1. È costituzionalmente illegittimo l’art. 19 della legge della Regione siciliana 29 settembre 2016, n. 20 in quanto, eccedendo la propria competenza legislativa, di cui all’art. 14, lettera i), del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, si pone in violazione dell’art. 117, comma primo e secondo, lett. s), Cost., laddove la tutela dell’ambiente e degli ecosistemi esige un governo uniforme e sostenibile dell’acqua e dei corpi idrici, in quanto costituenti un interesse unitario ed essenziale, come tale insuscettibile di eccezioni differenziate rispetto alla disciplina statale.

SENTENZA N. 229 
ANNO 2017 
 
REPUBBLICA ITALIANA 
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO 
LA CORTE COSTITUZIONALE 
composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
 
ha pronunciato la seguente 
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 19 della legge della Regione siciliana 29 settembre 2016, n. 20 (Disposizioni per favorire l’economia. Disposizioni varie), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 6-14 dicembre 2016, depositato in cancelleria il 14 dicembre 2016 ed iscritto al n. 78 del registro ricorsi 2016. 
Udito nella udienza pubblica del 10 ottobre 2017 il Giudice relatore Daria de Pretis; 
udito l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri. 
 
Ritenuto in fatto 
1. Con ricorso notificato il 6-14 dicembre 2016, depositato il 14 dicembre 2016 ed iscritto al n. 78 del registro ricorsi 2016, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’art. 19 della legge della Regione siciliana 29 settembre 2016, n. 20 (Disposizioni per favorire l’economia. Disposizioni varie). 
La disposizione rubricata «Disposizioni in materia di denuncia dei pozzi» stabilisce che «[i]l termine finale previsto dalle disposizioni di cui al primo periodo dell’articolo 10 del decreto legislativo 12 luglio 1993, n. 275 recepito con modifiche dalla legge regionale 15 marzo 1994, n. 5 è differito al 31 dicembre 2017». 
L’art. 10, comma 1, primo periodo, del decreto legislativo 12 luglio 1993, n. 275 (Riordino in materia di concessione di acque pubbliche), richiamato dalla norma impugnata, dispone che «tutti i pozzi esistenti, a qualunque uso adibiti, ancorché non utilizzati, sono denunciati dai proprietari, possessori o utilizzatori alla regione o provincia autonoma nonché alla provincia competente per territorio, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo». 
Questo termine per la denuncia dei pozzi è stato successivamente differito più volte dal legislatore statale, e segnatamente ad opera dapprima dell’art. 14 del decreto-legge 8 agosto 1994, n. 507 (Misure urgenti in materia di dighe), convertito, con modificazioni, dalla legge 21 ottobre 1994, n. 584, poi dell’art. 28 della legge 30 aprile 1999, n. 136 (Norme per il sostegno ed il rilancio dell’edilizia residenziale pubblica e per interventi in materia di opere a carattere ambientale), e quindi dell’art. 2 della legge 17 agosto 1999, n. 290 (Proroga di termini nel settore agricolo). Da ultimo, l’art. 96, comma 7, del decreto-legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), ha stabilito che: «[i] termini [ &] per la presentazione delle denunce dei pozzi a norma dell’articolo 10 del decreto legislativo 12 luglio 1993, n. 275, sono prorogati al 31 dicembre 2007». 
Secondo il Governo, la Regione siciliana, introducendo una disciplina difforme da quella nazionale che prevede quale termine ultimo per la denuncia dei pozzi il 31 dicembre 2007, avrebbe ecceduto i limiti della propria competenza statutaria. 
L’art. 14, lettera i), del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, riconosce alla Regione siciliana potestà legislativa esclusiva in materia di «acque pubbliche, in quanto non siano oggetto di opere pubbliche di interesse nazionale». Questa attribuzione normativa, tuttavia, non potrebbe essere esercitata in violazione delle «norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica», tra le quali andrebbe ricompreso lo stesso art. 10 del d.lgs. n. 275 del 1993. Quest’ultima disposizione costituirebbe infatti espressione di uno standard di tutela ambientale da applicare in modo uniforme su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione. Del resto, in applicazione dei principi generali in tema di gerarchia delle fonti, non sarebbe consentito al legislatore regionale di prorogare un termine prescritto in un decreto legislativo. 
Sotto altro profilo prosegue il ricorrente la norma regionale impugnata si porrebbe in contrasto anche con la direttiva 23 ottobre 2000, n. 2000/60/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque), e in particolare con gli obiettivi ambientali ivi enunciati nei «considerando» numeri 1, 11, 25, 53, e nell’art. 1, paragrafo 1, lettera b), con conseguente violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. 
Da ultimo, il Governo sostiene che la proroga regionale censurata, palesando un ritardo di moltissimi anni nell’applicazione della normativa nazionale citata, si configurerebbe come una sorta di condono generalizzato sulle attività di estrazione dell’acqua, che, nel frattempo, sarebbero state effettuate in maniera incontrollata, con potenziali danni al buon regime delle acque. Inoltre, dall’applicazione della previsione impugnata deriverebbero anche pregiudizi per la finanza pubblica, tenuto conto che l’art. 10 del d.lgs. n. 275 del 1993 collega all’omessa denuncia «la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire duecentomila a lire unmilioneduecentomila», prevedendo altresì che «il pozzo può essere sottoposto a sequestro ed è comunque soggetto a chiusura a spese del trasgressore allorché divenga definitivo il provvedimento che applica la sanzione». 
2. La Regione siciliana non si è costituita in giudizio. 
 
