Pres. Riccio, est. Lodi COMUNE DI ROMA (Avv. M. Martis) c. S. FELICIANO S.r.l. (Avv.ti B. Biscotto e L. Scognamiglio)

rimessa – nuovamente – all’Adunanza Plenaria la questione sui presupposti per la reiterazione con variante di vincoli espropriativi scaduti

Edilizia ed urbanistica – Variante – Reiterazione di vincoli espropriativi scaduti – Obbligo di motivazione ed accertamento della permanenza dell’interesse – Obbligo di previsione di indennizzo e dei mezzi finanziari per attuare la variante – Contrasto giurisprudenziale – Rimessione all’Adunanza Plenaria

Vanno rimesse all’Adunanza Plenaria le questioni relative all’ estensione che deve avere l’accertamento della permanenza dell’interesse e la motivazione dell’atto, perché una variante reiterativa di vincoli decaduti possa ritenersi legittimamente adottata, nonché se la variante stessa debba essere accompagnata dalla previsione dell’indennizzo e dei mezzi finanziari per portarla a attuazione.

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al NRG 609/1998 proposto dal
COMUNE DI ROMA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Mauro Martis ed elettivamente domiciliato negli uffici dell’Avvocatura comunale in Roma, Via del Tempio di Giove, n. 21;

contro

la S. FELICIANO S.r.l. (avente causa di BRUZICHES FELICE), in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso in giudizio dagli avv.ti Bruno Biscotto e Lucia Scognamiglio. presso i quali è elettivamente domiciliata in Roma, Via G. Pisanelli, n. 40;

per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione Prima, n. 2237 del 4 dicembre 1996.

Visto il ricorso in appello;
visto l’atto di costituzione in giudizio del soggetto resistente;
visti gli atti tutti della causa;
data per letta alla pubblica udienza del 13 giugno 2006 la relazione del consigliere Pier Luigi Lodi e uditi, per le parti, gli avvocati Matarazzi, su delega dell’avv. Martis, e l’avv. Biscotto;
ritenuto e considerato quanto segue:

FATTO

Con atto notificato il 9 gennaio 1998, depositato il successivo 23 gennaio, il Comune di Roma ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. Lazio, Sezione Prima, n. 2237/96, che aveva accolto il ricorso della sig.ra Felice Bruziches inteso all’annullamento della delibera della Giunta Municipale relativa alla variante generale al P.R.G. per il reperimento di aree destinate a servizi e verde pubblico.
Il Comune appellante, richiamando talune pronunce giurisprudenziali, contesta le argomentazioni del Giudice di primo grado che ha ritenuto fondate sia la censura riguardante la avvenuta reiterazione dei vincoli preesistenti senza adeguata istruttoria e motivazione, sia la censura attinente alla mancata previsione dell’indennizzo ed alla indicazione dei mezzi finanziari per dare effettiva attuazione al vincolo riproposto.
Si è costituita per resistere in giudizio la S.r.l. San Feliciano, avente causa della menzionata sig.ra Felice Bruziches.
La predetta società ha depositato, in data 27 aprile 2006, con l’espressa adesione del Comune di Roma, istanza per il rinvio a data da destinarsi dell’udienza di discussione.
All’udienza del 23 maggio 2006 la causa è stata rinviata alla successiva udienza del 13 giugno 2006, per consentire alle difese delle parti la presentazione di ulteriori deduzioni.
Il Comune appellante, con memoria datata 31 maggio 2006, ha sollevato talune questioni di carattere generale, oltreché questioni attinenti al caso di specie, prospettando la opportunità di un riesame delle questioni stesse da parte dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato.
La difesa della società resistente, con memoria ugualmente datata 31 maggio 2006, ha concluso per la sopravvenuta carenza di interesse del Comune di Roma ad una decisione sul merito del ricorso, alla luce del nuovo assetto urbanistico della città, sostenendo, in via subordinata, la infondatezza dei motivi dedotti dall’appellante. La stessa difesa ha inoltre depositato una perizia mediante la quale viene asseverato che, per effetto della nuova variante urbanistica approvata nel 2002, e del nuovo P.R.G. della Città di Roma, anch’esso nel frattempo approvato, l’immobile in questione ha ormai concretamente conseguito una diversa e più soddisfacente destinazione.
La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 13 giugno 2006.

DIRITTO

1. – La Sezione non ritiene che possa ravvisarsi la sopravvenuta carenza di interesse del Comune di Roma ad una pronuncia sul merito del ricorso in esame, come eccepito dalla parte resistente, trattandosi di vicenda attinente alle conseguenze che possono farsi derivare ancora oggi dalla reiterazione di vincoli espropriativi – ancorché disposta da uno Strumento urbanistico del Comune di Roma ormai superato – non potendo negarsi un persistente interesse dell’Amministrazione comunale appellante ad una verifica di legittimità delle modalità procedimentali applicate in materia, anche in considerazione della eventuale richiesta risarcitoria dei soggetti incisi dalle determinazioni assunte in proposito (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 28 dicembre 2005, n. 7469).
2. – Ciò posto il Collegio ritiene giustificata la richiesta avanzata dal Comune di Roma in ordine alla risottoposizione all’Adunanza plenaria di questo Consiglio di talune questioni attinenti alla materia in discorso, sulle quali si è a suo tempo già pronunciato il detto Organo con decisione n. 24 del 22 dicembre 1999.
3. – Va preliminarmente ricordato – con riferimento alla fattispecie ora in esame – che con l’appellata sentenza della Sez. I n. 2237/1996, il T.A.R. del Lazio aveva accolto il ricorso della dante causa della società attuale resistente rivolto avverso la delibera della Giunta municipale di Roma n. 3622, in data 4 giugno 1990, di adozione della variante generale al P.R.G. per il reperimento delle aree per servizi e verde pubblico.
La ricorrente, proprietaria di un lotto di terreno destinato dallo strumento urbanistico a zona N (verde pubblico e degli impianti sportivi), ma rimasto non utilizzato, aveva prospettato l’illegittimità della delibera comunale nella parte volta ad assoggettare nuovamente la sua proprietà al medesimo vincolo, senza motivazione e in assenza di adeguata istruttoria. Il predetto Giudice aveva condiviso le doglianze della ricorrente rilevando, in particolare, la mancata indicazione degli elementi necessari a giustificare la confermata e rinnovata compressione della proprietà, costituiti dalla prova dell’esistenza nella specie di una preliminare verifica dello stato dei luoghi, avuto riguardo allo sviluppo edificatorio della zona, con la puntuale indicazione delle esigenze di “standard” nella zona stessa; aveva rilevato, altresì, la mancanza della previsione di indennizzi e di quella finanziaria suscettibile di contribuire ad una scelta consapevole e non velleitaria da parte dell’Amministrazione.
4. – Con l’atto di appello, notificato il 9 gennaio 1998, il Comune di Roma richiamava la precedente giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (Sez. IV, 22 febbraio 1994, n. 159; 8 maggio 1995, n. 317; 12 giugno 1995, n. 439) di conferma del primo orientamento seguito in proposito dal T.A.R. del Lazio secondo cui, pronunciando sullo stesso oggetto, si era esclusa la necessità di apposita motivazione relativa alla singola situazione e di comparazione con l’interesse del privato, nonché la necessità per la variante della indicazione del piano finanziario. Nell’appello si faceva riferimento, inoltre, ad una ordinanza del Consiglio di Stato, in sede di Adunanza plenaria (20 settembre 1996, n. 20) che aveva rimesso alla Corte costituzionale la valutazione delle norme dettate dagli artt. 7 e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e dall’art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, per verificare la conformità a Costituzione – ed in particolare agli articoli 42, terzo comma, 97, 9, secondo comma, e 32, primo comma – delle disposizioni relative alla imposizione di vincoli urbanistici oltre i previsti limiti di efficacia senza corresponsione di indennizzo.
5. – Come è noto, la Corte si è poi pronunciata con sentenza 20 maggio 1999, n. 179, dichiarando l’illegittimità costituzionale del combinato disposto delle norme sopra citate nella parte in cui consentiva all’Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati alla espropriazione o comportanti l’inedificabilità, senza la previsione di indennizzo. Ciò in considerazione del carattere patologico di una indefinita reiterazione dei detti vincoli, in assenza di una congrua e specifica motivazione sulla attualità della previsione, con nuova ed adeguata comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, e con giustificazione delle scelte urbanistiche di piano, tanto più dettagliata e concreta quante più volte venga ripetuta la reiterazione del vincolo.
Ma anche nell’ipotesi di vincoli legittimamente reiterati, la Corte ha affermato che, una volta superato il primo periodo di ordinaria durata temporanea (di franchigia da ogni indennizzo) il permanere del vincolo non può essere dissociato, in via alternativa all’espropriazione (o al serio inizio dell’attività preordinata all’espropriazione stessa, mediante approvazione dei piani attuativi), dalla previsione di un indennizzo.
Per quanto riguarda la misura di tale indennizzo, la Corte ha rilevato che, trattandosi di questione che può essere risolta secondo criteri variabili, la relativa disciplina costituiva, comunque, compito specifico del legislatore.
Va opportunamente rammentato che la Corte costituzionale ha ribadito gli stessi principi, con sentenza 9 maggio 2003, n. 148, esaminando la norma di una legge regionale che aveva previsto la protrazione, senza previsione di durata e di indennizzo, dei vincoli derivanti da piani urbanistici esecutivi scaduti.
6. – L’ Adunanza plenaria, pur facendo riferimento alle statuizioni della Corte costituzionale, con la già citata decisione 22 dicembre 1999, n. 24, ha poi ritenuto, invece, che le scelte urbanistiche di cui si discute, contenute in una delibera qualificabile come variante generale, implicante la reiterazione di vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione ai fini del reperimento di aree per il soddisfacimento degli “standards” previsti dalla normativa in vigore, non avrebbero comportato un obbligo di motivazione specifica delle ragioni della variante stessa.
Ciò in quanto si sarebbe trattato, nella specie, di iniziativa mossa dalla necessità di dare attuazione a vincolanti previsioni normative in ordine agli spazi da assegnare a finalità pubbliche in un determinato territorio, tenuto altresì conto, da un lato, che il proprietario inciso dalla variante sarebbe risultato titolare soltanto di un’aspettativa generica ad una utilizzazione più proficua dell’immobile già in precedenza soggetto a vincolo, ancorché divenuto inefficace, e, dall’altro lato, della complessa istruttoria in proposito emergente dalla stessa relazione di accompagno.
Inoltre, per quanto riguarda la necessità di previsione dell’indennizzo, l’Adunanza plenaria ha concluso nel senso che, mancando la possibilità di una immediata quantificazione degli oneri conseguenti all’imposizione di vincoli, si renderebbe necessaria soltanto una previsione generica di indennizzo.
7. – La successiva giurisprudenza di questo Consiglio ha preso generalmente atto delle indicazioni dell’Adunanza plenaria, sottolineando la sufficienza della indicazione di esigenze urbanistiche o ambientali, per la reiterazione dei vincoli, senza bisogno di una rinnovata indagine sulle singole aree (Sez. IV, 25 luglio 2001, n. 4077; 3 ottobre 2001, n. 5207 e n. 5224; 25 settembre 2002, n. 4907; 6 ottobre 2003, n. 5869; 10 dicembre 2003, n. 8146).
In alcuni casi, tuttavia, la giurisprudenza ha assunto posizioni almeno parzialmente divergenti su taluni specifici punti come, ad esempio, la necessità di una congrua motivazione sulla scelta della reiterazione dei vincoli scaduti, in relazione ad un preminente interesse pubblico attuale, comparato con l’interesse del privato, ed all’impossibilità di soluzioni alternative (Sez. IV, 3 luglio 2000, n. 3646; 17 aprile 2003, n. 2015; 12 maggio 2003, n. 2509; 21 agosto 2003, n. 4728; 6 aprile 2004, n. 1836, 22 giugno 2004, n. 4397); ovvero anche, in particolare, la effettiva previsione dell’indennizzo (Sez. IV, 26 settembre 2’001, n. 5057; 13 dicembre 2001, n. 6238; 6 febbraio 2002, n. 664; 29 agosto 2002, n. 4340; 18 ottobre 2002, n. 5715).
8. – Una posizione più decisa risulta essere stata assunta di recente con alcune pronunce della Sez. IV, di identico contenuto, in data 30 giugno 2005, nn. 3535, 3536, 3538 e 3541 (e da successive analoghe pronunce della stessa Sezione sullo stesso tema: 28 luglio 2005, n. 419; 5 agosto 2005, n. 4166; 9 agosto 2005, n. 4225; 12 dicembre 2005, n. 7030; 28 dicembre 2005, n. 7469) le quali, richiamando anche talune statuizioni della suindicata decisione n. 3646/2000, hanno affermato che la reiterazione dei vincoli, pur se contenuta in un atto di carattere generale, richiede comunque la giustificazione della perdurante attualità della previsione dei vincoli stessi, comparata con gli interessi privati, oltreché delle ragioni del ritardo che hanno determinato la decadenza del vincolo e delle ragioni della impossibilità di soluzioni alternative, nonché della serietà ed affidabilità, anche sul piano finanziario, della realizzazione nel quinquennio delle opere sottese al vincolo; il tutto da comprovare mediante i dati scaturenti dalla documentazione relativa alla istruttoria effettuata dal Comune.
Nelle anzidette decisioni si argomentava, in particolare, sulla necessità che fossero indicati, nella motivazione, congrui e specifici elementi oggettivi sulla attualità delle previsioni relative alla reiterazione dei vincoli urbanistici decaduti per effetto del decorso del tempo, in linea, d’altronde, con i principi chiaramente enunciati dalla Corte costituzionale nella citata sentenza n. 179/1999, con riferimento anche alla non eludibilità, in tali casi, dell’obbligo indennitario.
Nelle stesse decisioni si osservava, peraltro, che il giudice di prime cure, prima ancora che un difetto di motivazione, aveva riscontrato nella fattispecie esaminata un difetto di istruttoria, atteso il silenzio dell’Amministrazione comunale, pur a seguito di apposita ordinanza dello stesso giudice adottata in corso di causa, riguardo alle eventuali valutazioni sugli effetti della variante nei confronti dei fabbisogni specifici delle aree in cui si collocavano gli immobili dei ricorrenti. Da un simile comportamento omissivo, quindi, si era potuto correttamente desumere che le richieste valutazioni – da svolgere mediante i dovuti accertamenti effettuati nel corso di una esauriente istruttoria e da esternare attraverso la motivazione – non erano state, in realtà, mai compiute dai competenti organi comunali.
9. – Risulta evidente, dunque, che nelle decisioni sopra richiamate il Consiglio di Stato ha apprezzato in maniera differenziata gli atti istruttori posti in essere dall’Amministrazione comunale ai fini della reiterazione dei diversi vincoli espropriativi oggetto delle varie impugnative esaminate.
Ciò in relazione alla necessità – postulata dalla giurisprudenza da ultimo richiamata – della concreta dimostrazione non solo della effettiva sussistenza, sotto un profilo generale, dell’interesse pubblico posto a fondamento della variante, ma anche – come si è accennato – della concreta giustificazione dei ritardi registrati nella attuazione delle previsioni urbanistiche; della avvenuta valutazione, in concreto, riguardo a possibili soluzioni alternative ed alla effettiva attuabilità del vincolo nel termine quinquennale, con l’accantonamento delle somme necessarie per il pagamento dell’indennità di esproprio.
10 – Il Comune appellante, facendo leva in special modo sulla precedente pronuncia dell’Adunanza plenaria n. 24/1999, contesta le anzidette statuizioni opponendo: a) che le ragioni dei ritardi nei previsti espropri costituiscono questione estranea alla variante; b) che una valutazione parcellizzata riferita alle singole situazioni sarebbe stata impossibile in sede di variante generale, e che il reperimento di aree da “standards” rispondeva a preminenti interessi pubblici per evitare il rischio di compromissione del territorio; c) che la realizzazione del vincolo entro il quinquennio poteva essere comunque portata a compimento, in presenza di strumenti attuativi, entro i successivi 10 anni; d) che l’accantonamento immediato delle spese per espropri non sarebbe necessaria considerando che il vincolo potrebbe essere legittimamente attuato entro i successivi dieci anni.
11. – Tenuto conto del contrasto giurisprudenziale sopra evidenziato e della incontestabile esigenza di una puntuale definizione dei principi da applicare nella materia, la Sezione è dell’avviso che, in accoglimento della richiesta avanzata in proposito dal Comune di Roma, l’esame delle vicende in causa debba essere opportunamente devoluto alla Adunanza plenaria delle sezioni giurisdizionali, al fine di risolvere i seguenti problemi di carattere generale:
– in primo luogo, quale estensione debba avere l’accertamento della permanenza dell’interesse e la motivazione dell’atto, perché una variante reiterativa di vincoli decaduti possa ritenersi legittimamente adottata;

