Pres. P.G. Lignani; Est. P. Ungari
G.E.G.N. Societa’ Semplice, Cermaria Livia, De Angelis Alfredo, Giammorcaro Francesca, Giammorcaro Paolo, Giovenali Marcella, Passalacqua Loriana, Romani Maria, Sisti Orazio, Trequattrini Mario Felice, Troysi Vincenza (avv.ti M. Di Paolo, G. P. Ruggeri e A. Coaccioli) c/ Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, Prefettura di Terni, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (Avv. Dist. St.) Comune di Terni (avv.ti A. Alessandro e M. Minciaroni) e Regione dell’Umbria (n.c.) nei confronti di T.E.R.N.A. – Rete Elettrica Nazionale S.p.a. (avv.ti G. Bruno, G. Migliorini, F. Passeggio e D. Carria)

sulla competenza ad autorizzare elettrodotti con tensione nominale superiore a 150 kV

1. Opere pubbliche – Elettrodotti – Di portata superiore a 150 kV – Autorizzazione – Competenza – E’ del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
2. Edilizia ed urbanistica – Autorizzazione paesaggistica – Motivazione – Portata.

1. La competenza ad autorizzare gli elettrodotti con tensione nominale superiore a 150 kV spetta al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. (1)

2. L’autorizzazione paesaggistica, in quanto provvedimento che conduce al superamento dell’effetto conservativo del vincolo, deve prendere in considerazione i valori tutelati e l’incidenza sugli stessi del progetto da realizzare, giungendo a valutare se la realizzazione di quest’ultimo è compatibile con la salvaguardia dei primi; laddove i valori tutelati e l’incidenza dell’intervento non vengano individuati in concreto, il giudizio di compatibilità paesaggistica deve ritenersi illegittimo, in quanto si risolve in un’affermazione apodittica, non verificabile nei suoi presupposti e nella sua coerenza logica.

— *** —

(1) Cfr., per la competenza regionale ad autorizzare elettrodotti con tensione nominale inferiore a 150 kV, CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE IV – Sentenza 22 ottobre 1999 n. 1595, in questa rivista. (A. Faccon)

ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 63 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

G.E.G.N. Societa’ Semplice, Cermaria Livia, De Angelis Alfredo, Giammorcaro Francesca, Giammorcaro Paolo, Giovenali Marcella, Passalacqua Loriana, Romani Maria, Sisti Orazio, Trequattrini Mario Felice, Troysi Vincenza, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Maria Di Paolo e Giovan Paolo Ruggeri, con domicilio eletto presso Antonio Coaccioli in Perugia, piazza Alfani, 4;

– Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, Prefettura di Terni, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ope legis rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Perugia, domiciliataria in via deg

– Comune di Terni, rappresentato e difeso dall’avv. Alessandro Alessandro, con domicilio eletto presso Massimo Minciaroni, in Perugia, piazza Italia, 11;

– Regione dell’Umbria, non costituita in giudizio;

T.E.R.N.A. – Rete Elettrica Nazionale S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. Giancarlo Bruno, Giulia Migliorini, Filomena Passeggio e Daniela Carria, con domicilio eletto presso Giulia Migliorini in Perugia, corso Vannucci n. 30;

– dei decreti del Direttore generale della difesa del suolo del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio prot. DEC/DDS/2006/0379 in data 5 giugno 2006 e prot. DDS/DEC /2006/00414 in data 28 giugno 2006;
– del decreto del Prefetto di Terni prot. 6296/07 in data 25 settembre 2007;
– degli atti connessi (quali le approvazioni dei progetti presentati ed i verbali delle conferenze di servizi citati nei decreti ministeriali e non conosciuti dai ricorrenti, nonché, per quanto occorrer possa, le note di T.E.R.N.A. S.p.a. prot. 2480/2007- della deliberazione della Giunta comunale di Terni n. 64 in data 10 dicembre 2004;
– della determinazione dirigenziale della Regione Umbria n. 7789 in data 19 agosto 2003.

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di T.E.R.N.A. S.p.a.;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Prefettura di Terni;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Terni;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 08/10/2008 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con il decreto del Direttore generale della difesa del suolo del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio prot. DEC/DDS/2006/0379 in data 5 giugno 2006, T.E.R.N.A. S.p.a. è stata autorizzata a costruire ed esercitare un collegamento elettrico a 220 kV in variante della linea aerea Villa Valle – Pietrafitta tra il sostegno n. 21 ed il sostegno n. 44, in località Gabelletta del Comune di Terni.
Il provvedimento precisa anche la propria efficacia di dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità ed inamovibilità, ai sensi del R.D. 1775/1933 e dell’articolo 9 del d.P.R. 342/1965.
Con successivo provvedimento prot. DDS/DEC/2006/00414 in data 28 giugno 2006, è stato emendato un errore materiale del precedente.
Con decreto del Prefetto di Terni prot. 6296/07 in data 25 settembre 2007, T.E.R.N.A. S.p.a. è stata autorizzata ad occupare in via temporanea e d’urgenza aree necessarie all’esecuzione delle opere del suddetto elettrodotto.

