed il solo art. 37, comma 1, anche per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. L’art. 25, comma 1, è stato invece impugnato in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Dopo la notifica del ricorso è intervenuta la legge della Provincia autonoma di Trento 27 dicembre 2012, n. 25 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015 della Provincia autonoma di Trento – legge finanziaria provinciale 2013), il cui art. 78 ha sostituito l’art. 37, comma 1, della legge impugnata e vi ha aggiunto i commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, relativi alla copertura finanziaria derivante dall’applicazione dei censurati artt. 14, 15 e 18, comma 1.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha dapprima depositato atto di rinuncia al ricorso limitatamente all’art. 37, comma 1, della legge prov. Trento n. 20 del 2012, cui è seguita l’accettazione della Provincia autonoma di Trento, e, successivamente, ha depositato un secondo atto di rinuncia al ricorso con riferimento agli artt. 14, 15 e 18, comma 1, delle medesima legge provinciale. Nel corso dell’udienza la difesa della resistente ha depositato il verbale di deliberazione della Giunta provinciale di Trento contenente l’accettazione di detta ulteriore rinuncia parziale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato – come detto – anche l’art. 25, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Trento 8 luglio 1976, n. 18 (Norme in materia di acque pubbliche, opere idrauliche e relativi servizi provinciali), in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto l’aumento della portata del prelievo consentito dalla norma in esame ai concessionari di piccole derivazioni idroelettriche avrebbe determinato fisiologicamente la diminuzione dei deflussi a valle, onde la necessità di verificare che venisse comunque garantito il mantenimento del deflusso minimo vitale, secondo quanto previsto dalla normativa statale (individuata dal ricorrente nell’art. 12-bis del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, recante «Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici», come successivamente modificato), che fissa gli standards minimi ed uniformi della tutela ambientale. Con riguardo all’ambito provinciale, la sede per tale verifica sarebbe quella della valutazione prevista dall’art. 8, comma 16, della deliberazione della Giunta provinciale di Trento 30 dicembre 2004, n. 3233 (Approvazione del piano di tutela delle acque), da cui, invece, la disposizione censurata avrebbe consentito di prescindere.
L’art. 76, comma 1, della legge prov. Trento n. 25 del 2012 ha sostituito il comma 3-bis introdotto nell’art. 16-novies della legge della Provincia autonoma di Trento 8 luglio 1976, n. 18 (Norme in materia di acque pubbliche, opere idrauliche e relativi servizi provinciali), dall’impugnato art. 25, comma 1, della legge prov. Trento n. 20 del 2012, prevedendo espressamente che, nel corso della breve istruttoria ai sensi dell’art. 49, secondo comma, del r.d. n. 1775 del 1933, si proceda anche alla valutazione dell’interesse ambientale.
Con riguardo all’art. 25, comma 1, della legge prov. Trento n. 20 del 2012, nella memoria illustrativa delle proprie difese la resistente evidenzia che l’art. 8, comma 16, del piano di tutela delle acque, conterrebbe una procedura di valutazione preliminare – rispetto al procedimento di rilascio della concessione di derivazione, disciplinato dal r.d. n. 1775 del 1933 – circa la sussistenza dell’eventuale prevalente interesse ambientale, che possa risultare incompatibile con la derivazione d’acqua pubblica di cui è richiesta la concessione.
La Provincia afferma che in tale filtro di ammissibilità sarebbe consistita la «valutazione dell’interesse ambientale» di cui all’impugnato art. 25, comma 1, che avrebbe riguardato unicamente le domande di nuove concessioni e non il rispetto dei profili di tutela ambientale del corpo idrico, a cui afferisce la concessione già in esercizio. Inoltre, precisa che, nell’ambito del procedimento avviato a seguito dell’istanza di aumento della potenza dell’impianto, quello richiamato dall’art. 25, comma 1, della legge prov. Trento n. 20 del 2012 corrispondeva esattamente alla procedura prefigurata dall’art. 49, secondo comma, del r.d. n. 1775 del 1933, che la prevede in forma semplificata per le varianti non sostanziali.
2.– In via preliminare dev’essere dichiarata, ai sensi dell’art. 23 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, l’estinzione del processo limitatamente alle questioni relative agli artt. 14, 15 e 18, comma 1, e 37, comma 1, della legge prov. Trento n. 20 del 2012, a seguito delle rinunce al ricorso da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, intervenute in successione e, con analoghe modalità, accettate dalla Provincia autonoma di Trento.
3.– Al contrario, non è stata oggetto di rinunzia la questione di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 1, della legge prov. Trento n. 20 del 2012, proposta in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Secondo il ricorrente, l’esonero dalla relativa procedura di accertamento del rispetto degli standards minimi previsti dall’art. 8, comma 16, del piano di tutela delle acque avrebbe consentito di assentire l’aumento della portata del prelievo ai concessionari di piccole derivazioni idroelettriche senza alcuna verifica complessiva dei potenziali effetti di diminuzione dei deflussi a valle.
È opportuno ricordare in questo contesto la sopravvenienza, rispetto alla norma impugnata, dell’art. 76, comma 1, della legge prov. Trento n. 25 del 2012, il quale ha espunto dal suo testo l’inciso «prescindendo dalla valutazione dell’interesse ambientale prevista dall’art. 8, comma 16, delle norme di attuazione del piano di tutela delle acque, approvato con deliberazione della Giunta provinciale 30 dicembre 2004, n. 3233» ed ha disposto che, nell’ambito della breve istruttoria svolta ai sensi dell’articolo 49, secondo comma, del r.d. n. 1775 del 1933, «si procede anche alla valutazione dell’interesse ambientale, ai sensi dell’articolo 12-bis del regio decreto n. 1775 del 1933».
Dal confronto tra le censure formulate ed il contenuto della norma rideterminata dalla novella legislativa si evince con chiarezza che la disposizione risultante è immune dal profilo d’illegittimità oggetto di doglianza da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, risultando in tal modo satisfattiva della pretesa del ricorrente.
Tuttavia, non v’è prova che, nel lasso temporale intercorso tra la data di emanazione della norma impugnata e l’entrata in vigore di quella modificativa, la prima non abbia avuto applicazione e, conseguentemente, non può essere dichiarata la cessazione della materia del contendere. Occorre pertanto scrutinare egualmente la norma originaria (ex plurimis, sentenza n. 18 del 2013) per verificarne la conformità al precetto espresso dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
3.1.– Tanto premesso, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 1, della legge prov. Trento n. 20 del 2012, proposta in riferimento a tale parametro costituzionale, è fondata.
La norma in esame, pur nell’asserito intento semplificatorio, invade la materia riservata all’esclusiva competenza statale della tutela dell’ambiente senza che il suo contenuto sia rivolto nell’unica direzione consentita dall’ordinamento al legislatore regionale, ovvero quella di innalzare, eventualmente, il livello di tutela dell’ambiente. Infatti, l’orientamento di questa Corte è fermo nel ritenere che «non è consentito alle Regioni ed alle Province autonome di legiferare, puramente e semplicemente, in campi riservati dalla Costituzione alla competenza esclusiva dello Stato, ma soltanto di elevare i livelli di tutela degli interessi costituzionalmente protetti, purché nell’esercizio di proprie competenze legislative, quando queste ultime siano connesse a quelle di cui all’art. 117, secondo comma, Cost.» (ex plurimis, sentenza n. 151 del 2011).