– in secondo luogo, se la variante stessa debba essere accompagnata dalla previsione dell’indennizzo e dei mezzi finanziari per portarla a attuazione.

Per la decisione della causa ora in esame l’Adunanza plenaria potrà, altresì, valutare – come richiesto dall’appellante Comune di Roma – se occorra procedere ad una verifica pure dei seguenti profili:
– in primo luogo, se nel caso di specie il Comune abbia proceduto alla reiterazione di vincoli sulla base di una previa adeguata istruttoria circa le esigenze di aree da “standards”;

– in secondo luogo, se la variante possa considerarsi o meno motivata in esito alla esigenza di aree da “standards”, anche nell’ipotesi in cui per talune circoscrizioni territoriali risultassero previsti, secondo le tabelle allegate alla relazione di accompagno, “standards” in eccedenza rispetto ai minimi di legge.

–

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), non definitivamente pronunciando sul ricorso meglio specificato in epigrafe, ne rimette l’esame all’Adunanza Plenaria delle Sezioni giurisdizionali.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 13 giugno 2006, con la partecipazione di:
Stenio Riccio – Presidente

Costantino Salvatore – Consigliere

Pier Luigi Lodi Rel. Estensore – Consigliere

Vito Poli – Consigliere

Anna Leoni – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il 10 novembre 2006

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Ordinanza – 10/11/2006 n.6633 proviene da Giustamm.

G. Cicciò Pres. Est.
D. Carnevali (Avv. A. Allegri) contro il Comune di Fabbrico (Avv. E. Coffrini)

sui presupposti per ottenere la quota di compensi spettanti al dipendente pubblico ex art. 18, 1° comma, L. n. 109/94 per l’attività di progettazione, coordinamento e affidamento per l’esecuzione di lavori pubblici

Pubblica amministrazione – Riconoscimento del diritto ad ottenere la quota di compensi spettanti ex art. 18, 1° comma, L. n. 109/94 – Contrattazione decentrata per l’istituzione obbligatoria del fondo per la ripartizione dei compensi – Necessità – Assenza di una stipula di tale contrattazione – Diniego di rimborso – Legittimità

In tema di riconoscimento, ad un tecnico comunale, del diritto ad ottenere la quota di compensi spettanti ex art. 18, 1° comma, L. n. 109/94 e successive modificazioni per l’attività di progettazione, coordinamento e affidamento per l’esecuzione di lavori pubblici, la normativa vigente (L. n. 216/95 e L. n. 127/97) prevede una contrattazione decentrata come fase indispensabile per l’istituzione obbligatoria del fondo per la ripartizione dei compensi. Ne consegue che, in assenza di stipula di tale contrattazione, è legittimo il diniego opposto dall’Amministrazione in quanto nessun diritto può vantare il tecnico comunale per la percezione di compensi non maturati in difetto dell’elemento generatore.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L’EMILIA-ROMAGNA
SEZIONE DI PARMA

composto dai Signori:
Dott. Gaetano Cicciò – Presidente Rel.Est.

Dott. Alberto Pasi – Consigliere

Dott. Italo Caso – Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso N. 363/98 proposto da

CARNEVALI DIONIGIO, rappresentato e difeso dall’avv. Arrigo Allegri, ed elettivamente domiciliato nello studio dello stesso, in Parma, via Repubblica, 5;

contro

Comune di Fabbrico, rappresentato e difeso dall’avv. Ermes Coffrini ed elettivamente domiciliato presso la Segreteria del T.A.R., in Parma, Piazzale Santafiora, 7;

per il riconoscimento

ed attribuzione della quota di cui all’art. 1, c. 1, l. 11/2/94 n. 109 relativamente alla attività di progettazione, coordinamento, affidamento per l’esecuzione svolta dal ricorrente quale responsabile dell’Ufficio tecnico;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune intimato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 7 novembre 2006 l’avv. Allegri per il ricorrente e l’avv. Marcello Coffrini, in sostituzione di Ermes Coffrini, per il Comune di Fabbrico;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato al Comune di Fabbrico il ricorrente nominato in epigrafe ha chiesto il riconoscimento del suo diritto ad ottenere la quota di compensi spettanti ex art. 18, 1° c., l. n. 109/94 e successive modificazioni per l’attività di progettazione, coordinamento e affidamento per l’esecuzione di lavori pubblici quale responsabile dell’ufficio tecnico comunale, e l’annullamento del rifiuto del Comune di predisporre l’apposito fondo e regolamento.
Il ricorrente ha esposto di avere collaborato con tecnici interni per la progettazione di diverse opere pubbliche e, talvolta, di averle direttamente progettate, anche successivamente all’entrata in vigore dell’art. 1 della legge n. 109/94, nonostante la contraria assunzione del Comune, come da indicazione e atti prodotti.
Non sarebbe vero che la predisposizione di un regolamento e l’espletamento della contrattazione documentata non siano obbligatorie.
Il Comune si è costituito in giudizio e ha obiettato che il tecnico comunale non sarebbe stato in grado di progettare direttamente (come richiesto dalla legge) le opere pubbliche, affidate quindi a tecnici esterni, come esposto nel diniego del 24/12/97. Né sarebbe valido allo scopo un eventuale incarico congiunto. Sarebbe stato necessario l’incarico formale di predisporre progetti almeno di massima da parte degli organi competenti a norma dell’art. 1 del D.L. n. 101/95, nella specie mancante.
Inoltre l’art. 18 della legge n. 109/94 stabilisce che in sede di contrattazione collettiva decentrata può essere individuata una quota non superiore all’1% del costo preventivato di un’opera o di un lavoro da destinare alla costituzione di un fondo interno e da ripartire tra il personale tecnico qualora esso abbia redatto direttamente il progetto esecutivo.
Tale semplice possibilità sarebbe rimasta fino all’entrata in vigore della legge n. 216/95 (e cioè fino al 2/6/95) che avrebbe imposto, al riguardo, un obbligo, da attuarsi in sede di contrattazione decentrata, fino a che la legge n. 127/97 avrebbe sostituito l’obbligo a contrattare con l’obbligo di emanare, al riguardo, un regolamento regolante il finanziamento del fondo.
Né sarebbe possibile, anche per motivi di bilancio, far retroagire gli effetti dell’istituzione del fondo.
Il ricorrente con memoria ha insistito nei suoi assunti.
Osserva il Collegio che dagli atti prodotti (e in particolare delle delibere 20/7/94, 13/9/96, 22/10/94, 2/11/95, 30/11/95, 8/6/95, 7/9/95, 26/6/96, 20/2/97, 22/4/97) risulta effettivamente la diretta progettazione di alcune opere.
Peraltro, nessuna contrattazione decentrata – ritenuta dalle leggi sopra menzionate come indispensabile per l’istituzione, dapprima facoltativamente e poi obbligatoriamente, del fondo per la ripartizione dei compensi – risulta essere stata stipulata, per cui occorre concludere che nella specie nessun diritto può il ricorrente vantare per la percezione di compensi non maturati in difetto dell’elemento generatore.
Anzi, in un primo periodo l’istituzione del fondo era addirittura facoltativa, e quindi rimessa alla discrezionale valutazione dei contraenti, mentre per il periodo successivo l’istituzione del fondo, ancorché doverosa, rientrava fra le materie da contrattare (quale, in ipotesi, un aggravio degli obblighi spettanti ai beneficiari, quale corrispettivo per il compenso incentivante) mentre nella specie le parti non hanno ritenuto di dovere neppure iniziare le procedure di contrattazione.
Il ricorso è quindi infondato e dev’essere respinto.
Le spese, peraltro, per l’opinabilità della materia trattata, possono essere compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione di Parma, definitivamente pronunziando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Parma, il giorno 7 novembre 2006.

Depositata in Segreteria ai sensi dell’art.55 L. 27/4/82, n.186.
Parma, lì 10 novembre 2006

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Parma – Sentenza – 10/11/2006 n.522 proviene da Giustamm.

Pres. Salvatore, est. Mollica
Ministero della Difesa (Avv. Stato) c. M.D.M. Sport System s.r.l. (Avv. R. Modica)

le controversie concernenti la risoluzione del contratto per sopravvenuta perdita della qualificazione SOA rientrano nella giurisdizione del Giudice ordinario

Giurisdizione e competenza – Contratti della P.A. – Risoluzione del contratto per sopravvenuta perdita della qualificazione SOA – Controversia – Giurisdizione del G.O. – Sussiste

La controversia concernente la risoluzione di un contratto di lavori pubblici da parte della stazione appaltante, a causa della sopravvenuta perdita della qualificazione S.O.A. (e quindi della abilitazione tecnica ed economica ad eseguire i lavori) per effetto dell’annullamento dell’attestazione da parte dell’Autorità di vigilanza, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. Infatti la perdita in corso d’opera della qualificazione è evento sopravvenuto nella fase di esecuzione del contratto d’appalto e concreta pertanto una situazione di impossibilità sopravvenuta della prestazione, che attiene ontologicamente all’adempimento del contratto, e quindi alla fase della esecuzione, e non già alla procedura di affidamento.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

ha pronunciato la seguente

sul ricorso in appello n. 3467/2004, proposto dal

Ministero della Difesa, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato ex lege domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

M.D.M. Sport System s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Riccardo Modica ed elettivamente domiciliata in Roma presso lo studio dell’avv. Luigi Strano, viale Villa Grazioli. n. 13;

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Roma, Sez. I bis – n. 683 del 26 gennaio 2004;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione di M.D.M. Sport System s.r.l.;
Viste le memorie prodotte dalle parti appellate a sostegno delle proprie difese;
Visti tutti gli atti di causa;
Data per letta, alla pubblica udienza del 4 luglio 2006, la relazione del Cons. Bruno Mollica;
Uditi, altresì, l’Avvocato dello Stato Giacobbe e l’avv. Modica;
Visto il dispositivo di Sentenza n. 439 del 2006;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:

1. Il Ministero della Difesa impugna la sentenza di T.A.R. indicata in epigrafe, con la quale è stato accolto il ricorso proposto da M.D.M. Sport System s.r.l. per l’annullamento del decreto del Ministero medesimo n. 81, prot. n. 3/7/515897 del 19 luglio 2003, di risoluzione del contratto a pubblico incanto rep. n. 1874 del 17.6.2002, relativo ai lavori di realizzazione di un piazzale per parcheggio velivoli presso la base aerea di Sigonella, in ragione del “venir meno dei requisiti indispensabili per l’esecuzione dei lavori” a seguito della delibera 28.1.2003 con cui l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici ha annullato l’attestazione S.O.A. della suddetta ditta ai sensi dell’art. 17, comma 1, lettera m) del D.P.R. n. 34/2000.

