N. Maisano – Presidente (f.f.), G. Tulumello – estensore
C.S. contro Regione Sicilia

in tema di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’U.E.

Paesaggio – autorizzazione paesaggistica in sanatoria – art. 167, comma 4, lett. a), del Decreto legislativo n. 42 del 2004 – disciplina degli interventi comportanti incremento di superfici e volumi – esclusione dalla sanatoria per valutazione presuntiva ed astratta – irrilevanza dell’accertamento in concreto della compatibilità paesaggistica – possibile contrasto con il diritto di proprietà, come tutelato dall’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’U.E., e con il principio di proporzionalità come principio generale del diritto dell’U.E. – rinvio pregiudiziale.

Va rimessa alla Corte di giustizia dell’Unione europea la seguente questione pregiudiziale: se l’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’U.E., ed il principio di proporzionalità come principio generale del diritto dell’U.E., ostino all’applicazione di una normativa nazionale che, come l’art. 167, comma 4, lett. a), del Decreto legislativo n. 42 del 2004, esclude la possibilità del rilascio di una autorizzazione paesaggistica in sanatoria per tutti gli interventi umani comportanti l’incremento di superfici e volumi, indipendentemente dall’accertamento concreto della compatibilità di tali interventi con i valori di tutela paesaggistica dello specifico sito considerato.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 1472 del 2011, proposto da Cruciano Siragusa, rappresentato e difeso dall’avv. Alfredo Cordone, con domicilio eletto presso il predetto difensore in Palermo, via P. Aragona N. 74;

contro

Regione Sicilia-Soprintendenza Beni Culturali ed Ambientali di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici in Palermo, via A. De Gasperi 81, è domiciliato per legge;

per l’annullamento

– dell’Ordinanza ed ingiunzione n. 2640/VIII del 4/4/2011, notificata al ricorrente in data 13/5/2011, con la quale la Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo U. O. VIII ha ordinato al Sig. Siragusa Cruciano, quale proprietario del terreno i


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Sicilia-Sovrintendenza Bb.Cc.Aa. di Palermo;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2012 il dott. Giovanni Tulumello e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. PROCEDIMENTO PRINCIPALE

1.1. Esposizione del procedimento

Con ricorso notificato l’8 luglio 2011, e depositato il successivo 11 luglio, il signor Cruciano Siragusa ha impugnato l’ordinanza-ingiunzione n. 2640/VIII del 4/4/2011, che gli ha ordinato, quale proprietario del terreno interessato da un intervento edilizio realizzato in zona paesaggisticamente vincolata, “la remissione in pristino dello stato dei luoghi mediante la dismissione di tutte le opere abusivamente eseguite nel termine di giorni 120 dal ricevimento della presente”.

Si è costituita in giudizio, per resistere al ricorso, l’amministrazione intimata, senza svolgere difese scritte.

Con ordinanza n. 659/2011 è stata accolta la domanda di sospensione cautelare degli effetti del provvedimento impugnato, in ragione del pericolo di danno irreparabile derivante dalla sua esecuzione nelle more del giudizio.

Il ricorso è stato definitivamente trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 10 ottobre 2012.

1.2. Illustrazione dei fatti di causa

Il ricorrente è proprietario di un immobile in zona paesaggisticamente vincolata, sul quale ha realizzato modifiche non preventivamente assentite, in relazione alle quali ha chiesto al Comune di Trabia (autorità competente per il profilo urbanistico) la concessione edilizia in sanatoria, previo nulla-osta della competente Soprintendenza (autorità competente ad assicurare la tutela del paesaggio).

Quest’ultima ha emanato il provvedimento negativo oggi impugnato: il quale è motivato nel senso che “le opere di cui sopra non sono ammissibili all’accertamento della compatibilità paesaggistica di cui agli artt. 167 e 181 del D. L.vo n. 42/04 e s.m.i. in quanto opere che hanno costituito aumento del volume”.

2. DIRITTO NAZIONALE

2.1. La materia “tutela del paesaggio” nel diritto italiano.

Secondo il diritto italiano, la tutela del paesaggio, oggetto delle disposizioni e dei poteri amministrativi che qui vengono in considerazione, è concettualmente e giuridicamente distinta tanto dalla tutela dell’ambiente, che dalle altre forme di poteri pubblici (e delle corrispondenti nozioni giuridiche) incidenti sull’utilizzo del territorio (come l’urbanistica).

Questa distinzione delle tutele territoriali ha un suo preciso fondamento costituzionale, e comporta che una medesima porzione di territorio sia soggetta ad una pluralità di competenze amministrative in ragione della diversità dell’interesse pubblico della cui cura ciascuna competenza è attributaria: “L’ambito materiale cui ricondurre le competenze relative ad attività che presentano una diretta od indiretta rilevanza in termini di impatto territoriale, va ricercato non secondo il criterio dell’elemento materiale consistente nell’incidenza delle attività in questione sul territorio, bensì attraverso la valutazione dell’elemento funzionale, nel senso della individuazione degli interessi pubblici sottesi allo svolgimento di quelle attività, rispetto ai quali l’interesse riferibile al “governo del territorio” e le connesse competenze non possono assumere carattere di esclusività, dovendo armonizzarsi e coordinarsi con la disciplina posta a tutela di tali interessi differenziati” (Corte costituzionale, sentenza n. 383 del 2005).

La pluralità delle tutele territoriali comporta la necessità di una pluralità di titoli abilitativi relativi alla esecuzione di una stessa opera in area soggetta a più tutele (ad esempio, urbanistica e paesaggistica): in questo senso l’art. 146, comma 4, del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004 n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), stabilisce che “L’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio”.

Nell’ambito di questa distinzione delle tutele territoriali, mentre l’urbanistica ha riguardo all’ordinato ed armonico sviluppo degli insediamenti in ambito locale; l’ambiente è una nozione convenzionale con cui si sintetizza la salvaguardia di elementi e risorse naturali (acqua, aria, etc.); invece la tutela del paesaggio si caratterizza per la sua valenza estetico-culturale (in questo senso la giurisprudenza della Corte costituzionale italiana, a partire dalla sentenza n. 239 del 1982), nel senso che è possibile limitare e vincolare fondi di proprietà privata secondo la normativa paesaggistica, e con gli strumenti amministrativi da questa previsti, solo a seguito di un giudizio tecnico-discrezionale, che accerti che quell’area ha caratteristiche estetiche che ne giustificano la tutela e la protezione, in relazione alla storia culturale della nazione (tanto che si è affermato che la nozione di paesaggio concerne la dimensione spirituale, e non materiale, del rapporto fra uomo e natura).

Proprio per questa sua specifica connotazione, l’intervento dell’uomo sul territorio non sempre è incompatibile con la tutela di quel paesaggio: anzi, la ragione del giudizio culturale che rende rilevante paesaggisticamente un’area altrimenti priva di specifico rilievo estetico, può essere anche conseguenza dell’intervento umano.

Questo comporta che il tipo di vincolo gravante su aree soggette a tutela paesaggistica ha riguardo alla forma estetica del territorio, e non necessariamente comporta una inibizione assoluta di attività, ma piuttosto il rispetto della identità culturale del luogo (il che, con riferimento alle attività costruttive, non si risolve necessariamente in vincoli di inedificabilità, ma molto spesso in prescrizioni legate all’utilizzo di specifici materiali, o colori, o tecniche costruttive).

2.2. Il sistema dell’assenso alle attività private in zona paesaggisticamente vincolata nel diritto italiano.

Il proprietario di un’area ricadente in zona vincolata paesaggisticamente, non può eseguirvi alcun intervento in assenza dell’autorizzazione dell’amministrazione competente.

L’autorizzazione viene rilasciata, o negata, a seconda che l’intervento oggetto della stessa sia o meno compatibile con i valori estetico-culturali che giustificano la specifica protezione:

Art. 146, commi 1 e 2, Decreto Legislativo 22 gennaio 2004 n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio)

“1. I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, a termini dell’articolo 142, o in base alla legge, a termini degli articoli 136, 143, comma 1, lettera d), e 157, non possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione.

2. I soggetti di cui al comma 1 hanno l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed astenersi dall’avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l’autorizzazione”.

Tuttavia, se il proprietario non chiede l’autorizzazione, ma l’opera realizzata è comunque compatibile con tali valori, l’amministrazione può autorizzarla in sanatoria (art. 146, comma 4, Decreto Legislativo 22 gennaio 2004 n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio): “Fuori dai casi di cui all’articolo 167, commi 4 e 5, l’autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi”.

2.3. Disposizioni nazionali oggetto del dubbio di compatibilità con il diritto dell’U.E.

Art. 167, Decreto Legislativo 22 gennaio 2004 n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio)

“1. In caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte terza, il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, fatto salvo quanto previsto al comma 4.

2. Con l’ordine di rimessione in pristino è assegnato al trasgressore un termine per provvedere.

3. In caso di inottemperanza, l’autorità amministrativa preposta alla tutela paesaggistica provvede d’ufficio per mezzo del prefetto e rende esecutoria la nota delle spese. Laddove l’autorità amministrativa preposta alla tutela paesaggistica non provveda d’ufficio, il direttore regionale competente, su richiesta della medesima autorità amministrativa ovvero, decorsi centottanta giorni dall’accertamento dell’illecito, previa diffida alla suddetta autorità competente a provvedervi nei successivi trenta giorni, procede alla demolizione avvalendosi dell’apposito servizio tecnico-operativo del Ministero, ovvero delle modalità previste dall’articolo 41 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, a seguito di apposita convenzione che può essere stipulata d’intesa tra il Ministero e il Ministero della difesa.

4. L’autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi:

a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;

b) per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica;

c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.

5. Il proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo dell’immobile o dell’area interessati dagli interventi di cui al comma 4 presenta apposita domanda all’autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell’accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi medesimi. L’autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. L’importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima. In caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui al comma 1. La domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica presentata ai sensi dell’articolo 181, comma 1-quater, si intende presentata anche ai sensi e per gli effetti di cui al presente comma.

6. Le somme riscosse per effetto dell’applicazione del comma 5, nonchè per effetto dell’articolo 1, comma 37, lettera b), n. 1), della legge 15 dicembre 2004, n. 308, sono utilizzate, oltre che per l’esecuzione delle rimessioni in pristino di cui al comma 1, anche per finalità di salvaguardia nonché per interventi di recupero dei valori paesaggistici e di riqualificazione degli immobili e delle aree degradati o interessati dalle rimessioni in pristino. Per le medesime finalità possono essere utilizzate anche le somme derivanti dal recupero delle spese sostenute dall’amministrazione per l’esecuzione della rimessione in pristino in danno dei soggetti obbligati, ovvero altre somme a ciò destinate dalle amministrazioni competenti.”

2.3. Giurisprudenza nazionale in materia

La giurisprudenza nazionale è pacifica nel ritenere che l’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004 preclude l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria e, quindi, anche la sanatoria edilizia (che presuppone l’avvenuto rilascio del titolo paesaggistico), per abusi edilizi concretanti nuova superficie utile o nuovo volume realizzato, senza che sia necessario, ai fini dell’assentibilità, valutarne in concreto la compatibilità paesaggistica. Pertanto l’abuso edilizio in argomento, per sua natura, ai sensi di detta norma non è regolarizzabile con provvedimento di sanatoria (in questo senso, fra le tanti, T.A.R. Toscana, sez. III 16 maggio 2012 n. 953).

3. DISPOSIZIONI DI DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA

3.1. La materia “tutela del paesaggio” nel diritto dell’U.E.

Nel diritto dell’U.E. la materia della tutela del paesaggio non è autonoma e concettualmente distinta rispetto alla materia della tutela dell’ambiente, ma è parte di essa.

L’esplicita inclusione della tutela del paesaggio nella nozione di ambiente rilevante ai fini del diritto dell’U.E., è contenuta sia nell’art. 2, n. 3), lett. a) della Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale («convenzione di Aarhus»), approvata con Decisione 17 febbraio 2005 n. 2005/370/CE (Decisione del Consiglio relativa alla conclusione, a nome della Comunità europea, della convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale), e ratificata e trasposta dall’Unione europea con apposito Regolamento (CE) n. 1367/2006 (c.d. Regolamento Aarhus); sia nell’art. 2, n. 1), lett. a) della Direttiva 28 gennaio 2003 n. 2003/4/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale); sia, infine, negli articoli 1 e 3 della Direttiva 13 dicembre 2011, n. 2011/92/UE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati).

La materia dell’ambiente è materia di competenza dell’U.E., ai sensi dell’art. 3, par. 3, e dell’art. 21, par. 2, lett. f), del Trattato sull’Unione europea; nonché degli articoli 4 [par. 2, lett. e)], 11, 114 e 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

3.2. La tutela del diritto di proprietà nel diritto dell’U.E.

Art. 17, par. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’U.E.: “Ogni persona ha il diritto di godere della proprietà dei beni che ha acquisito legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità. Nessuna persona può essere privata della proprietà se non per causa di pubblico interesse, nei casi e nei modi previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo utile di una giusta indennità per la perdita della stessa. L’uso dei beni può essere regolato dalla legge nei limiti imposti dall’interesse generale”.

4. ARGOMENTI ESSENZIALI DELLE PARTI NEL PROCEDIMENTO PRINCIPALE

Il ricorrente, nel primo motivo, non contesta che un aumento di volumi sia stato realizzato, ma lo qualifica come corpo tecnico assentito sul piano urbanistico dal Comune.

In base al disposto del citato art. 167, comma 4, lett. a), del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, la circostanza è del tutto irrilevante: l’incremento di volumetria è di ostacolo alla sanatoria paesaggistica dell’immobile, a nulla rilevando in contrario l’autonoma – e soggetta a diversi parametri normativi – valutazione urbanistica di competenza dell’autorità comunale.

E’ dunque pacifico che l’incremento di volumetria preclude – secondo la disposizione della cui compatibilità con il diritto dell’U.E. si dubita – l’accertamento di compatibilità paesaggistica, e che il primo motivo di ricorso, in applicazione di tale disposizione, dovrebbe essere dichiarato infondato.

Ciò posto, si tratta di stabilire quale debba essere la sorte del manufatto.

Sotto questo profilo, con il secondo motivo si deduce ulteriore violazione del citato art. 167 del d. lgs. 42/2004, ed altro.

Il ricorrente lamenta una violazione del principio di proporzionalità nell’ordine di demolizione di opere non sanabili, in relazione alla circostanza che questo sia stato adottato senza valutare – avuto peraltro riguardo al caso di specie – la possibilità di applicare la diversa e meno invasiva sanzione pecuniaria.

La sorte di questo secondo motivo di censura è strettamente legata alla decisione sul primo (a sua volta dipendente dalla applicabilità o meno della disposizione su cui si solleva il dubbio interpretativo): nel senso che l’esclusione dalla sanatoria (in ragione dell’astratta tipologia di intervento), esclude – anche secondo l’interpretazione giurisprudenziale, assolutamente pacifica, che si è richiamata – l’applicazione della più mite sanzione pecuniaria (non demolitoria).

5. ILLUSTRAZIONE DEI MOTIVI DEL RINVIO PREGIUDIZIALE

5.1. Preliminarmente, si osserva che la già indicata inclusione della materia oggetto del presente giudizio (paesaggio) fra quelle di competenza dell’U.E. (ambiente), induce il Collegio a sollevare la questione pregiudiziale relativa al possibile contrasto fra l’indicata disposizione di legge italiana, e le disposizioni del diritto dell’U.E. che si stanno per indicare.

La normativa italiana che regola l’autorizzazione paesaggistica non può infatti configgere con il primato del diritto dell’U.E. che regola il bilanciamento fra tutela dell’ambiente e interessi antagonisti, qualora questo dovesse essere interpretato nel senso che si sta per prospettare.

5.2. Le censure proposte del ricorrente, se il Tribunale dovesse fare applicazione della disposizione costituente parametro normativo del potere esercitato, dovrebbero essere respinte.

Il citato art. 167, d. lgs. 42/2004 prevede infatti che per ogni possibile forma di abuso paesaggistico venga comminata la sanzione demolitoria, tranne che nel caso di accertata compatibilità paesaggistica (che, come ricordato, per l’ipotesi di aumento di volumetria è esclusa indipendentemente dal concreto accertamento della lesione al paesaggio): nel qual caso si fa luogo ad applicazione di una sanzione solo pecuniaria.

Se si tiene conto che nel sistema della tutela paesaggistica i vincoli alle attività private non sono necessariamente dei vincoli di inedificabilità assoluta, si ha che non ogni attività edificatoria, in tesi anche comportante aumento di volumetria, sia lesiva sempre e comunque dei valori tutelati dalla normativa paesaggistica.

L’accertamento, in altre parole, e la conseguente possibilità di sanatoria dietro pagamento di una sanzione pecuniaria, andrebbe operato in concreto, senza la rigida, astratta e presuntiva esclusione delle opere comportanti “creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”: giacché anche in tal caso la tutela del paesaggio potrebbe essere, ad una valutazione concreta, compatibile con il mantenimento dell’opera.