Considerato in diritto 
1. Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 19 della legge della Regione siciliana 29 settembre 2016, n. 20 (Disposizioni per favorire l’economia. Disposizioni varie), per violazione dell’art. 14, lettera i), del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, e degli artt. 11, 117, primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione. 
2. Con il primo motivo di ricorso, il Governo sostiene che la Regione siciliana, avendo differito dal 31 dicembre 2007 al 31 dicembre 2017 il termine per la denuncia dei pozzi previsto dall’art. 10, comma 1, primo periodo, del decreto legislativo 12 luglio 1993, n. 275 (Riordino in materia di concessione di acque pubbliche), avrebbe ecceduto i limiti della propria competenza statutaria. Infatti, la pure riconosciuta competenza esclusiva regionale in materia di «acque pubbliche» sarebbe stata esercitata in contrasto con una delle «norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica», quale sarebbe la citata disposizione legislativa statale.
2.1. Va premesso che l’art. 144 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) come già l’art. 1 della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche) dispone che «tutte le acque superficiali e sotterranee, ancorché non estratte dal sottosuolo, appartengono al demanio dello Stato». L’assegnazione a terzi e la selezione degli impieghi ai quali destinare le singole acque è disposta mediante concessione (cosiddetta «di derivazione»). 
Poiché la diversione delle acque dal loro corso naturale, ai fini produttivi, irrigui, industriali e civili, ne modifica i caratteri fondamentali, il rilascio della concessione è subordinato all’accertamento che la derivazione non pregiudichi il raggiungimento degli obiettivi di qualità e che venga comunque garantito «l’equilibrio del bilancio idrico», secondo quanto previsto dall’art. 12-bis del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici), come sostituito dall’art. 96 del d.lgs. n. 152 del 2006. I volumi di acqua concessi devono altresì essere «commisurati alle possibilità di risparmio, riutilizzo o riciclo delle risorse». L’autorità concedente deve inoltre tenere conto della pianificazione dello sfruttamento della risorsa idrica, imperniato sui piani di tutela delle acque (art. 121 del d.lgs. n. 152 del 2006), di bacino distrettuale (art. 65 del d.lgs. n. 152 del 2006) e di gestione (art. 117 del d.lgs. n. 152 del 2016). 
L’art. 10 del d.lgs. n. 275 del 1993 evocato dal Governo quale norma interposta è stato introdotto nell’ambito di un generale intervento di riordino delle concessioni di acque pubbliche, avente la finalità di riconsiderare complessivamente gli equilibri tra gli usi dell’acqua, tenuto conto della moltiplicazione delle estrazioni, anche abusive. 
In particolare, l’obbligo di denuncia dei pozzi rientra tra le misure poste a salvaguardia e difesa della quantità delle acque esistenti in ciascun distretto idrografico, in modo da assicurare l’equilibrio fra la disponibilità delle risorse idriche reperibili e i fabbisogni per gli usi diversificati della risorsa stessa. Infatti, per predisporre adeguatamente il piano di tutela e assicurare l’equilibrio del bilancio idrico, le autorità concedenti devono poter procedere al censimento di tutte le utilizzazioni in atto nel medesimo corpo idrico. 
2.2. Secondo la giurisprudenza costituzionale, le disposizioni in materia di tutela delle acque contenute principalmente nella parte III del d.lgs. n. 152 del 2006, intitolata «Norme in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione, di tutela delle acque dall’inquinamento e di gestione delle risorse idriche» e, in particolare, nella sua sezione II intitolata «Tutela delle acque dall’inquinamento» sono riconducibili alla materia della «tutela dell’ambiente», attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Si tratta, infatti, «di disposizioni aventi finalità di prevenzione e riduzione dell’inquinamento, risanamento dei corpi idrici inquinati, miglioramento dello stato delle acque, perseguimento di usi sostenibili e durevoli delle risorse idriche, mantenimento della capacità naturale di autodepurazione dei corpi idrici e della capacità di sostenere comunità animali e vegetali ampie e diversificate, mitigazione degli effetti delle inondazioni e della siccità, protezione e miglioramento dello stato degli ecosistemi acquatici, degli ecosistemi terrestri e delle zone umide direttamente dipendenti dagli ecosistemi acquatici sotto il profilo del fabbisogno idrico. Sono scopi che attengono direttamente alla tutela delle condizioni intrinseche dei corpi idrici e che mirano a garantire determinati livelli qualitativi e quantitativi delle acque» (sentenza n. 254 del 2009; in senso analogo, sentenza n. 246 del 2009). 