Con riguardo alla fattispecie in esame, assume valore dirimente il fatto che la formulazione originaria dell’impugnato art. 25, comma 1, della legge prov. Trento n. 20 del 2012 – nel prevedere che i concessionari di piccole derivazioni a scopo idroelettrico, i cui impianti sono entrati in esercizio prima del 3 ottobre 2000, possono ottenere l’aumento della portata massima derivabile, «prescindendo dalla valutazione dell’interesse ambientale prevista dall’articolo 8, comma 16, delle norme di attuazione del piano di tutela delle acque» – risulta in contrasto con l’art. 12-bis del r.d. n. 1775 del 1933 – come modificato dall’art. 96, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) – il quale, a sua volta, ha specificato il precetto costituzionale invocato dal ricorrente. E ciò nel senso di disporre che il provvedimento di concessione può essere rilasciato solo ove siano garantiti il minimo deflusso vitale e l’equilibrio del bacino idrico, valutazioni, queste ultime, previste proprio nell’ambito dell’art. 8, comma 16, del richiamato piano di tutela delle acque.
Il tenore letterale dell’originaria formulazione dell’art. 25, comma 1, della legge prov. Trento n. 20 del 2012 esclude inequivocabilmente la soluzione interpretativa proposta dalla Provincia, la quale ha sostenuto l’esistenza di un implicito precetto – di contenuto conforme alla normativa statale – nell’ambito della disposizione impugnata.
Peraltro l’univoco significato di detta disposizione viene indirettamente confermato dal comportamento della Provincia autonoma, la quale – proprio per tale ragione – l’ha modificata, introducendo l’obbligo di procedere alla valutazione di cui all’art. 12-bis del r.d. n. 1775 del 1933 secondo le modalità previste dal citato art. 8, comma 16, del piano di tutela delle acque.
Pertanto, l’art. 25, comma 1, della legge prov. Trento n. 20 del 2012, intervenendo in materia di tutela ambientale e riducendo il livello di protezione fissato dalla legge statale, deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 25, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Trento 4 ottobre 2012, n. 20 (Legge provinciale sull’energia e attuazione dell’articolo 13 della direttiva 2009/28/CE del 23 aprile 2009 del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione della direttiva 2001/77/CE e della direttiva 2003/30/CE);
2) dichiara l’estinzione del processo relativamente alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 14, 15, 18, comma 1, e 37, comma 1, della legge prov. Trento n. 20 del 2012, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2014.

Depositata in Cancelleria il 10 aprile 2014.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 10/4/2014 n.86 proviene da Giustamm.

Presidente Silvestri, Redattore Tesauro

Tutela dell’ambiente – Rapporti Stato/Regioni – Art. 6, comma 1, della legge della Regione Abruzzo del 10 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione Abruzzo – Legge Finanziaria Regionale 2012) – Bipartizione delle utenze di acqua pubblica per la produzione di forza motrice in piccole e grandi derivazioni, a seconda della potenza nominale media annua superiore o inferiore a 3 Megawatt – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), e comma terzo, Cost. – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 6, comma 1, della legge della Regione Abruzzo del 10 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione Abruzzo – Legge Finanziaria Regionale 2012).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:
– Gaetano SILVESTRI Presidente
– Luigi MAZZELLA Giudice
– Sabino CASSESE ”
– Giuseppe TESAURO ”
– Paolo Maria NAPOLITANO ”
– Giuseppe FRIGO ”
– Alessandro CRISCUOLO ”
– Paolo GROSSI ”
– Giorgio LATTANZI ”
– Aldo CAROSI ”
– Marta CARTABIA ”
– Sergio MATTARELLA ”
– Mario Rosario MORELLI ”
– Giancarlo CORAGGIO ”
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 1, 6, commi 1 e 2, 16, 42, comma 2, 44, 45, comma 2 e 46 della legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012–2014 della Regione Abruzzo – Legge Finanziaria Regionale 2012), e dell’art. 1 della legge della Regione Abruzzo 29 ottobre 2012, n. 51 (Sospensione disposizioni di cui alla legge regionale 10 gennaio 2012, n. 1 “Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012–2014 della Regione Abruzzo – Legge Finanziaria Regionale 2012” in applicazione dell’art. 17, comma 4, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 16-20 marzo 2012 e il 2-8 gennaio 2013, depositati in cancelleria il 23 marzo 2012 e l’11 gennaio 2013 ed iscritti al n. 61 del registro ricorsi 2012 e al n. 4 del registro ricorsi 2013.

Visti gli atti di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell’udienza pubblica del 14 gennaio 2014 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;
uditi l’avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Alessandro Arredi per la Regione Abruzzo.

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 16-20 marzo 2012, depositato il successivo 23 marzo, ha promosso questione di legittimità costituzionale, in via principale, degli artt. 16, 1, comma 1, 6, commi 1 e 2, 42, comma 2, 44, 45, comma 2, e 46 della legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2012, n. 1, (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012–2014 della Regione Abruzzo – Legge Finanziaria Regionale 2012).
1.1.– Il ricorrente premette che:
a) l’articolo 16 ha introdotto modifiche alla legge regionale n. 25 del 3 agosto 2011 (Disposizioni in materia di acque con istituzione del fondo speciale destinato alla perequazione in favore dei territorio montano per le azioni di tutela delle falde e in materia di proventi relativi alle utenza pubbliche), prevedendo, al comma 2, che «al comma 1, dell’articolo 12 (Aggiornamenti del costi unitari e dei canoni minimi relativi ai canoni di concessione di acque pubbliche) della legge regionale n. 25/2011, le parole “di potenza nominale concessa o riconosciuta, in € 27,50” sono sostituite con le parole “di potenza efficiente, riportata nei rapporti annuali dell’anno precedente, dal GSE, in € 35,00”»;
b) l’art. 1, comma 1, ha disposto il rifinanziamento della legge regionale 28 aprile 2000, n. 72 (Contributo ai cittadini abruzzesi portatori di handicap psicofisici che applicano il “Metodo Doman” e altri metodi riconosciuti dalla comunità scientifica);
c) l’art. 6, comma 1, ha disposto che «Le economie di stanziamento relative agli importi iscritti in bilancio per il rimborso dell’anticipazione di liquidità di cui al comma 98 dell’art. 2, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)”, sono destinate al finanziamento delle spese relative al servizio di trasporto pubblico locale regionale»;
d) l’art. 6, comma 2, ha abrogato il comma 2 dell’articolo 83 della legge regionale 26 aprile 2004, n. 15 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2004 e pluriennale 2004-2006 della Regione Abruzzo – Legge finanziaria regionale 2004), che prevedeva che l’introito derivante dalla maggiorazione della tassa automobilistica regionale, pari ad euro 10.000.000,00, fosse destinato alla copertura dei disavanzi finanziari sanitari maturati a decorrere dall’esercizio 2001; ha inoltre stabilito che l’importo delle maggiorazioni della tassa automobilistica regionale, non utilizzato per il finanziamento del programma operativo del Servizio sanitario regionale, venga riprogrammato e destinato al pagamento delle rate di rimborso dei mutui e dei prestiti relativi al comparto sanitario;
e) l’art. 42, comma 2, ha aggiunto l’art. 12-bis all’art. 12 della legge regionale 8 aprile 2011, n. 6 (Misurazione e valutazione delle prestazioni delle strutture amministrative regionali), demandando alla Giunta regionale la definizione delle linee di indirizzo per le aziende del Servizio sanitario regionale volte all’implementazione del sistema di misurazione e di valutazione della performance del personale sanitario regionale;
f) l’art. 44 ha stabilito, poi, che la quota di compartecipazione a carico degli assistiti per le prestazioni di assistenza specialistica, comprensiva del ticket di 10 euro, non possa comunque superare il costo della prestazione previsto dal tariffario nazionale;
g) l’art. 45, comma 2, ha modificato l’art. 3, comma 5, lettera b), della legge regionale 31 luglio 2007, n. 32 (Norme regionali in materia di autorizzazione, accreditamento istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private), prevedendo che gli studi professionali singoli e associati, mono e polispecialistici, di cui al comma 2 dell’art. 8-ter del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della L. 23 ottobre 1992, n. 421), possano ottenere da parte del Comune territorialmente competente il rilascio dell’autorizzazione, e il contestuale permesso di costruzione, realizzazione, ampliamento, trasformazione o trasferimento della struttura sanitaria o socio–sanitaria, senza la preventiva acquisizione del nulla osta di compatibilità, da esprimersi con parere obbligatorio e vincolante, da parte della Direzione Sanità.
h) l’art. 46 ha previsto, infine, che – fermo restando il budget assegnato – la struttura privata accreditata erogante prestazioni di riabilitazione ai sensi dell’art. 26 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale), possa trasferire, nell’ambito della stessa A.U.S.L., parte di tali prestazioni in sedi presenti all’interno della stessa A.U.S.L. già autorizzate ma non accreditate.