5.3. La disposizione italiana indicata, pertanto, nell’escludere in modo presuntivo una categoria di opere dall’accertamento di compatibilità, assoggettandole alla sanzione demolitoria, parrebbe configurare una ingiustificata – e sproporzionata – lesione del diritto di proprietà garantito dall’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea: ove questa fosse interpretata nel senso che i sacrifici al diritto dominicale possono essere imposti solo a seguito di un accertamento della effettiva – e non solo astratta – esistenza di un interesse antagonista.

L’art. 17 della Carta, infatti, tutela il diritto di proprietà, l’uso ed il godimento dei beni legalmente acquisiti, con il solo limite della cura dell’ “interesse generale”.

Questo sembrerebbe significare che il limite al godimento possa derivare solo dalla effettiva funzionalizzazione dell’uso del bene privato alla tutela di interessi antagonisti (come quello alla protezione del paesaggio), se e nella misura in cui esista un reale contrasto fra l’uso che il proprietario intenda farne, e l’effettiva necessità di preservare l’integrale forma del territorio a protezione di un interesse rispetto al quale la tutela della proprietà diventa recessiva.

Questo giudizio dunque sembrerebbe comportare, secondo le indicazioni della stessa giurisprudenza della Corte di Giustizia (che sarà di seguito richiamata) resa in materia analoga, un duplice test: l’individuazione in astratto dell’esistenza e della natura dell’interesse antagonista (il che nel caso dedotto non è in discussione); e l’accertamento in concreto della incompatibilità fra l’uso del bene privato e la tutela di quell’interesse (che invece difetta nella fattispecie all’esame di questo Tribunale amministrativo).

Il ricorso, da parte del legislatore nazionale, a meccanismi presuntivi, espone invece i beni di proprietà privata a radicali limitazioni del loro uso, senza che sia accertata (e, dunque, con la possibilità che non sussista) una reale necessità di tali limitazioni a tutela di interessi diversi da quello del proprietario.

In questo senso la disposizione nazionale in esame sembrerebbe ostare anche al principio di proporzionalità [articoli 5 e 12 del Trattato sull’Unione europea; art. 296 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea; Protocollo (n. 2) sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegato al Trattato sul funzionamento dell’Unione europea], inteso quale principio generale del diritto dell’U.E.: la demolizione del manufatto, conseguente all’applicazione della disposizione stessa, sarebbe infatti una sanzione radicale che prescinde dall’accertamento in concreto di una effettiva lesione del bene-interesse tutelato (il paesaggio), dal momento che anche costruzioni comportanti incremento di superfici o volumi possono essere, ad un accertamento tecnico-discrezionale esperito dalla competente autorità, non contrastanti con il paesaggio circostante.

In assenza di accertamento, la sanzione della demolizione dell’immobile, in luogo della sanzione meramente pecuniaria, appare infatti sproporzionata rispetto a una violazione che è sicuramente tale sul piano solo formale (dal momento che il manufatto è stato costruito senza autorizzazione preventiva), ma la cui lesività rispetto al paesaggio non è stata oggetto di accertamento sul piano sostanziale, e pertanto potrebbe anche non sussistere: con la conseguenza, in tal caso, che dopo la demolizione il proprietario potrebbe ricostruire l’immobile con le stesse caratteristiche di sagoma e volume, dotandosi stavolta di autorizzazione preventiva.

5.4. Sulla questione interpretativa che si pone, non esistono precedenti specifici: la questione d’interpretazione del diritto UE non è soltanto controversa, ma che è anche relativa alla portata del principio generale del diritto UE di proporzionalità rispetto all’interpretazione del diritto derivato e ai rapporti fra questo e la garanzia del diritto di proprietà immaginata nella Carta di Nizza.

La Corte di Giustizia, come si è accennato, ha già affermato (nella recente sentenza 15 gennaio 2013, C-416/10, Križan) che “il diritto di proprietà non si presenta quale prerogativa assoluta, bensì deve essere considerato in rapporto alla sua funzione sociale. Ne consegue che possono essere apportate restrizioni all’esercizio di questo diritto, purché tali restrizioni rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale e non costituiscano, rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato e inaccettabile che leda la sostanza stessa del diritto così garantito” (punto 113 della motivazione).

La sentenza citata non riguarda un caso identico a quello oggetto del presente giudizio: dal momento che concerne un conflitto fra proprietà e ambiente, e non fra proprietà e paesaggio (anche se, come si è detto, dal punto di vista del diritto dell’U.E. le due nozioni sul piano disciplinare si riconducono alla stessa materia); e che riguarda l’istituto della valutazione d’impatto ambientale, e non l’autorizzazione paesaggistica (i due istituti, ancorché legati da un rapporti di continenza – perché entrambi, anche la v.i.a., hanno riguardo alla preventiva verifica di compatibilità con il paesaggio degli insediamenti, ma la v.i.a. si applica solo oltre una certa soglia dimensionale, mentre l’autorizzazione paesaggistica è richiesta per tutti gli interventi in area paesaggisticamente vincolata – non sono infatti identici).

Tuttavia, essa contiene delle indicazioni sul piano dei princìpi che possono essere utili, sul piano interpretativo, anche in questa fattispecie: quanto meno perché pongono le premesse del dubbio di compatibilità oggetto della presente ordinanza.

La sentenza Križan ha infatti svolto in proposito un ragionamento logico-giuridico analogo a quello che si è indicato in precedenza, e che induce il Collegio a dubitare della compatibilità del citato art. 167 con diritto dell’U.E..

Per un verso, infatti, ha affermato, interrogandosi sulla prima dimensione del problema sopra indicato (l’individuazione in astratto dell’esistenza e della natura dell’interesse antagonista), che “Per quanto concerne gli obiettivi di interesse generale precedentemente menzionati, risulta da una giurisprudenza costante che la tutela dell’ambiente figura tra tali obiettivi ed è dunque idonea a giustificare una restrizione dell’esercizio del diritto di proprietà” (punto 114 della motivazione).

Per altro verso, però, occupandosi del secondo profilo (accertamento in concreto della incompatibilità fra l’uso del bene privato e la tutela dell’interesse antagonista), ha chiarito che “Per quanto riguarda la proporzionalità della lesione del diritto di proprietà in questione, allorché è possibile accertare una lesione siffatta, è sufficiente constatare che la direttiva 96/61 trova un punto di equilibrio tra le esigenze di tale diritto e quelle connesse alla protezione dell’ambiente” (punto 115 della motivazione).

Dunque la Corte ha riconosciuto legittimo, e proporzionale, il sacrificio del diritto di proprietà, a condizione che sia “possibileaccertare una lesione siffatta”.

Le disposizioni nazionali che, in materia di tutela del paesaggio, stabiliscono invece in via presuntiva, generale ed astratta, una simile lesione, ad avviso del Collegio potrebbero non superare il test di proporzionalità indicato dalla Corte di Giustizia come garanzia della compatibilità della plurime istanze coinvolte nell’uso del territorio, ove i princìpi espressi dalla giurisprudenza Križan dovessero applicarsi anche a casi come quello oggetto del presente giudizio, e pongono pertanto un serio dubbio di conformità delle stesse rispetto al diritto dell’U.E., in relazione ai profili sopra indicati.

5.5. Questa conclusione presuppone però un’interpretazione del diritto dell’U.E., e segnatamente delle disposizioni richiamate, che allo stato non è pacifica, e della quale pertanto il Collegio ritiene di investire la Corte di Giustizia.

In altre parole, il Collegio si trova ad applicare una disciplina nazionale che non consente l’esercizio della discrezionalità amministrativa per perseguire la ricerca di un adeguato bilanciamento fra l’interesse pubblico alla tutela del paesaggio e il diritto di proprietà.

Il Collegio ha pertanto necessità di sapere se è corretto ritenere che nel diritto UE l’adeguato bilanciamento fra questi due “beni giuridici” sia definito: a) dalla Carta dei diritti; b) dal principio di proporzionalità; c) dalle direttive che disciplinano la tutela del paesaggio e dell’ambiente, che si sono richiamate.

Il Collegio chiede pertanto di sapere se è corretto ritenere che tali fonti impongano agli Stati membri di disciplinare i limiti al diritto di proprietà discendenti dall’esigenza di tutelare il paesaggio, nel senso di prevedere (o quanto meno di non impedire) l’attribuzione di un potere discrezionale dell’amministrazione tale che essa sia tenuta a valutare in concreto e caso per caso se sussiste la necessità di apporre limiti al diritto di proprietà in nome della tutela del paesaggio, e di adottare soltanto le misure strettamente necessarie a perseguire la finalità di tutela del paesaggio.

Il Collegio sottopone pertanto alla Corte di giustizia dell’Unione europea la seguente questione pregiudiziale: se l’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’U.E., ed il principio di proporzionalità come principio generale del diritto dell’U.E., ostino all’applicazione di una normativa nazionale che, come l’art. 167, comma 4, lett. a), del Decreto legislativo n. 42 del 2004, esclude la possibilità del rilascio di una autorizzazione paesaggistica in sanatoria per tutti gli interventi umani comportanti l’incremento di superfici e volumi, indipendentemente dall’accertamento concreto della compatibilità di tali interventi con i valori di tutela paesaggistica dello specifico sito considerato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima)

Visto l’art. 79, primo comma, del codice del processo amministrativo, sospende il processo.

Visto l’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, sottopone alla Corte di giustizia dell’Unione europea la seguente questione pregiudiziale: se l’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’U.E., ed il principio di proporzionalità come principio generale del diritto dell’U.E., ostino all’applicazione di una normativa nazionale che, come l’art. 167, comma 4, lett. a), del Decreto legislativo n. 42 del 2004, esclude la possibilità del rilascio di una autorizzazione paesaggistica in sanatoria per tutti gli interventi umani comportanti l’incremento di superfici e volumi, indipendentemente dall’accertamento concreto della compatibilità di tali interventi con i valori di tutela paesaggistica dello specifico sito considerato.

Visto il punto 33 delle Raccomandazioni all’attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale (2012/C 338/01), manda la Segreteria di inviare copia della presente ordinanza, del ricorso introduttivo del giudizio, di ogni altro scritto difensivo e del provvedimento impugnato, alla Cancelleria della Corte di giustizia (Rue du Fort Niedergrünewald, L-2925 Lussemburgo).

Così deciso in Palermo nelle camere di consiglio dei giorni 10 ottobre 2012, 19 dicembre 2012 e 14 febbraio 2013, con l’intervento dei magistrati:

Nicola Maisano, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Aurora Lento, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 10/04/2013

L'articolo T.A.R. Sicilia – Palermo – Sezione I – Ordinanza – 10/4/2013 n.802 proviene da Giustamm.

R. Trizzino – Presidente, C. Dibello – Estensore

sull’affidamento in house providing dei servizi di pulizia di aree comuni, della manutenzione del verde e delle operazioni di disinfestazione e derattizzazione di ambienti destinati a ospitare prestazioni rese da una Asl

Contratti della p.a. – Disciplina normativa – Asl – Pulizia di aree comuni, la manutenzione del verde, e le operazioni di disinfestazione e derattizzazione di ambienti destinati a ospitare prestazioni rese – Affidamento in house providing

In tema di affidamento in house providing, la pulizia di aree comuni, la manutenzione del verde e le operazioni di disinfestazione e derattizzazione di ambienti destinati a ospitare prestazioni rese dalla Asl si iscrivono senz’altro nel catalogo dei servizi indispensabili o strettamente correlati al raggiungimento delle finalità istituzionali dell’ente.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 271 del 2012, proposto da:
Cns Consorzio Nazionale Servizi, rappresentato e difeso dall’avv. Alberto Zito, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Gianluca Greco De Pascalis in Lecce, piazza Mazzini,56;

Azienda Sanitaria Locale Lecce, rappresentata e difesa dall’avv. Giovanna Corrente, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Daniele Montinaro in Lecce, Vico Storto Carita’ Vecchia, 3; Regione Puglia, non costituita in giudizio;

Sanitaservice Asl Le Srl, non costituita in giudizio;

– della deliberazione del Direttore Generale della ASL LE n. 238 del 7 febbraio 2012, avente ad oggetto” Sanitaservice ASL Le srl Unipersonale- Affidamento del servizio di “Pulizia aree comuni, manutenzione del verde, aree esterne, disinfestazione e derattizzazione”.Determinazioni”;

– della nota prot. n. 2012/0021606 dell’8 febbraio 2012, a firma del Direttore Generale della ASL LE., unitamente all’Allegato “Avviso ai dipendenti”;

– degli atti presupposti richiamati nella summenzionata deliberazione D.G. n. 238/12 e, in particolare:

– della deliberazione D.G. ASL LE n. 793 del 23 dicembre 2011,

– della nota prot. n. 24/16/SP del 16 gennaio 2012 e della nota prot. n. 2011/0124432 dell’Assessorato Regionale alle Politiche della Salute, non conosciuta ma richiamata alla deliberazione n. 238/2012;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Azienda Sanitaria Locale Lecce;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 gennaio 2013 il dott. Carlo Dibello e udito l’avv.to M. G. Marrocco, in sostituzione dell’avv.to G. Corrente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il consorzio ricorrente, che agisce in veste di gestore attuale (in virtù di proroghe tecniche) per conto della ASL LE di una serie di servizi di manutenzione e pulizia di siti sanitari impugna i provvedimenti riportati in epigrafe, con i quali la ASL intimata ha completato il processo di produzione “in house” dei servizi stessi affidando, in particolare, alla società “Sanità Service Srl Unipersonale”, appositamente costituita con precedente delibera 44 del 18 gennaio 2010 della Direzione Generale Asl Le, il servizio di “Pulizia aree comuni, manutenzione del verde, aree esterne, disinfestazione e derattizzazione”.

A sostegno del ricorso sono state sviluppate le seguenti censure le quali traggono spunto, per quel che concerne gli aspetti di invalidità derivata dei provvedimenti interessati dal gravame, dalla precedente sottoposizione a vaglio di legittimità delle delibere con le quali è sorta la società in house contro interessata :

A) Illegittimità derivata:

– violazione e falsa applicazione dell’articolo3,comma 27 legge n.244/2007;

– violazione e falsa applicazione degli artt. 3,7 e 21 quinquies legge 241/1990 e ss.mm. – carenza assoluta di istruttoria- difetto di motivazione;

– violazione e falsa applicazione dell’articolo 18 d.l.112/08 e dell’art.19 d.l. n. 78/2009 – illegittimità costituzionale dell’art.25, comma 1 e 4 legge Reg. Puglia 25/2007;

B) Illegittimità autonoma:

– eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta -violazione del principio di ragionevolezza – violazione del principio di effettività e pienezza della tutela giurisdizionale;

C) Illegittimità derivata :

– violazione e falsa applicazione dell’articolo 3, comma 27 della legge n. 244/2007;

D) Vizi propri:

– violazione e falsa applicazione legge 241/1990- difetto di motivazione;

– violazione, erronea e falsa interpretazione ed applicazione dell’articolo 13, commi 1 e 2 del d.l.223/2006, conv. in legge 248/2006;

– eccesso di potere per contraddittorietà e difetto di motivazione- violazione dei principi di ragionevolezza e di tutela del legittimo affidamento – violazione dei principi in materia di autotutela amministrativa-violazione del’articolo 7 legge 241/1990;
– violazione, erronea e falsa interpretazione ed applicazione dell’articolo 3, comma 27 della legge 244/2007- difetto di motivazione sotto altro profilo;

– violazione, erronea e falsa interpretazione ed applicazione dell’articolo 13, commi 1 e 2 del D.L. 223/2006, conv. in legge 248/2006, sotto altro profilo;

– eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e in diritto.

Si è costituita in giudizio la ASL Le la quale ha eccepito la inammissibilità del gravame, la sua irricevibilità, ed ha poi insistito per il respingimento del ricorso siccome infondato nel merito.

La controversia è passata in decisione alla pubblica udienza del 17 gennaio 2013.

DIRITTO

L’infondatezza nel merito del presente ricorso consente al Collegio di omettere la disamina delle eccezioni di inammissibilità e di irricevibilità del gravame, sviluppate dalla difesa della Amministrazione sanitaria resistente.

Il Collegio non ravvisa, in primo luogo, la violazione dell’articolo 3, comma 27 della legge 244 del 2007.

La tesi portata avanti, in proposito, dalla difesa del Consorzio ricorrente muove da una lettura restrittiva dell’affidamento in house providing dei servizi pubblici.

In particolare, si è sostenuto che sussisterebbe nella specie un profilo di illegittimità del deliberato della Direzione Generale per contrasto con la norma su richiamata atteso che la disposizione consentirebbe esclusivamente di internalizzare servizi strettamente correlati alle finalità istituzionali dell’ente pubblico di cui si discute, tale non potendo essere considerato il servizio di pulizia dei locali di pertinenza Asl, data la sua natura generica.

Il consorzio ricorrente ha molto insistito sul punto, finendo col citare anche una pronuncia con la quale il Tar Puglia- Bari si è espresso coerentemente alle argomentazioni della difesa del CNS.