Sostiene l’Amministrazione appellante che il Tribunale amministrativo ha errato nel ritenere la giurisdizione sulla controversia, in quanto inerente alla fase di esecuzione del contratto e non alla procedura di affidamento; con riferimento al merito, deduce ulteriormente l’erroneità della pronuncia e ne chiede l’annullamento.
Resiste la controinteressata M.D.M. Sport System con memoria difensiva depositata in vista dell’udienza di discussione.

2. Il ricorso è fondato, non essendo nella specie ravvisabile la giurisdizione del giudice amministrativo alla stregua di consolidato orientamento giurisprudenziale (cfr., da ultimo, fra le tante, Cass. civ., SS.UU., 4 febbraio 2005, n. 2202 e 19 maggio 2004, n. 9534 (ord.za); Cons. Stato, IV Sez., 25 settembre 2002, n. 4895 e V Sez., 5 settembre 2002, n. 4458).

Lo stesso giudice di primo grado compie un’ampia disamina dello stato della giurisprudenza sul punto, pervenendo alla conclusione che il dato normativo (ex art. 7, L. n. 205/2000) è inequivoco nel senso dell’attrazione nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie relative alle sole procedure di affidamento di lavori, inerenti cioè (anche argomentando ex art. 6) alla fase di scelta del contraente; e non altro. Non è del resto rinvenibile, soggiunge il primo giudice, nel testo normativo, alcun riferimento, sul piano letterale e su quello logico-sistematico, alla fase della esecuzione, concludendo poi che se la giurisdizione del giudice amministrativo è normativamente ancorata allo “affidamento” dell’appalto, resta di conseguenza escluso da essa il momento procedimentale immediatamente successivo alla fase di individuazione del contraente.
Senonchè, pur da tali condivisibili premesse argomentative, il T.A.R. assume che l’Amministrazione emanante – nel qualificare il provvedimento come “risoluzione” del contratto per venir meno dei requisiti indispensabili per l’esecuzione di lavori pubblici – ha inteso sciogliersi dagli obblighi derivanti dall’aggiudicazione dell’appalto in ragione non già di un comportamento inadempiente da parte dell’aggiudicataria, rilevato in sede di esecuzione contrattuale, quanto, piuttosto, sulla base del constatato venir meno di un requisito che, più che riguardare la fase dell’esecuzione del vincolo negoziale, ineriva direttamente e specificamente all’aggiudicazione (dichiarata nulla), in ciò esercitando la propria potestà di autotutela innanzitutto rispetto all’aggiudicazione, con conseguente attrazione della controversia nella sfera di cognizione del giudice amministrativo.
L’assunto deve essere disatteso.
Ed invero, nella specie, la risoluzione viene pronunciata senza nessun aggancio con la fase dell’aggiudicazione, nè in funzione di riesame della stessa, ma solo in quanto è sopravvenuta la perdita della qualificazione S.O.A. (e quindi della abilitazione tecnica ed economica ad eseguire i lavori) per effetto dell’annullamento dell’attestazione da parte dell’Autorità di vigilanza.
La perdita in corso d’opera della qualificazione è evento sopravvenuto nella fase di esecuzione del contratto d’appalto ed inerisce alla stessa; in altri termini, la detta perdita comporta – come anche osservato dall’attenta difesa erariale e pur con le condivisibili dovute cautele connesse alla trasposizione in ambìto pubblicistico di istituti propri del diritto civile – una situazione di impossibilità sopravvenuta della prestazione, che attiene ontologicamente all’adempimento del contratto, e quindi alla fase della esecuzione, e non già alla procedura di affidamento.
L’odierna controversia esula quindi – come già rilevato – dalla giurisdizione di questo giudice.

3. Il ricorso va in conclusione accolto, con annullamento senza rinnovo della sentenza di 1° grado, e, per l’effetto, va dichiarato il difetto di giu risdizione del giudice amministrativo.

Le spese del doppio grado seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione IV), accoglie il ricorso in appello e dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla controversia.
Condanna M.D.M. Sport System s.r.l. al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano in euro 5.000,00 (cinquemila).
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 4

luglio 2006 con l’intervento dei signori:

Costantino SALVATORE – Presidente,f.f.

Anna LEONI – Consigliere

Bruno MOLLICA – Consigliere, est.

Carlo SALTELLI – Consigliere

Eugenio MELE – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
10 novembre 2006
(art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 10/11/2006 n.6638 proviene da Giustamm.

Pres. Zingales, Est. Savasta; Commercio Roberto Mario Sergio (avv. A.Vitale) c. Ufficio Elettorale Centrale Nazionale per l’elezione della camera dei Deputati anno 2006 (Avv.ra Distrettuale dello Stato di Catania).

Elezioni – elezioni politiche – esclusione di lista – giurisdizione amministrativa – esclusione. (G.S.)

Esulano dalla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie relative alle decisioni adottate rispettivamente dall’Ufficio Centrale Elettorale e dall’Ufficio Nazionale Elettorale con le quali è stata disposta la esclusione di una lista dalla competizione elettorale per il rinnovo del Parlamento. Tali controversie, sono affidate dal D.P.R. n. 361/1957 esclusivamente alla cognizione dell’Ufficio Centrale Circoscrizionale e dell’Ufficio Centrale Nazionale, i quali assicurano la necessaria imparzialità e competenza. (G.S.)

N. 2178/06 Reg. Sent.
N. 0818/06 Reg. Gen.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia,
Sezione Staccata di Catania,
Sezione Prima,

composto dai Signori Magistrati:
Dott. Vincenzo Zingales Presidente
Dr.ssa Rosalia Messina Consigliere
Dott. Pancrazio Maria Savasta Consigliere rel. est.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n° 818/06 R.G. proposto da Commercio Roberto Mario Sergio, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Vitale, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Catania Via V.E. Orlando n. 56;

contro

l’Ufficio Elettorale Centrale Nazionale per l’elezione della camera dei Deputati anno 2006, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria ex lege;

per l’annullamento
del provvedimento datato 7 marzo 2006 e contenuto nel processo verbale di esame di lista dei candidati, con cui l’Ufficio Centrale Circoscrizionale di Bologna per l’elezione della Camera dei Deputati, Circoscrizione 11a Emilia Romagna, ha disposto la cancellazione della lista FORZA ITALIA del candidato Commercio Roberto Mario Sergio in ragione della mancata presentazione del documento contenente la dichiarazione di accettazione della candidatura;
del provvedimento dello stesso Ufficio Centrale Circoscrizionale datato 8 marzo 2006, con cui, nonostante la presentazione della dichiarazione in occasione dell’audizione dei delegati di lista prevista dall’art. 22 u.c. del T.U. per le elezioni della Camera dei Deputati (D.P.R. n. 361 del 1957 e s.m.i.), è stata confermata la cancellazione del candidato Commercio Roberto Mario Sergio dalla lista FORZA ITALIA;
del provvedimento datato 12 marzo 2006, con il quale l’Ufficio Elettorale Centrale Nazionale, insediato presso la Corte Suprema di Cassazione, ha rigettato il ricorso proposto dal delegato della lista FORZA ITALIA On. Avv. Isabella Bertolini avverso la cancellazione del candidato Commercio Roberto Mario Sergio;
di ogni altro atto antecedente, susseguente, consequenziale o comunque connesso a quelli espressamente impugnati.
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la pubblica udienza del 12.10.2006 il Consigliere Dr. Pancrazio Savasta;
Uditi gli avvocati delle parti, come da verbale d’udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