1.2.– Ciò posto, il ricorrente assume in primo luogo che l’art. 16 della citata legge regionale violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), e comma terzo, Cost.
La norma impugnata, infatti, determinando i canoni di concessione di acque pubbliche in 35 euro, e non più attraverso il riferimento alla potenza nominale concessa o riconosciuta, ma alla potenza efficiente, si porrebbe in contrasto innanzitutto con l’art. 35 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici), il quale prevede che le utenze di acqua pubblica siano sottoposte al pagamento di un canone annuo regolato sulla media della forza motrice nominale disponibile nell’anno. L’art. 6 del medesimo testo unico prevedrebbe, altresì, una bipartizione delle utenze di acqua pubblica per la produzione di forza motrice in piccole e grandi derivazioni, a seconda della potenza nominale media annua superiore o inferiore a 3 Megawatt.
In tale contesto normativo sarebbe evidente che la determinazione dei criteri relativi ai canoni di derivazione di acqua sia atto riconducibile alla «tutela dell’ambiente», poiché il citato regio decreto, in quanto relativo alla uniforme disciplina delle acque pubbliche, sarebbe riconducibile appunto a detta competenza esclusiva statale.
Inoltre, la norma in esame violerebbe anche l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in quanto determinerebbe «uno svantaggio concorrenziale a danno degli operatori insediati nel territorio della Regione Abruzzo», essendo palese che una disciplina dei canoni non omogenea da parte delle Regioni sarebbe in grado di alterare l’equilibrio concorrenziale fra i vari impianti di generazione, posto che gli operatori verrebbero a sostenere oneri e costi diversi a seconda del territorio sul quale insistono.
Infine, la fissazione del diverso criterio di determinazione del canone violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto si porrebbe in contrasto «con i principi fondamentali in materia di produzione, trasporto e distribuzione di energia, fissati dalla legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), in particolare per quanto concerne gli aspetti di funzionamento unitario dei mercati dell’energia, di non discriminazione nell’accesso alle fonti energetiche e alle relative modalità di fruizione, di economicità dell’energia offerta ai clienti finali e di non discriminazione degli operatori nel territorio nazionale».
1.3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, poi, l’art. 1, comma 1, della legge regionale n. 1 del 2012, premettendo a questo proposito che la Regione Abruzzo, ha stipulato il 6 marzo 2007 un accordo con i Ministri della salute e dell’economia e delle finanze, comprensivo del piano di rientro dal disavanzo sanitario, che prevede una serie di interventi, da attivare nell’arco del triennio 2007–2009, ai sensi dell’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005). In tale contesto, il mancato raggiungimento degli obiettivi previsti dal piano di rientro, nei tempi e nelle dimensioni di cui all’art. 1, comma 160, della legge n. 311 del 2004, nonché dall’intesa Stato–Regioni del 23 marzo 2005 e dai successivi interventi legislativi in materia, ha, infine, determinato il commissariamento della Regione Abruzzo, ai sensi dell’art. 4 del decreto–legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l’equità sociale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 29 novembre 2007, n. 222, in attuazione dell’art. 120 Cost., nei modi e nei termini di cui all’art. 6, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Nella seduta dell’11 settembre 2008, il Consiglio dei ministri ha deliberato la nomina di un Commissario ad acta per la realizzazione del vigente piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Abruzzo e, nella seduta del 12 dicembre 2009, ha individuato il Commissario nella persona del Presidente della Regione pro tempore.
Successivamente, ai sensi dell’art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009, il Commissario ad acta, con delibera n. 44/2010 del 3 agosto 2010, ha approvato il «Programma Operativo 2010» (successivamente integrato con la delibera n. 77/2010 del 22 dicembre 2010), con il quale ha dato prosecuzione al piano di rientro 2007–2009.
Alla luce di queste premesse, il ricorrente ritiene che la norma impugnata, autorizzando il rifinanziamento della legge regionale n. 72 del 2000, la quale prevede la concessione di un contributo ai cittadini abruzzesi portatori di handicap psicofisici che applicano il metodo Doman, approntando ai propri residenti livelli di assistenza ulteriori rispetto a quelli stabiliti a livello nazionale e assumendo oneri per prestazioni sanitarie aggiuntive, sarebbe incompatibile con gli obiettivi di risanamento imposti dal suddetto piano di rientro, ed interferirebbe con l’attuazione del piano di rientro, affidata al Commissario ad acta con il mandato commissariale del 12 dicembre 2009.
Tale disposizione si porrebbe dunque in contrasto, in primo luogo, con l’art. 120, secondo comma, Cost., alla luce della giurisprudenza costituzionale secondo cui anche qualora non sia ravvisabile un diretto contrasto con i poteri del commissario, ma ricorra comunque una situazione di interferenza sulle funzioni commissariali, tale situazione sarebbe di per sé idonea ad integrare la violazione del parametro invocato.
La disposizione in esame, inoltre, non rispettando i vincoli posti dal piano per il rientro dal disavanzo sanitario, violerebbe comunque l’art. 117, terzo comma, Cost., eludendo un principio fondamentale della legislazione statale in materia di« coordinamento della finanza pubblica».
1.4.– Anche l’art. 6, comma 1, si porrebbe in contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 120, secondo comma, Cost., in quanto, disponendo che «le economie di stanziamento relative agli importi iscritti in bilancio per il rimborso dell’anticipazione di liquidità di cui all’art. 2, comma 98, della legge n. 191 del 2009 (legge finanziaria 2010), sono destinate al finanziamento delle spese relative al servizio di trasporto pubblico locale regionale», in sostanza non farebbe altro che destinare a finalità diverse da quelle sanitarie le anticipazioni di liquidità autorizzate dallo Stato per la copertura dei debiti sanitari pregressi, in violazione del principio di contenimento della spesa pubblica espresso dal citato art. 2, comma 98, della legge n. 191 del 2009.
Il contrasto in questione sarebbe ancora più evidente alla luce dei verbali dei tavoli tecnici per la verifica del piano di rientro dai deficit sanitari (del 14 dicembre 2011, del 20 luglio 2011 e del 7 aprile 2011), dai quali risulterebbe che proprio la destinazione di tale anticipazione di liquidità alla copertura di debiti sanitari ha consentito alla Regione di essere valutata positivamente e di avere pertanto accesso ad una quota di spettanze residue.
La disposizione impugnata, inoltre, interferirebbe con l’attuazione del piano, affidata al Commissario ad acta, menomandone le attribuzioni di cui al punto 9 del mandato commissariale, il quale demanda a tale organo straordinario l’adozione dei provvedimenti per l’individuazione sul bilancio regionale delle somme per il ripristino del finanziamento del Servizio sanitario regionale, in violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.
Infine, tale norma contrasterebbe con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di «coordinamento della finanza pubblica» anche in quanto comprometterebbe la funzione di valutazione e di monitoraggio attribuita ai menzionati tavoli tecnici dall’art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), ledendo i principi fondamentali contenuti nel medesimo art. 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296 del 2006 e nell’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, secondo i quali in costanza di piano di rientro è preclusa alla Regione l’adozione di nuovi provvedimenti che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano.