2. I ricorrenti sono proprietari (una di essi è usufruttuaria) di parte delle aree predette.
Impugnano i decreti ministeriali e prefettizio predetti, unitamente gli atti presupposti.
Prospettano articolate censure di: incompetenza; violazione dell’articolo 56-bis del t.u. 327/2001, violazione degli articoli 52 ss. del medesimo t.u., violazione degli articoli 11 ss. del medesimo t.u. in combinato disposto con gli articoli 7 ss della legge 241/1990; eccesso di potere per difetto di istruttoria e contraddittorietà; illegittimità derivata (del decreto di occupazione).
Con motivi aggiunti, estendono l’impugnazione alla deliberazione della Giunta comunale di Terni n. 64 in data 10 dicembre 2004, con cui è stato espresso il parere di cui all’articolo 112 del R.D. 1775/1933; ed all’autorizzazione paesaggistica di cui alla determinazione dirigenziale della Regione Umbria n. 7789 in data 19 agosto 2003.
Deducono al riguardo censure di difetto e contraddittorietà della motivazione.

3. Resistono, controdeducendo puntualmente, il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministero delle infrastrutture e trasporti e la Prefettura di Terni, con l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Perugia.
Così come la controinteressata T.E.R.N.A. – Rete Elettrica Nazionale S.p.a. ed il Comune di Terni.

4. Vanno anzitutto disattese le eccezioni delle parti resistenti.
4.1. Quanto alla tardività del ricorso, sottolineano che l’avviso dell’adozione del decreto ministeriale impugnato, ai sensi degli articoli 111 e 112 del R.D. 1775/1933, era stato pubblicato sul B.U.R. n. 29 dell’11 luglio 2006, vale a dire un anno e mezzo prima della notificazione del ricorso (e l’avvio del procedimento, con riferimento alla presentazione della domanda da parte di T.E.R.N.A. S.p.a., ai sensi dell’articolo 111, citato, era stato pubblicato sul B.U.R. n. 30 del 22 luglio 2003 e mediante affissione all’albo pretorio del Comune di Terni dal 23 luglio 2003 per 15 giorni consecutivi).
Il Collegio osserva come, il termine di impugnazione del provvedimento avente efficacia di dichiarazione di pubblica utilità, per i soggetti direttamente interessati dal procedimento ablatorio, che sono destinatari diretti e determinati del provvedimento, decorre dal momento della sua effettiva e piena conoscenza, ovvero dal momento della notifica, e non già da quello della sua pubblicazione.
Detta notificazione non risulta avvenuta nei confronti dei ricorrenti e non è provato che la conoscenza del provvedimento ministeriale risalga ad un momento antecedente a quello da essi indicato.
4.2. Parimenti infondate sono le eccezione di tardività ed inammissibilità sollevate dal Comune di Terni nei confronti dell’impugnazione della deliberazione n. 64/2004.
Infatti, rispetto alla data di deposito dell’atto da parte delle parti resistenti – da cui i ricorrenti affermano di averne tratto conoscenza – il ricorso per motivi aggiunti risulta tempestivamente notificato. Mentre la natura endoprocedimentale dell’atto comunale di osservazioni non ne impedisce l’impugnazione, una volta impugnato il provvedimento conclusivo e nella prospettiva di far valere a titolo di illegittimità derivata nei confronti di questo gli eventuali vizi dell’atto presupposto.
4.3. La controinteressata eccepisce anche il difetto di interesse, in quanto i lavori autorizzati non prevedono che la proprietà dei ricorrenti sia interessata dall’infissione di nuovi sostegni (tralicci) – salvo che per la proprietà Troysi/Giammorcaro, nella quale si prevede la sostituzione del sostegno esistente con uno più basso – e la percorrenza aerea dell’elettrodotto seguirà, nella zona in questione, lo stesso tracciato oggi esistente.
All’eccezione occorre replicare che l’elettrodotto preesistente era in disuso e non più utilizzabile (la circostanza sembra pacifica, anche se si discute da quanto tempo) ed i provvedimenti impugnati costituiscono un nuovo titolo di passaggio sulla proprietà dei ricorrenti e sono volti a consentire la riattivazione della linea.
Per cui, a prescindere da ogni considerazione sulla eventuale perdurante efficacia ed utilizzabilità, ai fini dello spostamento del tracciato o della modifica dell’opera, della preesistente servitù di elettrodotto – aspetti non investiti dalla controversia, ed in ordine ai quali comunque il Collegio non dispone di sufficienti elementi di valutazione – i provvedimenti impugnati appaiono idonei a determinare una lesione attuale delle situazioni giuridiche dei proprietari.