Il Collegio esprime, al riguardo, l’avviso che la pulizia di aree comuni, la manutenzione del verde, e le operazioni di disinfestazione e derattizzazione di ambienti destinati a ospitare prestazioni rese dalla Asl si iscrivono senz’altro nel catalogo dei servizi indispensabili o strettamente correlati al raggiungimento delle finalità istituzionali dell’ente.

Sembra, invero, rispondente a logica ritenere che un’amministrazione deputata alla erogazione di servizi di matrice sanitaria come la ASL debba assicurare con caratteristiche di indispensabilità la conformità a standard igienico sanitari adeguati degli ambienti ove si svolge la sua attività.

La pulizia degli ambienti o, meglio, la conformità degli stessi a requisiti igienico sanitari non può ritenersi estranea alle finalità istituzionali della ASL.

Per questo, la norma evocata dalla difesa del consorzio ricorrente non è violata se la ASL decide di internalizzare i servizi di pulizia di cui si è detto.

Con il secondo gruppo di censure si afferma che “l’affidamento del servizio alla neo costituita Sanità Service ASL Le è stato deliberato nella vigenza del rapporto contrattuale con le ricorrenti che attualmente svolgono il servizio in forza di regolare aggiudicazione che verrà a scadere il 31 dicembre 2011: la Asl ha quindi consumato una palese violazione delle norme sul procedimento amministrativo, avendo essa omesso di formalizzare un provvedimento di revoca dell’affidamento, cui sarebbe dovuta seguire una formale risoluzione contrattuale”

A tal riguardo, si deve rammentare che la Direzione Generale, con delibera 3302 del 12 novembre 2010 ha annullato in autotutela la precedente delibera 407 del 9 febbraio 2009 di rinnovo del contratto di appalto inerente tutti i servizi oggetto della gara originariamente aggiudicata all’ATI CNS- BIO.LOGICA srl, disponendo una proroga tecnica per i soli servizi di pulizia, disinfezione, sanificazione delle aree comuni, manutenzione verde ed aree esterne, disinfestazione e derattizzazione, per il tempo necessario alla definizione della procedura di evidenza pubblica.

Ma, indipendentemente dal disposto annullamento in autotutela sopra citato, occorre ricordare che la Sezione, con sentenza 425 del 2012, ha affermato, sullo specifico aspetto in esame che “non è possibile accordare tutela alla situazione rappresentata, poiché (pur senza tener conto che l’ASL ha annullato d’ufficio, con deliberazione n. 3302 del 12 novembre 2010, il riaffidamento diretto dei servizi), v’era una palese insussistenza dei presupposti per il rinnovo in favore delle Ditte ricorrenti, contrastante con i principi dell’evidenza pubblica, le norme di legge e le regole di gara, sicché la loro posizione non era basata sulla stipula di alcun contratto, venendo perciò meno il fondamento per la tutela delle aspettative vantate.”

Per quel che concerne le modalità di assunzione del personale in seguito all’affidamento in house dei servizi in discussione, si deve ancora una volta riportare il contenuto della sopra citata sentenza 425 del 2012, con la quale la Sezione ha statuito, sul punto, che “va considerato che il reclutamento del personale costituisce una modalità attuativa della nuova scelta, imponendo l’osservanza della c.d. “clausola sociale”, per l’utilizzo dei lavoratori già impiegati dall’impresa cessata dal servizio.

Orbene, se nell’impugnata delibera n. 2304 del 28/7/2010 tale effetto poteva prodursi mediante il mandato all’Amministratore della costituita Società di porre in essere gli atti occorrenti all’assunzione del personale compreso negli elenchi del personale, l’ASL è tenuta a dare ora seguito alla sentenza della Corte Costituzionale del 3 marzo 2011 n. 68 (che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 30 della Legge Regionale 25 febbraio 2010, n. 4, limitatamente alle parole “a tempo indeterminato” contenute nel primo comma e nella parte in cui, al quarto comma, prevede la stabilizzazione di personale della precedente impresa o società affidataria dell’appalto senza alcuna forma selettiva).

Ciò tuttavia non comporta che la disposta illegittimità possa riverberare i suoi effetti sulla scelta di affidare in house il servizio, trattandosi di effetto correlato alla pronuncia di incostituzionalità successiva, che impone la rideterminazione della sola scelta con essa contrastante e non incide sulla legittimità della restante determinazione non coinvolta dalla pronuncia della Corte costituzionale.”

Il Consorzio ricorrente ha poi censurato la decisione di affidare in house i servizi in argomento senza attendere che fossero pubblicate le motivazioni della sentenza che definiva il precedente ricorso 1372/2010 sostenendo, in particolare, che “ il principio di ragionevolezza avrebbe imposto alla Asl di attendere il limitato tempo necessario per la pubblicazione della sentenza di merito prima di assumere nuove e definitive decisioni sull’internalizzazione, sia con riferimento ai servizi già affidati in house, sia, a maggior ragione, all’affidamento in house di nuovi servizi”

La doglianza coglie un non trascurabile aspetto di opportunità nella tempistica di decisioni che la P.a. deve assumere, specie quando è in atto una controversia giurisdizionale ormai giunta al suo atto terminativo; tuttavia, il Collegio rammenta che non esiste alcuna norma giuridica la quale imponga alla P.a. di dover attendere la pubblicazione delle motivazioni di una sentenza prima di assumere determinazioni rilevanti per la vita dell’ente, anche in ossequio al principio di continuità dell’azione amministrativa, ossia alla necessità che le decisioni di vitale importanza della P.a. non subiscano battute di arresto, specie quando viene in rilievo un interesse pubblico fondamentale come quello sanitario.

Per quel che concerne le censure che il Consorzio ha racchiuso sub lettere B1-B2-C1-C2-C3-C4 si osserva quanto segue.

La decisione di completare il percorso di autoproduzione di servizi, inclusa la pulizia di aree comuni, la manutenzione del verde e la sanificazione di ambienti di pertinenza della ASL è stata adeguatamente motivata.

La lettura della delibera impugnata rende l’interprete avvertito circa le ragioni che hanno indotto la P.a. ad affidare in house i servizi in argomento: sono state messe in luce, da tale angolo visuale, le criticità incontrate nella perdurante vigenza di un regime di doppio binario nell’affidamento dei servizi dei quali si discute.

Solo a titolo esemplificativo, si è fatta menzione delle difficoltà di ripartizione concreta delle funzioni di pulizia nelle aree cd di confine, della compresenza di più operatori addetti alle pulizie nelle zone finitime in assenza di gestione coordinata della turnistica, così come si è messa in risalto l’esigenza di un contenimento dei costi.

La diffusa illustrazione delle ragioni sottostanti alla scelta di completare il percorso di autoproduzione dei servizi costituisce, ad avviso del Collegio, una adeguata giustificazione del provvedimento amministrativo censurato e fa anche giustizia della censura concernente il dedotto repentino ripensamento della P.a., sgombrando il campo dal vizio di contraddittorietà adombrato nel ricorso, essendo sempre possibile che la P.a. assuma una decisione di segno contrario ad una precedente scelta, a patto che il mutamento sia sorretto appunto da motivazioni congrue .

Quanto alla dedotta estraneità dei servizi di pulizia all’oggetto dell’attività statutariamente programmata dalla società pubblica Sanità Service , si rileva che la previsione dell’articolo 2 dello Statuto della predetta società appare senz’altro suscettibile, se non di interpretazione analogica, certamente di interpretazione estensiva della clausola sociale .

In questo ordine di idee, sembra arduo negare che la pulizia non sia logicamente compresa nel novero dei “ servizi e prestazioni strettamente collegate alle attività e servizi di supporto strumentali alle attività istituzionali, ad individuarsi da parte della ASL Le in sede di affidamento”.

In questa prospettiva, il Collegio si limita a ribadire che, sul piano logico e giuridico, lo stesso Consiglio di Stato ha finito col cassare la sentenza citata dalla difesa del Consorzio- la n.1819 del 2010 Tar Puglia-Bari, a sostegno della tesi della estraneità dei servizi di pulizia alle finalità istituzionali della Asl.

Più in dettaglio, il Consiglio di Stato, con sentenza 11 marzo 2011 n.1573 della III Sezione ha statuito che “Si tratta, all’evidenza, di compiti assolutamente necessari per il fisiologico svolgimento dei servizi di competenza dell’Azienda Sanitaria. Proprio la circostanza, sottolineata dal TAR, che la “pulizia quotidiana dei locali è infatti strumentale al buon andamento di qualsivoglia ente o ufficio pubblico, nell’interesse di coloro che ivi lavorano e degli utenti che vi si recano, ai quali viene garantito il mantenimento di un ambiente salubre”, dimostra che tale attività è assolutamente imprescindibile e deve reputarsi strettamente necessaria in relazione ai fini istituzionali dell’ente.”

Per l’insieme delle argomentazioni fin qui svolte, il ricorso è conclusivamente respinto.

La soccombenza comporta la condanna al pagamento delle spese processuali in favore della Asl resistente, come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore della Asl Le, delle spese processuali che liquida in complessivi € 2.000,00, oltre IVA e CPA come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 17 gennaio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Rosaria Trizzino, Presidente

Carlo Dibello, Primo Referendario, Estensore

Paolo Marotta, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 10/04/2013

L'articolo T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione II – Sentenza – 10/4/2013 n.817 proviene da Giustamm.

Pres. Pugliese – Est. Cogliani
B. (avv.ti Urciuoli e Orlando) / Roma Capitale (avv. Murra) – D.P. (avv. Paolantonio) – D.A. (avv.ti Annese e Mascia)

sulla applicabilità, in materia di giudizio avverso gli effetti della d.i.a. edilizia, della novella del 2011 che ha modificato l’art. 19, l. 241/90 nel senso di ammettere il ricorso del privato solo avverso l’inerzia dell’amministrazione

Processo amministrativo – Dichiarazione di inizio attività in materia edilizia – Impugnabilità – Art. 19, l. 241/90 come novellato dal d.l. 138/2011 – Azione avverso gli effetti abilitativi scaturenti dal silenzio dell’amministrazione serbato ulla d.i.a. – Ammissibilità

Anche dopo la sentenza del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 15 del 29 luglio 2011 e dopo l’entrata in vigore dell’art. 6, comma 1, lett. c) del d.l. n. 138/011 – secondo cui la segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili – è ammissibile il ricorso avverso il silenzio serbato dall’Amministrazione che, all’esito della presentazione di una d.i.a., ha consolidato il titolo abilitativo. Invero, la disciplina sopravvenuta non costituisce norma processuale immediatamente applicabile anche ai processi in corso, ma norma sulle condizioni dell’azione, sicché é ammissibile un’azione diretta avverso il silenzio dell’Amministrazione che assume valenza di provvedimento positivo, secondo un’impostazione tradizionale ed uno schema processuale incentrato sul sistema impugnatorio, anche in considerazione della natura della d.i.a., riconducibile ad una intenzione di ‘semplificazione’ più che di ‘liberalizzazione’.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12174 del 2008, proposto da:
Bolis Paolo Emilio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Claudio Urciuoli e Marco Orlando, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, piazza della Liberta’, 20;

Roma Capitale (già Comune di Roma), in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso per legge dall’avv. Rodolfo Murra dell’Avvocatura municipale e presso la stessa domiciliata in Roma, via Tempio di Giove, 21;
Municipio I Roma Centro Storico, n.c.;
Ministero per i Beni e le Attivita’ culturali, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la stessa domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Di Porto Maria, rappresentato e difeso dall’avv. Nino Paolantonio, con domicilio eletto presso Studio Legale Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2;
Dabush Amit e la Società Notti Mediorientali a r.l., rappresentati e difesi dagli avv.ti Pietro Annese e Salvatore Mascia, con domicilio eletto presso il primo in Roma, via Cicerone, 44;
Povoleri Mara e Condominio di via del Tempio 4, n.c.;

della dichiarazione di inizio attività presentata dalla Sig.ra Maria Di Porto e per l’annullamento, previa sospensiva, dell’esecuzione della suddetta dichiarazione presentata dalla stessa Sig.ra Di Porto, nella qualità di comproprietaria dell’unità immobiliare ad uso commerciale sita in Roma, via del Portico d’Ottavia 57-59, finalizzata all’installazione di una canna fumaria in acciaio inox in rame, sul prospetto del fabbricato di cui l’unità fa parte, Condominio di via del Tempio n. 4 e sull’adiacente muro di proprietà del Condominio di via Catalana n. 1/A e comunque per l’accertamento di tali atti;

e per l’annullamento e/o l’accertamento dell’illegittimità

del silenzio assenso maturato dall’Amministrazione comunale di Roma, in relazione all’istanza suddetta;

e di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi comprese le ulteriori dichiarazioni di attività;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Roma e del Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali, nonché dei controinteressati Di Porto Maria, Dabush Amit e Notti Meridionali a r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 febbraio 2013 il Consigliere Solveig Cogliani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso indicato in epigrafe, l’istante chiedeva l’annullamento, previa sospensione, dell’esecuzione della dichiarazione di inizio attività presentata dalla Sig.ra Maria Di Porto per l’illegittima installazione di una canna fumaria lungo il muro perimetrale del cortile del Condominio di via Catalana, n. 1/A e sulla facciata di via del Tempio, n. 4 nonché del silenzio assenso maturato dall’Amministrazione in relazione all’istanza, deducendo i seguenti motivi di gravame:

1 – violazione dell’art. 19, l. n. 241 del 1990, dell’art. 3, l. n. 80 del 2005, dell’art. 10, d.lgs. n. 44 del 2004, dell’art. 23, d.P.R. n. 380 del 2001, del d.lgs. n. 301 del 2002 e dell’art. 24, N.T.A. del P.R.G. del Comune di Roma, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta, difetto dei presupposti e difetto di motivazione, poiché avendo la controinteressata omesso di richiedere il preventivo parere alla Soprintendenza competente, il Comune avrebbe dovuto avviare un’istruttoria tesa all’acquisizione dei necessari pareri di carattere artistico-ambientale;

2 – violazione dell’art. 2, d.lgs. n. 283 del 1962, del d.P.R. n. 380 del 2001, dell’art. 19, l. n. 241 del 1990, dell’art. 5, Norme di Attuazione al d.lgs. n. 351 del 1999, degli artt. 267 e ss., d.lgs. n. 152 del 2006 e dell’art. 58, Regolamento Edilizio del Comune di Roma, nonché eccesso di potere, poiché la controinteressata aveva proceduto a presentare la dichiarazione impugnata senza preventivamente acquisire l’autorizzazione da parte dell’Ufficio preposto al controllo igienico-sanitario;

3 – violazione dell’art. 32 Costituzione, degli artt. 23 e 27 d.P.R. n. 380 del 2001, dell’art. 890 c.c., degli artt. 29, 47 e 64 Regolamento d’Igiene del Comune di Roma, degli artt. 1102 e 1120 c.c. ,nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, avendo la realizzazione del manufatto alterato il decoro architettonico dei fabbricati interessati;

4 – violazione dell’art. 4, l. n. 10 del 1977, della l. n. 241 del 1990 ed eccesso di potere, poiché il Comune ha omesso di accertare la disponibilità dell’area da parte della denunciante, infatti, nella specie, l’opera era realizzata sulle facciate di due fabbricati condominiali adiacenti, necessariamente sfruttando al proprietà indivisa delle mura condominiali;

5 – violazione degli artt. 5, 22, 23. d.P.R. n. 380 del 2001 ed eccesso di potere, avendo omesso l’Amministrazione di verificare la necessità nella specie di un permesso di costituire, poiché la controinteressata procedeva ad installare la canna fumaria al fine di trasformare a sala di ristoro il locale di cui è comproprietaria, precedentemente adibito a negozio per la vendita all’ingrosso di calzature.

Pertanto, l’istante chiedeva l’annullamento della d.i.a. oggetto di esame, previo accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione.

Si costituivano l’Amministrazione ed i controinteressati per resistere al ricorso, in via preliminare eccependo l’inammissibilità del gravame direttamente proposto avverso la d.i.a., in quanto avente natura eminentemente privatistica.

In particolare Amit Dabush con la prima memoria di costituzione eccepiva di non essere titolare ma solo socio della Società titolare del Ristorante sito nell’immobile interessato.

Tuttavia, lo stesso con memoria del 2 marzo 2010, chiedeva la reiezione del ricorso unitamente alla Società Notti mediorientali a r.l..

Con ordinanza n. 476 del 2009, pronunciata nella Camera di consiglio del 29 gennaio 2009, era accolta la domanda incidentale di sospensione; detta ordinanza era, tuttavia, appellata e il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 2493/2009, accoglieva il ricorso e, per l’effetto, respingeva l’istanza cautelare proposta in primo grado.

Nelle more del giudizio, con nota 15 giugno 2009, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali -Soprintendenza per i Beni architettonici e paesistici del Comune di Roma si esprimeva in merito all’installazione della canna fumaria ritenendola non confacente al decoro urbano e al contesto architettonico circostante, chiedendo agli uffici di mettere in atto provvedimenti utili al riguardo.