I. Con il ricorso in esame, il ricorrente lamenta l’illegittimità delle decisioni del 7.3.2006 e 8.3.2006 adottate dall’Ufficio Centrale Elettorale e del 12.3.2006 dall’Ufficio Nazionale Elettorale, con le quali si è stabilita e confermata la cancellazione della candidatura del ricorrente dalla lista FORZA ITALIA, a sua volta ammessa dai predetti Organi alla competizione elettorale del 9 e 10 aprile 2006 per l’elezione della Camera dei Deputati nella XI Circoscrizione – Emilia Romagna.
Questa stessa Sezione ha recentemente avuto modo di chiarire che la questione in esame, così come, più genericamente, tutte quelle relative agli atti preparatori del procedimento elettorale per il rinnovo del Parlamento, ed in particolare alla ammissione o esclusione delle liste di cui all’art. 22 del D.P.R. N. 361/1957, sono sottratte alla giurisdizione del Giudice amministrativo (cfr. TAR Catania, I, Ord. 24.3.2006, n. 548).
La conclusione non è stata condivisa dal Giudice di seconde cure (cfr. C.G.A. per la Sicilia, Ord. 6.4.2006, n. 218), che ha riformato la decisione cautelare n. 547/2006, resa anch’essa da questa Sezione ed avente, per espresso rinvio, l’identico supporto motivazionale della citata pronuncia n. 548/2006.
Occorre premettere che sulla medesima vicenda della giurisdizione relativa al procedimento di ammissione delle liste, contestualmente alle due ordinanze rese da questa Sezione, si sono avute le seguenti pronunce:
1) Ordinanza T.A.R. Lazio – Roma – Sez. II bis – n. 1573 del 16.3.2006, con la quale è stato ritenuto che la questione in esame riguarda il “procedimento elettorale relativo alla formazione di un organo costituzionale, materia che l’ordinamento non attribuisce al giudice amministrativo (cfr. art. 66 Cost. e art. 87 D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361)”;
2) Ordinanza del Consiglio di Stato, n. 1386 del 21.3.2006, che ha confermato in appello la predetta decisione di cui al punto 1), rilevando che la “sfera di attribuzione descritta dagli artt. 66 della Costituzione e 87 D.P.R. n. 361/57, pur nelle incertezze interpretative indotte dal tenore letterale delle disposizioni, sembra doversi intendere, anche per necessità di completezza del sistema, come comprensiva di tutte le fasi del procedimento relativo alle elezioni politiche (ivi compresa anche la cognizione della legittimità dei provvedimenti di ammissione e di esclusione delle liste elettorali)”. Inoltre, la “riferita esegesi” sarebbe “anche giustificata, se non imposta, dalla esigenza di soddisfare l’evidente finalità, sottesa alla normativa di riferimento, di riservare in via esclusiva alla Camera dei Deputati il potere di sindacare la regolarità e la validità degli atti pertinenti alla sequenza procedimentale che, dalla presentazione delle liste, conduce alla proclamazione degli eletti.”
3) Comunicazione del Presidente della Giunta delle Elezioni alla Camera dei Deputati del 20.3.2006, con la quale si è ritenuto che i ricorsi volti all’ammissione delle liste “alla luce degli artt. 23 ed 87 del testo unico n. 361 del 1957 concernono materia che – come dimostra anche la totale assenza di precedenti – esula del tutto dalla competenza della Giunta delle elezioni della corrente legislatura, le cui funzioni sono evidentemente finalizzate alla sola verifica dei poteri per le elezioni politiche del 2001”. Con detta comunicazione, inoltre, il Presidente ha fatto salve tutte le “determinazioni che, ove investita della questione, volesse assumere la Giunta delle elezioni della prossima legislatura”.
4) Ordinanza della Corte Costituzionale del 23.3.2006, n. 117, che ha così statuito: “considerato che il ricorso in questione – in gran parte riproduttivo di note depositate in sede di appello proposto dal ricorrente davanti al Consiglio di Stato avverso varie ordinanze emesse dal TAR del Lazio in sede cautelare – è volto ad affermare la sussistenza della giurisdizione del Giudice amministrativo relativamente alla fase prodromica (ed in particolare, alla presentazione delle liste) delle elezioni politiche, ed a negare quella della Camera dei deputati, che esisterebbe solo relativamente alla verifica dei titoli di ammissione dei suoi componenti;
che, pertanto, la «definitiva dichiarazione di volontà», declinatoria della sua giurisdizione, è stata emessa dalla Camera dei Deputati (Giunta per le elezioni) quale organo avente natura giurisdizionale, ed altrettanto deve dirsi, evidentemente, di quella espressa dal Giudice amministrativo;
che a questa Corte non compete risolvere conflitti negativi (o positivi) di giurisdizione (art. 362 cod. proc. civ.) e, pertanto, come richiesto dal ricorrente, «stabilire il potere giurisdizionale del Giudice amministrativo sulla materia»;
che tale rilievo è assorbente di ogni altro, e quindi anche di quello relativo alla carenza di legittimazione attiva a sollevare conflitti di attribuzione ai sensi dell’art. 37 legge n. 87 del 1953 (ordinanza n. 79 del 2006)”.
5) Ordinanza del Consiglio di Stato n. 1463 del 28.3.2006, sempre sul medesimo ricorso deciso dalle pronunce sub 1) e 2) e sostenuto da ulteriore richiesta di sospensione dipendente dalla presentazione presso le SS.UU. della Cassazione di analogo gravame, che, per quanto qui più strettamente interessa, ha confermato le dette precedenti decisioni cautelari, considerando, per altro, che “secondo il diritto vivente (cfr. SS.UU. n. 5135 del 1997, Corte Cost. ord.za n. 512 del 2000) la concessione di una misura cautelare avverso le decisioni dell’Ufficio centrale inciderebbe sull’autodichia costituzionale di cui godono le Camere, esorbitando dal limite esterno delle attribuzioni giurisdizionali del G.A.”.
6) Ordinanze della Cassazione Civile SS.UU. nn. 8118-8119 del 6.4.2006 rese proprio sul regolamento di giurisdizione, con le quali è stato riaffermato il difetto assoluto di giurisdizione sia del Giudice Amministrativo che di quello Ordinario.
Hanno osservato le Sezioni Unite che, ai sensi dell’art. 87 del d.p.r. 30.3.1957, n. 361, la Camera pronuncia giudizio definitivo su tutti i reclami presentati all’Ufficio Centrale elettorale durante la “sua attività o posteriormente” e, quindi, “anche sulle ricusazioni pronunciate ai sensi dell’art. 22 dello stesso Testo unico, in tal modo riservando alla cognizione della Giunta per le elezioni della Camera stessa la convalida di tutte le operazioni elettorali comprese quelle di ammissione delle liste”.
Ed ancora: “si deve quindi escludere che le posizioni soggettive fondamentali che hanno rilievo in questa fase preparatoria delle elezioni (così il titolo III del T.U. sulle elezioni) siano prive di tutela nel disegno costituzionale che rimette a ciascuna Camera la convalida delle proprie elezioni e quindi delle operazioni elettorali che le hanno precedute con un giudizio definitivo avverso le ricusazioni delle liste e sugli effetti di questi provvedimenti in ordine alla convalida delle elezioni”.
Come si vede, nel breve volgere di alcuni giorni la stessa questione è stata portata, in sostanza, innanzi a tutte le Giurisdizioni possibili, senza che alcuna, tranne il C.G.A. per la Sicilia, abbia ritenuto, in atto, di avere giurisdizione sulla materia (cfr. Ord. n. 218/06, cit.).
Ad avviso di quest’ultimo Giudicante, la giurisdizione sarebbe da incardinare presso il G.A., in quanto, il Giudice delle Leggi, con l’Ordinanza del 23.3.2006, n. 117, di cui al punto 4), avrebbe ormai superato “il consolidato orientamento giurisprudenziale da ultimo espresso da Cass. Sez. Un., 9 giugno 1997, n. 5137”, in quanto ha qualificato come conflitto negativo di giurisdizione quello risultante dalle declinatorie, appunto, di giurisdizione rese dal Consiglio di Stato e dalla Giunta per le elezioni.
Ha asserito, inoltre, detto Giudice che, “mancando una specifica normativa”, . . . e “trattandosi di controversie aventi ad oggetto atti amministrativi, la giurisdizione (nelle forme e nei limiti propri di quella generale di legittimità)” spetterebbe al Giudice amministrativo.
II. La Sezione, coerentemente con tutte le altre pronunce citate, intanto, non può non riaffermare il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo.
In ordine alla decisione sopra indicata del C.G.A. per la Sicilia, e più specificamente alla prima motivazione fornita “per relationem” rispetto alla decisione della Corte Costituzionale n. 117/2006, il Collegio rileva che la declinatoria della competenza a dirimere conflitti negativi di giurisdizione ivi contenuta non sembra poter condurre in alcun modo, neanche implicitamente, ad affermare che vi sia stata una decisione di qualunque segno in ordine alla giurisdizione di uno dei due organi giurisdizionali in conflitto.
In altri termini, la declaratoria di incompetenza a decidere sui conflitti negativi consiste (ed è consistita nel caso di specie) nella semplice riaffermazione della Corte circa la mancanza di una sua competenza a decidere, non già in una presa di posizione sulla legittima competenza a conoscere della materia di uno dei due Organi giurisdizionali ambedue declinatori della giurisdizione.
In ordine alla seconda motivazione adottata dal Giudice di seconde cure, il Collegio non può non riaffermare il principio secondo il quale la mancanza di una giurisdizione (esclusiva) del Tribunale amministrativo sulla materia in esame non può aprire la “finestra” di una sua giurisdizione generale di legittimità.
Invero, l’assenza di un’attribuzione specifica della cognizione esclusiva al Giudice amministrativo soltanto in tema di elezioni al Parlamento risulta davvero ingiustificabile, ove si consideri che la stessa sussiste, invece, per tutti gli altri procedimenti elettorali.
E ciò oveppiù la procedura in esame, come sarà chiarito, non sembra potersi considerare oggettivamente e soggettivamente amministrativa.
Occorre chiedersi, dunque, se vi sia in detta materia un diverso e specifico progetto costituzionale del Legislatore.
Certo è che la vicenda in esame stigmatizza la necessità di regole inequivoche in punto di giurisdizione, scoprendo il nervo di un notevole disagio decisorio, riaffermato dalla comunicazione del Presidente della Giunta elettorale di cui al punto 3), che, in sostanza, in parziale difformità da tutte le altre decisioni sopra individuate (che rimandano tout court alla Camera la decisione finale in tema di ammissione di liste) ritiene l’insussistenza di una tutela cautelare e, quindi, la possibilità che il giudizio avvenga “a bocce ferme”, essendo necessario l’insediamento del nuovo Parlamento.
E ciò in una zona della legislazione dove non sussiste, diversamente che per le elezioni amministrative e come riaffermato di recente dal Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, A.P. n. 10/2005), una norma che impone l’obbligo di ricorrere comunque solo dopo la proclamazione degli eletti (cfr. art. 83/11 del D.P.R. 16.5.1960. n. 570, così come modificata dall’art. 2 l.n. 23.12.1966, n. 1147).
Gli effetti devastanti di una siffatta interpretazione, implicitamente preconizzati da questa stessa Sezione con le ordinanze nn. 547 e 548/2006, sono oggi (dopo la consultazione elettorale del 9 e 10 aprile) prepotentemente evidenti, ove la ridiscussione successiva alla formazione delle Camere dell’ammissione di una lista può facilmente condurre (specialmente in caso di avvenuta esclusione ritenuta in seguito illegittima) alla necessità di ripetizione della competizione elettorale nella circoscrizione di interesse e, quindi, al possibile ribaltamento delle elezioni in tutto il territorio nazionale, con gravissimo vulnus, come meglio sarà evidenziato, al principio di sovranità popolare, fondamento dello stesso Stato Repubblicano e non a caso espresso all’articolo 1 della Costituzione.
In altri termini, come già chiarito nell’Ordinanza n. 548/2006, siffatto modo di concepire il procedimento può condurre alla modifica successiva degli schieramenti parlamentari di seguito alla necessità di riedizione della competizione elettorale in sede periferica (dove, però, la periferia consiste in circoscrizioni aventi dimensioni regionali o subregionali), con grave nocumento dei principi costituzionali che presiedono alla stessa forma parlamentare dello Stato italiano.
Nel procedimento elettorale, infatti, l’interesse primario consiste nella salvaguardia della volontà popolare così come cristallizzata al momento delle elezioni (cfr. T.A.R. Catania, I, 17.11.2005, n. 2067), per cui occorre valorizzare ogni ricostruzione od opzione interpretativa sistematica che ne eviti la modifica o che presti il fianco a pericolose riconfigurazioni del panorama dei soggetti eleggibili, anche per effetto di interventi degli stessi parlamentari eletti.
L’esigenza di cui il Legislatore, quindi, non ha potuto non tener conto, al fine di salvaguardare la forma parlamentare ed il corretto dispiegarsi delle regole di democrazia, consiste nella necessità che alle elezioni partecipino schieramenti immodificabili, con garanzia assoluta della corretta esternazione del voto individuale.
Il Collegio, per concludere la necessaria premessa relativa alla ricostruzione del sistema, non può non stigmatizzare che l’unanime assimilazione nell’alveo delle operazioni elettorali di quelle preliminari di ammissione delle liste e dei simboli con quelle di scrutinio non appare corretta, ove non supportata da espressa disposizione di legge.
Sul piano degli effetti, infatti, altro è la valutazione delle schede, dei verbali, delle cause di ineleggibilità ed incompatibilità, altro è l’ammissione delle liste.
Invero, mentre la correzione della illegittima assegnazione delle preferenze conduce a riaffermare la correttezza del voto costituzionalmente garantita (e, quindi, il corretto esercizio della sovranità popolare) e la rimozione dal Parlamento di candidati incompatibili o ineleggibili elimina le possibili distorsioni del sistema, la rilevata illegittimità successiva della ammissione della lista conduce soltanto alla riedizione della competizione elettorale, con la possibile influenza su tutto il territorio nazionale, dove, per altro, le operazioni elettorali si sono svolte regolarmente.
Il Collegio osserva, infine, che neanche l’ammissione di una tutela cautelare presso un giudice, sia esso ordinario o amministrativo (come ritenuto dal C.G.A. con l’ordinanza n. 218/2006), consente la stabilizzazione del risultato, stante l’appellabilità della decisione e la modificabilità, altresì, della stessa nei due successivi gradi di merito.
Per non parlare, poi, della possibilità di modificare la composizione del Parlamento per effetto dell’intervento giudiziale, con una soluzione che, a tacer d’altro, non appare prevista nel nostro sistema e che sarebbe comunque lesiva della indipendenza dei poteri dello Stato.