5. Nel merito, quanto all’impugnazione del decreto di autorizzazione, il Collegio ritiene fondata, e per sua natura assorbente, la censura di incompetenza.
L’attribuzione al Ministero dell’ambiente della competenza ad autorizzare gli elettrodotti con tensione nominale superiore a 150 kV (mantenuta allo Stato dall’articolo 29 del d.lgs. 112/1998, cosicché per quelli di tensione inferiore la competenza è stata trasferita alle regioni) appare frutto di una lettura della normativa non condivisibile.
5.1. Occorre premettere che, in passato, la competenza in materia di procedimenti autorizzatori finalizzati alla realizzazione degli elettrodotti è sempre stata esercitata dal Ministero dei lavori pubblici; si veda, al riguardo, quanto disposto dagli articoli 108 e 113 del R.D. 1755/1933, e 9 del d.P.R. 342/1965 (quest’ultimo considerato in vigore fino all’abrogazione disposta dal d.l. 112/2008).
Nell’ambito del predetto ministero, la competenza era esercitata dalla Direzione generale acque ed impianti elettrici; in attuazione della legge 183/1989, la competenza è stata attribuita (articolo 4, comma 3, del d.m. ll.pp. 460/1990) alla Direzione generale della difesa del suolo, istituita dalla stessa legge e che ha “ereditato” le competenze della precedente struttura organizzativa.
Il d.lgs. 300 del 1999, nell’ambito di un operazione complessiva riguardante “la razionalizzazione, il riordino, la soppressione e la fusione di ministeri”, quindi la ridistribuzione tra i ministeri delle funzioni mantenute allo Stato, ha attribuito al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (articolo 41), “le funzioni e i compiti spettanti allo Stato” in materia, tra l’altro, di “reti infrastrutturali e opere di competenza statale” (comma 2); nonché ha trasferito al medesimo Ministero “con le inerenti risorse, le funzioni e i compiti dei ministeri dei lavori pubblici e dei trasporti e della navigazione (…) eccettuate quelle attribuite, anche dal presente decreto, ad altri ministeri (…)”.
L’attribuzione viene specificata dall’articolo 42, con riferimento alle “aree funzionali”, tra le quali figura, alla lettera a), quella che comprende “programmazione, finanziamento, realizzazione e gestione delle reti infrastrutturali di interesse nazionale, ivi comprese le reti elettriche (…)”.
Tale attribuzione trova conferma nella disciplina organizzativa.
Il d.P.R. 177/2001, regolamento di organizzazione del Ministero delle infrastrutture e trasporti, prevede all’articolo 3, tra le competenze del Dipartimento per il coordinamento dello sviluppo del territorio, per le politiche del personale e gli affari generali, menziona le seguenti: “identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale con particolare riferimento all’articolazione territoriale delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza statale nonché al sistema delle città e delle aree metropolitane; programmazione delle infrastrutture del territorio nazionale, delle reti, delle opere marittime e infrastrutture idrauliche; (…)”.
L’articolo 4 del d.P.R. 184/2004 (regolamento di riorganizzazione del Ministero, poi abrogato dai d.P.R. 254/2007 e 271/2007), articola le competenze del predetto Dipartimento, prevedendo, tra le altre, una Direzione generale per le reti, chiamata a svolgere le funzioni di competenza del Ministero, tra l’altro, nell’ambito della “programmazione, finanziamento, realizzazione e gestione delle reti elettriche, fatto comunque salvo quanto disposto con il decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, delle reti idriche, idrauliche ed acquedottistiche nelle aree depresse” (lettera a), nonché del “monitoraggio delle reti elettriche, idriche, idrauliche ed acquedottistiche e relativo coordinamento tecnico” (lettera c).
Invece, al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, il d.lgs. 300/1999 ha attribuito (articolo 35) le funzioni e i compiti spettanti allo Stato relativi “alla tutela dell’ambiente, del territorio e dell’ecosistema”. Tra essi, non ve ne sono di specificamente attinenti alla realizzazione delle reti elettriche, sotto il profilo della competenza autorizzatoria. Detta realizzazione comporta, com’è evidente, una interferenza con le funzioni relative alla “prevenzione e protezione dall’inquinamento (…) elettromagnetico” (comma 2, lettera d) ed alla “difesa e assetto del territorio con riferimento ai valori naturali e ambientali” (lettera e); ma ciò dà luogo, come avviene di regola per le competenze del Ministero riguardanti la specifica realizzazione di un opera pubblica o di interesse pubblico non direttamente finalizzata ad uno scopo di carattere ambientale, ad una valutazione autonoma che condiziona l’efficacia dell’autorizzazione alla realizzazione dell’opera, oppure ad una partecipazione ai procedimenti autorizzatori nei quali il ruolo di amministrazione procedente spetta ad altra amministrazione (nel caso in esame, come esposto, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti).
5.2. L’oggetto dell’autorizzazione alla realizzazione degli elettrodotti, d’altra parte, non sembra avere una direttamente attinenza alla materia “difesa del suolo”, a differenza delle altre introdotte o ridisciplinate dalla legge 183/1989.
In effetti, l’esercizio della competenza da parte della direzione della difesa del suolo si giustificava alla luce dell’inserimento della struttura nell’ambito del Ministero dei lavori pubblici, che esercitava la gran parte delle competenze statali in materia di infrastrutture.
Il Ministero dell’ambiente, come esposto, non ha mai avuto simili competenze autorizzatorie, se non in casi limitati, relativi alla realizzazione di infrastrutture ambientali.
L’equivoco nasce dal fatto che il d.P.C.M. 10 aprile 2001 n. 14124, in attuazione del d.lgs. 300 del 1999, ha disposto (articolo 1, comma 2, e tabella Allegato 1) il trasferimento dal Ministero dei lavori pubblici al Ministero dell’ambiente, della “direzione generale della difesa del suolo” (oltre che del Comitato di vigilanza sull’uso delle risorse idriche), individuata come la struttura organizzativa che esercitava le funzioni in materia di “difesa del suolo”.
Tale trasferimento ha un presupposto meramente organizzativo, costituisce cioè la proiezione sulle strutture burocratiche della distribuzione di funzioni compiuta dalle norme primarie del d.lgs. 300/1999.
Vale a dire, una volta sancito il trasferimento al Ministero dell’ambiente e della difesa del territorio delle funzioni in materia di difesa del suolo, è stata trasferita al Ministero la struttura che le esercitava presso il Ministero dei lavori pubblici, precedentemente titolare della funzione.
Occorre ricordare come l’articolo 95 della Costituzione ponga una riserva di legge (ancorché ritenuta relativa dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale) per quanto concerne “il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri”.
Per cui, se anche si volesse, in ipotesi, ravvisare nel d.P.C.M. l’intenzione di estendere l’ambito delle funzioni attribuite al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio (nel frattempo divenuto Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare) oltre quello delineato dal combinato disposto degli articoli 35 e 41 del d.lgs. 300 del 1999, la previsione regolamentare risulterebbe in contrasto con dette ultime disposizioni, nonché con la riserva di legge sopra ricordata, ed andrebbe pertanto disapplicata.
In realtà, il d.P.C.M. n. 14124/2001, deve essere interpretato nel senso che oggetto del trasferimento sono le strutture, e non le funzioni che dette strutture esercitavano nel plesso organizzatorio di provenienza; per cui nessuna modificazione si determina rispetto a quanto disposto dal d.lgs. 300 del 1999.
5.3. Si aggiunga che una specifica competenza ad autorizzare gli elettrodotti non compare nell’elencazione delle competenze del Ministero dell’ambiente contenuta nell’articolo 5 della legge 183/1989, come modificata dalla legge 179/2002, e nel regolamento di organizzazione d.P.R. 261/2003 (il cui articolo 6 indica le competenze della Direzione generale della difesa del suolo, in quel momento ormai da tempo trasferita al dicastero).