Pertanto, a seguito di richiesta da parte del ricorrente di nuovo esame cautelare della questione, questa Sezione, con ordinanza n. 4885/2009 pronunciata nella Camera di consiglio del 22 ottobre 2009, respingeva la suindicata richiesta cautelare non ritenendo sussistente il danno grave e irreparabile alla luce anche della sopravvenuta nota della Sovrintendenza dei Beni Architettonici e Paesaggistici per il Comune di Roma prot. n. 11880 del 15.6.2009 e degli ulteriori atti che l’Amministrazione comunale vorrà adottare in relazione all’intervento in questione.

Con altra istanza il sig. Bolis chiedeva, dunque, l’esecuzione della predetta ultima ordinanza cautelare n. 4885/2009, in virtù della mancata ottemperanza a tale provvedimento da parte del Comune, nonostante la notifica dell’atto di diffida in data 25.11.2009; lamentava, infatti, il ricorrente, la mancata esecuzione da parte dell’Amministrazione comunale nella parte volta all’adozione di provvedimenti ulteriori conseguenti alle disposizioni assunte dalla Soprintendenza (per impedire le asserite iniziative poste in essere dai controinteressati e il funzionamento della canna fumaria in questione).

Il Comune chiedeva la reiezione della domanda di esecuzione dell’ordinanza in esame, rappresentando che alla luce dell’evoluzione del presente contenzioso e tenuto conto anche della pronuncia del Consiglio di Stato, non sussisteva alcuna ordinanza da eseguire atteso il suo disposto negativo. Anche il controinteressato Amit Dabush controdeduceva, opponendosi all’accoglimento della domanda ed evidenziando l’irritualità della stessa in quanto richiesta per l’ottemperanza di un provvedimento negativo.

Con la sentenza n. 4328 del 2010, questo Tribunale respingeva la domanda di esecuzione.

All’udienza del 7 febbraio 2013, la causa era infine trattata nel merito ed era trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1 – Osserva il Collegio che l’annosa vicenda che ha occupato il Tribunale verte in ordine alla denunciata illegittimità dell’installazione della canna fumaria, ovvero, per meglio dire in ordine alla illegittimità del mancato esercizio del potere di vigilanza previsto a seguito della presentazione della dichiarazione di inizio attività da parte della controinteressata e del conseguente formarsi del silenzio assenso e consolidarsi del titolo abilitativo, cui non ha fatto seguito l’esercizio, altresì, del potere di autotutela da parte dell’Amministrazione.

Prima ancora di esaminare le censure rivolte dalla ricorrente avverso la d.i.a. ed il silenzio serbato dall’Amministrazione, appare necessario, stante la censura di inammissibilità prospettata dalla difesa comunale e dalla parte controinteressata, procedere ad una ricostruzione dell’istituto e delle forme di tutela del terzo ad esito degli interventi del legislatore e dell’Adunanza Plenaria, che si sono succeduti negli ultimi anni.

2 – Come è noto, con la storica sentenza pronunziata dall’Adunanza Plenaria n. 15 del 29 luglio 2011, era affermata, a fronte di un vuoto normativo in ordine ad uno specifico mezzo di tutela del terzo e di un’attività sostanzialmente liberalizzata, la duplice possibilità per il terzo inciso da una d.i.a. dell’esperimento di un’azione impugnatoria ex art. 29 c.p.a. avverso il silenzio significativo negativo e dell’azione di condanna di tipo pubblicistico (c.d. azione di adempimento), volta ad ottenere una pronunzia che imponga all’amministrazione l’adozione del negato provvedimento inibitorio ove non vi siano spazi per la regolarizzazione della denuncia ai sensi dell’art. 19, comma 3, l. n. 241 del 1990.

Sopravveniva, di seguito, un intervento del legislatore dell’agosto 2011 (d.l. n. 138 art. 6, comma 1, lett. c) con l’inserimento nell’art. 19, l. n. 241 cit., del comma 6 ter che circoscriveva l’esercizio delle forme di tutela, precisando che “La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l’azione di cui all’art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104”.

Pur dopo la novella menzionata, la giurisprudenza amministrativa continuava, per le fattispecie consolidatesi prima della nuova disposizione, a fare applicazione del principio affermato dall’Adunanza Plenaria. Si è detto, infatti, che: “Nessun dubbio può sussistere in ordine alla impugnabilità della “DIA”, nei sensi precisati dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (Cons. Stato, Ad. Plen., 29 luglio 2011 n. 15; sez. IV, 15 dicembre 2011 n. 6614). Come è noto, l’Adunanza Plenaria ha, per un verso, escluso che il privato che ritiene di essere pregiudicato dai lavori effettuati sulla base di DIA debba necessariamente attivare il procedimento per la formazione del silenzio-rifiuto sulla istanza volta all’adozione di provvedimenti repressivi da parte dell’amministrazione; per altro verso, ha individuato nella fattispecie, quale oggetto specifico dell’impugnazione, il silenzio (avente valore di provvedimento negativo implicito) in ordine all’esercizio di poteri inibitori sulla dichiarazione di inizio di attività. Come precisa l’Adunanza Plenaria, nel caso di specie, ricorre l’ipotesi “di un provvedimento per silentium con cui la p.a., esercitando in senso negativo il potere inibitorio, riscontra che l’attività è stata dichiarata in presenza dei presupposti di legge e, quindi, decide di non impedire l’inizio o la protrazione dell’attività dichiarata”. In questo caso, “venendo in rilievo un provvedimento per silentium, la tutela del terzo sarà affidata primariamente all’esperimento di un’azione impugnatoria”.” (ex multis, Cons. Stato Sez. IV, Sent., 26 luglio 2012, n. 4255).

Si deve, dunque, ritenere, che la disciplina sopravvenuta non costituisca norma processuale immediatamente applicabile anche ai processi in corso, ma norma sulle condizioni dell’azione e, pertanto, per quanto qui d’interesse, non incidente sulla controversia in esame.

Nella specie, l’istante non si è limitato ad impugnare la d.i.a. – come sembrerebbe dall’eccezione di inammissibilità sopra riferita – ma, in vero, ha censurato anche il silenzio serbato dall’Amministrazione, che ha consolidato il titolo abilitativo. Nel caso che occupa, pertanto, l’azione è stata diretta avverso il silenzio significativo avente portata di assenso – secondo l’impostazione di parte ricorrente – alla dichiarazione di inizio attività presentata dalla controinteressata.

Non si tratta, nella specie, dell’esercizio di un’azione tesa a sollecitare l’attività inibitoria della p.a., nelle more del decorso del termine per la formazione del silenzio, ovvero collocata in un momento anteriore alla definzione del procedimento amministrativo.

Né nella specie la parte ha deciso di esperire un’azione ex art. 31 c.p.a. a fronte della richiesta di intervento della stessa. L’azione esercitata nel 2008, ben prima dunque dell’intervento del legislatore sopra ricordato, è diretta avverso il silenzio dell’Amministrazione che assumeva valenza di provvedimento positivo, secondo un’impostazione tradizionale ed uno schema processuale incentrato sul sistema impugnatorio.

Peraltro, la natura della d.i.a., riconducibile dapprima ad una intenzione di ‘semplificazione’ più che di ‘liberalizzazione’, giustificava la proposizione del ricorso secondo la riferita impostazione.

Peraltro, la necessaria affermazione dei principi costituzionali di effettività e pienezza della tutela giurisdizionale, che trovano ora la loro esplicazione anche nel Codice del processo amministrativo, impongono di consentire al terzo di reagire a fronte dell’inerzia della p.a..

Ritiene per i motivi esposti, il Collegio, che il ricorso sia ammissibile, dovendosi intendere l’azione proposta avverso il silenzio assenso, sostanzialemente quale azione proposta contro l’inerzia dell’Amministrazione a porre in essere i poteri inibitori avverso una dichiarazione presentata in assenza di presupposti.

3 – Svolte tali considerazioni, altresì, non può essere condivisa l’eccezione di tardività. Infatti, dalla documentazione fotografica allegata all’atto introduttivo si evince, come al momento della presentazione del ricorso l’opera non risultava completata, risultando mancante del comignolo di scarico. Con la richiamata pronunzia n. 15 del 2011, l’Adunanza Plenaria ha ribadito, richiamando la giurisprudenza sul punto, che “Quanto al dies a quo del ricorso per annullamento, ai sensi di legge il termine decadenziale di sessanta giorni per proporre l’azione prende a decorrere solo dal momento della piena conoscenza dell’adozione dell’atto lesivo (cfr. art. 41, comma 2, del codice). A tale proposito, ai fini dell’accertamento della conoscenza dell’atto lesivo, trovano applicazione i principi interpretativi consolidati, elaborati in materia di impugnazione di provvedimenti in materia edilizia e urbanistica.

Alla stregua del condivisibile orientamento interpretativo di questo Consiglio (Sez. VI, n. 717/2009 cit.), la decorrenza del termine decadenziale, in materia edilizia, non può essere di norma fatta coincidere con la data in cui i lavori hanno avuto inizio, in quanto, come la giurisprudenza ha già specificato per l’impugnazione dei titoli abilitativi edilizi, il termine inizia a decorrere quando la costruzione realizzata rivela in modo certo ed univoco le essenziali caratteristiche dell’opera e l’eventuale non conformità della stessa al titolo o alla disciplina urbanistica. Ne deriva che, in mancanza di altri ed inequivoci elementi probatori, il termine per l’impugnazione decorre non con il mero inizio dei lavori, bensì con il loro completamento (così Cons. Stato, Sez. IV, 5 gennaio 2011, n. 18, secondo cui il termine per ricorrere in sede giurisdizionale da parte dei terzi avverso atti abilitativi dell’edificazione decorre da quando sia percepibile la concreta entità del manufatto e la sua incidenza effettiva sulla propria posizione giuridica; Cons. Stato, Sez. VI, 10 dicembre 2010, n. 8705, ad avviso della quale il completamento dei lavori è considerato indizio idoneo a far presumere la data della piena conoscenza del titolo edilizio, salvo che venga fornita la prova di una conoscenza anticipata)”.

Ne deriva che il ricorso risulta tempestivamente proposto.

4 – Passando al merito, ai fini della decisione della controversia all’esame, appare dirimente quanto prescritto dall’art. 24 delle NTA del P.R.G. del Comune di Roma:

– “Per Città Storica si intende l’insieme integrato costituito dall’area storica centrale interna alle mura, dalle parti urbane dell’espansione otto-novecentesca consolidata, interne ed esterne alle mura, e dai singoli siti e manufatti localizzati nell’in
– “All’interno della Città Storica, gli interventi edilizi e urbanistici, nonché le iniziative di promozione sociale ed economica, sono finalizzati alla conservazione e valorizzazione delle qualità esistenti, nel rispetto delle peculiarità di ciascuna del
a) la conservazione dei tessuti edilizi esistenti e degli specifici e stratificati caratteri storicomorfologici, (omissis)” (comma 2);

– “Nella parte di Città storica interna alle Mura Aureliane – dichiarata dall’UNESCO patrimonio dell’umanità -, le competenze consultive assegnate al “Comitato per la qualità urbana e edilizia”, ai sensi dei commi 9, lett. c), e 12, e dell’art. 25, comma
Da quanto riportato emerge che anche per gli interventi da abilitare tramite d.i.a. – come nella specie – è richiesto, in relazione all’area d’interesse, il parere della Soprintendenza per i beni architettonici.

L’edificio interessato dall’intervento edilizio oggetto di causa, infatti, come ampiamente documentato in atti e specificamente nella perizia allegata all’atto introduttivo del giudizio, è situato in un’area di eccezionale rilevanza storica, archeologica e paesaggistica, denominata “Portico d’Ottavia”, ovvero nel “più antico quadriportico di Roma antica…presso l’antico Ghetto”. Inoltre “L’intero isolato cui l’edificio appartiene, in particolare, sorge su un’area di notevole valore storico, per essere fondato sulle preesistenze di un’insula antica, probabilmente risalente al II secolo d.C., successivamente trasformata, secondo un processo tipico di tessuto storico romano (omissis)” (punto 1 a della relazione peritale citata).

Orbene, nella specie, risulta irrilevante se si tratti di opere in d.i.a. o, specificamente di opere di manutenzione straordinaria, in quanto la norma delle NTA, prima richiamata espressamente prevede la necessità del parere dell’organo posto a tutela dell’interesse architettonico.

Ne deriva che la dichiarazione presentata in assenza del predetto parere non poteva essere assentita dall’Amministrazione.

Ma vi è di più, infatti, nelle more dello svolgimento del processo, come menzionato in fatto, il 15 giugno 2009, il Ministero per i beni e le attività culturali – Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici del Comune di Roma si esprimeva negativamente sull’installazione della canna fumaria in questione, a seguito delle segnalazioni dei condomini. Con la nota prot. n. 11880 l’Amministrazione preposta affermava che la canna fumaria non è confacente al decoro urbano ed al contesto architettonico circostante.

Con memoria difensiva l’Amministrazione comunale sottolineava che la Soprintendenza, nella predetta nota, aveva premesso che l’edificio non risulta vincolato.

Ma tale dato – osserva il Collegio – non può essere ritenuto rilevante, poiché di fatto la dichiarazione era presentata senza la documentazione necessaria a corredo.

Ne deriva, ancora, che si appalesa illegittimo il mancato esercizio da parte dall’Amministrazione comunale dell’attività di controllo, cui consegue la necessità che l’Amminstrazione si attivi successivamente nell’ambito dei poteri di autotutela.

Infatti, il modello della d.i.a. edilizia è “a legittimazione differita”, sicché l’attività denunciata può essere intrapresa, con contestuale comunicazione, solo dopo il decorso del termine di trenta giorni dalla comunicazione. Ai sensi dell’art. 23, comma 6, d.P.R. n. 380 del 2001 (T.U. Edilizia) l’Amministrazione competente, in caso di dichiarazione presentata in assenza delle condizioni, modalità e fatti legittimanti, può esercitare il potere inibitorio nel termine di trenta giorni dalla presentazione della dichiarazione, che, a sua volta, deve precedere di almeno trenta giorni l’inizio concreto dell’attività edificatoria. Decorso senza esito il termine per l’esercizio del potere inibitorio, la pubblica amministrazione dispone del potere di autotutela ai sensi degli articoli 21 quinquies e 21 nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241. Restano inoltre salve, ai sensi dell’art. 21 della l. n. 241 del 1990, le misure sanzionatorie volte a reprimere le dichiarazioni false o mendaci, nonché le attività svolte in contrasto con la normativa vigente, così come sono impregiudicate le attribuzioni di vigilanza, prevenzione e controllo previste dalla disciplina di settore (Cons. Stato Sez. VI, 14 novembre 2012, n. 5751).

Peraltro, va rilevato che la Soprintendenza – con la nota prot. 11880 – ha espressamente invitato gli Uffici comunali a “mettere in atto ogni provvedimento utile e necessario” per l’ immediata rimozione della canna fumaria.

Né appare meritevole l’argomento utilizzato dalla parte controinteressata invocando la tutela dell’affidamento.

La giurisprudenza ha avuto modo di affermare specificamente a riguardo, che la tutela dell’affidamento dell’autore della d.i.a., decorso il termine di trenta giorni dalla sua presentazione, è garantita dal rispetto del modello paradigmatico del procedimento e dell’atto di autotutela da parte dell’amministrazione che intenda esercitare i poteri di inibizione e controllo non esercitati tempestivamente entro trenta giorni.

Per quanto sin qui considerato, risultano fondati il primo ed il terzo motivo di ricorso con riferimento alla violazione da parte della p.a. tenuta alla vigilanzadelle norme che disciplinano gli interventi nell’area d’interesse e al difetto di istruttoria e dei presuppost del mancato esercizio del potere inibitorio.

5 – Pertanto – in disparte ogni ulteriore valutazione in ordine alla mancata acquisizione della disponibilità dell’area da parte del denunciante, poiché, tra l’altro, emerge con evidenza, anche dalla documentazione fotografica in atti e dalla relazione tecnica allegata all’atto introduttivo, che l’intervento incide sulle facciate di due fabbricati condominiali adiacenti, sfruttando la proprietà indivisa delle mura condominiali, mentre nel caso di specie la dichiarazione non è stata presentata da entrambi i Condomini coinvolti, avendo, peraltro, il Condominio di via Catalana 1/A negato l’autorizzazione all’installazione alla controinteressata – quanto sin qui considerato è sufficiente ai fini dell’accoglimento del ricorso.

Per l’effetto, accertatane l’illegittimità, deve essere annullato il silenzio significativo dell’Amministrazione in ordine alla dichiarazione di inizio attività presentata dalla controinteressata.

In virtù del principio della soccombenza, condanna il Comune di Roma e le parti controinteressate costituite in ragione di un terzo ciascuno, alla rifusione delle spese di lite in favore del ricorrente, che sono liquidate in complessivi euro 2000,00 (duemila/00).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e , per l’effetto, dichiara l’illegittimità del silenzio significativo maturatosi sulla d.i.a. presentata dalla controinteressata.

Condanna il Comune resistente e le parti controinteressate al pagamento delle spese di lite come determinate in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 febbraio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Eduardo Pugliese, Presidente

Antonio Vinciguerra, Consigliere

Solveig Cogliani, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 10/04/2013

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II bis – Sentenza – 10/4/2013 n.3642 proviene da Giustamm.

