S. Romano, Pres., A. Cacciari, Est.

Sulla legittimazione ad agire nel processo amministrativo, carente in capo ai dipendenti di una società, titolare di una concessione demaniale marittima, che subisce il subingresso nella medesima concessione di altra società.

1. Processo amministrativo- Legittimazione ad agire- Titolarità di una posizione differenziata e qualificata.

2. Processo amministrativo- Carenza di legittimazione ad agire- Inammissibilità dell’impugnativa.

N. 00376/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01207/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1207 del 2016, proposto da:
Rossi Mauro quale legale rappresentante in carica della F.I.O.M. – C.G.I.L Lucca, Braccini Massimo quale legale rappresentante in carica della F.I.O.M. – C.G.I.L Toscana, Poliandri Giuseppe e Calascioni Stefano, rappresentati e difesi dagli avvocati Alberto Caretti e Riccardo Tagliaferri, con domicilio eletto presso il loro studio in Firenze, via degli Artisti 20;
contro
l’Autorità Portuale Regionale in persona del Segretario Generale in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Arianna Paoletti con domicilio eletto presso l’Avvocatura della Regione Toscana in Firenze, piazza dell’Unità Italiana 1;
il Comune di Viareggio in persona del Sindaco, la Provincia di Lucca in persona del Presidente in carica, la Regione Toscana in persona del Presidente in carica della Giunta e la Camera di Commercio di Lucca in persona del legale rappresentante in carica, non costituiti in giudizio;
l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli in persona del legale rappresentante in carica e i Ministeri delle Infrastrutture e dei Trasporti e della Difesa in persona dei rispettivi Ministri in carica, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato presso la quale sono domiciliati in Firenze, via degli Arazzieri 4;
nei confronti di
Impresa Polo Nautico Viareggio s.r.l. – Società Consortile a r.l. in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Righi, Alberto Morbidelli e Andrea Pontenani, con domicilio eletto presso il loro studio in Firenze, via La Marmora 14;
Impresa Cantiere Navale Versilia s.r.l in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio;
per l’annullamento
– della deliberazione del Comitato Portuale di Viareggio n. 19 del 30 maggio 2016, successivamente pubblicata, con cui è stato approvato il rilascio della licenza di subingresso in favore della società Cantiere Navale Versilia s.r.l. con sede in Viareggio
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità Portuale Regionale, dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, dei Ministeri delle Infrastrutture e dei Trasporti e della Difesa e dell’impresa Polo Nautico Viareggio S.r.l. – Società Consortile a r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 febbraio 2017 il dott. Alessandro Cacciari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO
La vicenda in esame riguarda il subingresso dell’impresa Cantiere Navale Versilia s.r.l. nella concessione relativa al lotto n. 1 dell’area portuale di Viareggio, gestita dalla società Polo Nautico Viareggio. Quest’ultima è stata costituita nel 2002 per rilevare l’azienda Società Esercizio Cantieri s.p.a., dichiarata fallita e già titolare di concessioni demaniali marittime. La Polo Nautico Viareggio è risultata aggiudicataria dell’asta fallimentare svolta il 19 luglio 2002, e successivamente ha chiesto di essere autorizzata a subentrare nelle concessioni demaniali rilasciate alla prima.
Il Comune di Viareggio, all’epoca competente in materia, in data 11 marzo 2003 le ha rilasciato la licenza di subingresso e, successivamente, due nuove concessioni demaniali marittime. L’area oggetto di concessione è stata suddivisa in otto lotti e la società de qua, con istanza del 27 gennaio 2010, ha chiesto al Comune il subingresso nei singoli lotti a favore suo e di altri soggetti, tra cui l’impresa Cantiere Navale Versilia s.r.l.
Con legge della Regione Toscana 28 maggio 2012, n. 23, è poi stata istituita l’Autorità Portuale Regionale (nel seguito: “Autorità”) in capo alla quale sono state trasferite le competenze al rilascio delle autorizzazioni per il subingresso nelle concessioni e a seguito di sua richiesta, la Polo Nautico ha confermato le istanze già presentate.
Dopo l’accoglimento di un ricorso per silenzio da parte di questo Tribunale Amministrativo con sentenza 23 dicembre 2014, n. 2334, l’Autorità ha negato il rilascio dei subingressi a causa della mancanza di un piano di sviluppo economico. La deliberazione è stata impugnata davanti a questo Tribunale Amministrativo, ed il ricorso stato accolto con sentenza 6 dicembre 2016, n. 1744, per l’omissione della comunicazione del preavviso di rigetto.