E’ vero che, sotto il profilo degli interessi pubblici rilevanti nel procedimento autorizzatorio, nella realizzazione degli elettrodotti si pongono rilevanti questioni di tutela ambientale, oltre che paesaggistica (per la quale il Ministero dell’ambiente non ha, evidentemente, alcuna competenza).
Ma neanche l’esame della normativa di tutela ambientale consente di ravvisare una competenza autorizzatoria al Ministero dell’ambiente.
L’articolo 4, comma 1, della legge 36/2001 (legge quadro sulla protezione dalle esposizioni ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici), nell’individuare le funzioni spettanti in materia allo Stato, oltre a quelle di regolazione tecnica, conoscitive e strumentali (quali: la determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità; la promozione di attività di ricerca e di sperimentazione tecnico-scientifica, nonché il coordinamento dell’attività di raccolta, di elaborazione e di diffusione dei dati; l’istituzione del catasto nazionale delle sorgenti fisse e mobili dei campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici e delle zone territoriali interessate; la determinazione dei criteri di elaborazione dei piani di risanamento; l’individuazione delle tecniche di misurazione e di rilevamento dell’inquinamento elettromagnetico; la determinazione dei parametri per la previsione di fasce di rispetto per gli elettrodotti; la definizione di accordi di programma con i gestori di elettrodotti ovvero con i proprietari degli stessi, al fine di promuovere tecnologie e tecniche di costruzione degli impianti che consentano di minimizzare le emissioni nell’ambiente e di tutelare il paesaggio), elenca, alla lettera g), una sola competenza provvedimentale autorizzatoria, relativamente alla “definizione dei tracciati degli elettrodotti con tensione superiore a 150 kV”.
L’articolo 5 della citata legge quadro, prevede l’emanazione, “al fine di tutelare l’ambiente e il paesaggio”, di un regolamento ministeriale contenente “misure specifiche relative alle caratteristiche tecniche degli impianti e alla localizzazione dei tracciati per la progettazione. la costruzione e la modifica di elettrodotti (…) particolari misure atte ad evitare danni ai valori ambientali e paesaggistici (…)” nonché eventuali “ulteriori misure specifiche per la progettazione, la costruzione e la modifica di elettrodotti nelle aree soggette a vincoli imposti da leggi statali o regionali, nonché da strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica, a tutela degli interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesaggistici e ambientali (…) fermo restando i vincoli esistenti, ed infine “misure di contenimento del rischio elettrico (…) ed in particolare del rischio di elettrocuzione e di collisione dell’avifauna”.
La legge quadro non prevede alcun potere di autorizzazione di nuovi elettrodotti in capo al Ministero dell’ambiente; la tutela ambientale appare invece legata alla definizione dei predetti parametri regolamentari, oltre che di quelli attuativi dell’articolo 4 (ad oggi risultano emanati: il d.P.C.M. 8 luglio 2003, n. 11723, concernente i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obbiettivi di qualità, a protezione della popolazione; il d.P.C.M. 29 maggio 2008, n. 32618, sul calcolo delle fasce di rispetto; il d.P.C.M. 29 maggio 2008, n. 32553, sulle procedure di misurazione e valutazione dell’induzione magnetica), ed alla verifica del loro rispetto in sede di autorizzazione.
Non sposta tale conclusione la previsione dell’articolo 9.
In base a detta disposizione, il piano di risanamento predisposto dai gestori degli elettrodotti esistenti, allo “scopo di rispettare i limiti di esposizione e i valori di attenzione, nonché di raggiungere gli obiettivi di qualità” stabiliti in base alla legge quadro, deve essere approvato dal Ministero dell’ambiente (di concerto con i Ministri dell’industria, del commercio e dell’artigianato e dei lavori pubblici, sentiti il Ministro della sanità e le regioni ed i comuni interessati), il quale è anche competente a disporre la disattivazione dell’elettrodotto (di concerto con il Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato, sentiti il Ministro della sanità e del lavoro e della previdenza sociale nonché le regioni interessate) in caso di mancato risanamento nei termini previsti.
Si tratta di una previsione che concerne elettrodotti già esistenti e funzionanti, rispetto ai quali non si pongono le esigenze di scegliere il tracciato e le modalità realizzative meno impattanti, attraverso una valutazione tecnica relativa alla funzionalità dell’infrastruttura, bensì di verificare l’idoneità dei piani a consentire il rientro nei limiti di esposizione, ovvero di sanzionare il mancato rientro.
Cosicché, dalla competenza ai fini del risanamento, non si può argomentare l’esistenza di una competenza (implicita) del Ministero dell’ambiente relativa all’autorizzazione di nuovi elettrodotti.
Tanto meno, in presenza delle norme organizzative sopra esaminate, che attribuiscono tale competenza ad altro dicastero.
5.4. Le parti resistenti, per sostenere la tesi dell’attribuzione della competenza al Ministero dell’ambiente ad autorizzare gli elettrodotti, richiamano il citato d.m. 460/1990.
Come esposto, detto regolamento, in attuazione dell’articolo 7, comma 3, della legge 183/1989, che l’aveva istituita, disciplina l’organizzazione della Direzione generale della difesa del suolo, tra le quali (articolo 4, comma 3), l’ “autorizzazione di elettrodotti”. Tale disposizione è espressione di una potestà organizzativa, riguarda l’articolazione interna al Ministero, e non può in alcun modo comportare l’abrogazione delle disposizioni legislative sulla ripartizione delle competenze tra i diversi Ministeri. La legge 183/1989, infatti, sia nella formulazione originaria sia nel testo modificato dalla legge 179/2002, non attribuisce alla fonte regolamentare alcuna delega in tema di riparto o redistribuzione delle competenze tra dicasteri.
Sostengono inoltre che le previsioni degli articoli 41 e 42 del d.lgs. 300/1999, riguarderebbero soltanto gli aspetti tecnici e localizzativi delle reti infrastrutturali; la competenza in ordine a questi ultimi aspetti, a dire delle parti resistenti, è stata esercitata dal Ministero delle infrastrutture nell’ambito della conferenza di servizi in data 13 aprile 2005, mediante la quale è stato approvato il progetto dell’opera ai sensi del d.P.R. 383/1994.
Ma – prescindendo dal comportamento tenuto dalle amministrazioni statali, che risente evidentemente dell’errata interpretazione delle rispettive competenze – una simile limitazione non è prevista da dette disposizioni, né è desumibile dal complesso delle disposizioni rilevanti in materia, che devono essere interpretate nel senso suindicato. Senza contare che sono proprio gli aspetti tecnici e localizzativi che sostanziano il potere autorizzatorio.
Neanche la considerazione della disposizione sopravvenuta dell’articolo 1-sexies, del d.l. 239/2004, convertito nella legge 290/2003 (ai sensi del comma 4-ter, non applicabile al procedimento in esame, in quanto era già pendente al momento della sua entrata in vigore ed è mancata una istanza della contro interessata in tal senso) può supportare la tesi limitativa.
Nel prevedere che la c.d. autorizzazione unica per la realizzazione degli elettrodotti facenti parte della rete di trasmissione nazionale, venga rilasciata dal Ministero delle attività produttive, di concerto con il Ministero dell’ambiente previa intesa con le regioni interessate, detta disposizione (che prevede anche che “Restano ferme, nell’ambito del presente procedimento unico, le competenze del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in merito all’accertamento della conformità delle opere alle prescrizioni delle norme di settore e dei piani urbanistici ed edilizi “), sembra confermare che la competenza autorizzatoria in questione è sempre spettata al Ministero ritenuto pro-tempore responsabile delle politiche di settore (in precedenza, quello delle infrastrutture, oggi quello titolare delle competenze in materia di energia), e non al Ministero avente una competenza trasversale a tutela dell’ambiente.