Pres. Carlo D’Alessandro, est. Leonardo Pasanisi
Salvatore Corso (Avv. Luigi Tuccillo) c. Comune di Cardito (Avv. Raffaele Iervolino)

sul silenzio della P.A. sul’istanza ex art. 36 D.P.R. n. 380/2001

Edilizia e urbanistica-Istanza ex art. 36 D.P.R. n.380/2001-Decorso il termine di 60 gg. Silenzio della P.A. – Natura – Silenzio rigetto- Impugnazione-Limiti

Il silenzio serbato sull’istanza ex articolo 36 D.P.R. n. 380/2001 non ha natura di silenzio-inadempimento (cui conseguirebbe l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere), ma di silenzio provvedimentale (avente contenuto tipizzato, di atto tacito di reiezione dell’istanza), con la conseguenza che, una volta decorso il termine di 60 giorni, si forma il silenzio-rigetto, che può essere impugnato dall’interessato in sede giurisdizionale nel prescritto termine decadenziale di sessanta giorni, alla stessa stregua di un comune provvedimento (1).(Nel caso di specie il G.A. ha ritenuto la pretesa sostanziale relativa all’istanza denegata per silentium dalla P.A. contraria alla disciplina urbanistica applicabile e ha rigettato il ricorso avverso il silenzio-rigetto)

— *** —

(1) cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 13 gennaio 2010, n. 100; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 8 giugno 2004, n. 9278; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 10 febbraio 2010, n. 844

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1151 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da

Salvatore Corso, rappresentato e difeso dall’avv. Luigi Tuccillo, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Napoli, via S. Tommaso D’Aquino, n. 15;

contro

Comune di Cardito, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Raffaele Iervolino, con il quale elettivamente domicilia in Napoli, al Centro Direzionale Isola A3, piano I, presso l’Università Telematica Pegaso;

per l’annullamento, previa sospensione:

1) dell’ordinanza n. 98 del 29 dicembre 2011 emessa dal Comune di Cardito, recante ingiunzione di demolizione delle pannellature in vetro poste a copertura della cupola metallica ubicata al livello di copertura del fabbricato produttivo in costruzione (giusta permesso di costruire n. 7/2011), in Cardito, alla via Corso Italia;

2) di ogni atto premesso, connesso e consequenziale.

nonché, in sede di motivi aggiunti depositati in data 15 giugno 2012,

per l’annullamento, previa sospensione:

1) del silenzio diniego con cui è stata implicitamente respinta l’istanza di accertamento in sanatoria, relativa ad una variante parziale al permesso di costruire n. 7/2011, presentata dal ricorrente al Comune di Cardito il 28 febbraio 2012.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Cardito;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 marzo 2013 il cons. dott. Leonardo Pasanisi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con atto notificato in data 6 marzo 2012 e depositato il successivo giorno 13, il signor Salvatore Corso ricorreva innanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale contro il Comune di Cardito avverso l’ordinanza di demolizione in epigrafe indicata chiedendone, previa sospensione, l’annullamento.

Il ricorrente premetteva, in punto di fatto, le seguenti circostanze:

– che in data 23 maggio 2011, il Comune di Cardito gli aveva rilasciato il permesso di costruire n. 7/2011 per la realizzazione di un fabbricato con destinazione produttiva sito alla via Corso Italia;

– che in data 23 novembre 2011, l’Ufficio Tecnico Comunale aveva eseguito un sopralluogo, all’esito del quale aveva ritenuto che fossero state realizzate delle opere in difformità rispetto al progetto assentito, procedendo quindi al sequestro dell’immobil
– che, in particolare, era stata accertata la realizzazione di pannellature vetrate (non contemplate nel progetto assentito con il rilasciato permesso di costruire) poste a chiusura della cupola metallica ubicata al livello di copertura del fabbricato;

2. Con motivi aggiunti notificati in data 7 giugno 2012 e depositati il successivo giorno 15, il signor Salvatore Corso impugnava il silenzio diniego formatosi sull’istanza di accertamento presentata in data 28 febbraio 2012, ai sensi dell’articolo 36 D.P.R. n. 380/2001, in relazione alle medesime opere oggetto della suindicata ordinanza di demolizione.

Al riguardo, il ricorrente ribadiva le medesime censure già dedotte con il ricorso introduttivo, altresì rilevando i vizi di difetto di motivazione e di istruttoria (connessi al comportamento silente tenuto dall’amministrazione comunale), nonché di violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990.

A sostegno delle proprie argomentazioni, produceva perizia di parte a firma dell’ingegnere Raffaele Pellino.

3. Con ordinanza n. 961 del 5 luglio 2012, questa Sezione accoglieva l’istanza cautelare nei limiti della sospensione dell’impugnata ordinanza di demolizione, contestualmente fissando per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica del 7 marzo 2013.

4. Il Comune di Cardito, che nel corso del giudizio aveva fatto pervenire due relazioni di servizio, si costituiva in giudizio in data 6 marzo 2013, depositando fascicolo contenente memoria di costituzione e documenti, chiedendo la reiezione del ricorso e dei relativi motivi aggiunti.

5. Alla pubblica udienza del 7 marzo 2013, la causa veniva introitata in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso ed i relativi motivi aggiunti sono infondati e devono essere respinti.

2.1 La prima censura del ricorso introduttivo deve essere disattesa.

Al riguardo, occorre evidenziare che non sono in contestazione tra le parti la natura e l’entità delle opere eseguite dal ricorrente in difformità rispetto al permesso di costruire n. 7/2001, ma solo la loro configurazione e la loro rilevanza sul piano giuridico.

Tali opere consistono, infatti, come pacificamente riconosciuto dallo stesso ricorrente, in quelle accertate nella relazione di sopralluogo redatta dei tecnici comunali in data 23 novembre 2011 (richiamata nell’impugnato provvedimento di demolizione), vale a dire nella chiusura, mediante pannelli in vetro, della struttura circolare originariamente assentita (costituita in progetto da travi e montanti in ferro), con la conseguente realizzazione di una cupola trasparente a chiusura del vuoto centrale.

La nuova struttura ha comportato, rispetto al titolo edilizio vantato (come si legge nella suddetta relazione di sopralluogo), “un aumento di superficie di circa mq. 110 e di cubatura di circa mc. 1.200″, con conseguente “aumento percentuale dell’8% circa sul totale”.

Tale incremento percentuale è superiore a quello di tolleranza del 2% previsto dall’art. 34, comma 2-ter, D.P.R. n. 380/2001 (ai fini della configurazione della diversa fattispecie della parziale difformità dal titolo abilitativo) e quindi configura senz’altro una variazione essenziale, ai sensi dell’articolo 32, comma primo, lett. b), D.P.R. n. 380/2001 (“aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato”).

Deve pertanto ritenersi legittima l’applicazione della sanzione demolitoria, che l’articolo 31, comma secondo, dello stesso D.P.R., riconnette non soltanto agli interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire, ma anche a quelli realizzati (come nella specie) con “variazione essenziali”.

2.2. Anche la seconda censura, nella sua duplice articolazione, non può essere condivisa.

Il fatto che l’opera contestata non avrebbe comportato la realizzazione di un corpo edilizio separato (come dedotto dal ricorrente) è del tutto irrilevante ai fini dell’applicazione dell’irrogata misura demolitoria, dal momento che nella specie, per quanto sopra, si è in presenza di una variazione essenziale, in quanto tale già ex se idonea ai fini dell’applicazione di tale sanzione.

Inoltre, per quanto riguarda l’indice di copertura massimo per le aree destinate ad insediamenti produttivi, è pacifico che la resistente amministrazione comunale non ha usufruito della possibilità di innalzamento di tale indice, che pertanto è rimasto invariato (0,20 mq/mq) e non può essere legittimamente superato.

3. Devono essere disattese anche le censure di cui ai motivi aggiunti.

3.1. Per quanto riguarda le medesime censure già dedotte con il ricorso introduttivo, si richiamano le considerazioni appena svolte ai punti che precedono.

3.2. In relazione, invece, all’autonoma censura (di difetto di motivazione e di istruttoria) svolta nei motivi aggiunti con riferimento all’impugnato silenzio-diniego, occorre in contrario osservare che, secondo il pacifico orientamento della giurisprudenza formatasi sul punto, il silenzio serbato sull’istanza ex articolo 36 D.P.R. n. 380/2001 non ha natura di silenzio-inadempimento (cui conseguirebbe l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere), ma di silenzio provvedimentale (avente contenuto tipizzato, di atto tacito di reiezione dell’istanza), con la conseguenza che, una volta decorso il termine di 60 giorni, si forma il silenzio-rigetto, che può essere impugnato dall’interessato in sede giurisdizionale nel prescritto termine decadenziale di sessanta giorni, alla stessa stregua di un comune provvedimento, senza che però possano ravvisarsi in esso i vizi formali propri degli atti, quali i difetti di procedura o la mancanza di motivazione (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 13 gennaio 2010, n. 100; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 8 giugno 2004, n. 9278; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 10 febbraio 2010, n. 844).

Dovendo essere verificata, alla stregua di tale orientamento, la pretesa sostanziale relativa all’istanza denegata per silentium, occorre nella specie ribadire la contrarietà dell’intervento posto in essere alla disciplina urbanistica applicabile, che non consente un indice di copertura superiore al quinto.

Poiché il provvedimento finale non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto tacitamente adottato, deve essere disattesa anche la dedotta censura di violazione dell’articolo 10 bis della legge n. 241/1990, in applicazione dell’articolo 21 octies della medesima legge (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 6 settembre 2012, n. 3775).

4. In conclusione, il ricorso ed i relativi motivi aggiunti devono essere respinti in quanto infondati.

5. Data la natura della controversia, sussistono tuttavia giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, e sui relativi motivi aggiunti, li respinge.

Compensa integralmente tra le parti le spese e le competenze di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2013 con l’intervento dei magistrati:

Carlo D’Alessandro, Presidente

Leonardo Pasanisi, Consigliere, Estensore

Brunella Bruno, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 10/04/2013

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione II – Sentenza – 10/4/2013 n.1903 proviene da Giustamm.

Pres. C. Mastrocola, est. P. Russo
Banca Popolare di Ancona S.p.A. (Avv.ti Edoardo Sabbatino e Paolo Mocchegiani) c. Comune di Sant’Arcangelo Trimonte (Avv. Giovanni Itro) c. Banca del Lavoro e del Piccolo Risparmio S.p.A. (N.C.)

sulla esclusione della Banca convenzionata dalla gara per l’aggiudicazione del Servizio di Tesoreria Comunale e sulla domanda riconvenzionale azionata dalla P.A. per ottenere il ristoro di danni subiti dalla stessa nelle more dell’espletamento del servizio

1. Contratti della P.A. – Gara di appalto – Bando di gara – Clausole escludenti – Impugnazione immediata – Necessità – Sussiste – Ragioni – Fattispecie

2. Giustizia amministrativa – Impugnazione di un verbale di esclusione da una gara di appalto – Avente ad oggetto l’aggiudicazione di un servizio di Tesoreria Comunale precedentemente convenzionato – Domanda riconvenzionale per chiedere danni per inadempimento contrattuale – Ammissibilità – Sussiste – Ragioni

3. Giustizia amministrativa – Richiesta di risarcimento dei danni – Servizio di Tesoreria Comunale – Mandato di pagamento eccedente rispetto a quanto convenzionato – Trattenuto indebitamente dalla Banca – Legittimità – Sussiste

1. L’impugnazione dei bandi, dei disciplinari, dei capitolati speciali di gara e delle relative lettere di invito è conseguenza della lesione della posizione soggettiva dell’interessato, che di regola diventa attuale e concreta con gli atti che di questi fanno applicazione. In via di eccezione devono essere impugnati immediatamente i bandi idonei a generare una lesione immediata e diretta della situazione soggettiva dell’interessato, qualora contengano clausole c.d. “escludenti”, correlate cioè all’illegittima richiesta del possesso di determinati requisiti di qualificazione la cui mancanza inibisce o rende vana la partecipazione (1) (2)

2. Se in sede di ricorso proposto da una Banca avverso l’esclusione da una gara pubblica per l’aggiudicazione di un servizio di tesoreria Comunale precedentemente convenzionato alla stessa, sia avanzata domanda riconvenzionale da parte dell’Amministrazione, ai sensi dell’art. 42, comma V, D.Lgs. 104/10, per inadempimento contrattuale e contestuale richiesta di danni, la stessa deve essere dichiarata ammissibile in quanto attiene ad una pretesa inerente la concessione di un servizio pubblico, la cui giurisdizione spetta in via esclusiva al Giudice amministrativo (3)

3. È legittima la richiesta di ottenere il risarcimento dei danni subiti avanzata dall’Amministrazione Comunale avverso la Banca concessionaria del Servizio di Tesoreria Comunale, qualora sia provata l’eccedenza di un mandato di pagamento effettuato dalla P.A. ed indebitamente intrattenuto dalla Banca convenzionata e non imputabile ad alcuna spesa corrente

— *** —

1. cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 10/8/2010, n. 5555; id. 23/5/2011, n. 3070

2. Nella specie il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla Banca Popolare di Ancona avverso la gara indetta per l’investimento in prodotti bancari non azionari nella parte in cui la stessa ha dedotto vizi di legittimità del bando impugnando però lo stesso solo dopo aver presentato la propria offerta ed essere risultata non aggiudicataria e quindi ben oltre il termine decadenziale decorrente dalla pubblicazione del bando stesso ritenuto lesivo dalla Banca);

3. cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 10/12/2012, n. 6297; Sez. V, 27/1/2006, n. 236; id. 6/6/2011, n. 3377; id. 23/9/2010, n. 7086; TAR Campania – Napoli, Sez. I, 3/5/2012, n. 2014; Cassazione Civile, Sez. II, 29/1/2004, n. 1666

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5572 del 2011, proposto da:
Banca Popolare di Ancona S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Edoardo Sabbatino e Paolo Mocchegiani, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Napoli, via Cesario Console n.3;

Comune di Sant’Arcangelo Trimonte, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Itro, con domicilio eletto da ultimo in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R.;

Banca del Lavoro e del Piccolo Risparmio S.p.A., non costituita;

per l’annullamento del verbale di gara dell’8.6.2011, con cui il Comune di S. Arcangelo Trimonte ha aggiudicato alla Banca del Lavoro e del Piccolo Risparmio l’investimento in prodotti bancari non azionari di somme eccedenti i bisogni di cassa;

– quanto al ricorso incidentale:

per ottenere, con domanda riconvenzionale, il risarcimento del danno sofferto dal Comune di S. Arcangelo Trimonte per l’inadempimento della convenzione relativa al servizio di tesoreria da parte della Banca Popolare di Ancona S.p.A..

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio, il ricorso incidentale e la domanda riconvenzionale del Comune di Sant’Arcangelo Trimonte;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 marzo 2013 il dott. Pierluigi Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’atto introduttivo del giudizio, notificato il 7 ottobre 2011 e depositato il 3 novembre 2011, la Banca Popolare di Ancona S.p.A., premesso di espletare, in forza di convenzione stipulata il 21 dicembre 2009, il servizio di tesoreria del Comune di S. Arcangelo Trimonte (BN), ha impugnato il verbale di gara dell’8 giugno 2011, con cui il suddetto ente locale ha aggiudicato alla Banca del Lavoro e del Piccolo Risparmio l’investimento in prodotti bancari non azionari della somma di € 3.850.000,00, eccedente i bisogni di cassa.

A sostegno della domanda ha formulato due motivi di diritto così rubricati:

1) violazione di legge per omessa applicazione dell’art.7, commi 3 e 5, del D. Lgs. 7 agosto 1997 n.279;

2) violazione dei principi di imparzialità e buon andamento di cui all’art.97 Cost. per omessa verbalizzazione delle modalità di conservazione delle offerte presentate.

Nel costituirsi in giudizio, il Comune di Sant’Arcangelo Trimonte, oltre ad eccepire l’irricevibilità e l’inammissibilità del gravame e controdedurre nel merito sulle censure dedotte ex adverrso, ha contestualmente proposto ricorso incidentale con cui ha formulato, in via riconvenzionale, domanda di risarcimento del danno subito per l’inadempimento della convenzione relativa al servizio di tesoreria da parte della Banca Popolare di Ancona S.p.A..

Con successiva memoria, la ricorrente principale ha eccepito in via pregiudiziale il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo circa la domanda riconvenzionale ed ha concluso, comunque, per il rigetto dell’azione risarcitoria anche nel merito; in via subordinata, ha chiesto che nella determinazione del quantum si tenga conto del saggio d’interesse percepito per il deposito delle somme in tesoreria.

Alla pubblica udienza del 20 marzo 2013 – in cui il difensore della ricorrente ha dichiarato di avere ancora interesse alla decisione in relazione alla richiesta di accoglimento della domanda riconvenzionale reiterata da controparte – la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del giudizio, la Banca Popolare di Ancona, titolare (a quel momento) del servizio di tesoreria del Comune di S. Arcangelo Trimonte (BN), ha impugnato il verbale (dell’8 giugno 2011) con cui il suddetto ente ha aggiudicato ad altro istituto di credito, la Banca del Lavoro e del Piccolo Risparmio, la gara indetta per l’investimento in prodotti bancari non azionari della somma di € 3.850.000,00, eccedente i bisogni di cassa.