Con riguardo al riparto delle attribuzioni tra lo Stato e le regioni e le province autonome in materia ambientale, va ricordato che la normativa statale riconducibile alla materia trasversale di cui all’art. 117, comma 2, lettera s), Cost. è applicabile alle regioni speciali e alle province autonome «solo laddove non entrino in gioco le competenze riconosciute dalla normativa statutaria agli enti ad autonomia differenziata: in tal caso, lo scrutinio di legittimità costituzionale deve confrontarsi con il complessivo assetto normativo delineato dagli statuti di autonomia (sentenze n 98 del 2017, n. 210 del 2014, n. 151 del 2011 e n. 378 del 2007)» (sentenza n. 212 del 2017). Solamente in quanto la materia «tutela dell’ambiente» non sia contemplata negli statuti di autonomia, dunque, gli oggetti che non rientrano nelle specifiche e delimitate attribuzioni delle regioni ad autonomia speciale e province autonome «rifluiscono nella competenza generale dello Stato nella suddetta materia, la quale implica in primo luogo la conservazione uniforme dell’ambiente naturale, mediante precise disposizioni di salvaguardia non derogabili in alcuna parte del territorio nazionale» (sentenza n. 387 del 2008, nonché, analogamente, sentenze n. 288 del 2012 e n. 151 del 2011). 
Anche nell’odierno giudizio di legittimità costituzionale vengono in evidenza le competenze spettanti statutariamente a una regione ad autonomia speciale. 
Nell’enumerare le materie sulle quali la Regione siciliana ha potestà legislativa esclusiva l’art. 14 dello statuto speciale menziona esplicitamente le «acque pubbliche, in quanto non siano oggetto di opere pubbliche di interesse nazionale» (lettera i). Questa Corte ha precisato che la previsione è da riferire alla sola disciplina demaniale del bene idrico e marittimo, «come si desume sia dal dato letterale, che significativamente considera l’acqua in quanto oggetto di opera pubblica, sia dal dato di contesto del collegamento con la norma statutaria, che dispone l’appartenenza delle acque pubbliche al demanio regionale, con l’eccezione delle acque che interessano la difesa e i servizi di carattere nazionale (art. 32)» e sulla base di queste considerazioni è stata ricondotta alla competenza legislativa residuale, e non primaria, della Regione siciliana la disciplina del servizio idrico integrato (sentenza n. 93 del 2017). Su queste stesse basi, deve invece ricondursi alla competenza legislativa primaria di cui alla lettera i) dell’art. 14 dello statuto, la regolazione degli usi sostenibili e durevoli delle risorse idriche da parte dei soggetti interessati, in quanto disciplina demaniale dell’acqua, considerata qui come vero e proprio bene (da tutelare) anziché in funzione del servizio da assicurare tramite essa alla collettività. 
Queste conclusioni non comportano tuttavia che la menzionata competenza primaria possa esplicarsi senza alcun limite. Lo stesso art. 14 dello statuto precisa che l’Assemblea siciliana deve esercitare la potestà legislativa esclusiva «nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del popolo italiano» e la formula è stata costantemente intesa da questa Corte come richiamo al rispetto dei «limiti derivanti dalle norme di rango costituzionale, dai principi generali dell’ordinamento giuridico statale, dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica nonché dagli obblighi internazionali» (sentenza 265 del 2013; nello stesso senso anche le sentenze n. 263 del 2016, n. 11 del 2012, n. 189 del 2007, n. 314 del 2003, n. 4 del 2000, n. 153 del 1995). 