1.5.– Con analoghe motivazioni il ricorrente assume che anche l’art. 6, comma 2, della legge regionale Abruzzo n. 1 del 2012, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost.
L’abrogazione del comma 2 dell’art. 83 della legge regionale n. 15 del 2004, il quale prevedeva che l’introito derivante dalla maggiorazione della tassa automobilistica regionale fosse destinato alla copertura dei disavanzi sanitari, e la riprogrammazione dell’importo di tali maggiorazioni al fine del pagamento delle rate di rimborso dei mutui e dei prestiti relativi al comparto sanitario, inciderebbero sulla copertura del disavanzo sanitario attraverso le entrate fiscali e contrasterebbero sia con la stima delle coperture regionali da entrate fiscali, risultante dal Programma Operativo 2011–2012, sia con le valutazioni effettuate dai tavoli tecnici.
Anche in questo caso sarebbero dunque violati i principi fondamentali diretti al contenimento della spesa pubblica sanitaria di cui all’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, secondo i quali in costanza di piano di rientro è preclusa alla Regione l’adozione di nuovi provvedimenti che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano, e di cui all’art. 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296 del 2006, risultando compromessa la funzione di valutazione e di monitoraggio attribuita ai tavoli tecnici.
1.6.– Viene, poi, impugnato l’art. 42, comma 2, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 120, secondo comma, Cost.
La norma aggiunge l’art. 12-bis all’art. 12 della legge regionale n. 6 del 2011, demandando alla Giunta regionale la definizione delle linee di indirizzo per le aziende del Servizio sanitario regionale volte all’implementazione del sistema di misurazione e di valutazione della performance del personale sanitario regionale.
Tale disposizione comporterebbe, a giudizio del ricorrente, un contemperamento del nuovo sistema di valutazione delle prestazioni con la metodologia della negoziazione per budget già implementata presso le A.S.L. regionali. Essa si porrebbe in contrasto con il primo punto del mandato commissariale del 12 dicembre 2009 che affida al Commissario ad acta la razionalizzazione e il contenimento del personale sanitario, determinando, anche in questo caso, una violazione dei principi fondamentali diretti al contenimento della spesa pubblica sanitaria di cui al citato art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009 e, pertanto, dell’art. 117, terzo comma, Cost.
La medesima norma, inoltre, intervenendo in materia di organizzazione sanitaria in costanza di piano di rientro dal disavanzo sanitario, interferirebbe altresì con l’attuazione del piano, affidata al Commissario ad acta, in violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.
1.7.– Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita, inoltre, della legittimità costituzionale dell’art. 44 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2012, il quale stabilisce che la quota di compartecipazione a carico degli assistiti per le prestazioni di assistenza specialistica, comprensiva del ticket di 10 euro, non possa comunque superare il costo della prestazione previsto dal tariffario nazionale.
Tale disposizione contrasterebbe, a suo giudizio, con i principi fondamentali in materia di «coordinamento della finanza pubblica» contenuti nell’art. 1, comma 796, lettere p) e p-bis) della legge n. 296 del 2006 e nell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, i quali non prevedono la fissazione di alcuna soglia massima di compartecipazione e dispongono che le Regioni possono applicare ticket differenti rispetto a quelli stabiliti dalla norma statale, purché dichiarati finanziariamente equivalenti a seguito di certificazione di equivalenza del competente tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti di cui all’art. 12 dell’intesa Stato–Regioni del 23 marzo 2005.
La norma si porrebbe quindi in contrasto con i menzionati principi fondamentali della legislazione statale in materia di «coordinamento della finanza pubblica», nonché con l’art. 81, Cost. in quanto determinerebbe un minore livello di entrate rispetto a quelle ritenute congrue per l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza, senza prevedere la corrispondente copertura delle spese necessarie per compensare le minori entrate.
Inoltre, siffatta disciplina garantirebbe un livello di assistenza «ulteriore», incompatibile con gli obiettivi di risanamento imposti dal suddetto piano di rientro ed in grado di interferire con l’attuazione del piano di rientro, affidata al Commissario ad acta, in violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.
Infine, sarebbero lesi i principi fondamentali diretti al contenimento della spesa pubblica sanitaria di cui all’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, secondo i quali in costanza di piano di rientro è preclusa alla Regione l’adozione di nuovi provvedimenti che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano, in violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
1.8.– Il ricorrente censura, poi, l’art. 45, comma 2, della legge regionale in esame, il quale modifica l’art. 3, comma 5, lettera b), della legge regionale n. 32 del 2007, e prevede che gli studi professionali singoli e associati, mono e polispecialistici, di cui al comma 2 dell’art. 8-ter del d.lgs. n. 502 del 1992, possono ottenere da parte del Comune territorialmente competente il rilascio dell’autorizzazione, e il contestuale permesso di costruzione, realizzazione, ampliamento, trasformazione o trasferimento della struttura sanitaria o socio–sanitaria, senza la preventiva acquisizione del nulla–osta di compatibilità, da esprimersi con parere obbligatorio e vincolante, da parte della Direzione Sanità.
Tale disposizione esentando gli studi medici indicati dall’acquisizione del prescritto nulla–osta regionale, contrasterebbe con i principi fondamentali in materia di «tutela della salute» di cui all’art. 8-ter, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, a norma del quale: «Per la realizzazione di strutture sanitarie e sociosanitarie il comune acquisisce, nell’esercizio delle proprie competenze in materia di autorizzazioni e concessioni di cui all’art. 4 del decreto–legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493 e successive modificazioni, la verifica di compatibilità del progetto da parte della regione. Tale verifica è effettuata in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire l’accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove strutture».
La disposizione statale, applicabile a tutte le strutture che necessitano di autorizzazione, consente sia di garantire livelli essenziali di sicurezza delle strutture, sia di poter disporre di uno strumento di governo della domanda e dell’offerta di prestazioni sanitarie a livello locale.
La norma impugnata, dunque, violerebbe tali principi e si porrebbe in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., integrando un contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di «tutela della salute» (sentenza n. 245 del 2010, resa proprio su una legge regionale dell’Abruzzo; sentenza n. 150 del 2010, resa sulla legge reg. Puglia n. 45 del 2008; sentenza n. 19 del 2009).
La menzionata disciplina, inoltre, interferendo con l’attuazione del piano di rientro e con il mandato commissariale, contenenti specifiche indicazioni circa l’adeguamento della normativa regionale alle norme nazionali in tema di accreditamento e autorizzazione, si porrebbe in contrasto anche con l’art. 120, secondo comma, Cost., ledendo peraltro anche i principi fondamentali di cui all’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009 in materia di «coordinamento della finanza pubblica», in violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
1.9.– Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche l’art. 46 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2012, il quale prevede che, fermo restando il budget assegnato, la struttura privata accreditata che eroga prestazioni di riabilitazione ai sensi dell’art. 26 della legge n. 833 del 1978 possa trasferire, nell’ambito della stessa A.U.S.L., parte di tali prestazioni in sedi presenti all’interno della A.U.S.L., già autorizzate ma non accreditate.
La disposizione si porrebbe in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto violerebbe i principi fondamentali in materia di «tutela della salute» ed in particolare l’art. 8-bis del d.lgs. n. 502 del 1992, secondo il quale «La realizzazione di strutture sanitarie e l’esercizio di attività sanitarie, l’esercizio di attività sanitarie per conto del Servizio sanitario nazionale e l’esercizio di attività sanitarie a carico del Servizio sanitario nazionale sono subordinate, rispettivamente, al rilascio delle autorizzazioni di cui all’articolo 8-ter, dell’accreditamento istituzionale di cui all’articolo 8-quater, nonchè alla stipulazione degli accordi contrattuali di cui all’articolo 8-quinquies».