Nelle more, le imprese Polo Nautico e Cantiere Navale Versilia hanno presentato una nuova richiesta di subingresso per il lotto n. 1 che è stata esaminata nelle sedute del Comitato portuale svolte il 16 luglio 2015 e il 20 ottobre 2015. La domanda, in ottemperanza alle direttive stabilite in materia dallo stesso Comitato portuale, è stata oggetto di pubblicazione senza che alcuna ulteriore proposta da parte di altri gruppi imprenditoriali pervenisse all’Autorità.
Con deliberazione del Comitato portuale di Viareggio 30 maggio 2016, n. 19, è stato infine approvato il rilascio della licenza di subingresso a favore della società Cantiere Navale Versilia s.r.l. della concessione relativa al lotto n. 1 dell’area portuale di Viareggio.
Il provvedimento è stato impugnato dalla Federazione Impiegati Operai Metallurgici (nel seguito: “FIOM”) di Lucca e della Toscana, unitamente ad alcuni dipendenti della Polo Nautico mediante il presente ricorso, notificato il 31 agosto 2016 e depositato il 20 settembre 2016, per violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.
Si sono costituite l’Agenzia delle dogane e dei Monopoli; i Ministeri delle Infrastrutture e dei trasporti e della Difesa e l’Autorità chiedendo l’inammissibilità e, comunque, la reiezione della ricorso nel merito.
All’udienza del 15 febbraio 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. La causa in esame verte sulla legittimità dell’autorizzazione al subingresso della società Cantiere Navale Versilia s.r.l. nella concessione relativa al lotto n. 1 dell’area portuale di Viareggio.
1.1 I ricorrenti, con primo motivo, lamentano che sarebbe insufficiente la pubblicità effettuata per la domanda in questione mediante l’albo telematico, in pretesa attuazione del documento recante criteri e direttive per la gestione delle aree demaniali marittime approvato con deliberazione del Comitato portuale di Viareggio 31 agosto 2015, n. 20. Lamentano inoltre che non sarebbero state prese in considerazioni le osservazioni presentate nel corso del procedimento.
Con secondo motivo si dolgono che sarebbe mancato il coinvolgimento delle associazioni di categoria, necessario a loro dire in base agli atti presupposti a quello impugnato.
Con terzo motivo ribadiscono il vizio di insufficienza motivazionale, con riguardo specifico al mutato orientamento sul subingresso con frazionamento della concessione e al fatto che è stata autorizzata al subingresso una società che non costituirebbe una realtà adeguatamente solida.
Con quarto motivo si dolgono che sia mancata una pubblica selezione, necessaria a loro dire nel caso di specie poiché si tratterebbe di una nuova concessione e non di un mero mutamento del soggetto titolare della concessione. La richiesta di subingresso presentata dalla Cantiere Navale Versilia modificherebbe i termini della concessione sia per la tipologia di interventi che essa intende realizzare, sia perché se ne prevede il frazionamento. Si tratterebbe quindi di una nuova concessione da sottoporre ad una procedura selettiva, che certamente non potrebbe essere surrogata dalla pubblicità, peraltro inadeguate, data alla richiesta stessa. Tanto varrebbe anche nel caso in cui si ritenga di qualificare la fattispecie in esame come subingresso e non concessione nuova, poiché i principi affermati dalla giurisprudenza comunitaria e nazionale dovrebbero essere applicati anche in tale ipotesi.
Con sesto motivo lamentano che la nuova concessionaria non avrebbe solidità sul mercato e presenterebbe un piano industriale legato unicamente al proprio interesse
Con settimo motivo si dolgono del fatto che l’Autorità doganale non ha espresso le proprie valutazioni nel procedimento autorizzatorio.
Con ottavo motivo lamentano che l’art. 9 del Piano portuale di Viareggio consentirebbe attività manutentiva edilizia fino alla “ristrutturazione urbanistica”, ma vieterebbe l’esecuzione di nuove opere e comunque non ammetterebbe aumenti di volume privi di destinazione produttiva. Il piano industriale presentato dalla Cantiere Navale Versilia prevede invece la completa demolizione dei manufatti esistenti sull’area e la realizzazione di tre capannoni in cemento armato, con nuova volumetria di tipo “direzionale”.