È noto che, proprio in applicazione del limite delle «norme fondamentali delle grandi riforme economico-sociali», questa Corte ha più volte preteso dalle regioni speciali (e dalle due province autonome) il rispetto di prescrizioni legislative statali di carattere generale incidenti su materie assoggettate dagli statuti al regime della competenza legislativa piena o primaria. In particolare, è stato affermato che il legislatore statale conserva «il potere di vincolare la potestà legislativa primaria della regione speciale attraverso l’emanazione di leggi qualificabili come riforme economico-sociali: e ciò anche sulla base [ &] del titolo di competenza legislativa nella materia tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, comprensiva tanto della tutela del paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali o culturali; con la conseguenza che le norme fondamentali contenute negli atti legislativi statali emanati in tale materia potranno continuare ad imporsi al necessario rispetto» degli enti ad autonomia differenziata nell’esercizio delle proprie competenze (sentenza n. 51 del 2006; nello stesso senso, sentenze n. 212 del 2017, n. 233 del 2010, n. 164 del 2009, n. 536 del 2002). 
2.3. La disciplina statale in materia di tutela delle acque deve essere ascritta all’area delle riforme economico-sociali, sia per il suo «contenuto riformatore», sia per la sua «attinenza a settori o beni della vita economico-sociale di rilevante importanza» (sentenza n. 323 del 1998). 
In un primo senso, infatti, si deve osservare che a partire dalla legge n. 36 del 1994 sino al d.lgs. n. 152 del 2006, il legislatore statale ha seguito un approccio innovativo e globale alla regolazione della materia, orientato non solo alla diretta salvaguardia dell’acqua in quanto tale, ma al governo della risorsa idrica con l’obiettivo di assicurarne un uso sostenibile, equilibrato, equo ed integrato, ai fini della più generale tutela dell’ambiente e degli ecosistemi ad essa correlati. 
Sotto il secondo aspetto, rileva l’importanza vitale della risorsa idrica, essenziale sia per il consumo umano che per la funzione di ausilio alla vita di tutte le specie animali e vegetali. 
L’indicazione dei criteri generali per un corretto e razionale uso dell’acqua risponde dunque a un interesse unitario che esige un’attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale e non tollera discipline differenziate nelle sue diverse parti. Le istanze oggetto di dialettica e di bilanciamento nelle scelte ad essa relative fabbisogno idrico, tutela dei corpi idrici e degli ecosistemi, biodiversità, necessità produttive dell’economia idrodipendente non possono infatti che essere ponderate unitariamente con un’operazione che solo il legislatore statale può compiere. 
In questo contesto devono essere qualificate come «norme fondamentali delle riforme economico-sociali» non solo le disposizioni statali direttamente espressive del descritto modello regolatorio in tema di tutela delle acque, ma anche le previsioni, solo apparentemente di dettaglio, che siano collegate alle prime da un rapporto di coessenzialità o di necessaria integrazione. Ed è proprio ciò che accade nel caso in esame, in cui la norma statale che impone la denuncia dei pozzi in uso riveste importanza decisiva per la tutela quantitativa della risorsa idrica e per la pianificazione della sua utilizzazione. 
Si deve quindi concludere che il legislatore statale, adottando l’art. 10 del d.lgs. n. 275 del 1993, ha esercitato un potere che, per il contenuto e la funzione di norma fondamentale di riforma economico-sociale della disposizione emanata, vincola anche la potestà legislativa primaria della Regione siciliana in materia di acque pubbliche. 
2.4. Si può aggiungere che, in concreto, la proroga disposta con la norma di legge regionale impugnata, consentendo la prosecuzione di prelievi incontrollati della risorsa idrica per un ulteriore lungo periodo di tempo, interferisce con il corretto funzionamento degli strumenti pianificatori, autorizzatori, sanzionatori, di vigilanza e controllo, e compromette le azioni volte al risanamento dei corpi idrici. Come osservato dalla difesa del ricorrente, inoltre, il differimento del termine equivale all’introduzione di una surrettizia e generalizzata forma di condono delle estrazioni abusive perpetrate in elusione finanche dei dispositivi di misurazione delle portate delle acque emunte previsti all’art. 95 del d.lgs. n. 152 del 2006 sul territorio siciliano nel corso di un intero decennio, vanificando l’azione di controllo e di repressione delle autorità preposte, con il rischio di alimentare ulteriormente il fenomeno dell’abusivismo. 
3. Alla luce delle considerazioni svolte, l’impugnato art. 19 della legge regionale siciliana n. 20 del 2016 deve essere dichiarato illegittimo in quanto incompatibile con una norma fondamentale di riforma economico-sociale dello Stato. 
Le residue doglianze formulate dal ricorrente restano assorbite. 
 