In conclusione, sia l’intervento giudiziale, sia una verifica parlamentare ex post della stessa Camera, come ventilato dal provvedimento della Giunta delle elezioni del 20.3.2006, non consentono di salvaguardare il corretto dispiegarsi del principio della sovranità popolare.
Occorre, dunque, analizzare il sistema, per comprendere se la procedura sia informata a detti principi.
III. Le controversie relative alle operazioni preliminari allo scrutinio sono affidate dal predetto D.P.R. n. 361/1957 esclusivamente alla cognizione dell’Ufficio Centrale Circoscrizionale e dell’Ufficio Centrale Nazionale, i quali, per effetto della loro composizione soggettiva e del doppio grado di giudizio (sconosciuto negli analoghi procedimenti elettorali relativi alle Amministrazioni locali), assicurano la necessaria imparzialità e competenza.
Ed invero le due norme così esattamente si esprimono:
– art. 22. L’Ufficio centrale circoscrizionale entro il giorno successivo alla scadenza del termine stabilito per la presentazione delle liste dei candidati:1) ricusa le liste presentate da persone diverse da quelle designate all’atto del deposito del contrassegno ai sensi dell’art. 17;
2) ricusa le liste contraddistinte con contrassegno non depositato presso il Ministero dell’interno, ai termini degli artt. 14, 15 e 16;
3) verifica se le liste siano state presentate in termine e siano sottoscritte dal numero di elettori prescritto, dichiarandole non valide se non corrispondono a queste condizioni; riduce al limite prescritto le liste contenenti un numero di candidati superiore a quello stabilito al comma 2 dell’art. 18-bis, cancellando gli ultimi nomi e dichiara non valide le liste contenenti un numero di candidati inferiore a quello stabilito al comma 3 dell’articolo 18-bis;
4) cancella dalle liste i nomi dei candidati, per i quali manca la prescritta accettazione;
5) cancella dalle liste i nomi dei candidati che non abbiano compiuto o che non compiano il 25° anno di età al giorno delle elezioni, di quelli per i quali non sia stato presentato il certificato di nascita; o documento equipollente, o il certificato d’iscrizione nelle liste elettorali di un Comune della Repubblica;
6) cancella i nomi dei candidati compresi in altra lista già presentata nella circoscrizione;
7) omissis.
I delegati di ciascuna lista possono prendere cognizione, entro la stessa giornata, delle contestazioni fatte dall’ufficio centrale circoscrizionale e delle modificazioni da questo apportate alla lista.
L’ufficio centrale circoscrizionale si riunisce nuovamente il giorno successivo alle ore 12 per udire eventualmente i delegati delle liste contestate o modificate ed ammettere nuovi documenti nonché correzioni formali e deliberare in merito.
– art. 23. Le decisioni dell’Ufficio centrale circoscrizionale, di cui all’articolo precedente, sono comunicate, nella stessa giornata, ai delegati di lista.
Contro le decisioni di eliminazione di liste o di candidati, i delegati di lista possono, entro 48 ore dalla comunicazione, ricorrere all’Ufficio centrale nazionale.
Il ricorso deve essere depositato entro detto termine, a pena di decadenza, nella Cancelleria dell’Ufficio centrale circoscrizionale.
Il predetto Ufficio, nella stessa giornata, trasmette, a mezzo di corriere speciale, all’Ufficio centrale nazionale, il ricorso con le proprie deduzioni.
Ove il numero dei ricorsi presentati lo renda necessario, il Primo presidente della Corte di Cassazione, a richiesta del Presidente dell’Ufficio centrale nazionale, aggrega all’Ufficio stesso, per le operazioni di cui al presente articolo, altri consiglieri.
L’Ufficio centrale nazionale decide nei due giorni successivi.
Le decisioni dell’Ufficio centrale nazionale sono comunicate nelle 24 ore ai ricorrenti ed agli Uffici centrali circoscrizionali.
I due Organi in esame sono previsti dagli artt. 12 e 13 del medesimo D.P.R. n. 361/1957, che, rispettivamente, stabiliscono che “presso la Corte di Cassazione è costituito, entro tre giorni dalla pubblicazione del decreto di convocazione dei comizi, l’Ufficio elettorale centrale nazionale, composto da un Presidente di sezione e quattro consiglieri scelti dal Primo Presidente” e che “presso la Corte d’appello o il Tribunale nella cui giurisdizione è il Comune capoluogo della circoscrizione è costituito, entro tre giorni dalla pubblicazione del decreto di convocazione dei comizi, l’Ufficio centrale circoscrizionale, composto da tre magistrati, dei quali uno con funzioni di presidente, scelti dal Presidente della Corte d’appello o del Tribunale”.
Ad avviso del Collegio, il procedimento previsto dagli artt. 22 e 23 del citato D.P.R. n. 361/1957, per contenuti e termini, delinea un sistema compiuto, a carattere e natura paragiurisdizionale, di verifica delle operazioni preparatorie del procedimento elettorale, avente natura tipica e come tale non integralmente inquadrabile in tipologie o categorie predeterminate o generali (amministrative o giurisdizionali).
In altri termini, ritiene il Collegio, che il sistema di controllo delle operazioni preliminari, in quanto affidato ad Organi altamente specializzati (composti da collegi di magistrati di Corte d’Appello e di Cassazione) ed in quanto scandito in tempi rapidissimi e, nonostante ciò, assistito da un duplice grado di giudizio, è concepito, coerentemente con i principi sopra esposti, in maniera tale da consentire di arrivare al momento delle operazioni di scrutinio con gli schieramenti politici immodificabili.
Detto sistema, si ribadisce, ove così interpretato, impedisce eventuali alterazioni successive della composizione delle Camere Parlamentari, che, ove configurabili, stravolgerebbero il corretto funzionamento di un Organo costituzionale fondamentale per l’attuale forma di Stato, che pone come principio costitutivo della Repubblica la sovranità popolare (ex art. 1 Cost.).
Ne deriva che il controllo così come delineato, in quanto compiuto ed esaustivo, consente di ritenere che la giurisdizione sull’ammissibilità o meno delle liste non appartenga neanche al Parlamento.
Secondo la prospettazione contenuta nella comunicazione del Presidente della Giunta elettorale della Camera del 20.3.2006, invece, la competenza a giudicare sull’ammissione delle liste, al più, potrebbe appartenere al nuovo Organo giuntale insediatosi dopo la competizione elettorale.
L’assunto, ad avviso del Collegio, non é confortato dalla normativa in materia.
Infatti, come si evince dall’art. 17 del Regolamento della Camera dei Deputati, la sua funzione consiste nel riferire al Parlamento sulla regolarità delle operazioni elettorali, sui titoli di ammissione dei deputati e sulle cause di ineleggibilità, di incompatibilità e di decadenza, non oltre diciotto mesi dalle elezioni.
Il che significa, per un verso, che la Giunta Elettorale della Legislatura scaduta, pur restando transitoriamente in carica, non ha (come dalla stessa ammesso) alcuna competenza sulla materia in esame; mentre, per un altro verso, significa che, per quanto di interesse, anche nella sua nuova composizione, così come risulta dal complesso normativo dell’art. 66 Cost., dell’art. 17 del Regolamento della Camera dei Deputati e dall’art. 87 del d.p.r. n. 361/1957, è chiamata a sindacare soltanto la fase delle operazioni elettorali, ma non quella delle ammissioni delle liste.
Invero, le prime non trovano nel sistema alcuna diversa possibilità di sindacato o di giudizio, e, quindi, di controllo alcuno, mentre le seconde, come chiarito, sono riservate ai predetti Organi istituiti presso la Corte d’Appello e la Cassazione.
Infatti, come evidenziato da questa Sezione con la citata Ordinanza n. 548/2006, lo stesso art. 66 della Costituzione riserva il controllo parlamentare, per altro verso, ai soli titoli di ammissione dei suoi componenti.
Nessun esplicito riferimento vi è alle operazioni elettorali e meno che mai alla fase preliminare di esse.
Le norme in esame vanno coordinate con la successiva contenuta nell’art. 87 del d.p.r. n. 361/1957, la quale stabilisce che “alla Camera dei deputati è riservata la convalida della elezione dei propri componenti. Essa pronuncia giudizio definitivo sulle contestazioni, le proteste e, in generale, su tutti i reclami presentati agli Uffici delle singole sezioni elettorali o all’Ufficio centrale durante la loro attività o posteriormente.
I voti delle sezioni, le cui operazioni siano annullate, non hanno effetto.Le proteste ed i reclami non presentati agli Uffici delle sezioni o all’Ufficio centrale devono essere trasmessi alla Segreteria della Camera dei deputati entro il termine di venti giorni dalla proclamazione fatta dall’Ufficio centrale. La Segreteria ne rilascia ricevuta.
Nessuna elezione può essere convalidata prima che siano trascorsi venti giorni dalla proclamazione”.
Sotto il profilo ermeneutico, intanto, non si può non osservare che mentre gli artt. 22 e 23 del d.p.r. n. 361/1957 sono inseriti nel titolo III relativo al “procedimento elettorale preparatorio”, l’art. 87, che affiderebbe alla Camera anche la giurisdizione sull’ammissione delle liste, è collocato nel titolo V, concernente “lo scrutinio”.
Sul piano semantico, inoltre, la norma che viene fuori dal combinato disposto degli artt. 23 e 87 D.P.R. n. 361/1957 stabilisce che la cognizione attribuita alla Camera dei Deputati è limitata soltanto alle “contestazioni, (al)le proteste ed, in generale, . . . (a) tutti i reclami . . .” senza alcun riferimento anche ai “ricorsi”, espressamente invece indicati dall’art. 23 quali modalità tipiche per eccitare il rimedio, altrettanto tipico, del giudizio sull’ammissione delle liste.
La terminologia utilizzata dalla richiamata disposizione di cui all’art. 87, anzi, appare coerente soltanto con le previsioni contenute nel titolo V della fonte normativa sopra richiamata, relative, come già detto, alle sole operazioni di scrutinio.
Analizzando la sequenza delle disposizioni contenute nel D.P.R. n. 361/1957, invero, è previsto quanto segue:
a) un primo controllo di dette operazioni da parte del Presidente della sezione elettorale, in quale, ai sensi dell’art. 71, “pronunzia in via provvisoria, facendolo risultare dal verbale, salvo il disposto dell’art. 87 sopra i reclami anche orali, le difficoltà e gli incidenti intorno alle operazioni della sezione, nonché sulla nullità dei voti e decide, in via provvisoria, sull’assegnazione o meno dei voti contestati per qualsiasi causa e, nel dichiarare il risultato dello scrutinio, dà atto del numero dei voti di lista contestati”;
b) Un riesame, ex art. 76, da parte dell’Ufficio Centrale Circoscrizionale, per ogni sezione, delle schede contenenti voti contestati e provvisoriamente non assegnati e, tenendo presenti le annotazioni riportate a verbale e le proteste e reclami presentati in proposito, decide, ai fini della proclamazione, sull’assegnazione o meno dei voti relativi;
c) l’Ufficio centrale circoscrizionale, ex art. 79, pronuncia provvisoriamente sopra qualunque incidente relativo alle operazioni ad esso affidate, salvo il giudizio definitivo degli organi di verifica dei poteri.
Ad eccezione di quanto previsto dal n. 2) dell’art. 76, circa il riesame dei voti contestati e provvisoriamente non assegnati, è vietato all’Ufficio centrale circoscrizionale di deliberare, o anche di discutere, sulla valutazione dei voti, sui reclami, le proteste e gli incidenti avvenuti nelle sezioni, di variare i risultati dei verbali e di occuparsi di qualsiasi altro oggetto che non sia di sua competenza.
d) “di tutte le operazioni dell’Ufficio Centrale Circoscrizionale”, ai sensi dell’art. 81, si redige processo verbale in duplice copia. “L’organo di verifica dei poteri accerta anche, agli effetti dell’art. 86, l’ordine di precedenza dei candidati non eletti e pronuncia sui relativi reclami”.
e) Su tutte dette questioni decide, quindi, come da riserva sopra indicata, ex art. 87, la Camera dei Deputati.
Pertanto, nessun giudizio viene affidato all’Ufficio Centrale Nazionale (al quale è riservato soltanto quello sull’ammissione delle liste ex artt. 22 e 23) e, soprattutto, la Camera è chiamata a pronunciarsi proprio e soltanto su quei reclami (e, si ribadisce, non sui ricorsi) che caratterizzano, anche per l’espressa terminologia utilizzata, soltanto la fase di scrutinio.
Ne deriva, ulteriormente, che, secondo una interpretazione logico-sistematica, il riferimento valorizzato dalla Cassazione SS.UU. con le ordinanze nn. 8118-8119/2006, di cui sopra sub I, n. 6), circa l’affidamento – ex art. 87 – alla Camera della pronuncia definitiva sui rilievi presentati all’Ufficio Centrale Elettorale durante la “sua attività o posteriormente”, intanto, non concerne affatto i ricorsi ed, inoltre, si riferisce solo alle pronunce dell’Ufficio Elettorale costituito presso la Corte d’Appello e non presso la Cassazione, il quale ultimo, è invece “giudice d’appello” solo per le fasi preliminari alle operazioni elettorali concernenti le ammissioni delle liste.
IV. La mancata cognizione del Parlamento della fase prodromica delle elezioni appare altresì confermata dalla circostanza che il richiamato art. 17 del vigente Regolamento della Camera dei Deputati, nel prevedere un termine per il controllo delle operazioni elettorali in diciotto mesi, stabilisce un lasso temporale effettivamente lungo, del tutto incompatibile non solo con il dictum contenuto nell’art. 66 della Costituzione, ma anche con la rapidissima sequenza temporale (meno di una settimana per ambedue i gradi di giudizio, addirittura ridotta di un giorno per effetto dell’art. 1, l. 23 aprile 1976, n. 136), collegata all’esigenza di certezza e rapidità, stabilita dagli artt. 22 e 23 del D.P.R. n. 361/1957 per la fase paragiurisdizionale di controllo della procedura di presentazione delle liste, finalizzata a garantire che le operazioni di scrutinio si rivolgano a schieramenti immodificabili.
In altri termini, non avrebbe alcun senso prevedere un controllo iniziale, in due gradi di giudizio, in soli sei giorni, se poi il Parlamento avesse ben diciotto mesi per rimettere in discussione l’ammissione delle liste, con possibilità, come già evidenziato, di sconvolgere il voto popolare, posto a fondamento della stessa forma parlamentare.
E non avrebbe avuto parimenti senso stabilire una procedura compiuta di valutazione della ammissione delle liste affidata a “due gradi di giudizio”, sconosciuta per le altre fasi elettorali parlamentari, per poi unificare tutti i giudizi in una fase “contenziosa” innanzi al Parlamento, ove, si ribadisce, non è stata prevista alcuna valutazione sui “ricorsi”.