6. La fondatezza della censura di incompetenza determina l’annullamento dei decreti ministeriali impugnati.
Ne consegue la fondatezza della censura di illegittimità derivata del decreto prefettizio impugnato, che trova nel precedente provvedimento ministeriale un presupposto necessario.

7. Resta da esaminare l’impugnazione affidata ai motivi aggiunti.
7.1. Il Collegio ritiene che la motivazione dell’autorizzazione paesaggistica sia effettivamente insufficiente a dare contezza della valutazione di compatibilità effettuata.
E’ vero che si tratta, in gran parte, di sostituire le componenti di un elettrodotto preesistente.
Tuttavia, in parte il tracciato è diverso, e comunque i nuovi tralicci (o quanto meno taluni di essi) risultano assai più alti di quelli originari.
In questo contesto, la Regione si è limitata a considerare (cfr. “voce Compatibilità dell’intervento rispetto al contesto tutelato” del Rapporto istruttorio che costituisce “per relationem” la motivazione della determinazione n. 7789/2003) che “l’eliminazione di circa 15 Km. di elettrodotto comporta delle modifiche sicuramente migliorative dal punto di vista paesaggistico per l’ambito territoriale interessato e talune modifiche pregiudizievoli di carattere temporaneo che possono essere eliminate con la seguente prescrizione (…) La rimozione dei sostegni del tratto di elettrodotto dismesso e la rinaturalizzazione delle aree dei basamenti degli stessi dovrà essere effettuata entro 12 mesi dall’entrata in esercizio del nuovo tratto di elettrodotto in variante”.
Pertanto, è assai ridotta la considerazione dell’impatto specifico collegato al vecchio ed al nuovo elettrodotto, alla luce dei valori paesaggistici dei luoghi attraversati e delle caratteristiche di ingombro degli impianti. L’unico elemento apprezzato è la riduzione della lunghezza del tracciato, che, all’evidenza, è soltanto uno degli aspetti da considerare (e nemmeno quello più importante, potendo ben essere diverso l’impatto sulle visuali panoramiche dei diversi tracciati e dei diversi impianti).
E pacifico che l’autorizzazione paesaggistica, in quanto provvedimento che conduce al superamento dell’effetto conservativo del vincolo, deve prendere in considerazione i valori tutelati e l’incidenza sugli stessi del progetto da realizzare, giungendo a valutare se la realizzazione di quest’ultimo è compatibile con la salvaguardia dei primi.
Se non vengono individuati in concreto detti valori, né l’impatto derivante dalle trasformazioni territoriali progettate, il giudizio di compatibilità paesaggistica si risolve in una affermazione apodittica, non verificabile nei suoi presupposti e nella sua coerenza logica, e perciò illegittima.
Al momento dell’adozione del provvedimento in questione non era ancora in vigore il Codice dei beni culturali e del paesaggio, che ha disciplinato analiticamente detta valutazione di compatibilità paesaggistica (articoli 146 e 159), prevedendo anche (articolo 146, comma 3) la definizione regolamentare dei contenuti della documentazione da allegare all’istanza di autorizzazione (alla previsione è stata data attuazione mediante il d.P.C.M. 12 dicembre 2005, i cui contenuti orientano anche la progettazione degli interventi in zona vincolata).
Nella vigenza dell’articolo 151 del t.u. di cui al d.P.R. 490/1999, la sufficienza dell’istruttoria e della motivazione della valutazione di compatibilità paesaggistica può essere sindacata con riferimento alle caratteristiche del caso concreto. Purtuttavia, nel caso in esame, le dimensioni dell’opera e la natura delle lacune suindicate, rendono evidente il difetto di motivazione.
7.2. Invece, quanto alla motivazione delle osservazioni comunali, non sembra che l’aver concentrato l’attenzione sugli aspetti strettamente ambientali (relativi alla minimizzazione delle esposizioni ai campi elettromagnetici), anziché su quelli paesaggistici, apprezzando conseguentemente il fatto che il nuovo tracciato, consentendo lo smantellamento dei tratti di linea posti nelle località Gabelletta e Borgo Rivo (abitate da oltre 30.000 abitanti), “libererebbe” una parte del territorio assai più antropizzata, possa inficiare la deliberazione n. 64/2004.
Tanto più che la considerazione degli aspetti paesaggistici era oggetto della specifica autorizzazione predetta.