Il ricorso principale, affidato a due motivi, è infondato.

1.1. Con il primo mezzo, la Banca Popolare di Ancona – deducendo la violazione dell’art.7, commi 3 e 5, del D. Lgs. 7 agosto 1997 n.279 – lamenta la stessa possibilità di indire la gara.

La censura è chiaramente inammissibile.

Invero, secondo il costante indirizzo giurisprudenziale (cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, Sezione V, 10 agosto 2010, n. 5555; 23 maggio 2011, n. 3070), laddove si intenda contestare in radice la decisione dell’amministrazione di avviare la procedura concorsuale, sussiste l’onere di immediata impugnazione del bando o della lettera d’invito. Nel caso di specie, a seguito di nota comunale del 13 maggio 2011, l’istante spediva la propria offerta con raccomandata a mano in data 23 maggio 2011, notificando il presente ricorso solo in data 7 ottobre 2011, ben oltre il termine decadenziale di impugnazione.

1.2. Con la seconda censura, la ricorrente assume la violazione dei principi di imparzialità e buon andamento, di cui all’art.97 Cost., per l’omessa verbalizzazione delle modalità di conservazione delle offerte presentate.

La doglianza è infondata.

Osserva il Collegio che i precedenti richiamati (T.A.R. Napoli, Sezione I, n.12809/2010; Consiglio di Stato, Sezione VI, n.3803/2011) non si attagliano alla fattispecie concreta, ove non vi è stata alcuna precedente operazione di manomissione che giustificasse l’adozione di particolari cautele nella conservazione dei plichi. Come può leggersi nel citato verbale, “accertata l’integrità dei plichi”, la commissione, in seduta pubblica – alla presenza peraltro del rappresentante della banca ricorrente, che nulla ha obiettato al riguardo – ha proceduto all’apertura delle due offerte pervenute, aggiudicando la gara alla Banca del Lavoro e del Piccolo Risparmio, che aveva formulato l’offerta economicamente più vantaggiosa per il più alto tasso d’interesse garantito.

2. Può passarsi, dunque, all’esame del ricorso incidentale, con cui il Comune di Sant’Arcangelo Trimonte ha azionato, in via riconvenzionale, domanda di risarcimento del danno subito per l’asserito inadempimento della convenzione relativa al servizio di tesoreria da parte della Banca Popolare di Ancona S.p.A.. L’amministrazione comunale rappresenta che, dopo lo svolgimento della gara, per realizzare il programmato investimento, emetteva in data 13 luglio 2011 quattro mandati di pagamento (nn.399, 400, 401 e 402) in favore della banca aggiudicataria, di cui quello n.400, avente l’importo più cospicuo, pari a € 2.636.364,00, non veniva eseguito dal tesoriere. L’ente lamenta che il suddetto comportamento omissivo si configura come inadempimento contrattuale, stante la violazione dell’art.5 della convenzione relativa al servizio di tesoreria, stipulata il 21 dicembre 2009 (con scadenza il 31 dicembre 2011), da cui è derivato il danno consistente nella perdita dell’interesse del 2,01% assicurato dalla Banca del Lavoro e del Piccolo Risparmio sugli investimenti a sei mesi.

2.1. La domanda è anzitutto ammissibile.

Contrariamente a quanto eccepito dalla Banca Popolare di Ancona, la domanda riconvenzionale risulta ritualmente proposta, ai sensi dell’art.42, comma 5, del c.p.a., in una controversia in cui si fa questione di diritti soggettivi, venendo in rilievo una pretesa risarcitoria dell’ente locale inerente alla concessione di un servizio pubblico, sul quale sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, del c.p.a. (cfr. Consiglio di Stato, Sezione VI, 10 dicembre 2012, n. 6297; Sezione V, 27 gennaio 2006, n. 236). Come chiarito dalla giurisprudenza, anche di questa Sezione, l’affidamento del servizio di tesoreria comunale va qualificato in termini di concessione di servizi e non di appalto di servizi, avendo ad oggetto il conferimento di funzioni pubblicistiche – quali il maneggio del denaro pubblico e il controllo sulla regolarità dei mandati di pagamento nonché sul rispetto dei limiti degli stanziamenti di bilancio – e tenuto conto del fatto che le modalità di remunerazione pattuite consistono nel diritto del gestore di sfruttare la propria prestazione con assunzione del rischio legato alla relativa attività (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 6 giugno 2011, n. 3377; T.A.R. Campania, Napoli, Sezione I, 3 maggio 2012, n. 2014).

La domanda è ammissibile anche sotto il diverso profilo del rapporto con il ricorso principale, non potendosi fare applicazione, nei casi di giurisdizione esclusiva, delle regoli valevoli per l’ordinario ricorso incidentale, dovendo piuttosto farsi riferimento a quelle relative al processo civile (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 23 settembre 2010, n. 7086). In tale ottica, secondo il pacifico indirizzo espresso dalla Cassazione, la domanda riconvenzionale, atteso il suo carattere autonomo (a differenza della mera eccezione riconvenzionale), deve essere esaminata e decisa anche se sia dichiarata inammissibile o infondata la domanda principale (cfr., per tutte, Cassazione civile, Sezione II, 29 gennaio 2004, n. 1666).

2.2. Nel merito, l’azione risarcitoria è fondata entro i limiti di seguito precisati.

Premesso che non è contestato che la somma oggetto del suddetto mandato di pagamento è eccedente i bisogni di cassa e che l’ordine non è stato adempiuto dal destinatario, la Banca Popolare di Ancona si è limitata a replicare che l’atto reca una erronea imputazione al titolo I anziché al titolo II, non potendo farsi rientrare il disposto investimento tra le spese correnti. Premesso che sul punto il funzionario comunale responsabile del servizio aveva già chiarito (con nota prot. 2263 dell’1 ottobre 2011) la regolarità del mandato – in quanto “le somme sono state introitate al Titolo II, cat. 5 delle entrate e previste in uscita al Titolo I, funzione 9” – il Collegio osserva che il pretestuoso comportamento ostruzionistico della banca non trova fondamento né nelle previsioni normative contenute nell’art.216 e 217 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n.267, circa le condizioni di legittimità dei pagamenti effettuati dal tesoriere e l’estinzione dei mandati di pagamento, né nella richiamata convenzione regolatrice dello specifico servizio (art. 5). Invero, ai sensi dell’art. 209 del citato T.U. sull’ordinamento degli enti locali, il servizio di tesoreria comprende anche le attività relative “alla custodia dei titoli”. A mente del successivo art.221, comma 1, i titoli di proprietà dell’ente “sono gestiti dal tesoriere con versamento delle cedole nel conto di tesoreria alle loro rispettive scadenze”. Analogamente dispone l’art.16 della convenzione già citata, secondo cui “Il Tesoriere assume in custodia ed amministrazione, alle condizioni concordate, i titoli ed i valori di proprietà dell’Ente”.

Pertanto, nessun impedimento giuridico si frapponeva all’esecuzione dell’operazione disposta dal comune. Al riguardo, va precisato anche che l’art. 6 della ridetta convenzione, al comma 1, prevede che “[…]le somme giacenti presso il Tesoriere, comprese quelle temporaneamente impiegate in operazioni finanziarie, devono essere prioritariamente utilizzate per l’effettuazione dei pagamenti di cui al presente articolo” e, al comma 3, che “L’Ente si impegna ad assicurare per tempo lo smobilizzo delle disponibilità impiegate in investimenti finanziari”.

Dunque, fatto salvo il rispetto delle suindicate prescrizioni, nulla ostava all’investimento della somma nel certificato di deposito della durata di sei mesi al tasso prefissato.

L’azione risarcitoria va, pertanto, accolta, sussistendo tutti i presupposti dell’inadempimento contrattuale.

2.3. Sul quantum, tuttavia, merita condivisione la deduzione difensiva sollevata dalla Banca Popolare di Ancona, atteso che, ai sensi dell’art.14 della stessa convenzione, “Sulle giacenze di cassa dell’Ente viene applicato un interesse annuo nella seguente misura: Euribor tre mesi base annua 365 giorni, media mese precedente, diminuito di punti 0,40 (zerovirgolaquaranta) la cui liquidazione ha luogo con cadenza trimestrale […]”. La domanda va pertanto accolta entro i limiti della differenza tra il maggiore tasso d’interesse che il comune avrebbe ottenuto dal programmato investimento e quello corrisposto dal tesoriere nel periodo di riferimento, con conseguente condanna della Banca Popolare di Ancona di corrispondere l’importo calcolato alla stregua del criterio sopra indicato.

Sulla somma andranno riconosciuti anche gli interessi di mora. Va precisato che, trattandosi di obbligazione risarcitoria derivante da inadempimento contrattuale, gli interessi decorrono dalla domanda giudiziale, che è l’atto idoneo a porre in mora il debitore (cfr. ex multis Cassazione civ., Sez. III, 20 aprile 2009, n. 9338)

4. La peculiarità della controversia giustifica l’equa compensazione delle spese e degli onorari, fatto salvo il rimborso del contributo unificato, che per legge va posto a carico della parte soccombente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sulla causa iscritta al R.G. n.5572/2011 così statuisce:

– respinge il ricorso principale;

– accoglie, nei limiti di cui in motivazione, la domanda riconvenzionale proposta dal Comune di S. Arcangelo Trimonte e, per l’effetto, condanna la Banca Popolare di Ancona a risarcire il danno subito dalla suddetta amministrazione comunale per la mancata
Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del 20 marzo 2013 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Mastrocola, Presidente

Pierluigi Russo, Consigliere, Estensore

Michele Buonauro, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 10/04/2013

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 10/4/2013 n.1902 proviene da Giustamm.

Pres. Trovato – Est. Lotti
Impresa Pizzarotti & C. S.p.A., (Avv. ti R. Mastroianni, M.Annoni, D. Vaiano, F. Lorusso) / Comune di Bari (Avv.ti . G. Trisorio Liuzzi, R. Verna, R. Lanza) e altri

rimesse alla Corte di Giustizia le questioni relative alla equivalenza del contratto di locazione di cosa futura a un appalto di lavori e alle conseguenze derivanti da una eventuale pronuncia positiva su un giudicato contrastante con il diritto comunitario degli appalti pubblici

1. Contratti della p.a. – Locazione di cosa futura – Appalto di lavori – Riconducibilità – Questione pregiudiziale – Rimessione alla Corte di Giustizia.

2. Giustizia Amministrativa- Pronuncia positiva – Effetti – Giudicato in contrasto con diritto comunitario– Inefficacia – Questione pregiudiziale – Rimessione alla Corte di Giustizia.

1. Va rimessa alla rimessa alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee, ai sensi dell’art. 267 del Trattato CE, la questione pregiudiziale se, lo stipulando contratto di locazione di cosa futura, anche sotto la forma ultima suggerita di atto di impegno a locare, equivalga ad un appalto di lavori, sia pure con alcuni elementi caratteristici del contratto di locazione e, quindi, non possa essere compreso fra i contratti esclusi dall’applicazione della disciplina di evidenza pubblica secondo l’art. 16 DIR 2004/18/CE, trasposto nell’art. 19 d.lgs. 163-2006, Codice dei contratti pubblici, ove si menzionano soltanto i contratti di acquisto o locazione di fabbricati esistenti.

2. Va rimessa alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee, la questione pregiudiziale se, in caso di pronuncia positiva sul primo quesito, se possa il giudice nazionale e, segnatamente, codesto Giudice remittente, ritenere inefficace il giudicato eventualmente formatosi sulla vicenda in oggetto, in quanto abbia consentito la sussistenza di una situazione giuridica contrastante con il diritto comunitario degli appalti pubblici.

ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 3273 del 2007, proposto da:

Impresa Pizzarotti & C. S.p.A., rappresentata e difesa, da ultimo, dagli avv. Roberto Mastroianni, Marco Annoni, Diego Vaiano, e Felice Lorusso, con domicilio eletto presso l’avv. Diego Vaiano in Roma, Lungotevere Marzio, 3;

Comune di Bari, rappresentato e difeso dagli avv. Giuseppe Trisorio Liuzzi, Renato Verna, Rosanna Lanza, con domicilio eletto presso Roberto Ciociola in Roma, via Bertoloni, 37; Giunta Comunale di Bari, Consiglio Comunale di Bari;

Complesso Residenziale Bari 2 S.r.l.;
Commissione di Manutenzione della Corte d’Appello di Bari;
Giuseppe Albenzio quale commissario ad acta; 
Ministero della Giustizia, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
Regione Puglia in Persona del Presidente P.T., rappresentata e difesa dall’avv. Anna Bucci, con domicilio eletto presso l’Ufficio Delegazione Romana della Regione Puglia in Roma, via Barberini, 36;

sul ricorso numero di registro generale 5746 del 2010, proposto da: 
Impresa Pizzarotti & C. S.p.A., come sopra rappresentata, difesa e domiciliata;

Comune di Bari, rappresentato e difeso dagli avv. Aldo Loiodice, Isabella Loiodice, Renato Verna, con domicilio eletto presso Aldo Loiodice in Roma, via Ombrone, 12 Pal. B;

Commissione di Manutenzione della Corte d’Appello di Bari;
Ministero della Giustizia, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
-sulle istanze di Giuseppe Albenzio quale commissario ad acta proponente richiesta di chiarimenti ex art. 112, comma 5, c.p.a. con relazione del 10 agosto 2012 e con successiva relazione del 23 ottobre 2012; 


quanto al ricorso n. 3273 del 2007 e al ricorso n. 5746 del 2010:

della sentenza del Consiglio di Stato – Sez. V n. 04267/2007 e delle sentenze di ottemperanza del Consiglio di Stato – Sez. V n. 03817/2008, n. 2153/2010 e n. 8420/2010 rese tra le parti;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia e della Regione Puglia in Persona del Presidente P.T., del Comune di Bari, della Commissione di Manutenzione della Corte d’Appello di Bari e del Prefetto di Bari quale Commissario ad Acta nominato con decisione del Consiglio di Stato, sez. V, n. 3817/2008;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2013 il Cons. Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti e uditi per le parti gli avvocati Lorusso, Mastroianni , Bucci, e Isabella Loiodice;

1.Preliminarmente, devono essere riuniti i ricorsi di esecuzione in oggetto con le relative istanze commissariali per evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.

2. La vicenda oggetto del presente giudizio di esecuzione trae origine dalla pubblicazione, in data 14 agosto 2003, da parte del Comune di Bari dell’avviso pubblico di “Ricerca di mercato” finalizzato alla realizzazione “nel più breve tempo possibile” di una nuova, idonea ed adeguata sede unica in cui accorpare tutti gli uffici giudiziari aventi sede nella città di Bari, secondo le indicazioni contenute nel documento predisposto dalla Corte d’Appello di Bari ed approvato dalla Commissione di Manutenzione.

Nell’avviso si specificavano le caratteristiche del progetto da presentare, si esigeva l’impegno del proponente ad avviare i lavori di costruzione delle opere entro il 31 dicembre dell’anno allora corrente (2003), si richiedevano chiare ed esaustive indicazioni circa gli oneri, con relative modalità di pagamento a carico dell’amministrazione comunale e della Giustizia, tenendo conto che le risorse disponibili erano pari a 43,5 milioni di euro, già assegnati, e a 3 milioni di euro relativi a canoni annuali all’epoca già sostenuti dal Comune per la locazione degli immobili sede degli uffici giudiziari.

Veniva selezionata, tra le quattro proposte pervenute, quella dell’impresa Pizzarotti, odierna ricorrente nell’incidente di esecuzione per cui è causa, in base alla quale talune opere sarebbero state vendute all’amministrazione comunale (per 43 milioni di euro) e la restante parte locate per un canone di 3 milioni di euro all’anno.

Successivamente, veniva comunicata dal Ministero della Giustizia (nota 4 febbraio 2004) la perdita di parte dei fondi statali, che si riducevano a 18,5 milioni di euro. Veniva pertanto riformulata dall’impresa la proposta ridotta in funzione della nuova entità dei finanziamenti.

Nel settembre 2004 venivano meno anche i residui stanziamenti statali.

Con una ulteriore proposta, l’impresa comunicava che si sarebbero potute realizzare le opere in regime di locazione previste dall’offerta progettuale.

Data l’inerzia dell’amministrazione seguita alla conclusione della selezione ed ai contatti intercorsi tra essa e l’impresa, questa attivava la procedura per far valere l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione (in base all’allora vigente art. 21-bis della legge 1034-1971) per sentir affermare l’obbligo del Comune di provvedere.