A giudizio del ricorrente, consentire lo svolgimento di attività sanitarie presso strutture autorizzate, ma non accreditate, non garantirebbe che la struttura sia in possesso anche dei requisiti ulteriori previsti per l’accreditamento e che, quindi, sia in grado di poter erogare prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale.
Anche tale norma, inoltre, interferendo con l’attuazione del piano di rientro e con il mandato commissariale del 12 dicembre 2009, che prevedono l’adozione di un piano della rete territoriale e della rete residenziale e semiresidenziale dopo aver provveduto a determinare il fabbisogno della Regione, violerebbe l’art. 120, secondo comma, Cost., ponendosi peraltro anche in contrasto con i richiamati principi fondamentali diretti al contenimento della spesa pubblica sanitaria di cui all’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, e, dunque con l’art. 117, terzo comma, Cost.
2.– Si è costituita nel giudizio la Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, con atto depositato il 24 aprile 2012, deducendo l’infondatezza delle censure e chiedendone il rigetto.
2.1.– Quanto alla questione relativa all’art. 16, in materia di determinazione del canone per le derivazioni idroelettriche, si contesta l’esistenza stessa di una “riserva esclusiva statale” in materia, in quanto, come sarebbe stato confermato da recenti decisioni della Corte di cassazione, la potestà regionale si fonderebbe sul trasferimento ad esse delle funzioni afferenti, fra l’altro, alla determinazione dei canoni di concessione relativi alle derivazioni di acqua pubblica, in virtù dell’art. 89, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59). Inoltre, sarebbe del tutto erronea la riconduzione della modifica dei canoni nell’ambito materiale della «tutela dell’ambiente».
2.2.– In merito alle censure relative all’art. 1, comma 1, poi, la difesa regionale precisa che la disposizione costituirebbe un rifinanziamento dell’originaria disposizione della legge regionale 21 giugno 1996, n. 39 (Contributo ai cittadini abruzzesi portatori di handicap psicofisici che applicano il “Metodo Doman”) e che tale disposto sarebbe riconducibile all’attuazione del dettato normativo della legge statale 23 ottobre 1985, n. 595 (Norme per la programmazione sanitaria e per il piano sanitario triennale 1986-88), che all’art. 3, comma 5 aveva disposto che, con decreto del Ministro della sanità, sono determinati i criteri di fruizione di prestazioni assistenziali presso centri di altissima specializzazione all’estero, per prestazioni che non siano ottenibili tempestivamente in Italia.
Emanati i relativi decreti ministeriali, le successive direttive del Ministero della sanità (prot. n. 500.6 AG 13/1371/900 e n. 100.IX/2868) avevano richiesto alle autorità regionali di procedere al rimborso per sostenere l’utilizzazione del “Metodo Doman”, «in attesa del parere richiesto ad apposita commissione ministeriale».
In tale contesto, quindi, anche alla luce delle numerose sentenze del giudice amministrativo che aveva sanzionato i dinieghi di autorizzazione per prestazioni all’estero relative al “Metodo Doman”, e «nelle more del riconoscimento statale», la Regione aveva deciso di assecondare le richieste assistenziali per le gravi patologie interessate, evitando ulteriori aggravi economici riconducibili alle pronunce giurisdizionali.
2.3.– La Regione Abruzzo, poi, con riferimento all’asserita illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 1, della legge regionale n. 1 del 2012, assume che non avrebbe fatto ricorso all’anticipazione di liquidità di cui all’art. 2, comma 98, della legge n. 191 del 2009, essendo stata prevista dal Commissario ad acta una «possibile diminuzione del pregresso debito sanitario». Pertanto, non avendo goduto dell’anticipazione e non avendo assunto il mutuo triennale previsto dall’art. 9 della legge regionale 10 gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Abruzzo – Legge Finanziaria Regionale 2011), per il rimborso delle anticipazioni statali, le risorse destinate al pagamento delle rate, ed a tale scopo iscritte in bilancio, sarebbero rientrate nella disponibilità della Regione, con conseguente possibilità di riprogrammazione.
2.4.– Con riguardo all’art. 6, comma 2, poi, vengono respinte le censure relative sia all’abrogazione del vincolo di destinazione alla copertura dei disavanzi finanziari sanitari della maggiorazione delle tasse automobilistiche, sia alla riprogrammazione per il pagamento delle rate di rimborso dei mutui e prestiti relativi al comparto sanitario.
Secondo la resistente, dal tenore letterale della norma emergerebbe, infatti, che soltanto le somme “non utilizzate” sarebbero oggetto della menzionata riprogrammazione, con conseguente insussistenza della paventata diminuzione delle somme disponibili per il ripianamento del disavanzo sanitario.
Inoltre, si rileva come nei verbali dei tavoli tecnici emergano risultati positivi che avrebbero consentito al Commissario di richiedere la possibilità di svincolare i proventi delle maggiorazioni fiscali relative all’esercizio 2012.
2.5.– In ordine all’asserita illegittimità costituzionale dell’art. 42, comma 2, relativa alla definizione delle linee di indirizzo per la valutazione della performance del personale sanitario regionale, la difesa regionale sottolinea come l’intervento debba iscriversi nell’ambito di un modello di organizzazione e funzionamento della struttura sanitaria diretto a ridurre gli eccessi dei costi per la gestione del personale. In tale contesto, quindi, essendo la norma diretta al contenimento della spesa ed operando in un ambito diverso rispetto al mandato commissariale, le censure sarebbero infondate, anche con riferimento all’art. 120 Cost.
2.6.– Quanto alle censure riguardanti l’art. 44, relativo alla quota di compartecipazione ed al ticket, la Regione Abruzzo sottolinea che il ricorso muoverebbe dall’erroneo presupposto che il tetto alla quota riguardi la quota dovuta “dagli assistiti”, nel mentre la lettera della norma indicherebbe chiaramente che è il contributo dovuto “agli assistiti” ad essere limitato nell’ambito dell’intero costo della prestazione. Conseguentemente, non risulterebbero introdotti nuovi oneri, ma piuttosto un limite alla spesa.
2.7.– In riferimento all’art. 45, comma 2, invece la difesa regionale specifica in primo luogo che il richiamato art. 8-ter, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992 riguarderebbe soltanto le strutture sanitarie e non anche l’apertura di studi medici e di altre professioni sanitarie, per i quali la norma di riferimento andrebbe ravvisata nel successivo comma 2, a mente del quale sarebbe necessaria la sola autorizzazione all’esercizio della professione sanitaria.
La norma impugnata, quindi, non solo non sarebbe affetta dai vizi denunciati, ma addirittura sarebbe stata imposta dalla necessità di superare il regime autorizzatorio di natura edilizia operante unicamente nella Regione Abruzzo. Del resto lo stesso Commissario ad acta avrebbe disposto la sospensione dell’art. 3, comma 5, lettera b), della legge regionale 31 luglio 2007, limitatamente alla frase «per gli studi professionali singoli e associati, mono o polispecialistici, di cui al comma 2 dell’art. 8-ter del d.lgs n. 502 del 1992». A conforto di tale tesi vi sarebbe inoltre un parere del Ministero della salute (del 2 marzo 2012) che qualificherebbe come «provvedimento necessario ai fini del rispetto delle scadenze previste» l’abrogazione dell’art. 3, comma 5, lettera b), della legge regionale n. 32 del 2007.
2.8.– Infine, con riguardo all’art. 46, relativo alla possibilità di trasferire le prestazioni assistenziali di riabilitazione verso strutture autorizzate ma non accreditate, la Regione sottolinea che la norma sarebbe giustificata dalla necessità di «tutelare adeguatamente la concreta domanda assistenziale della popolazione regionale» e che essa troverebbe applicazione nelle more del riordino del fabbisogno sanitario attuato e diretto dal Commissario ad acta. Inoltre la norma consentirebbe alle strutture provvisoriamente accreditate, secondo provvedimenti rilasciati dalla Giunta regionale, di erogare prestazioni, purché nel medesimo territorio della ASL e fermo restando il budget in sede contrattuale.