8. Il ricorso deve pertanto essere accolto parzialmente, con conseguente annullamento dei decreti ministeriali e prefettizio, nonché dell’autorizzazione paesaggistica regionale, impugnati.

9. Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Accoglie parzialmente il ricorso in epigrafe, nei sensi e limiti indicati in parte motiva e, per l’effetto, annulla i decreti ministeriali, il decreto prefettizio e la determinazione regionale impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 08/10/2008 con l’intervento dei Magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente
Annibale Ferrari, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/12/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 10/12/2008 n.807 proviene da Giustamm.

Pres. P.G. Lignani; Est. P. Ungari
W. V. c/ il Comune di Marsciano (n.c.)

sull’accesso a documenti contenenti dati sensibili

Atto amministrativo – Diritto di accesso – Rapporti con il diritto alla riservatezza dei terzi – Giudizio di bilanciamento – In caso di richiesta di accesso alla documentazione anche in forma cifrata o codificata – Non è necessario – Art. 3, D.P.R. 12 aprile 2006 n. 184 – Applicazione – Necessità – Sussiste in ogni caso

Non sussiste una situazione di conflitto tra accesso e privacy, tale da imporre un giudizio di bilanciamento tra i contrapposti interessi, laddove il ricorrente dichiari di aver interesse ad accedere alla documentazione anche in forma cifrata o codificata; cionondimeno, in sede di esecuzione della sentenza resa nel giudizio di ottemperanza al giudicato favorevole sull’accesso, l’Amministrazione, prima di effettuare l’esibizione e l’eventuale riproduzione dei documenti, deve applicare l’art. 3, D.P.R. 12 aprile 2006 n. 184, dando comunicazione ai potenziali controinteressati all’accesso e valutando le loro eventuali opposizioni (nella specie, il ricorrente richiedeva di accedere, anche in forma cifrata o codificata, agli elenchi dei beneficiari dei sussidi, ai criteri di concessione di essi, ai punteggi attribuiti, agli elementi oggettivi e soggettivi valutati dalla P.A., nonché alle motivazioni addotte). (1)