Dopo una prima sfavorevole sentenza del TAR Puglia (sent. n. 363 in data 8 febbraio 2007), fondata sull’insussistenza in capo alla ricorrente di una posizione tutelabile ai sensi del predetto art. 21-bis, il Consiglio di Stato (sentenza n. 4267-2007), in accoglimento dell’appello, riteneva non esaurito il procedimento con l’approvazione degli esiti della ricerca di mercato, cui era seguita la nota del Ministero della Giustizia n. 249 del 4 febbraio 2004 di sollecito circa la verifica della realizzabilità dell’opera anche in seguito dei mutamenti del quadro economico, e statuiva che l’Amministrazione comunale “nel rispetto dei principi di ragionevolezza, buona fede ed affidamento, deve, dando consequenzialità ai propri atti, dare al procedimento una conclusione plausibilmente congrua, verificando, nell’ambito delle proposte pervenute, la possibilità di realizzazione dell’opera nei limiti del mutato quadro economico”.

La sentenza veniva impugnata dal Comune di Bari rispettivamente con ricorso per revocazione e con ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione.

Il ricorso per revocazione veniva dichiarato inammissibile con decisione di questa Sezione n. 3816-2008.

La Corte di Cassazione, con ordinanza resa a Sezioni unite n. 30059 in data 23 dicembre 2008, respingeva il ricorso, riconoscendo che l’art. 2 della L. n. 241 del 1990 in astratto attribuisce al privato un interesse legittimo alla conclusione dei procedimenti riferiti a rapporti caratterizzati da discrezionalità amministrativa, mentre attiene al merito, incensurabile in sede di ricorso per motivi di giurisdizione, la verifica in concreto dell’esistenza dei presupposti per l’accoglimento della domanda.

Giudicava, inoltre , la pronuncia esente dal vizio di eccesso di potere giurisdizionale, non contenendo essa alcuna autonoma statuizione di merito, essendosi limitata a richiamare i limiti dell’attività da compiere nel portare a termine il procedimento.

Veniva quindi nuovamente adito il Consiglio di Stato per l’esecuzione della sentenza n. 4267/2007.

Questa Sezione, con la decisione n. 3817-2008, riconosceva l’inottemperanza del Comune, nonostante l’adozione della delibera di G.C. n. 61 del 4 febbraio 2008, ed ordinava all’amministrazione comunale di dare piena ed integrale esecuzione al dictum racchiuso nella decisione n. 4267-2007 nel termine di trenta giorni nominando, per il caso di ulteriore inottemperanza, Commissario ad acta il Prefetto di Bari per il compimento, anche tramite un suo delegato, in via sostitutiva di tutti gli atti necessari all’esecuzione della predetta decisione.

Successivamente, sono seguiti due provvedimenti, l’uno del Commissario ad acta delegato dal Prefetto di Bari in data 21 novembre 2008, l’altro di iniziativa del Comune, giunto al termine dei lavori di una Commissione di valutazione nominata per l’ottemperanza del giudicato, adottato con delibera di giunta n. 1207 del 24 novembre 2008.

Con il primo, il Commissario ha dato atto che le due offerte dell’impresa Pizzarotti sono contenute nel quadro di riferimento e valide sotto il profilo tecnico-funzionale, alla stregua delle prescrizioni dell’avviso di procedura e del quadro esigenziale in esso richiamato e che l’offerta del 1° aprile 2004 e successive modifiche è in linea con le attuali disponibilità economiche del Comune, ritenendo così concluso positivamente il procedimento relativo alla “ricerca di mercato”.

Con il secondo, la Giunta comunale ha concluso il procedimento attivato con il bando del 14 agosto 2003 ravvisando la non conformità del progetto finale presentato dall’impresa Pizzarotti alle indicazioni del bando medesimo, in quanto riduttivo rispetto alle indicazioni del bando, stante il venir meno delle risorse pubbliche.

Hanno proposto incidente di esecuzione sia l’impresa che il Comune, lamentando la prima il mancato corretto adempimento dell’ordine del giudice, che avrebbe dovuto consistere nell’impegno contrattuale del Comune a realizzare l’opera, il secondo il mancato accertamento negativo delle condizioni per l’ulteriore corso del procedimento.

Il Consiglio di Stato, con decisione di esecuzione n. 2153 del 15 aprile 2010, ha accolto il ricorso dell’impresa e respinto quello del Comune.

Pur giudicando la correttezza dell’operato del Commissario ad acta, la Sezione ha tuttavia ritenuto la stessa incompleta, considerando necessario che l’attività di esecuzione dell’ordine del giudice sia portata a quella “conclusione plausibilmente congrua” imposta dalla decisione n. 4267 del 2007.

Di contro, con la medesima decisione, la Sezione ha considerato il procedimento posto in essere dal Comune fondato su presupposti erronei, contraddittorio nella decisione finale rispetto alle conclusioni della Commissione tecnica, carente di motivazione ed in contrasto con le risultanze dell’istruttoria, violativo dei principi di buona fede ed affidamento e di quello di consequenzialità dei propri atti.

Ha quindi dichiarato l’elusività della deliberazione di giunta comunale n. 1207-08, ritenendola altresì adottata in carenza assoluta di potere per essere intervenuta successivamente all’adozione dei provvedimenti del Commissario ad acta e ne ha accertato la nullità.

Ha stabilito inoltre che l’attività ulteriore avrebbe dovuto essere compiuta dall’organo di amministrazione straordinaria, in totale autonomia di poteri, con “l’obbligo di porre in essere, in via sostitutiva, tutti gli atti necessari all’esecuzione della predetta decisione n. 4267-07 (vale a dire, sussistendone gli altri presupposti normativi, in particolare la variante urbanistica a cui lo stesso Comune si era impegnato con il bando di gara e la stipulazione del contratto con l’Impresa), finalizzati alla concreta “realizzazione della nuova cittadella della giustizia”, utilizzando, se del caso, ove ritenuto utile ed opportuno, gli uffici della Prefettura di Bari, o altri ritenuti idonei.”

Rilevata la positiva verifica da parte del Commissario ad acta circa la corrispondenza della proposta Pizzarotti al bando nonostante i mutamenti intervenuti nel quadro economico, ha stabilito che “dovrà procedersi all’adozione degli atti necessari alla concreta realizzazione della stessa, verificando, quanto agli ulteriori presupposti in fatto e in diritto, la coerenza di tali atti con il sistema normativo ed il quadro amministrativo comunale.”

Ha poi giudicato la necessità di variante urbanistica come “autolimitazione per l’ente comunale” da cui il Comune non potrebbe discostarsi se non per particolari condizioni, nella specie non adombrate, disponendo che “il Commissario, nella qualità indicata, dovrà attivare le procedure occorrenti perché tale variante venga predisposta e, previa verifica degli altri presupposti normativi, adottata secondo le procedure di legge, utilizzando se del caso, ove legittimamente possibile, i procedimenti accelerati che la legge appresta per casi di realizzazione di opere di interesse generale o di interesse pubblico strettamente inteso. Nella vigenza della variante di piano, ove intervenuta, il Comune di Bari, per il tramite necessario del Commissario ad acta, dovrà in seguito altresì porre in essere ogni atto occorrente a verificare la possibilità di stipulare accordi contrattuali vincolanti con i soggetti interessati alla realizzazione dell’opera, ed in caso di esito positivo provvedere alla stipula di detti accordi”.

Ha quindi assegnato il termine di centottanta giorni per la conclusione del procedimento.

Il Commissario ad acta, con proprio provvedimento in data 27 maggio 2010, ha dato atto “che l’avviso di ricerca di mercato dell’agosto 2003, così come innanzi è stato descritto nelle sue fasi e momenti, non ha avuto esito positivo.”

A tali conclusioni è giunto, quanto alla prima proposta avanzata dall’impresa nel 2004 a seguito della prima riduzione degli stanziamenti statali (da euro 43.500.000,00 ad euro 18.500.000,00), poiché tra la proposta dell’impresa e l’obiettivo del Comune non vi è congruenza, non avendo l’impresa inteso di proporsi come locatrice e poiché la perdita di parte del finanziamento è tale da non consentire di raggiungere l’obbiettivo del Comune; quanto alla seconda proposta, intervenuta in seguito alla perdita dell’intero finanziamento statale, consistente nell’offerta in locazione di fabbricati da realizzare da parte privata, poiché l’opera è priva delle caratteristiche di opera soggettivamente ed oggettivamente pubblica o di interesse pubblico, la collaborazione del privato al perseguimento degli obiettivi comunali è consistita nella mera presentazione di un progetto da realizzare mediante locazione, assolutamente inadeguato rispetto all’obiettivo comunale della realizzazione materiale e completa delle strutture giudiziarie rispetto a cui l’impresa è titolare di un mero interesse di fatto.

Ha poi considerato che la proposta consistente in un atto di impegno a locare, in quanto promessa unilaterale atipica, non è produttiva di effetti e non sarebbe praticabile sul piano operativo.

Ha inoltre ritenuto che non può essere ammesso alla fase contrattuale un soggetto terzo non presente nella fase procedimentale; che i tempi di costruzione e di acquisizione da parte del terzo della proprietà confliggono con l’interesse dell’amministrazione a “chiudere” subito il contratto ; che il ricorso a tale modello contrattuale costituisce istituto eccezionale e marginale, applicabile solo ove risultino impraticabili le procedure ordinarie, nella specie configurabili tramite la procedura selettiva ex art. 153 d.lgs. n. 163 del 2006 per la quale si sarebbe già attivato il Comune di Bari; che osterebbe altresì la non conformità urbanistica delle aree interessate dal progetto non superabile attraverso la variante urbanistica , che il Comune avrebbe previsto nell’avviso di gara solo in ragione della natura pubblica del bene da realizzarsi, sotto il duplice profilo dei finanziamenti pubblici e della natura pubblica del soggetto proprietario.

Per la dichiarazione di nullità del suddetto provvedimento ha proposto nuovo ricorso per incidente di esecuzione l’impresa Pizzarotti, assumendone il contrasto con i contenuti e le conclusioni raggiunte nelle precedenti determinazioni dello stesso Commissario (provvedimenti del 6 e 21 novembre 2008) e con i principi stabiliti nella decisione del Consiglio di Stato n. 2153-2010; contravvenendo, invero, a quanto disposto in merito alla necessità di portare a compimento il procedimento già correttamente impostato con il provvedimento 21 novembre 2008, il Commissario avrebbe finito con il rimettere tutto in discussione ritornando su questioni già vagliate e sulle quali si erano già pronunciati sia il Consiglio di Stato che le Sezioni Unite della Corte di cassazione (ordinanze nn. 30059-08 e 18375-09).

Con sentenza di esecuzione n. 8420 del 3 dicembre 2010, questo Consiglio ha accolto il ricorso dell’impresa Pizzarotti.

Secondo questo Consiglio, le contrastanti conclusioni circa l’esito dell’avviso della ricerca di mercato (positive in base al provvedimento 21 novembre 2008, negative in base al provvedimento 27 maggio 2010) già evidenziano la contraddittorietà e l’elusività del provvedimento impugnato. E’ chiaro, infatti, che l’esito della ricerca di mercato non può che essere uno solo ed è quello già definitivamente accertato con il provvedimento del 21 novembre 2008.

Sempre nella predetta sentenza di esecuzione n. 8420 del 3 dicembre 2010, questo Consiglio ha osservato che, quanto ai motivi addotti dal Commissario, l’offerta in locazione degli edifici non realizzabili tramite il finanziamento statale risale alla prima offerta ed è stata sempre mantenuta nelle successive proposte. Tale modalità di acquisizione degli immobili fu ritenuta, pertanto, sin dalla selezione dell’impresa e, di seguito, fino al provvedimento del Commissario delegato del 28 novembre 2008 , conforme agli obiettivi del Comune e non in contrasto con i tempi necessari alla realizzazione degli immobili.

Lo stesso è a dirsi per la natura dei beni da realizzare, la cui rispondenza all’interesse pubblico e funzionalità agli obiettivi generali di carattere pubblico sono state a suo tempo discrezionalmente valutate e confermate dal Commissario ad acta.

Quanto al coinvolgimento del terzo acquirente e locatore degli immobili da adibire ad uffici giudiziari, nella predetta sentenza di esecuzione n. 8420 del 3 dicembre 2010 si è osservato che vale la medesima considerazione della già operata positiva valutazione di tale modulo convenzionale sia in sede di procedura selettiva sia in sede di prima delibazione del Commissario.

“E’ naturale ed evidente”, ha infatti statuito la sentenza n. 8420-2010, “che l’individuazione del soggetto, indicato nell’originaria proposta come “idoneo e qualificato” debba avvenire anteriormente alla stipula di qualunque convenzione, che questa debba produrre anche nei suoi confronti effetti obbligatori, che il terzo debba presentare tutti i requisiti, compresi quelli di capacità economica, che valgano ad assicurare l’adempimento delle obbligazioni, che debba, cioè, essere esperita una adeguata istruttoria culminante, nel caso di accertata presenza di tutti i presupposti in fatto e in diritto, nella conclusione di un contratto, come già affermato da questa Sezione. Per converso, emerge dall’atto oggetto del presente incidente di esecuzione che il Commissario non ha neppure tentato di approfondire questi aspetti, arrestandosi su ragioni astrattamente ostative smentite da quanto in precedenza accertato, così contravvenendo all’ordine del giudice che era quello di verificare i presupposti in fatto ed in diritto per dare concreta realizzazione alla proposta, rispetto alla quale l’interesse dell’impresa realizzatrice non è evidentemente solo di fatto , ma corrisponde al bene della vita consistente nella realizzazione e nella successiva vendita degli immobili”.

Lo stesso è a dirsi, sempre nella predetta sentenza di esecuzione n. 8420 del 3 dicembre 2010, per l’atto di impegno a locare, giudicato dal Commissario inidoneo perché improduttivo di effetti: il Commissario non ha minimamente tenuto conto della disponibilità dell’impresa (v. nota 19 maggio 2010) a puntualizzare e precisare, in una fase di confronto, gli atti convenzionali, coinvolgendo tutti i soggetti (compreso il terzo locatore) che avrebbero dovuto prendervi parte, ma si è limitato a trincerarsi dietro l’improduttività di effetti della promessa unilaterale.

Quanto, infine, alla non conformità urbanistica del progetto, nella predetta sentenza di esecuzione n. 8420 del 3 dicembre 2010 si è richiamato quanto stabilito dal giudice dell’ottemperanza nella decisione n. 2153-2010 in merito alla necessità da parte del Commissario di attivazione delle procedure occorrenti per la sua predisposizione e adozione, previa verifica degli altri presupposti normativi.

Inoltre, e il dato argomentativo è particolarmente saliente e pregnante proprio ai fini della valutazione della vicenda amministrativa che si intende sottoporre allo scrutinio della Corte di Giustizia, la predetta sentenza di esecuzione n. 8420 del 3 dicembre 2010 ha specificato espressamente, al punto 31 che “Inconferenti al caso di specie appaiono anche le considerazioni del Commissario delegato in merito all’insussistenza dei presupposti per la vendita di cosa futura. Sono di palmare evidenza, invero, le differenze intercorrenti tra la vendita di cosa futura – di cui può temersi l’utilizzazione allo scopo di dissimulare l’ appalto di lavori e per questo circoscritta al ricorrere delle condizioni richiamate dal Commissario e chiaramente esposte nel parere dell’Adunanza Generale del Consiglio di Stato del 17 febbraio 2000, richiamata nella delibera dell’Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici 9.6.2004, n. 105 – e la locazione di cosa futura, utilizzata dall’amministrazione, nel quadro di una generale politica di dismissione del patrimonio immobiliare, per fronteggiare la mancanza di risorse finanziarie necessarie per l’appalto e per la necessità di beni dotati di ben individuate caratteristiche strutturali e topografiche, non corrispondenti evidentemente, nella specie, a giudizio dell’amministrazione comunale, a quelle degli edifici condotti in locazione al medesimo canone”.

Per la sentenza n. 8420 del 2010, inoltre, è stata ritenuta tardiva e contraddittoria rispetto al decisum del giudice e al proprio atto del 21 novembre 2008 di dichiarazione di congruità della proposta con gli obiettivi del Comune, la valutazione del Commissario circa la preferibilità del ricorso allo strumento della finanza di progetto, peraltro mancante dell’indicazione del servizio sulla cui gestione il proponente potessa fondare un asseverabile piano economico-finanziario.

Conclusivamente, la predetta sentenza di esecuzione n. 8420 del 3 dicembre 2010 ha accolto il ricorso dell’impresa e, pertanto, ha dichiarato la nullità dell’atto del Commissario ad acta delegato in data 27 maggio 2010 in quanto emesso in violazione del giudicato.

Successivamente, il nuovo Commissario, Giuseppe Albenzio, designato dal Prefetto di Bari con provvedimento 29 gennaio 2011, in forza di quanto disposto da questa Sezione con le già cit. sentenze n. 2153-2010 e n. 8420-2010, dopo la proroga del termine per l’esecuzione dell’incarico disposta da questa Sezione con sentenza 3 agosto 2011, n. 4710, ha posto in essere tutte le attività necessarie per addivenire all’adozione della delibera di variante urbanistica al P.R.G. del Comune di Bari per i terreni interessati dalla costruzione della “Cittadella della Giustizia”: la variante è stata adottata con delibera commissariale n. 1-12 del 23 aprile 2012.