Con nono motivo deducono che il richiamato articolo 9 del Piano portuale di Viareggio sottopone gli interventi di carattere manutentivo ammissibili nell’area in discussione alla previa approvazione di una pianificazione attuativa; essendo trascorsi più di cinque anni dall’approvazione del Piano, la previsione dovrebbe ritenersi decaduta e l’area sarebbe soggetta al regime delle zone bianche, con preclusione dell’intervento che l’impresa Cantiere Navale Versilia vorrebbe realizzare. L’Autorità avrebbe quindi assentito un progetto contrastante con la disciplina urbanistica della zona. Per le stesse ragioni sarebbe illegittima la delibera dell’Autorità 31 agosto 2015, n. 20, nella parte in cui prevede che il piano del porto acquisti efficacia indeterminata.
Con decimo motivo deducono che l’atto di autorizzazione al subingresso di cui si tratta violerebbe le previsioni di cui alla Scheda di ambito 2 del PIT.
1.2 La Polo Nautico eccepisce difetto di legittimazione dei ricorrenti, che si qualificano come suoi dipendenti ma non offrono alcuna allegazione probatoria in proposito e, comunque, gli atti impugnati riguarderebbero la novazione soggettiva di una concessione demaniale marittima, nel cui ambito l’interesse rilevante in giudizio sarebbe quello afferente all’utilizzo del suolo pubblico che non si radica né in capo al dipendente della società titolare della concessione, né in capo ad un’organizzazione sindacale.
2. La trattazione deve logicamente prendere le mosse dall’esame dell’eccezione di inammissibilità per difetto di legittimazione dei ricorrenti, formulata dalla controinteressata.
Condizioni dell’azione del ricorso, nel processo amministrativo, sono l’interesse al medesimo e, per quanto rileva nella presente sede, la legittimazione del ricorrente intesa come titolarità della posizione giuridica fatta valere in giudizio. Si intende cioè dire che chi agisce in giudizio deve azionare una posizione giuridica tutelata dall’ordinamento e qualificata dalla legge, mentre non sono ammesse azioni volte a far valere posizioni le quali non ricevono una specifica protezione giuridica e costituiscono, pertanto, interessi di mero fatto. Deve sussistere identità tra il soggetto che agisce in giudizio e il titolare di detta posizione giuridica, dal lato attivo, mentre dall’opposto lato passivo deve sussistere identità tra il soggetto evocato in giudizio e il titolare della posizione giuridica avverso la quale il ricorso viene azionato.
Nel caso di specie non si ravvisa legittimazione dal lato attivo, come correttamente eccepito dalla controinteressata.
Il subingresso nella concessione demaniale marittima accede al titolo in essere e determina la novazione soggettiva del rapporto concessorio, vale a dire la sostituzione di un soggetto nell’ambito di tale rapporto. L’articolo 46 del codice della navigazione richiede, a tal fine, l’autorizzazione dell’autorità concedente. La norma disegna un rapporto a tre tra il concessionario originario; il concessionario entrante e l’autorità concedente senza prendere in considerazione altri rapporti né altri soggetti. Ne segue che gli interessi che l’Autorità deve prendere in considerazione ai fini del decidere sul rilascio o meno dell’autorizzazione al subingresso nella concessione demaniale sono unicamente quelli inerenti il rapporto in questione e, in particolare, l’interesse pubblico alla migliore gestione dell’area demaniale.
Nell’ambito di questo rapporto le posizioni facenti capo a soggetti terzi non vengono prese in considerazione dalla legge, cioè non vengono qualificate come posizioni ritenute meritevoli di tutela giuridica.
L’interesse legittimo, secondo la teoria sostanziale oggi comunemente accettata, consiste in una posizione attiva riconosciuta al titolare di un bene della vita oggetto di potere amministrativo la quale gli consente di influire sull’esercizio di quest’ultimo. Il riconoscimento giuridico avviene mediante la differenziazione e la qualificazione, ovvero mediante l’individuazione del soggetto portatore di tale posizione ed il riconoscimento di meritevolezza giuridica di quest’ultima da parte della legge. Quegli interessi che, pure coinvolti in una fattispecie, non vengono tuttavia presi in considerazione dalla norma, non vengono cioè qualificati giuridicamente, devono ritenersi come interessi di mero fatto che non possono essere azionati in giudizio.