— *** —

Con nota dell’Avv. Andrea Faccon
(1) Il collegio umbro esclude che sia necessario effettuare un giudizio di bilanciamento tra interessi contrapposti – alla difesa in giudizio ed alla riservatezza – laddove la richiesta ostensione non implichi, per le modalità con le quali s’intende operare, una lesione del diritto alla privacy dei controinteressati.
Tale considerazione è, in linea di principio, condivisibile, dal momento che la riservatezza non può subire alcun vulnus laddove, per le modalità con cui si intende accedere al documento, non sia in alcun modo operabile un collegamento tra i dati documentati ed i rispettivi titolari.
L’immediato corollario di tale constatazione dovrebbe essere l’inapplicabilità dell’art. 3, D.P.R. 12 aprile 2006 n. 184, norma che impone alla P.A., in virtù del rinvio dinamico all’art. 22, comma 1, lett. c) L. 7 agosto 1990 n. 241, di comunicare ai controinteressati la richiesta di accesso, laddove, rispetto all’istanza di accesso, vi siano “(…) soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza;”.
Di fatti, quando la richiesta di accesso si riferisce a dati resi disponibili in forma cifrata o codificata, non dovrebbe ricorrere la necessità di applicare l’art. 3, cit. perché non è prospettabile una compromissione del diritto alla riservatezza dei titolari dei dati.
Sennonché il T.A.R. umbro ha ritenuto di vincolare l’azione esecutiva della P.A. alle forme di azione previste dall’art. 3, D.P.R. 12 aprile 2006 n. 184, al fine di consentire le eventuali opposizioni dei controinteressati (identificati nei concessionari dei contributi) e, se del caso, la proposizione di eventuali ricorsi in sede giurisdizionale da parte di questi ultimi.
Tale statuizione desta perplessità.
Ed invero, così come il T.A.R. ha escluso la necessità di operare un bilanciamento tra contrapposti interessi, ritenendo le modalità di accesso richieste dal ricorrente inidonee a ledere la riservatezza di controinteressati, allo stesso modo non potrà che opinare (ed operare) la P.A., in sede di esecuzione, con la conseguenza necessitata di escludere l’applicabilità dell’art. 3 D.P.R. n. 184/06.
Nel caso di specie, inoltre, il ricorrente aveva già ottenuto una pronuncia con la quale il Collegio aveva ordinato al Comune “l’esibizione al ricorrente (per la consultazione e l’eventuale estrazione di copia) della documentazione suddetta, nel rispetto della tutela dei soggetti ai quali si riferisce.”.
In sede di ottemperanza a tale pronuncia, il ricorrente ha ottenuto una (nuova) decisione favorevole, la quale, come detto, ha escluso un conflitto di interessi in considerazione delle particolari forme di accesso e dei dati richiesti.
A tali considerazioni si aggiunga il fatto che la P.A., sia nel corso del primo giudizio, che nella fase di ottemperanza, non ha sollevato la questione di ammissibilità del ricorso per mancata notifica ad almeno un controinteressato; prima ancora, con ogni probabilità, la P.A., nell’istruire l’istanza di accesso, sia prima che dopo la prima sentenza, non ha fatto applicazione proprio dell’art. 3, D.P.R. n. 184/06 (il profilo, secondo CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE VI – Sentenza 25 giugno 2007 n. 3601, in questa rivista, è rilevante quale elemento indiziario dell’insussistenza di controinteressati rispetto all’istanza d’accesso – o meglio – quale elemento ostativo alla deduzione di un’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata notifica al titolare della pretesa alla riservatezza)
In tale contesto, la portata favorevole (anche) del secondo decisum è stata sostanzialmente vanificata dalla ritenuta necessità di applicare, in sede di esecuzione, l’art. 3, D.P.R. n. 184/06.
A ben vedere, dunque, il “giudicato a formazione progressiva” sull’accesso, desumibile dal combinato disposto delle due sentenze favorevoli al ricorrente poc’anzi menzionate, si è trasformato in una sorta di “gioco dell’oca”, in cui il ricorrente si è trovato a ripartire dalla… casella iniziale.
Sulla tematica, v. anche T.A.R. TOSCANA – FIRENZE – SEZIONE II – Sentenza 18 novembre 2005 n. 6458, in questa rivista, secondo cui in relazione ad una domanda di accesso presentata da una giornalista ed avente ad oggetto l’elenco dei dipendenti che hanno fruito del beneficio costituito dal miglioramento retributivo in ragione della positiva valutazione espressa dai dirigenti di settore, trattandosi di dati strettamente ancorati alla valutazione della qualità del lavoro svolto, stante il disposto dell’art. 112 comma 3, del decreto legislativo n. 196 del 2003, ne è consentita la conoscenza, ma in forma anonima e senza che sia possibile ricondurre l’emolumento, l’indennità o la retribuzione al nome del dipendente in favore del quale essa è stata riconosciuta. Ne consegue l’illegittimità del diniego opposto in quanto, nel caso di specie, era possibile la consegna di copia dell’elenco richiesto con mascheramento dei nominativi e di ogni altro elemento utile a ricondurre l’aspetto economico al nominativo ovvero all’identità del percettore. (A. Faccon)

ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 280 del 2008, proposto da:

Walter Veschini, in giudizio di persona, con domicilio eletto in Perugia, via dei Filosofi, 53;

Comune di Marsciano, non costituito in giudizio;

della sentenza del TAR dell’Umbria 30 maggio 2008, n. 224;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 19/11/2008 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Questo Tribunale, con sentenza 30 maggio 2008, n. 224, ha accolto parzialmente un ricorso dell’odierno ricorrente, volto ad ottenere l’accesso agli atti del Comune di Marsciano concernenti i criteri di concessione dei sussidi previsti dalla legge regionale 3/1997, i nominativi dei beneficiari di detti sussidi per gli anni 2003-2008 ed i relativi punteggi.
Con tale pronuncia, sulla base del rilievo secondo cui “in linea di principio (e salve le eventuali limitazioni o preclusioni che dovessero essere individuate dall’amministrazione competente), non ravvisa motivo per negare l’accesso richiesto”, il Tribunale ha affermato il diritto del ricorrente ad ottenere l’esibizione della documentazione suddetta, “nel rispetto della tutela dei soggetti ai quali si riferisce”.