3.– In data 19 ottobre 2012, la Regione Abruzzo ha depositato memoria difensiva, ribadendo tutte le argomentazioni già svolte nell’atto di costituzione. In particolare viene segnalato che, successivamente alla proposizione del ricorso, con legge regionale 17 luglio 2012, n. 34 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 3 agosto 2011, n. 25 recante: “Disposizioni in materia di acque con istituzione del fondo speciale destinato alla perequazione in favore del territorio montano per le azioni di tutela delle falde e in materia di proventi relativi alle utenze di acque pubbliche”, integrazione alla legge regionale 17 aprile 2003, n. 7 recante: “Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2003 e pluriennale 2003-2005 della Regione Abruzzo – legge finanziaria regionale 2003”, modifiche alla legge regionale 12 aprile 2011, n. 9 recante “Norme in materia di Servizio Idrico Integrato della Regione Abruzzo” e modifica all’art. 63 della L.R. n. 1/2012 recante: Legge finanziaria regionale 2012), risulta introdotta una ulteriore modifica dell’art. 12 della legge regionale n. 25 del 2011, già oggetto di modifica da parte dell’impugnato art. 16 della legge regionale n. 1 del 2012. La difesa sottolinea, a tal proposito, che il nuovo disposto normativo non risulta oggetto di impugnazione, e, laddove la Corte ritenesse permanere una residua attualità dell’impugnazione, ribadisce comunque le difese già contenute nella precedente memoria.
4.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato ulteriore memoria, in data 20 novembre 2012, ribadendo le argomentazioni già sviluppate nel ricorso.
5.– All’udienza del 20 novembre 2012 veniva disposto il rinvio della causa a nuovo ruolo.
6.– Nelle more della nuova fissazione, il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 2-8 gennaio 2013, depositato il successivo 11 gennaio, ha promosso questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Abruzzo 29 ottobre 2012, n. 51 (Sospensione disposizioni di cui alla legge regionale 10 gennaio 2012, n. 1 “Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012–2014 della Regione Abruzzo – Legge finanziaria regionale 2012” in applicazione dell’art. 17, comma 4, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98), in riferimento agli artt. 3, 97, 81, 117, terzo comma, e 120 Cost.
6.1.– La legge in questione, adottata su proposta del Commissario ad acta, in applicazione dell’art. 17, comma 4, del d.l. n. 98 del 2011, ha disposto che le norme impugnate con il primo ricorso, di cui agli artt. 1, comma 1, 42, comma 2, 44 e 46, sono sospese «sino alla conclusione del piano di rientro», in conseguenza della previsione della citata norma statale, la quale prevede che, al fine di garantire l’effettivo rispetto dei piani di rientro, gli organi responsabili dell’attuazione, in presenza di provvedimenti legislativi regionali che siano di ostacolo, li trasmettono al Consiglio regionale che, nei successivi sessanta giorni, «apporta le necessarie modifiche alle leggi regionali in contrasto, o le sospende, o le abroga».
6.2.– A giudizio del ricorrente questa disposizione, nel sospendere, l’applicazione di talune disposizioni della legge finanziaria regionale per il 2012 avrebbe in realtà nuovamente inciso sulle competenze statali in materia, disciplinando una materia che, sospettata di incostituzionalità, era stata già oggetto di impugnazione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri.
Il legislatore regionale avrebbe sostanzialmente riaffermato la validità e vigenza delle norme impugnate, differendone unicamente gli effetti, così incorrendo nei medesimi vizi di costituzionalità che erano stati ravvisati e che avevano indotto alla loro impugnazione.
Pertanto, il Presidente del Consiglio dei ministri, riproponendo nuovamente e pedissequamente le censure formulate con riferimento agli artt. 16, 1, comma 1, 6, commi 1 e 2, 42, comma 2, 44, 45, comma 2, e 46 della legge della Regione Abruzzo n. 1 del 2012, chiede dunque che l’art. 1 della legge regionale n. 51 del 2012, sia dichiarato illegittimo sulla base delle stesse censure a suo tempo sviluppate nel ricorso n. 61 del 2012.
6.3.– Ciò posto, a giudizio del ricorrente la legge impugnata violerebbe autonomamente l’art. 117, terzo comma, Cost., ponendosi in contrasto con i commi 80 e 95 dell’art. 2 della legge n. 191 del 2009 che imporrebbero al legislatore regionale l’obbligo di «rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del Piano di rientro».
Infine, le disposizioni in parola violerebbero anche gli artt. 3 e 97 Cost. incidendo sui fondamentali canoni di ragionevolezza e di buon andamento dell’azione amministrativa, in quanto non solo creerebbe incertezza e confusione sulle disposizioni effettivamente vigenti, ma, finirebbe col regolamentare la materia al momento attuale, senza tener conto (non potendo tener conto) della situazione normativa e organizzativa che si sarà consolidata nel momento in cui sarà finalmente realizzato il Piano di rientro.
6.4.– Successivamente, in data 8 maggio 2013, il Presidente del Consiglio dei ministri, in considerazione del fatto che l’art. 38, comma l, della legge regionale 10 gennaio 2013, n. 2 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013–2015 della Regione Abruzzo – Legge Finanziaria Regionale 2013), ha sostituito l’art. 6, comma 2, della legge regionale n. l del 2012, ha depositato un atto di rinuncia, limitatamente a tale disposizione.
7.– La Regione Abruzzo si è costituita anche in questo giudizio, contestando le ragioni dell’impugnazione, richiamando in particolare la norma statale di cui all’art. 17, comma 4, del d.l. n. 98 del 2011 e ribadendo nel merito le difese relative alle singole disposizioni impugnate di cui alla legge regionale n. 1 del 2012.
La Regione ha poi depositato, in data 10 dicembre 2013, memorie difensive distinte in relazione ad entrambi i ricorsi, ribadendo le argomentazioni già sottoposte alla Corte in sede di costituzione.
8.– Nelle more è intervenuta la legge regionale 16 luglio 2013, n. 21 (Abrogazione della L.R. 29 ottobre 2012, n. 51 «Sospensione disposizioni di cui alla legge regionale 10 gennaio 2012, n. 1 “Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione Abruzzo – Legge Finanziaria Regionale 2012” in applicazione dell’art. 17, comma 4, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98» e abrogazione di disposizioni di cui alla L.R. 10 gennaio 2012, n. 1 “Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012- 2014 della Regione Abruzzo – Legge Finanziaria Regionale 2012”), pubblicata, nel Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo 24 luglio 2013, n. 27, la quale ha disposto l’abrogazione della legge di sospensione n. 51 del 2012, nonché l’abrogazione degli artt. 1, comma 1; 42, comma 2; 44; 45, comma 2; e 46 della legge regionale n. 1 del 2012, originariamente impugnati con il ricorso n. 61 del 2012.
9.– Successivamente il Presidente del Consiglio dei ministri notificava il 30 dicembre 2013 e depositava atto di rinuncia parziale in riferimento agli artt. 1, comma 1, 42, comma 2, 44, 45, comma 2, e 46 (reg. ric. n. 61 del 2012), nonché, con atto notificato il 27 dicembre 2013, atto di rinuncia all’impugnazione della legge regionale n. 51 del 2012 (reg. ric. n. 4 del 2013). Le rinunce sono poi state accettate dalla Regione con atti depositati successivamente all’udienza pubblica del 14 gennaio 2014, e precisamente in data 5 febbraio 2014.