I ricorrenti sono dipendenti dell’impresa Polo Nautico e in proprio non hanno legittimazione ad impugnare gli atti gravati poiché la posizione che fanno valere, consistente nella tutela del loro rapporto lavorativo, è derivativa rispetto al provvedimento oggetto di gravame il quale incide prioritariamente le posizioni dei soggetti concedente e subentrante nella concessione demaniale de qua. L’interesse che i ricorrenti in proprio pretendono di far valere è quindi di secondo grado e, pertanto, potrebbe al più legittimare il loro intervento in giudizio ma non consente loro l’impugnazione diretta del provvedimento di cui si tratta.
La legittimazione non può essere loro riconosciuta nemmeno in quanto residenti nella città poiché, sotto questo profilo evidenziato in memoria di replica, essi non danno conto di come gli atti gravati potrebbero incidere negativamente nei loro confronti, non essendo sufficiente a tal fine la mera vicinanza al luogo di realizzazione dell’intervento edilizio ma dovendo dimostrare che lo stesso incide sul godimento o sul valore di mercato dell’area del ricorrente, secondo quanto affermato nella stessa sentenza del Consiglio di Stato, Sezione quarta, n. 5516/2004 citata dai ricorrenti in memoria di replica.
La sentenza citata in memoria di replica di TAR Lazio Roma n. 35/2010 non è pertinente poiché in quel processo i ricorrenti, avvocati appartenenti alla Avvocature regionali dell’I.N.A.I.L., impugnavano i provvedimenti con cui le stesse erano state poste all’interno della struttura organizzativa, rispettivamente della Direzione Generale e della Direzioni Regionali. Il provvedimento in quel caso incideva direttamente sulle posizioni giuridiche dei ricorrenti.
Non è conferente neanche la sentenza del TAR Umbria n. 303/2012 che riguarda la cessione da parte di un Comune della titolarità della farmacia comunale, impugnata da dipendenti della stessa, poiché in quel caso provvedimento avrebbe inciso direttamente il loro rapporto lavorativo, cosa che qui non accade in quanto la lesione al loro rapporto lavorativo è meramente eventuale e di secondo grado rispetto al provvedimento gravato. Dette conseguenze, oltre che eventuali e incerte il che vale anche a negare in capo loro l’interesse attuale all’azione, saranno di carattere derivativo e questo vale a qualificare le posizioni da loro azionate nella presente sede nei termini dell’interesse di mero fatto.
Quanto alla FIOM, essa ha come scopo sociale (art. 2 statuto):
1) difendere gli interessi economici, professionali e morali – collettivi ed individuali – di tutti le lavoratrici e lavoratori metalmeccanici;
2) promuovere l’elevazione professionale e culturale e lo sviluppo delle attività sociali dei lavoratori;
3) tutelare la salute e l’integrità dei lavoratori;
4) promuovere iniziative per la piena occupazione; lo sviluppo equilibrato, anche nei rapporti tra le varie regioni, dell’economia; l’attuazione delle riforme necessarie all’utilizzazione, nell’interesse della collettività, di tutte le risorse, con la piena salvaguardia dell’ambiente e dell’ecologia; la più giusta ripartizione del reddito; il progresso tecnico e scientifico e la sua traduzione in progresso sociale sino all’emancipazione completa del lavoro;
5) affermare il ruolo fondamentale ed insostituibile che il sindacato dei lavoratori ha nella costruzione e nello sviluppo di una società democratica moderna.
Nessuno di tali scopi è ravvisabile nella presente fattispecie, e in particolare la difesa degli interessi dei lavoratori poiché la posizione di questi ultimi appare derivativa rispetto al provvedimento impugnato. Se non sono legittimati i singoli lavoratori, non può esserlo nemmeno l’associazione sindacale che li rappresenta.
La sua legittimazione non può nemmeno scaturire dall’accordo stipulato con il Comune di Viareggio e la società Polo Nautico il 22 maggio 2006, che ha il valore di protocollo di intesa nell’ambito delle relazioni sindacali tra le parti stipulanti e non può derogare ai principi in materia di legittimazione alla causa vigenti nel processo amministrativo.
Il ricorso deve pertanto essere dichiarato inammissibile; le spese processuali possono tuttavia essere integralmente compensate tra le parti in ragione della novità della questione affrontata.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 15 febbraio 2017 con l’intervento dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente
Luigi Viola, Consigliere
Alessandro Cacciari, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO
 

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