Successivamente, inoltre, con determinazione dirigenziale del Servizio Ecologia della Regione, in riferimento alla Procedura di Valutazione Ambientale Strategica della Variante al P.R.G. da “Zona per attività di tipo A” in “Area destinata alle sedi giudiziarie, ivi comprese le strutture carcerarie e i servizi connessi alle attività giudiziarie”, oggetto del giudizio, è stato espresso il prescritto parere motivato.

L’impresa Pizzarotti ha contestato la sottoposizione della Variante di Piano Regolatore adottata dal Commissario ad acta in luogo del Comune di Bari inottemperante, assumendone la valenza elusiva del giudicato.

Il Commissario ad acta per suo conto, con istanza del 10 agosto 2012 ha presentato dettagliate ed analitiche relazioni in merito alle attività svolte, chiedendo di ratificare l’operato, anche in riferimento alla nomina del RUP e del progettista della variante; di dare istruzioni sul prosieguo dell’attività dell’Ufficio commissariale, con particolare riferimento alla preannunziata apertura di procedura di infrazione da parte della Commissione Europea, autorizzando il Commissario a svolgere le ulteriori attività ritenute necessarie per l’esecuzione delle decisioni del Consiglio di Stato in oggetto; di liquidare un acconto sulle competenze professionali del Commissario e dei professionisti che hanno collaborato alle attività sopra descritte (secondo le parcelle dagli stessi presentate) e il rimborso delle spese di amministrazione, viaggio e alloggio sino ad ora sostenute di prorogare il termine per l’esecuzione dell’incarico commissariale per il tempo necessario al completamento delle procedure per l’adozione della variante urbanistica e dei successivi strumenti contrattuali (termine non inferiore ad un anno solare).

In seguito, con relazione del 23 ottobre 2012 il Commissario ad acta ha rilevato che, nelle more dell’espletamento delle attività relative alla variante urbanistica di cui sopra si è detto, la Commissione europea, su esposto del Sindaco di Bari, ha aperto l’istruttoria per la verifica dell’eventuale violazione e/o elusione della normativa europea in tema di affidamento di appalti pubblici di lavori per importi superiori ad € 4.845.000,00.

La Commissione, nel corso della pre-istruttoria di cui alla procedura EU-Pilot 232 1/11 MARK, ha chiesto al Dipartimento per le politiche europee e, per il tramite di esso, all’Ufficio commissariale, chiarimenti sui punti rilevanti della vicenda; detti chiarimenti sono stati forniti dal Commissario con relazioni del 29.9.2011, 19.11.2011, 7.12.2011, e nel corso degli incontri avuti con i funzionari della Commissione in Bruxelles in data 16.1.2012 e in Roma in data 22.3.2012.

Con nota del 3 ottobre 2012 il Dipartimento per le Politiche Europee della Commissione Europea ha comunicato all’Ufficio commissariale l’apertura di una procedura di infrazione nei confronti della Repubblica italiana da parte della Commissione europea, ai sensi dell’art. 258 TFUE, in ordine all’attività negoziale demandata al Commissario dalle decisioni del Consiglio di Stato sopra descritte.

Il Commissario, nella precitata relazione, al fine di evitare un fermo delle procedure di esecuzione delle decisioni del Consiglio di Stato, in attesa della conclusione della succitata procedura di infrazione e dell’eventuale giudizio dinanzi alla Corte di Giustizia, ha affermato che potrebbero essere soddisfatte le esigenze dell’Amministrazione, alternativamente:

– con l’autorizzazione al Commissario ad acta di rinviare la stipulazione dell’atto negoziale di completamento della esecuzione delle decisioni giudiziali, quale contratto di locazione semplice, al momento in cui l’immobile da adibire ad uffici giudiziari
– con la indizione di una gara pubblica per l’affidamento in locazione all’Amministrazione comunale di un edificio da adibire a sede di tutti gli uffici giudiziari di Bari che risponda al “quadro esigenziale” predisposto dalla Commissione di Manutenzione
3. Ritiene il Collegio, a questo punto, che debba essere rimessa alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee, ai sensi dell’art. 267 del Trattato CE, la questione pregiudiziale se, lo stipulando “contratto di locazione di cosa futura”, anche sotto la forma ultima suggerita di “atto di impegno a locare” “equivalga ad un appalto di lavori, sia pure con alcuni elementi caratteristici del contratto di locazione” e, quindi, non possa essere compreso fra i contratti esclusi dall’applicazione della disciplina di evidenza pubblica secondo l’art. 16 DIR 2004/18/CE, trasposto nell’art. 19 d.lgs. 163-2006, Codice dei contratti pubblici, ove si menzionano soltanto i contratti di acquisto o locazione di “fabbricati esistenti”, così come evidenziato, anche sotto il profilo della descrizione minuziosa del fatto, ricostruito in questa ordinanza e oggetto del predetto atto di avvio della procedura di infrazione disposta dalla Commissione Europea.

La Commissione ha in particolare osservato che va esclusa l’interpretazione della disposizione comunitaria suddetta come applicabile ai contratti di locazione di cosa futura che non solo non sono ricompresi tra le eccezioni alla procedura di appalto pubblico, ma in concreto costituiscono anche un impegno negoziale scritto tra un operatore economico ed un’amministrazione aggiudicatrice finalizzato a realizzare un’opera pubblica, in base ad indicazioni fornite da altra Amministrazione aggiudicatrice (cit. documento della Corte d’appello) in un documento paragonabile ad un capitolato speciale, pur nelle diverse alternative operative che il Commissario ad acta prospetta nella sua relazione contenente richiesta di chiarimenti ex art. 112, comma 5, c.p.a.

Per contro, il Commissario ad acta, nella relazione del 23 ottobre 2012, ha svolto osservazioni sulla inconfigurabilità del contratto di appalto alla stregua della direttiva sopracitata, sostenendo che nella locuzione “altri beni immobili” contenuta nel predetto art. 16, lett. a), della Direttiva citata, possono farsi rientrare anche i beni immobili non ancora realizzati oggetto di un contratto di locazione di cosa futura; questa ipotesi interpretativa troverebbe conforto nella finalità della Direttiva, come espressa nel Preambolo e nel Considerando n. 24 che stabilisce che “Nell’ambito dei servizi, gli appalti aventi per oggetto l’acquisto o la locazione di beni immobili o diritti su tali beni presentano caratteristiche particolari che rendono inappropriata l’applicazione delle norme di aggiudicazione degli appalti pubblici”; questa “non appropriatezza” potrebbe essere intesa come rivolta a tutti i diritti sui beni immobili, siano questi ultimi esistenti o meno.

Ha svolto alcune osservazioni anche l’impresa Pizzarotti che, tra l’altro, sottolinea come la procedura in questione non è diretta a realizzare un’opera pubblica nemmeno in senso soggettivo bensì un’opera realizzata da un soggetto privato, su aree di proprietà privata con esclusivo apporto di risorse private, per essere ceduta in locazione al Comune di Bari.

In particolare, essa rileva che il canone di locazione per 18 o anche per 12 anni da ultimo prospettato ammonta a euro 3.500.000 annui, oltre IVA, rispetto ad una spesa per la realizzazione dell’opera pari a euro 330.000.000.Ne consegue, afferma l’impresa, che il costo totale della locazione risulta enormemente più basso rispetto al valore dell’opera, di tal che le somme che il Comune dovrà versare al soggetto locatore non si possono qualificare come una forma indiretta di remunerazione della opera, sulla cui urgenza e necessità si è più volte espressa la Commissione di manutenzione presso la Corte d’appello di Bari.

A questo proposito il Collegio rileva che la ipotesi contrattuale di locazione (non ancora perfezionata) potrebbe trovare impedimento ove si accolga la tesi della Commissione europea, secondo cui il fatto che tale contratto non sia stato ancora concluso non impedisce di considerare che l’appalto sia stato affidato con delibera del Comune di Bari n.1045 n.1045/2003 e che dunque ci sia stata una decisione di aggiudicazione ai sensi dell’art.2 par. par 3, della direttiva 89//665/CEE, così come modificata.

Il sopravvenuto, serio dubbio ermeneutico in merito all’interpretazione delle disposizioni comunitarie derivante dall’avviata procedura di infrazione comunitaria impone al Consiglio di Stato, in qualità di giudice di ultima istanza, di provvedere (come peraltro richiesto anche dal Comune di Bari – cfr. note d’udienza del Comune per la Camera di Consiglio del 14 dicembre 2012) – a disporre in via pregiudiziale il rinvio della questione alla Corte di Giustizia, sussistendovi un chiaro obbligo (art. 267, comma 3, TFUE) discendente non solo dalla posizione formalmente di vertice che tale organo occupa nell’ordinamento giudiziario, ma anche dall’impossibilità che avverso le proprie sentenze sia possibile proporre un mezzo ordinario di impugnazione.

La giurisprudenza comunitaria ha, infatti, precisato che l’obbligo di rinvio a carico dei giudici di ultima istanza non trovi applicazione esclusivamente in tre ipotesi (cfr. Corte di Giustizia, 6 ottobre 1982, Cilfit, C-283/81; 15 settembre 2005, Intermodal Transports, C-495/03): 1) quando la sollevata questione di diritto dell’Unione non sia influente sulla causa di merito; 2) quando la risposta al quesito da sottoporre risulti da una giurisprudenza costante, indipendentemente dalla natura del procedimento in cui sia stata prodotta; 3) quando la corretta applicazione del diritto dell’Unione europea si imponga con un’evidenza tale da non lasciare adito ad alcun ragionevole dubbio sulla soluzione da apprestare alla questione sollevata.

Il Collegio ritiene inoltre rilevante la questione, in quanto anche se si fosse formato il giudicato sul punto, come eccepisce l’impresa Pizzarotti, la questione di compatibilità comunitaria può essere comunque idonea a paralizzarne l’esecuzione, ove non si ritenga possibile eseguire una sentenza in contrasto con il diritto comunitario.

4. Il Collegio al riguardo rileva che il giudicato che si è formato in merito alla vicenda in oggetto, con la citata sentenza n. 4267-2007 di questo Consiglio, ritenuto non esaurito il procedimento con l’approvazione degli esiti della ricerca di mercato, cui era seguita la nota del Ministero della Giustizia n. 249 del 4 febbraio 2004 di sollecito circa la verifica della realizzabilità dell’opera anche in seguito dei mutamenti del quadro economico, è circoscritto dalla statuizione, suscettibile di molteplici e diverse soluzioni attuative, in un contesto del tutto peculiare, secondo cui l’Amministrazione comunale “nel rispetto dei principi di ragionevolezza, buona fede ed affidamento, deve, dando consequenzialità ai propri atti, dare al procedimento una conclusione plausibilmente congrua, verificando, nell’ambito delle proposte pervenute, la possibilità di realizzazione dell’opera nei limiti del mutato quadro economico”.

Con le successive sentenze di esecuzione e con l’attività svolta dal Commissario ad acta che ne hanno dato in concreto effettuazione si è posta in essere un’attività che potrebbe ritenersi, se la questione pregiudiziale fosse risolta dalla Corte di Giustizia secondo la tesi del Comune di Bari e della stessa Commissione Europea che ha avviato, come detto, la procedura d’infrazione comunitaria, contrastante con la citata norma comunitaria.

Pertanto, potrebbe già in astratto porsi, come eccepito dal Comune di Bari nel presente procedimento, un problema di esatta perimetrazione degli effetti del giudicato, rendendo così rilevante la questione pregiudiziale comunitaria medesima.

Peraltro, è noto che, secondo la giurisprudenza di questo Consiglio, in sede di giudizio di ottemperanza il giudice amministrativo può esercitare cumulativamente, ove ne ricorrano i presupposti, sia poteri sostitutivi che poteri ordinatori e cassatori e può, conseguentemente, integrare l’originario disposto della sentenza con statuizioni che ne costituiscono non mera esecuzione, ma attuazione in senso stretto, dando luogo al c.d. giudicato a formazione progressiva (da ultimo, cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 2 febbraio 2011, n. 748; principio autorevolmente confermato dalla sentenza del Consiglio di Stato, Ad. Pl., 15 gennaio 2013, n. 2, intervenuta dopo l’udienza di discussione ma prima della redazione del presente provvedimento).

Tale interpretazione giurisprudenziale, pur non suffragata da alcuna norma specifica di diritto positivo, costituisce diritto vivente; nondimeno l’eventuale esistenza di un giudicato non rende irrilevante la questione pregiudiziale comunitaria.

Infatti, la Corte di Giustizia UE ha ritenuto, in alcuni casi, che il giudicato formatosi nei singoli ordinamenti nazionali, in riferimento alla definitività di situazioni giuridiche contrastanti con il diritto comunitario, non è ostativa alla corretta applicazione del diritto comunitario al caso concretamente già oggetto del giudicato medesimo.

In relazione alla tesi della ricorrente Pizzarotti, che richiama indirizzi della giurisprudenza comunitaria nel senso che essa valorizzi il principio di certezza del diritto e, per corollario, l’intangibilità dei giudicati emanati dal giudici nazionali, il Collegio rileva che la Corte di Giustizia ha espressamente affrontato, risolvendola negativamente, la questione se il principio dell’autorità di cosa giudicata di cui all’art. 2909 c.c. possa essere invocato come motivo di impossibilità di recupero di un aiuto di stato dichiarato incompatibile dalla Commissione (Corte di Giustizia CE, sentenza del 18 luglio 2007, C-119/05, Ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato c. Lucchini SpA).

Inoltre, la Corte di Giustizia ha stabilito, pur con alcune condizioni, che l’Amministrazione ha l’obbligo di agire in via di autotutela quando il provvedimento adottato contrasti con il diritto comunitario, restando indifferente l’esistenza di un giudicato di segno eventualmente diverso (In particolare, richiamandosi alla propria precedente giurisprudenza, Corte di Giustizia UE, Grande Sezione, 12 febbraio 2008, Kempter, causa C-2-06 e Corte di Giustizia CE 13 gennaio 2004, C-453-00, Kühne & Heitz).

Pertanto, nel caso di specie, si ritiene di dover anche sottoporre in via subordinata, ammesso che la Corte di Giustizia delle Comunità Europee, stabilisca che lo stipulando “contratto di locazione di cosa futura”, anche sotto la forma ultima suggerita di “atto di impegno a locare” o in tutte le forme proposte del Commissario ad acta nella sua relazione “equivalga ad un appalto di lavori, sia pure con alcuni elementi caratteristici del contratto di locazione” e, quindi, non possa essere compreso fra i contratti esclusi dall’applicazione della disciplina di evidenza pubblica secondo l’art. 16 DIR 2004/18/CE, la questione pregiudiziale se possa il giudice nazionale e, segnatamente, codesto Giudice remittente, ritenere inefficace il giudicato eventualmente formatosi sulla vicenda in oggetto, e descritto in parte narrativa, in quanto abbia consentito la sussistenza di una situazione giuridica contrastante con il diritto comunitario degli appalti pubblici.

Pertanto, anche in considerazione dell’avvio del procedimento di infrazione comunitaria come sopra descritto, il Collegio giudica rilevanti le seguenti questioni pregiudiziali dinnanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ai sensi dell’art. 267 del Trattato CE e in relazione all’art. 23 dello Statuto della Corte di Giustizia, dell’art. 3 della l. 13 marzo 1958, n. 204, della Nota informativa riguardante le domande di pronuncia pregiudiziale da parte delle giurisdizioni nazionali, diramata dalla Corte di Giustizia e pubblicata sulla G.U.C.E. del 28 maggio 2011:

– “Se lo stipulando contratto di locazione di cosa futura, anche sotto la forma ultima suggerita di atto di impegno a locare equivalga ad un appalto di lavori, sia pure con alcuni elementi caratteristici del contratto di locazione e, quindi, non possa ess
– “Se, in caso di pronunciamento positivo sul primo quesito, possa il giudice nazionale e, segnatamente, codesto Giudice remittente, ritenere inefficace il giudicato eventualmente formatosi sulla vicenda in oggetto, e descritto in parte narrativa, in quan
5. Ai sensi della «nota informativa riguardante la proposizione di domande di pronuncia pregiudiziale da parte dei giudici nazionali» 2011/C 160/01 in G.U.C.E. 28 maggio 2011, vanno trasmessi alla cancelleria della Corte mediante plico raccomandato in copia gli atti del giudizio, comprensivi della presente ordinanza nonché di tutte le sentenze parziali adottate dal Collegio e indicate nell’oggetto della presente ordinanza.

Deve, conseguentemente, disporsi la sospensione del presente giudizio in relazione a tutti gli aspetti ancora pendenti, in attesa della decisione della Corte di Giustizia, cui l’affare deve essere rimesso, restando impregiudicata ogni altra questione, anche sulle spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), rimette alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea le questioni pregiudiziali indicate in motivazione e, riservata ogni altra decisione, anche sulle spese, sospende il giudizio.

Dispone che il presente provvedimento, unitamente a copia degli atti di giudizio indicati in motivazione, sia trasmesso, a cura della Segreteria della Sezione, alla Cancelleria della Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Pier Giorgio Trovato, Presidente

Carlo Saltelli, Consigliere

Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere, Estensore

Antonio Amicuzzi, Consigliere

Antonio Bianchi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 10/04/2013

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