Inoltre, non avrebbe altresì senso riservare alla sola procedura di ammissione delle liste un triplo grado di giudizio, aggiungendo a quello previsto dagli artt. 22 e 23 del D.P.R. n. 361/1957 (presso i due Uffici Elettorali Centrali) quello di cui al combinato disposto del successivo art. 87 con l’art. 17 del Regolamento della Camera dei Deputati.
E ciò oveppiù si osservi che la procedura di ammissione delle liste, rispetto a quelle di scrutinio, non appare caratterizzata da valutazioni su fatti dubbi (come può essere la validità o meno di una scheda elettorale), ma al rigido rispetto delle norme preposte a regolare il relativo procedimento (in verità, sotto alcuni aspetti, migliorabile soprattutto in riferimento al concetto di “nuovi documenti” esibibili anche dopo la chiusura del termine di presentazione delle liste, che il Legislatore farebbe bene a meglio precisare).
La normativa in esame, quindi, prevede un procedimento più articolato, in quanto previsto su due gradi di giudizio, per la fattispecie più semplice, quasi certificativa, notarile, di valutazione del rispetto delle regole normative preposte alla regolarizzazione dell’ammissione delle liste; ed uno meno articolato per le operazioni di scrutinio, la cui valutazione finale, però, viene affidata di certo al Parlamento, unico soggetto che, nel nostro sistema, può controllare la regolarità dell’elezione dei propri componenti (ex art. 66 Cost.).
Solo nella fase della concreta individuazione della legittimità dei voti espressi o dei requisiti soggettivi dei “membri eletti” al Parlamento appare congrua la riaffermazione della autodichìa di detto Organo. Nella fase antecedente, è la salvaguardia del sistema parlamentare, quale principio informatore della stessa esistenza della forma di governo dello Stato, che assume preminente rilievo costituzionale, richiedendo la garanzia del voto degli elettori e, quindi, il rispetto della sovranità popolare, che, una volta espressa, non può essere modificata da nessuno, neanche dallo stesso Parlamento.
V. Non è inutile rammentare che anche in tema di elezioni amministrative, ai sensi dell’art. 33 del D.P.R. 16.5.1960, n. 570, esiste un organo chiamato a sindacare l’ammissione delle liste.
In questo caso, però, la commissione elettorale circondariale, a ciò preposta, decide “in unico grado”, essendo possibile soltanto, entro il ventiseiesimo giorno antecedente la data della votazione, l’audizione dei delegati delle liste contestate o modificate, l’ammissione di nuovi documenti e la deliberazione sulle modificazioni eseguite, nonché la ricusazione altresì delle liste per le quali non si sia provveduto a ripristinare il rapporto percentuale.
Quindi, non è previsto l’ulteriore grado presso un Ufficio Elettorale sovraordinato, ma la possibilità, preclusa nel caso in esame, in assenza di espressa normativa, di proporre impugnazione presso il Tribunale Amministrativo Regionale.
In altri termini, tutte le volte in cui il Legislatore ha ritenuto di diversamente normare l’impugnazione della fase preliminare delle elezioni si è espresso in maniera non equivoca, affidando espressamente la giurisdizione della fase processuale al Giudice Amministrativo.
Ed invero ciò è avvenuto per tutte le altre competizioni elettorali, come nel caso della procedura per le elezioni amministrative comunali (cfr. art. 83/11 D.P.R. 16.5.1960, n. 570, come modificato dall’art. 2 della l.n. 23.12.1966, n. 1147), per quelle provinciali (cfr. art. 7 dell’ultima fonte normativa citata, che estende la predetta disciplina ai consigli provinciali) e per quelle regionali (cfr. l’art. 19 della l.n. 17.2.1968, n. 108, che, per le regioni, rinvia al medesimo art. 2 l.n. 1147/1966 cit.).
In tutti questi casi, la giurisdizione dei tribunali amministrativi viene conferita “contro le operazioni per l’elezione dei Consigli comunali”, ed in virtù delle predette estensioni, anche per quelle dei consigli provinciali e delle assemblee regionali, “successive all’emanazione del decreto di convocazione dei comizi”.
Analoga previsione è stabilita per le elezioni al Parlamento europeo, ove detta cognizione, per tutte le operazioni decorrenti dalla indizione dei comizi, viene conferita dall’art. 42 della l.n. 24.1.1979, n. 18, al T.A.R. Lazio.
In definitiva, quindi, tutto quanto concerne il procedimento elettorale, senza distinzione alcuna, purché successivo all’indizione dei comizi elettorali (e, quindi, espressamente anche l’ammissione delle liste), viene affidato alla giurisdizione di un Tribunale amministrativo.
Risulta chiaro che, essendo quelle appena esaminate norme processuali attributive di giurisdizione al G.A., non è possibile alcuna loro applicazione o estensione analogica rispetto a fattispecie elettorali non previste e, quindi, al procedimento elettorale di rinnovo del Parlamento, cui, invece, è riservato il controllo altrettanto tipico sopra rappresentato.
VI. Resta da approfondire la funzione dell’Ufficio Elettorale Nazionale, che, come il Collegio ha precisato, non è chiamato a giudicare in tema di operazioni di scrutinio.
Il Collegio ritiene di dover premettere che già la giurisprudenza aveva avvisato della “particolarità” del sistema delineato (cfr. T.A.R. Lazio, Ord. 11.1.1996).
Ed invero con la appena citata decisione, il Giudice capitolino ha investito la Corte Costituzionale della questione di legittimità di un procedimento (quello di ammissione delle liste) che viene concluso con una decisione dell’Ufficio Centrale Nazionale, per la quale non solo non è prevista alcuna giurisdizione di controllo dell’atto (ordinaria o amministrativa), ma, di più, alcuna cognizione anche da parte della Camera dei Deputati, posto che, in quest’ultimo senso, verrebbe conclamata la violazione dell’art. 66 della Costituzione che non estende il sindacato parlamentare al procedimento elettorale preparatorio, limitandolo ai componenti della stessa.
La Corte, sul punto, si è limitata a dichiarare l’inammissibilità della questione così come prospettata, in quanto il giudice a quo non avrebbe indicato, secondo la ricostruzione della decisione di rinvio, neanche il Decidente cui affidare la giurisdizione (cfr., in termini, Corte Cost. 20.11.2000 n.512). Per cui risulta inconferente il riferimento contenuto in alcune decisioni già passate in rassegna nei prodromi della presente decisione (cfr., da ultimo, Cass. SS.UU. Ord. nn. 8118-8119/06 cit.).
Altrettanta inconferenza appare emergere, in ultimo, dalla decisione richiamata (Cass. SS.UU. 9.6.1997 n. 5135) nei predetti arresti giurisprudenziali del Giudice della Giurisdizione, che, diversamente da quanto in essi evidenziato, riconosce l’autodìchia parlamentare soltanto in riferimento alla diversa fattispecie della verifica dei titoli di ammissione dei componenti delle assemblee (ed, invero, in punto di fatto, la questione riguardava l’asserita errata distribuzione dei seggi).
Tanto premesso, il predetto Ufficio Elettorale Nazionale, come già chiarito, è un Organo chiamato a decidere soltanto della fase precedente alle operazioni di scrutinio e di convalida degli eletti (art. 23), e quindi anche, per quanto qui rileva, della fase concernente l’ammissione e/o l’esclusione delle liste.
E tale Ufficio, come già più volte accennato, è istituito presso la Corte di Cassazione (art. 12).
Diversamente, è bene rammentare, rispetto alle fasi di scrutinio, secondo il combinato disposto degli artt. 79, 81 e 87, la decisione provvisoria sulle correlate operazioni è adottata dall’Ufficio Centrale Circoscrizionale, istituito presso la Corte d’Appello, mentre la decisione definitiva viene demandata alle Camere.
All’Ufficio Centrale Nazionale è riservata, ex art. 83, soltanto la complessa fase di distribuzione dei seggi.
Se così è, occorre analizzare la possibilità che detto Organo abbia funzioni paragiurisdizionali ovvero giurisdizionali in senso proprio.
La questione attiene alla possibilità che si tratti di una sezione specializzata del G.O. chiamata a pronunciarsi, per utilizzare la condivisibile terminologia adoperata di recente dalla Giurisprudenza (cfr. Cass. SS.UU. n. 8119/06, cit.), su “posizioni giuridiche fondamentali che hanno rilievo” . . . nella “fase preparatoria delle elezioni (così il titolo III del T.U. sulle elezioni)”.
Intanto, diversamente da quanto ventilato più volte in giurisprudenza (cfr. TAR Lazio, II bis, 3.6.2005, n. 4343) sempre con riferimento a casi diversi (erroneamente assimilati) ed a procedimenti elettorali non afferenti l’elezione del Parlamento, non sembra possibile che l’attività svolta da questo Organo sia meramente amministrativa, in quanto avente effettivo contenuto decisorio di un ricorso volto a chiarire la legittimità di provvedimenti involgenti diritti fondamentali.
Sembra al Collegio che l’assunto, reiteratamente ed acriticamente presente in Giurisprudenza (anche in alcune decisioni richiamate sub I) debba essere chiarito.
La Sezione non ha alcun dubbio che la fase di scrutinio e di proclamazione degli eletti debba essere ricondotta nell’alveo dell’attività amministrativa.
Ed in tal senso la decisione della Cassazione SS.UU. 22.3.1999, n. 172, più volte richiamata da parecchie successive pronunce si limita ad una assimilazione delle procedure elettorali, per concludere che “non alle Camere, ma all’apparato amministrativo dello Stato vanno poi ricondotti gli organi costituiti per operare nel procedimento configurato dalle leggi che disciplinano le elezioni politiche e non alle Camere, ma alla Pubblica Amministrazione dello Stato vanno imputati i relativi atti.
A ciò si perviene considerando il complesso della legislazione che regola la materia delle elezioni, politiche, regionali ed amministrative.
Il quale mostra come il rinnovo degli organi elettivi avvenga attraverso un procedimento, che ha il suo atto terminale nella proclamazione degli eletti.
Attribuzione questa che, per l’elezione della Camera dei deputati, la legge assegna all’ufficio centrale circoscrizionale (D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, art. 78 all’epoca vigente ed ora abrogato dall’art. 4.1 lett. d della L. 4 agosto 1993, n. 277; D.P.R. 30 marzo 1957, n. 363 (NDR: così nel testo), art. 77 e 84 nel testo sostituito dagli artt. 4.1 lett. c e 5.1. lett. b della L. 4 agosto 1993, n. 277); per l’elezione del Senato della Repubblica, a tale ufficio ed a quello elettorale regionale (L. 6 febbraio 1948, n. 29, artt. 17 e 19; D. Lgsl. 20 dicembre 1993, n. 533, artt. 15 e 17); per le elezioni dei Consigli regionali delle Regioni a statuto ordinario, ancora all’ufficio centrale circoscrizionale ed a quello centrale regionale (L.17 febbraio 1968, n. 108, art. 15).
I risultati di tale procedimento sono soggetti a verifica.
La verifica, che rispetto alle elezioni regionali ed a quelle amministrative, è demandata alla giurisdizione ordinaria od a quella amministrativa, alla prima quando si discute di eleggibilità (L. 23 dicembre 1966, n. 1147; L. 17 febbraio 1968, n. 108) alla seconda quando si controverte in materia di operazioni elettorali (L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 6), nelle elezioni politiche è riservata alle Camere (art. 66 Cost.).
Le elezioni politiche, nell’ambito del complesso della disciplina della materia elettorale, si caratterizzano però solo per questo specifico tratto: sicché non si giustifica che agli organi che operano nel procedimento elettorale ed agli atti che pongono in essere sia data, nelle elezioni politiche, una qualificazione diversa, da quella che essi hanno nell’ambito degli altri procedimenti elettorali.
La proclamazione degli eletti, che è l’atto terminale del procedimento elettorale (Corte cost. 26 marzo 1993 n. 113), è volto a realizzare uno specifico interesse pubblico, quello alla pronta costituzione delle assemblee elettive, sia pure in una forma provvisoria, che potrà subire in seguito mutamenti (Corte cost. 30 dicembre 1972 n. 216).
Strumentale rispetto alla realizzazione di questo interesse pubblico è l’attività di natura amministrativa (Sez. Un. 31 luglio 1967 n. 2036), che i diversi organi svolgono nel procedimento per rendere possibile l’esercizio dei diritti politici dei cittadini, di voto (art. 48 Cost.) e di accesso alle cariche elettive (art. 51 Cost.).
La dimostrazione che nel procedimento elettorale si sia in presenza non solo dell’esercizio di una funzione amministrativa, ma di una funzione amministrativa svolta da organi da considerare parte della pubblica amministrazione, è data, in negativo, dalla pacifica loro estraneità al potere giurisdizionale (Sez. Un. 31 luglio 1967 n. 2036; Corte cost. 30 dicembre 1972 n. 216), in positivo, da ciò, che, con l’eccezione delle elezioni politiche, giudice della legittimità delle operazioni elettorali è quello amministrativo.
È bensì vero che l’ordinamento conosce casi (un esempio appare esserne l’art. 33.2. lett. d , del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80) in cui la giurisdizione amministrativa si configura a prescindere dalla provenienza degli atti da un’autorità amministrativa (R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, art. 26; L. 6 dicembre 1971, n. 1034, artt. 2 e 3), ma, a proposito dei procedimenti elettorali, non è profilabile l’ipotesi ricostruttiva di una funzione amministrativa esercitata da altri soggetti che non siano lo Stato o gli altri enti territoriali, Regioni Province o Comuni, cui si riferisce l’effetto prodotto dal provvedimento che chiude il procedimento, ovverosia la ricostituzione delle rispettive assemblee elettive.
Dunque, con riguardo alle elezioni per la Camera dei deputati, agli uffici elettorali di sezione (art. 34 del D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361), alle operazioni ed agli atti che pongono in essere nel corso delle fasi del procedimento costituite dalla votazione (artt. 42 e 66 del D.P.R. 361) e dallo scrutinio (artt. 67 e 75), ed in particolare con riguardo al verbale delle operazioni in cui è dichiarato il risultato dello scrutinio (artt. 74 e 75), si deve affermare che l’attività posta in essere dagli uffici elettorali di sezione è attività amministrativa di organi amministrativi temporanei facenti parte della Pubblica Amministrazione dello Stato e che si imputa allo Stato la responsabilità derivante dal fatto dei componenti di tali uffici compiuta in violazione del diritto soggettivo pubblico a ricoprire il mandato parlamentare”.