2. In esecuzione della sentenza, il Comune di Marsciano ha depositato la nota prot. 19522 in data 1 luglio 2008, con la quale:
– ha trasmesso in allegato gli elenchi dei contributi, anno per anno, peraltro “riportati in forma anonima nel rispetto della tutela dei soggetti interessati e nel rispetto della vigente normativa sulla privacy”;
– ha affermato che, in mancanza di uno specifico regolamento in materia di concessione dei benefici economici previsti dalla l.r. 3/1997, a seguito della presentazione della domanda, “l’assistente sociale determina il contributo economico sia in base ad u

3. Il ricorrente ritiene che detta documentazione non soddisfi il suo diritto all’accesso, in quanto è incompleta, o comunque indecifrabile, e chiede che il Tribunale disponga l’esecuzione della predetta sentenza.
3.1. Il Collegio sottolinea che il ricorrente sta in giudizio di persona, pur non rivestendo la qualifica professionale di avvocato, e che l’unico tipo di azione che può essere proposto senza l’assistenza del difensore è quella di accesso agli atti (compresa la relativa esecuzione).
Pertanto, doglianze diverse dalla omessa o incompleta esecuzione della sentenza predetta, come quelle relative alla mancata risposta del Comune alle richieste di sovvenzioni, ovvero di informazioni in ordine al modo con cui sarebbe stato possibile ottenere le sovvenzioni, oppure alla mancata predisposizione da parte del Comune di criteri oggettivi per la concessione dei contributi – pure contenute nel ricorso in esame – non possono ritenersi ammissibili in questa sede. E, del resto, si tratterebbe di oggetti estranei al presente procedimento speciale che è di ottemperanza al giudicato.
3.2. Ciò premesso, il Collegio rileva che la risposta di cui alla nota prot. 19522/2008, risulta effettivamente incompleta, sotto due distinti profili:
– in quanto, pur menzionando la metodologia di valutazione delle domande ed i criteri di massima utilizzati per la concessione, non indica le specifiche motivazioni delle valutazioni, che afferma effettuate dall’assistente sociale, ovvero i punteggi asseg
– in quanto non indica i nomi dei beneficiari.
Va peraltro sottolineato che il ricorrente non chiede di conoscere i nomi dei beneficiari – i quali, a suo dire, possono rimanere cifrati o codificati – bensì gli elementi di bisogno e le altre caratteristiche soggettive ed oggettive riscontrate, che hanno condotto il Comune ad attribuire i benefici.
In questa prospettiva, il Collegio ritiene fondata la domanda di esecuzione presentata dal ricorrente.
Infatti, quanto alla rilevanza della tutela della riservatezza dei soggetti controinteressati all’accesso, può ricordarsi che:
– secondo l’articolo 24, comma 7, della legge 241/1990 “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. In presenza di documenti- in sede di accesso agli atti amministrativi, il diritto all’ accesso ai documenti può risultare in concreto prevalente sul diritto alla privacy , in considerazione del grado minimo di effettivo coinvolgimento dell’interessato ovvero qualora possa essere
– se è vero che nel caso di atti idonei a rivelare l’origine razziale ed etnica, le convinzioni religiose, politiche, lo stato di salute o la vita sessuale di terzi, l’articolo 60 del d.lg. 196/2003 prescrive che l’accesso è possibile solo se il diritto (
Nel caso in esame, tra i dati relativi agli elementi che hanno dato origine alla concessione dei contributi ai soggetti bisognosi vi sono, realisticamente, anche dati relativi allo stato di salute, cioè dati sensibili ai sensi del citato articolo 60. E sull’accessibilità di questi si potrebbe discutere. Tuttavia, nel caso in questione, una ineludibile situazione di conflitto tra accesso e privacy, tale da richiedere il predetto giudizio di bilanciamento, e da giustificare la limitazione dell’accesso implicitamente imposta al ricorrente, non sembra rinvenibile in concreto, poiché il ricorrente dichiara di aver interesse ad accedere agli elenchi anche in forma cifrata o codificata.

4. Deve dunque ordinarsi al Comune di Marsciano di dare esecuzione integrale alla sentenza n. 224/2008, consentendo l’accesso del ricorrente agli atti che contengono, con riferimento ai contributi concessi ed indicati negli elenchi, gli elementi suindicati (motivazioni, punteggi, elementi soggettivi ed oggettivi apprezzati).
Peraltro, il Comune di Marsciano, nel dare esecuzione a quanto ordinato, è tenuto comunque ad applicare l’articolo 3 del d.P.R. 184/2006, dando comunicazione ai controinteressati e valutando le loro eventuali opposizioni all’accesso, prima di effettuare l’esibizione e la eventuale riproduzione dei documenti.
In tal modo, le eventuali esigenze di tutela da parte dei concessionari dei contributi, quali potenziali controinteressati all’accesso, potranno eventualmente essere fatte valere in quella sede, e nelle sedi giurisdizionali conseguenti.

5. Sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Ordina l’accesso, nei sensi e limiti indicati in parte motiva.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 19/11/2008 con l’intervento dei Magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente
Annibale Ferrari, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/12/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 10/12/2008 n.808 proviene da Giustamm.