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della legittimità costituzionale degli artt. 16, 1, comma 1, 6, commi 1 e 2, 42, comma 2, 44, 45, comma 2, e 46 della legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012–2014 della Regione Abruzzo – Legge Finanziaria Regionale 2012), in riferimento agli artt. 81, 117, secondo comma, lettere e) ed s), terzo comma, e 120 della Costituzione; nonché della legge della Regione Abruzzo 29 ottobre 2012, n. 51 (Sospensione disposizioni di cui alla legge regionale 10 gennaio 2012, n. 1 “Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012–2014 della Regione Abruzzo – Legge finanziaria regionale 2012”, in applicazione dell’art. 17, comma 4, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98), in riferimento agli artt. 3, 97, 81, 117, terzo comma, e 120 Cost.
2.– Preliminarmente, va disposta la riunione dei suddetti giudizi in ragione della sostanziale identità delle questioni di costituzionalità promosse.
2.1.– Ancora in via preliminare occorre considerare che il Presidente del Consiglio dei ministri ha rinunciato all’impugnazione, prima dell’art. 6, comma 2, e, poi, degli artt. 1, comma 1, 42, comma 2, 44, 45, comma 2, e 46, in relazione al ricorso iscritto al reg. ric. n. 61 del 2012, nonché, successivamente, all’impugnazione della legge regionale n. 51 del 2012 (reg. ric. n. 4 del 2013). Le rinunce sono state accettate dalla Regione Abruzzo con atti depositati ritualmente, sicché è necessario dichiarare, in relazione a tali norme, l’intervenuta estinzione del processo.
3.– Ciò posto, le restanti disposizioni, ossia l’art. 16 e l’art. 6, comma 1, della legge della Regione Abruzzo n. 1 del 2012, possono essere scrutinate secondo l’ordine ad esse attribuito dal ricorrente.
4.– Il Presidente del Consiglio dei ministri assume in primo luogo che l’art. 16 della citata legge regionale violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), e terzo comma, Cost.
La norma impugnata, infatti, determinando i canoni di concessione di acque pubbliche in 35 euro, non più attraverso il riferimento alla potenza nominale concessa o riconosciuta, ma alla potenza efficiente, si porrebbe in contrasto innanzitutto con l’art. 35 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici), il quale prevede che le utenze di acqua pubblica siano sottoposte al pagamento di un canone annuo regolato sulla media della forza motrice nominale disponibile nell’anno. L’art. 6 del medesimo testo unico prevedrebbe, altresì, una bipartizione delle utenze di acqua pubblica per la produzione di forza motrice in piccole e grandi derivazioni, a seconda della potenza nominale media annua superiore o inferiore a 3 Megawatt.
In tale contesto normativo sarebbe evidente che la determinazione dei criteri relativi ai canoni di derivazione di acqua sia atto riconducibile alla «tutela dell’ambiente», poiché il citato regio decreto, in quanto relativo alla uniforme disciplina delle acque pubbliche, sarebbe riconducibile appunto a detta competenza esclusiva statale.
Inoltre, la norma in esame violerebbe anche l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in quanto determinerebbe «uno svantaggio concorrenziale a danno degli operatori insediati nel territorio della Regione Abruzzo», essendo palese che una disciplina dei canoni non omogenea da parte delle Regioni sarebbe in grado di alterare l’equilibrio concorrenziale fra i vari impianti di generazione, posto che gli operatori verrebbero a sostenere oneri e costi diversi a seconda del territorio sul quale insistono.
Infine, la fissazione del diverso criterio di determinazione del canone violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto si porrebbe in contrasto «con i principi fondamentali in materia di produzione, trasporto e distribuzione di energia, fissati dalla legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), in particolare per quanto concerne gli aspetti di funzionamento unitario dei mercati dell’energia, di non discriminazione nell’accesso alle fonti energetiche e alle relative modalità di fruizione, di economicità dell’energia offerta ai clienti finali e di non discriminazione degli operatori nel territorio nazionale».
4.1.– La questione è in parte inammissibile, in parte infondata.
4.2.– L’art. 16 in esame è stato modificato dalla legge regionale 17 luglio 2012, n. 34 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 3 agosto 2011, n. 25 recante: “Disposizioni in materia di acque con istituzione del fondo speciale destinato alla perequazione in favore del territorio montano per le azioni di tutela delle falde e in materia di proventi relativi alle utenze di acque pubbliche”, integrazione alla legge regionale 17 aprile 2003, n. 7 recante: “Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2003 e pluriennale 2003-2005 della Regione Abruzzo – legge finanziaria regionale 2003”, modifiche alla legge regionale 12 aprile 2011, n. 9 recante “Norme in materia di Servizio Idrico Integrato della Regione Abruzzo” e modifica all’art. 63 della L.R. n. 1/2012 recante: Legge finanziaria regionale 2012), che all’art. 3, a modifica ed integrazione dell’art. 12 della legge regionale 3 agosto 2011, n. 25 (Disposizioni in materia di acque con istituzione del fondo speciale destinato alla perequazione in favore del territorio montano per le azioni di tutela delle falde e in materia di proventi relativi alle utenze di acque pubbliche), ha così riscritto i commi 1 e 1-bis: «1. Fatto salvo quanto previsto dal comma 1-bis il costo unitario per l’uso idroelettrico, di cui alla lettera c) del comma 5 dell’art. 93 della L.R. n. 7/2003, è stabilito per le utenze con potenza nominale superiore a 220 kw, per ogni kw di potenza efficiente, riportata nei rapporti annuali dell’anno precedente, dal GSE, in euro 35,00 a far data dal 1° gennaio dell’anno successivo a quello dell’entrata in vigore della presente legge. 1-bis. Per il triennio successivo all’entrata in vigore della presente legge, di vigenza del Fondo speciale di cui al comma 1 dell’articolo 1, per le utenze con potenza nominale superiore a 220 kw, il costo unitario per l’uso idroelettrico di cui al comma 1 è stabilito per ogni kw di potenza nominale concessa o riconosciuta».
Il contenuto normativo risultante appare prima facie sostanzialmente immodificato, dal momento che il nucleo delle censure attiene alle modalità di determinazione del canone, legate alla potenza efficiente, e tale riferimento permane anche nella nuova formulazione. Questa Corte ha costantemente affermato che, qualora dalla disposizione legislativa sopravvenuta sia desumibile una norma sostanzialmente coincidente con quella impugnata, la questione – in forza del principio di effettività della tutela costituzionale delle parti nei giudizi in via d’azione – deve intendersi trasferita sulla nuova norma (tra le molte, sentenza n. 40 del 2010). Conseguentemente la questione è trasferita sulla norma così come modificata.
4.3.– Ciò posto, va ricordato che, fin dalla sentenza n. 133 del 2005, questa Corte ha ricostruito il quadro normativo in materia di derivazioni di acqua a scopo idroelettrico nel seguente modo.
Fino al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), relativamente alle derivazioni site nel territorio delle Regioni a statuto ordinario, la competenza in materia apparteneva allo Stato, al quale spettavano, a titolo dominicale, i canoni di concessione, quando le grandi derivazioni afferivano al demanio idrico statale.
L’art. 86 del d.lgs. n. 112 del 1998 ha conferito alle Regioni competenti per territorio l’intera gestione del demanio idrico e il successivo art. 88 ha poi specificato che detta gestione comprende tutte le funzioni amministrative relative alle derivazioni di acqua pubblica, alla ricerca, estrazione e utilizzazione delle acque sotterranee, alla tutela del sistema idrico sotterraneo, nonché alla determinazione dei canoni di concessione e all’introito dei relativi proventi.
Nel conferire tali funzioni, il citato decreto ha peraltro fatto temporaneamente salva (art. 29, comma 3) la competenza dello Stato in materia di grandi derivazioni, prevedendo che, fino all’entrata in vigore delle norme di recepimento della direttiva 19 dicembre 1996 n. 96/92/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), le concessioni sono rilasciate dallo Stato d’intesa con la Regione interessata ovvero, in caso di mancata intesa nel termine di sessanta giorni, dal Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato. Successivamente, con decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica) è stata data attuazione alla direttiva 96/92/CE e si è pertanto realizzata la condizione cui l’art. 29, comma 3, del d.lgs. n. 112 del 1998 subordinava il trasferimento delle competenze alle Regioni.
Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 12 ottobre 2000 (Individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative da trasferire alle regioni ed agli enti locali per l’esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi in materia di demanio idrico), si è infine provveduto a dare definitiva attuazione al disegno prefigurato dal legislatore del 1997, prevedendosi il trasferimento alle Regioni, a decorrere dal 1° gennaio 2001, del personale, dei mezzi strumentali e di tutti gli atti relativi agli affari pendenti in materia di derivazioni di acque pubbliche.
La giurisprudenza citata dal ricorrente, con riferimento all’asserita competenza statale, fa sostanzialmente riferimento al servizio idrico integrato, che, a norma dell’art. 61 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), consiste nell’insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili di fognatura e di depurazione delle acque reflue, ambito questo ben diverso da quello afferente alle derivazioni a scopo idroelettrico, rispetto al quale non può ritenersi che si verta in materia di tutela dell’ambiente, quanto piuttosto prevalentemente in materia di energia.
In riferimento a tale ambito competenziale, peraltro, la misura dei canoni secondo il criterio di cui all’art. 35 del regio decreto n. 1775 del 1933 (importo fisso per ogni cavallo nominale di forza motrice), neppure potrebbe costituire principio fondamentale, trattandosi invece di disposizione dettata per l’esercizio di una funzione di spettanza dello Stato, che non può limitare l’autonomia legislativa regionale e provinciale acquisita in materia. Inoltre, l’unico principio fondamentale della materia è quello della onerosità della concessione e della proporzionalità del canone alla entità dello sfruttamento della risorsa pubblica e all’utilità economica che il concessionario ne ricava.
4.4.– Va rilevato, quanto alle censure proposte con riferimento alla materia della «tutela della concorrenza» ed alla violazione dei principi fondamentali in materia di produzione di energia elettrica, che esse sono evidentemente inammissibili, in quanto non risulta in alcun modo specificato nel ricorso, come il riferimento alla potenza efficiente influisca sui costi e quale sia il “verso economico” di tale effetto. Inoltre, posto il trasferimento alle Regioni delle funzioni relative alla determinazione dei canoni di concessioni idroelettriche (di cui innanzi), la questione risulta connotata da un’indubbia astrattezza in quanto nulla viene riferito sui presupposti di fatto della lamentata violazione delle regole della concorrenza, se non il generico riferimento al t.u. n. 1775 del 1933.
Quanto, poi, all’asserito contrasto «con i principi fondamentali in materia di produzione, trasporto e distribuzione di energia, fissati dalla legge n. 239 del 2004», risulta altresì generica la censura di violazione dei principi di non discriminazione nell’accesso alle fonti energetiche e alle relative modalità di fruizione, di economicità dell’energia offerta ai clienti finali e di non discriminazione degli operatori nel territorio nazionale, senza ulteriore specificazione delle singole disposizioni violate.
5.– Il Presidente del Consiglio dei ministri censura anche l’art. 6, comma 1, della medesima legge regionale n. 1 del 2012. Siffatta norma, disponendo che «le economie di stanziamento relative agli importi iscritti in bilancio per il rimborso dell’anticipazione di liquidità di cui all’art. 2, comma 98, della legge n. 191/2009 (legge finanziaria 2010), sono destinate al finanziamento delle spese relative al servizio di trasporto pubblico locale regionale», si porrebbe in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., perché destinerebbe a finalità diverse da quelle sanitarie le anticipazioni di liquidità autorizzate dallo Stato per la copertura dei debiti sanitari pregressi, in violazione del principio di contenimento della spesa pubblica espresso dall’art. 2, comma 98, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010), in violazione dei principi fondamentali della legislazione statale in materia di «coordinamento della finanza pubblica» contenuti nell’art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), e nell’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, secondo i quali in costanza di piano di rientro è preclusa alla Regione l’adozione di nuovi provvedimenti che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano, compromettendo peraltro anche la funzione di valutazione e di monitoraggio attribuita ai tavoli tecnici dall’art. 1, comma 796, lettera b), della l. n. 296 del 2006 .
La disposizione violerebbe altresì l’art. 120, secondo comma, Cost., perché interferirebbe con l’attuazione del piano, affidata al Commissario ad acta, menomandone le attribuzioni di cui al punto 9 del mandato commissariale, il quale demanda a tale organo straordinario l’adozione dei provvedimenti per l’individuazione sul bilancio regionale delle somme per il ripristino del finanziamento del Servizio sanitario regionale.
5.1.– La questione è fondata.
5.2.– Questa Corte ha ripetutamente affermato che «l’autonomia legislativa concorrente delle Regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare nell’ ambito della gestione del servizio sanitario può incontrare limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento della spesa», in un «quadro di esplicita condivisione da parte delle Regioni della assoluta necessità di contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenza n. 193 del 2007). Pertanto, il legislatore statale può «legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare l’equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva, in connessione con il perseguimento di obbiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del 2012, n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010).
Su queste premesse, è stato anche più volte ribadito che la norma di cui all’art. 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296 del 2006 «può essere qualificata come espressione di un principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 163 e n. 123 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010). Tale norma ha, infatti, reso vincolanti – al pari dell’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009 – per le Regioni che li abbiano sottoscritti, gli interventi individuati negli accordi di cui all’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005), finalizzati a realizzare il contenimento della spesa sanitaria ed a ripianare i debiti anche mediante la previsione di speciali contributi finanziari dello Stato.
In tale contesto, la norma impugnata, destinando a finalità diverse da quelle sanitarie le anticipazioni di liquidità autorizzate dallo Stato per la copertura dei debiti sanitari pregressi, si pone in aperta violazione del principio di contenimento della spesa pubblica espresso dall’art. 2, comma 98, della legge n. 191 del 2009 (legge finanziaria 2010), nonché dei principi fondamentali della legislazione statale in materia di «coordinamento della finanza pubblica» contenuti nell’art. 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296 del 2006 e nell’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, secondo i quali, in costanza di piano di rientro, è preclusa alla Regione l’adozione di nuovi provvedimenti che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano, anche in vista della funzione di valutazione e di monitoraggio attribuita ai tavoli tecnici dall’art. 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296 del 2006. L’interferenza con il piano di rientro è evidente, mentre le difese regionali sono smentite dalle dichiarazioni stesse del Commissario ad acta nella riunione del 14 dicembre 2011, il quale sulla premessa di non aver terminato la ricognizione delle partite debitorie, afferma che «la Regione si riserva di ricorrere a tale anticipazione una volta terminata tale ricognizione».
Risulta pertanto evidente che la norma impugnata incide negativamente, modificandolo, sull’impegno delle somme destinate a coprire il ricorso all’anticipazione di liquidità.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 1, della legge della Regione Abruzzo del 10 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012–2014 della Regione Abruzzo – Legge Finanziaria Regionale 2012);
2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16 della legge della Regione Abruzzo n. 1 del 2012, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16 della legge della Regione Abruzzo n. 1 del 2012, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), e terzo comma, della Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
4) dichiara l’estinzione del processo relativamente alle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, 6, comma 2, 42, comma 2, 44, 45, comma 2 e 46, della legge della Regione Abruzzo n. 1 del 2012, nonché alla questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Abruzzo 29 ottobre 2012, n. 51 (Sospensione disposizioni di cui alla legge regionale 10 gennaio 2012, n. 1 “Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012–2014 della Regione Abruzzo – Legge Finanziaria Regionale 2012” in applicazione dell’art. 17, comma 4, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98), promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri con i ricorsi indicati in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta il 7 aprile 2014.

Depositata in Cancelleria il 10 aprile 2014.

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