Come si vede, dal percorso argomentativo non emerge mai un riferimento ad una funzione amministrativa per la fase preliminare dell’ammissione delle liste per le elezioni al Parlamento, se non in sede di assimilazione con le elezioni amministrative.
Identificazione, questa, invero acritica (inserita, per altro, come obiter dictum), che non tiene conto né della diversa procedura prevista per le due fattispecie, né della troncante circostanza che nel primo caso (l’elezione al Parlamento) non è affatto prevista l’impugnativa presso il Giudice Amministrativo.
Come già affermato da questa Sezione, in altri termini, a parte l’inesistenza nell’Ordinamento di una specifica disposizione che affidi per l’elezione al Parlamento la giurisdizione a chicchessia, se non all’Ufficio Centrale Nazionale, ad un organo, cioé, sicuramente composto da magistrati di Cassazione, in tutti i diversi casi di procedura elettorale per il rinnovo degli Organi territoriali minori non esiste il duplice giudizio stabilito per la procedura nazionale.
In questo senso non sussistono neanche i dubbi espressi dalla sentenza della Corte Cost. 30.12.1972. n. 216, la quale, intanto, si rivolge alle sole procedure elettorali amministrative e considera fase giurisdizionale quella tipica di decisione dei ricorsi.
Il novero delle attività amministrative consiste, continua la detta decisione del Giudice delle Leggi nella “serie di attività materiali e di conteggio, che, com’è stato anche recentemente ritenuto dalla Corte di cassazione, in relazione agli analoghi uffici istituiti per le elezioni politiche, sono semplici operazioni amministrative, dalle quali esula un momento suscettibile di configurarsi come propriamente decisorio”.
Nel caso in esame, invece, non vengono in rilievo i procedimenti di scrutinio implicanti le suddette “attività materiali di conteggio”, che più direttamente si concludono con la proclamazione degli eletti e modificabili in sede di correzione dei risultati dallo stesso Parlamento. Inoltre, per come chiarito, non è possibile parlare, nel caso che occupa il Collegio, di Organi preposti a statuire risultati modificabili, caratteristica, questa, che è riferibile ai soli uffici elettorali circoscrizionali (privi di alcuna funzione giudicante e caratterizzati da una composizione soggettiva incerta) ed ai quali esclusivamente si riferisce la predetta decisione del Giudice delle Leggi.
Detto percorso argomentativo apre la prospettiva secondo la quale le medesime operazioni elettorali, a seconda della fase e del contenuto, possono assumere il diverso significato o di pura attività amministrativa ovvero di attività giurisdizionale.
La verità è che, ad avviso del Collegio, il relativo giudizio dell’Ufficio Centrale Nazionale, diversamente che per l’Ufficio costituito presso la Corte d’Appello e per gli analoghi che presiedono alle operazioni elettorali nelle competizioni per il rinnovo degli Organi territoriali ( o Europei ), non riceve alcuna espressa indicazione circa la sua possibile impugnabilità, tant’è che tutte le decisioni che si sono occupate della questione in esame o si contraddicono nel tentativo di trovare un ulteriore giudice preposto dal Legislatore, o si riferiscono a diverse fattispecie già esplorate ed effettivamente regolamentate da norme ben precise che esattamente individuano un Organo competente a decidere.
Sembra necessario arrendersi all’evidenza della definitività del giudizio emesso dall’Ufficio Centrale Nazionale presso la Cassazione, in quanto il vigente sistema lo configura, implicitamente ma sicuramente, quale atto conclusivo espressivo di una funzione giurisdizionale.
VII. Del resto il nostro Ordinamento riconosce una procedura assimilabile a quella in esame: quella tenuta presso l’Ufficio Centrale per il referendum costituito ai sensi dell’art. 12 della l.n. 25.5.1970, n. 352.
Anche detto Organo è composto esclusivamente da giudici togati della Cassazione, che esercitano un giudizio su questioni altamente istituzionali (la conformità, ex art. 12 richiamato, della richiesta di referendum alle norme dell’articolo 138 della Costituzione ed alla legge, nonché, ex art. 32 della medesima l.n. 352/1970, alle disposizioni di cui all’art. 75 della costituzione), secondo un sistema, quindi, che esclude un qualsiasi apprezzamento che non sia di ordine meramente giuridico.
Inoltre, detta verifica formale (che non si rivolge anche alla ammissibilità ex se del referendum, la cui competenza appartiene, sempre secondo le norme richiamate, alla Corte Costituzionale) conosce un procedimento “contenzioso”, posto che detto Organo, dopo aver rilevato eventuali irregolarità, le comunica ai presentatori del referundum, i quali possono presentare deduzioni entro cinque giorni. Dopo di che, l’Ufficio, in tempi rapidi (ex art. 12 della l.n. 352/1970, le identiche 48 ore previste dall’art. 23 del d.p.r. n. 361/1957), è chiamato a pronunciarsi con ordinanza definitiva.
Ritiene il Collegio che le analogie procedurali e funzionali di detto organo con l’Ufficio Centrale Nazionale siano del tutto evidenti.
Ambedue, invero, sono organi che, data la loro composizione (collegi di magistrati di Cassazione) appaiono rigorosamente neutrali; sono chiamati, inoltre, a svolgere attività particolari di pubblico interesse, in funzione dell’Ordinamento generale dello Stato in vista di interessi relativi al funzionamento dello stesso.
Infine, svolgono una duplice funzione.
a) Una amministrativa, che, per quanto riguarda l’Ufficio Centrale per il referendum, é normata dagli artt. 21 – 23 della l.n. 352/1970 ed é relativa alla proclamazione del risultato referendario ed al riesame delle sole proteste e dei soli reclami afferenti le operazioni di voto provenienti dagli uffici provinciali per il referendum (appare evidente anche l’analoga distribuzione delle competenze, con la creazione degli uffici provinciali per il referendum, anch’essi chiamati ad una prima scrematura contenziosa della fase di voto e composti da Collegi di magistrati, questa volta di Tribunale e non di Corte d’Appello); mentre, la funzione dell’Ufficio Centrale Nazionale, come già evidenziato, ex art. 83 del d.p.r. n. 361/1967, attiene, in questo senso, alla determinazione della cifra elettorale nazionale di ciascuna lista, di ciascuna coalizione di liste collegate ed alla complessa ridistribuzione dei seggi a livello nazionale.
b) L’altra “contenziosa”. Sotto quest’ultimo aspetto emerge la già rappresentata competenza dell’Ufficio Centrale per il referendum ad adottare le ordinanze decisorie in tema di legittimità delle richieste di referendum e, appunto, quella dell’Ufficio Centrale Elettorale nell’ambito dell’ammissione delle liste.
Ora, anche a non voler accedere alla tesi della funzione paragiurisdizionale ed atipica di quest’ultimo Organo, sembra al Collegio che dalla prospettata assimilazione di funzioni e procedure appena delineata emerga la possibilità di considerare lo stesso quale sezione specializzata del G.O., secondo i dettami dell’art. 102 Cost..
In altri termini, ove si tenga distinta la funzione “amministrativa”, tipica del controllo delle operazioni di scrutinio e di proclamazione dei risultati, da quella “contenziosa” diversamente procedimentalizzata e finalizzata alla ammissione dei quesiti e delle liste, è possibile ipotizzare una altrettanto diversa “veste” giuridica del medesimo Organo.
Tanto premesso, come già cennato, i detti organi:
1) sono composti da collegi formati esclusivamente da magistrati di cassazione, senza che ciò pregiudichi la specialità della sezione per l’assenza di altri giudicanti non togati, posto il chiaro tenore dell’art. 102 Cost. che consente (utilizzando la congiunzione “anche”) la presenza di questi ultimi, ma non li ritiene necessari;
2) i due Uffici sono istituiti presso la Corte di Cassazione;
3) quali unità organizzative svolgono uno specifico compito di controllo dei procedimenti di ammissione preliminari alla competizione elettorale;
4) i provvedimenti decisori, quindi, sono emanati da organi rigorosamente neutrali, non esercenti poteri amministrativi quale necessario riflesso della necessità di raggiungere scopi di pubblico interesse, ma in funzione della tutela dell’ordinamento generale dello Stato e della realizzazione di esso, con esclusione di qualsiasi apprezzamento che non sia esclusivamente giuridico.
Sembra confermato, pertanto, che in quest’area del procedimento elettorale non si sia in presenza di atti oggettivamente e soggettivamente amministrativi (cfr. Cons. Stato, IV, 2.4.1997, n. 333).
Non ostacola la prospettata configurazione il rilievo che le funzioni spettanti a detti Uffici non possano qualificarsi strettamente come di giurisdizione contenziosa.
Invero, il quadro delle funzioni pubbliche non è ristretto alla diade funzioni di giurisdizione contenziosa – funzioni amministrative, sicché, esclusa la sussistenza delle prime, la natura delle funzioni esercitate sia qualificabile necessariamente come amministrativa (cfr. Cons. Stato ult. cit.).
Secondo quanto affermato dal Supremo Consesso Amministrativo con la decisione appena citata “costituisce acquisizione consolidata, invece, l’esistenza nell’ordinamento giuridico di funzioni pubbliche “neutrali”, intermedie tra l’Amministrazione e la giurisdizione, da parte di soggetti in posizione di terzietà ed indipendenza: tale la giurisdizione volontaria.
Come la giurisdizione volontaria realizza un controllo giudiziale di legalità nel diritto privato, così funzioni di controllo esterno esercitate da organi inseriti nell’organizzazione della giurisdizione possono concorrere nel procedimento legislativo” ovvero, nel caso che occupa il Collegio, in quello partecipativo volto alla formazione dell’Organo principale dell’espressione organizzativa dello Stato, quale è il Parlamento.
In conclusione, non sembra che la funzione di sezione specializzata possa essere negata per i sopra indicati Uffici nella loro funzione contenziosa. Ciò in quanto, per un verso, sono articolazioni della Cassazione (composta da Magistrati ordinari incardinati presso di essa) e, per altro verso, costituiscono una sezione anomala quanto a composizione e competenza rispetto alle sezioni normali dello stesso Organo.
Inoltre, la garanzia dell’imparzialità, corroborata da una precisa procedura, oltre che dalla composizione soggettiva del Giudicante, indipendente da qualunque Amministrazione, conforta la suddetta tesi.
Né appare ostare alla predetta configurazione l’ipotizzabile violazione dell’art. 24 della Cost., in tema di diritto di difesa.
Invero, rispetto al particolare procedimento, è possibile che gli interessati presentino ricorsi e memorie a difesa delle proprie posizioni, venendosi così ad instaurare un utile contraddittorio, eventualmente eccitato dalle stesse osservazioni dell’organo decidente ed alle quali viene fornita la possibilità di adeguata replica (seppur circoscritta nel tempo, stante la premessa della necessità di assoluta celerità dell’intero procedimento).
Infine, la qualificazione dell’Organo in questione come dotato di soggettività propria e quindi “esterno” all’amministrazione connota l’attività dallo stesso svolta, escludendo che la decisione dal medesimo adottata possa ricollegarsi alla forma del ricorso amministrativo gerarchico (e, quindi, non giurisdizionale), proprio perché quest’ultimo richiede un rapporto di gerarchia esterna da individuarsi nell’ambito della medesima organizzazione.
Ora, se non si vuole negare la realtà, non può dirsi che, in assenza di un’attività tipicamente amministrativa e di una correlata immedesimazione organica, la Cassazione, nella sua composizione quale Ufficio Centrale Elettorale, sia autorità amministrativa sovraordinata rispetto agli organi chiamati a concretamente realizzare la procedura in esame.
Conclusivamente, sia che si configuri un’attività paragiurisdizionale ed atipica, ma sicuramente compiuta, sia che si qualifichi l’Ufficio Centrale Nazionale come Sezione specializzata, si perviene alla medesima conclusione di una compiutezza del sistema che, per un verso, garantisce un giudizio sulla materia in esame, per un altro lo sottrae sicuramente dalla giurisdizione del Giudice amministrativo.
Alla stregua, quindi, del suesposto itinerario argomentativo, ritiene il Collegio di poter affermare con sufficiente sicurezza che la cennata ricostruzione del sistema di tutela giurisdizionale in materia – pur tra le evidenziate “peculiarità” o, se si vuole, “aporie” e “discrasie” – perviene sostanzialmente ad una interpretazione in senso conforme alla Costituzione (c.d. interpretazione adeguatrice), nella misura in cui viene ad escludersi ogni contrasto della normativa vigente in tema di ammissione di liste alle elezioni politiche nazionali con i principi costituzionali di tutela giurisdizionale dei diritti ed interessi legittimi (artt. 24, 103 e 113 della Carta), rendendosi inconfigurabile un vuoto di tutela ed il conseguente difetto assoluto di giurisdizione.
Conseguentemente, deve anche escludersi la possibilità giuridica di ipotizzare e sollevare d’ufficio una questione di legittimità costituzionale della predetta normativa nella parte in cui non prevederebbe espressamente una tutela giurisdizionale avverso l’illegittima ammissione o esclusione di una lista dalla competizione elettorale nazionale, posto che, secondo il pacifico orientamento dottrinario e della giurisprudenza costituzionale, il giudice, nell’operare la ricognizione del contenuto normativo delle disposizioni di legge da applicare, deve essere costantemente guidato dalla preminente esigenza del rispetto dei precetti e principi costituzionali e, quindi, ove un’interpretazione si rilevi confliggente con alcuni di essi, è tenuto ad adottare le possibili letture od opzioni interpretative ritenute aderenti al parametro costituzionale, altrimenti vulnerato (cfr., fra le numerose pronunce in materia, Corte Cost., sent. 11/12/1995, n. 499; Ordinanze 23/12/1994, n. 451 e 16/7/1999, n. 314; cfr. anche Cassazione SS.UU. 30/3/2000, n. 72).
E ciò anche perché, in base all’ulteriore e correlato corollario interpretativo costantemente elaborato dalla Corte, una questione di legittimità costituzionale sollevata dal giudice “a quo” senza la doverosa previa verifica della possibilità di una interpretazione adeguatrice del dato normativo sospettato di incostituzionalità, viene ritenuta, più o prima ancora che infondata, addirittura inammissibile (cfr., ex multis, Corte Cost. 23/12/1994, n. 443).
VIII. Le dette conclusioni appaiono immuni dalle marginali osservazioni che, successivamente alla pubblicazione della sentenza n. 629/06 di questo Tribunale, la dottrina ha ritenuto di dover riaffermare.

Intanto va ribadita una delle premesse fondanti di detta decisione circa la netta distinzione tra la procedura amministrativa relativa allo scrutinio ed alle pure operazioni elettorali, rispetto a quella dell’ammissione delle liste.
Secondo la diversa impostazione altrimenti seguita in dottrina, la decisione n. 629/06 conterrebbe un punto di incoerenza, posto che tutte le predette procedure subirebbero pur sempre il medesimo parametro valutativo di stretta legittimità.
Il Collegio non può che confermare, intanto, che la distinzione tra le due ipotesi del procedimento elettorale è presente nella diversa articolazione contenuta nel d.p.r. n. 361/1957, posto che, mentre gli artt. 22 e 23 sono inseriti nel titolo III relativo al “procedimento elettorale preparatorio”, l’art. 87, che affiderebbe alla Camera anche la giurisdizione sull’ammissione delle liste, è collocato nel titolo V, concernente “lo scrutinio”.
Per non parlare, poi, dello stesso valore semantico attribuito alle espressioni contenute in dette norme, che, in tema di contenzioso in seno alla Camera non riferiscono mai il termine “ricorso”.
In termini sostanziali, poi, non è neanche vero quanto sostenuto dalla predetta dottrina in ordine alla sovrapponibilità della valutazione di una scheda (e, quindi, dello scrutinio) a quella certativa prefigurata dalle disposizioni relative alla ammissione delle liste.
Mentre, infatti, nel primo caso, vi sono indicati i soli presupposti per la valutazione, nel secondo caso la ponderazione non è rilasciata ad alcun margine di apprezzamento. Si pensi, ad esempio al giudizio sulla nullità di una scheda dovuta all’apposizione di un segno riconoscibile. Non si può non rilevare che sull’argomento, e sulle molteplici ipotesi concretizzanti detta evenienza, la stessa Giurisprudenza, su medesime fattispecie, è stata molte volte oscillante (come nelle ipotesi di nome trascritto con scrittura malferma, all’apposizione del titolo accanto al nome del candidato, all’indicazione di un numero arabo accanto al nominativo, ecc.), a dimostrazione dell’inesistenza di un unico metro di giudizio collegabile alla sussistenza di disposizioni regolanti fattispecie dai contorni esattamente definiti.
In dette ipotesi vi sono norme “in bianco” da riempire mediante valutazioni non inequivoche.
Diversi sono, invece, i casi di sussistenza di una attestazione, di una autentica di firma, di un’accettazione, di fatti “storici”, insomma, dotati di una oggettiva ed incontestabile valutabilità, per lo più contornati da controlli fideifacenti tali da conferire certezze alle dichiarazioni (ipotesi, queste, ovviamente sconosciute, nel caso di espressione del voto, ma presenti certamente nella casistica prevista per l’ammissione delle liste).
Una volta configurato l’Ufficio Centrale per l’Elezione quale organo giurisdizionale, non sembra, inoltre, dover particolarmente preoccupare la possibilità, anch’essa richiamata nelle posizioni dottrinali successive alla sentenza n. 629/06, di ritrovamento di successivo documento ovvero di sollevare la questione di legittimità costituzionale.
Premesso che ambedue le procedure sono prospettabili (e non si ravvisa alcuna ragione perché ciò non possa avvenire), la ridiscussione presso detto Organo del documento “ritrovato” appare fattispecie più scolastica che probabile, stante la possibilità di immediato ricorso e, quindi, controllo, da parte degli stessi presentatori e stante, come chiarito, la particolare verbalizzazione degli atti depositati a conforto della presentazione delle liste.
L’invio degli atti alla Corte Costituzionale, inoltre, comporterebbe, è vero, la sospensione del giudizio (non del risultato elettorale) e, quindi, l’impossibilità di una sua definizione in tempi rapidissimi (comunque antecedenti allo svolgimento della competizione elettorale), ma, in questo caso, la distonia del sistema, in realtà, non sussiste, in quanto ove mai il Giudice delle Leggi dovesse rilevare la sussistenza di una norma incostituzionale posta a fondamento della valutazione operata in sede giudiziale dall’Ufficio Elettorale, non farebbe altro che espungere una norma siccome incostituzionale dal sistema e, quindi, riaffermare la sussistenza di una disposizione “procedurale” viziante.
Detta evenienza, anch’essa altrettanto improbabile, però, giustificherebbe in un certo qual modo la ripetizione della competizione, stante la necessità del rispetto della Legge Fondamentale, posta, appunto, a fondamento dello stesso vivere democratico e della stessa forma repubblicana.
In ordine, infine, alla impossibilità di impugnativa ex art. 111 Cost. per Cassazione delle decisioni dell’Ufficio Elettorale, anche e per l’effetto della giurisdizione volontaria che potrebbe caratterizzare detto procedimento, il Collegio rileva che nel nostro sistema non esiste un provvedimento della Cassazione (quale si configura il giudizio finale dell’Ufficio Elettorale Nazionale) ricorribile . . . per Cassazione.
Qui, si ribadisce, l’Organo decidente appare inserito nell’alveo di detto Organismo Supremo della Giustizia ed è composto dalle migliori espressioni giudicanti dello stesso, per cui, non sembra potersi prospettare una deroga sostanziale al sistema, che, per altro, ha una sua particolarità a garanzia di interessi costituzionali altrettanto rilevanti.
Si ribadisce che il procedimento previsto per una fattispecie più semplice (la valutazione degli elementi formali richiesti per l’ammissione delle liste) riceve una regolamentazione più severa, con doppio grado di valutazione sconosciuto in tutti gli altri casi di procedimento elettorale, che, anzi, espressamente prevede la possibilità di ricorso al Giudice amministrativo in ultima istanza.
Nei prodromi del procedimento di formazione del Parlamento nulla di tutto questo è previsto, per cui la fase giudiziale appare sopravanzare quella amministrativa con l’esistenza di un giudizio (doppio) sui ricorsi avverso l’ammissione o l’esclusione delle liste (e dei candidati) e con l’adozione di un provvedimento finale da parte di un Organo composto da Magistrati togati della Cassazione ( e, come tali, non appartenenti all’Amministrazione dell’Interno) in posizione di assoluta terzietà.
Il che conduce alla conferma delle tesi sostenute nella decisione n 629/06 di questa stessa Sezione e, comunque alla conferma della insussistenza di una giurisdizione da parte sia del Giudice Amministrativo che del Giudice Ordinario (cfr., Ordinanze della Cassazione Civile SS.UU. nn. 8118-8119 del 6.4.2006. cit.).
Infine, va confermata l’improspettabilità di un rinvio al Giudice delle Leggi, così come richiesto dal ricorrente in sede di discussione all’Udienza pubblica, volto a censurare un eventuale vuoto legislativo derivante dall’assenza di norme regolamentatrici che disciplinino l’impugnazione delle decisioni dell’ufficio Elettorale Nazionale.
L’”horror vacui” adombrato, invero, appare colmabile soltanto dal Legislatore.
Come chiarito sub VI, la Corte ha già affrontato la questione dell’asserita insufficienza del procedimento decisorio presso gli Uffici Elettorali, anzicché presso un qualsiasi Organo giudiziario ordinario, dichiarandola inammissibile.
Invero, la manifesta inammissibilità è stata ricollegata ad una rimessione da parte del giudice a quo non prospettante la giurisdizione in capo ad un qualsiasi giudice (cfr. Corte Cost. 512/2000 cit., pag. 31).
In sintesi, il Giudice delle Leggi ha già riconosciuto che non attiene ai suoi compiti la precisazione dell’Organo giudiziario chiamato a pronunciarsi sulle questioni in esame.
Né, come recentemente riaffermato (cfr. Ord. n. 117 del 23.3.2006, cit.) la stessa è competente a risolvere conflitti negativi (o positivi) di giurisdizione.
Il Collegio ritiene di dover ulteriormente approfondire le argomentazioni “sfiorate” dalla Corte.
Rispetto alla prospettazione di un vuoto legislativo (ritenuto invero insussistente dal Collegio, che, però, ribadisce la necessità di un intervento legislativo chiarificatore nella subiecta materia), la Corte dovrebbe o prenderne semplicemente atto (dichiarando l’insussistenza di una norma che regola la procedura contenziosa), ma in tal senso (cfr. T.A.R. Catania, III, Ord. 18.1.2002 n.180) non residuerebbe alcun interesse in capo al ricorrente (posto che questi non avrebbe comunque un Giudice da adire), ovvero dichiarare la giurisdizione di un Giudice in luogo del Legislatore.
Anche questa seconda opzione non appare percorribile.
Il Collegio non ignora che la Corte, nella sua giurisprudenza creatrice, ha valicato più volte i limiti strettamente indicati dalla Costituzione, rendendosi artefice di sentenze c.d. manipolative e/o additive.
Si pensi, in particolare, alla decisione n. 204/2004 che ha ridisegnato una norma (l’art. 33 del d.lgs.vo 80/1998), ridefinendo i limiti della giurisdizione in determinate fattispecie tra giudice ordinario e giudice amministrativo.
E’ da dire, però, che per quanto “ardita” sia stata la rielaborazione di una norma con l’indicazione di precise ipotesi di giurisdizione, la decisione si è pur sempre mossa nel solco segnato dalla Costituzione in tema di divisione dei poteri assegnati al Giudice ordinario (in tema di diritti soggettivi) rispetto a quelli attribuiti al Giudice amministrativo (in tema di interessi legittimi).
Qui, al contrario, la sostituzione dovrebbe essere assoluta e completa, posto che l’unica area non normata (né riferibile direttamente alla Costituzione) con un preciso riferimento alla giurisdizione di un Giudice del processo elettorale in tema di ammissione o esclusione delle liste elettorali rimane, come sopra chiarito sub V, soltanto quella relativa alle elezioni al Parlamento.
Sicché, la Corte, arrogandosi un potere non riconosciutoLe, dovrebbe stabilire chi sia il Giudice competente, senza, però, questa volta, alcuna “espressa indicazione normativa di rango costituzionale” proveniente dalla Carta Fondamentale.
Se ben si osserva la fase dell’ammissione delle liste, è del tutto evidente che l’attività asseritamente amministrativa (ma tale non è, come già chiarito) e non contenziosa è riferita ad un procedimento che si conclude con un atto vincolato, privo di alcuna discrezionalità ed operante in un settore del diritto (soggettivo) alla partecipazione ad una competizione elettorale.
In altri termini, pur ammettendo che si tratti di una procedura amministrativa quella che determina l’ammissione o meno delle liste elettorali, non vi è dubbio il coinvolgimento di procedimenti riferiti a diritti soggettivi (per altro fondamentali).
Se così è, in effetti, la giurisdizione, in linea teorica, dovrebbe appartenere al Giudice ordinario.
Il Legislatore, però, per tutti gli altri tipi di elezioni (dalle comunali alle Europee) ha operato una sua scelta ben precisa e cioé di affidare una giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo.
Dunque, l’assegnazione della giurisdizione al Giudice amministrativo è una scelta ampiamente discrezionale del Legislatore (ed, in linea teorica, opposta all’ordinario riparto della giurisdizione così come sostanzialmente delineato dall’art. 103 della Cost.) che, pertanto, non può consentire una sostituzione della Corte Costituzionale.
Non basta.
La prospettata pronuncia additiva, come necessario, non si porrebbe come conseguenza necessitata ed implicita dell’applicazione dei principi costituzionali al “complesso normativo” impugnato, giacché al riguardo sarebbe comunque prospettabile una pluralità di soluzioni, la cui scelta, si ribadisce, è doverosamente rimessa alla discrezionalità del Legislatore (cfr. Corte Cost. n. 291/2001; n. 51 del 1998; n. 55 del 1996).
A parte la necessità di scelta del Giudice da adire (da effettuare impropriamente “per relationem” secondo quanto legislativamente operato per tutte le altre ipotesi di contenzioso elettorale che espressamente affidano la giurisdizione al G.A.), a ben vedere non è neanche sufficiente l’assegnazione di una giurisdizione in capo ad un Giudice, posto che manca ancora una parte rilevante del procedimento e, cioé, la statuizione in ordine al concreto procedimento da seguire, con tempi e modalità processuali esattamente scanditi per correttamente instaurare un giudizio.
La mancanza di una previsione legislativa che assimili detto procedimento nazionale a quello previsto per le elezioni comunali (presente in tutti gli altri casi) rende ancora più arduo (ed in verità, impossibile) l’intervento sostitutivo delle Corte che, quindi, dovrebbe non solo assegnare la giurisdizione, ma creare altresì la procedura elettorale da seguire.
In altri termini, la risoluzione della questione non può essere affidata alla sentenza additiva della Corte, ma necessariamente al Legislatore, in quanto l’affidamento della giurisdizione implica una scelta tra una pluralità di soluzioni possibili, vieppiù riferite a procedure non omogenee da porre a raffronto (cfr. Corte Cost. n. 291/2001 cit.).
Invero, quella in esame è già a monte diversa rispetto a quelle adottate dal Legislatore per il “contenzioso asseritamente amministrativo” relativo alle altre procedure elettorali, posto che solo per il Parlamento, come chiarito, è previsto un doppio grado di giudizio presso gli uffici Elettorali, scandito in tempi brevissimi, sui ricorsi presentati e nessuna previsione espressa di rinvio alla competenza del G.A.
IX. Conclusivamente, va confermata l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione di questo Tribunale.
La complessità, e la parziale novità, sia della questione prospettata che della ricostruzione interpretativa sistematica ed adeguatrice del Tribunale inducono a ritenere equa l’integrale compensazione delle spese giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia – Sezione staccata di Catania – Sezione Prima – dichiara l’inammissibilità del ricorso in epigrafe per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Catania, nella Camera di consiglio del 12.10.2006.

L’ESTENSORE
Dott. Pancrazio M. Savasta

IL PRESIDENTE
Dott. Vincenzo Zingales

Depositata in Segreteria il 10 novembre 2006

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