per questi motivi 
LA CORTE COSTITUZIONALE 
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 19 della legge della Regione siciliana 29 settembre 2016, n. 20 (Disposizioni per favorire l’economia. Disposizioni varie). 
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 ottobre 2017. 
F.to: 
Paolo GROSSI, Presidente 
Daria de PRETIS, Redattore                                    
Roberto MILANA, Cancelliere 
Depositata in Cancelleria il 25 ottobre 2017. 
Il Direttore della Cancelleria 
F.to: Roberto MILANA 

1. È costituzionalmente illegittimo l art. 1, comma 129, della legge della Regione Campania n. 4 del 2011, nella parte in cui, sostituendo l art. 2, comma 1, della legge della Regione Campania n. 13 del 1993, prevede che non costituiscono attività rilevanti ai fini paesaggistici le installazioni «quali tende ed altri mezzi autonomi di pernottamento, quali roulotte, maxi caravan e case mobili», anche se «collocate permanentemente entro il perimetro delle strutture ricettive regolarmente autorizzate» in quanto si pone in contrasto con l art. 117, secondo comma, lett. s) Cost., che assegna la disciplina della rilevanza paesaggistica e del relativo regime autorizzatorio alla competenza esclusiva dello Stato.

SENTENZA N. 246 
ANNO 2017 
 
REPUBBLICA ITALIANA 
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO 
LA CORTE COSTITUZIONALE 
composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
 
ha pronunciato la seguente 
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 129, della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 4, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Campania (Legge finanziaria regionale 2011)», promosso dal Consiglio di Stato, sezione sesta, nel procedimento instaurato dal Ministero per i beni e le attività culturali ed altri contro Camping Calù di Carlo Del Mastro & C. sas ed altri, con ordinanza del 2 febbraio 2015, iscritta al n. 196 del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell’anno 2015. 
Visti gli atti di costituzione di Camping Calù di Carlo Del Mastro & C. sas e di Associazione regionale dei complessi turistico-ricettivi dell’aria aperta FAITA CAMPANIA e l’atto di intervento della Regione Campania; 
udito nell’udienza pubblica del 10 ottobre 2017 il Giudice relatore Silvana Sciarra; 
uditi l’avvocato Laura Clarizia per Associazione regionale dei complessi turistico-ricettivi dell’aria aperta FAITA CAMPANIA, l’avvocato Antonio Brancaccio per Camping Calù di Del Mastro & C. sas e l’avvocato Almerina Bove per la Regione Campania. 
 
Ritenuto in fatto 
1.– Con ordinanza del 2 febbraio 2015, iscritta al n. 196 del registro ordinanze 2015, il Consiglio di Stato, sezione sesta, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 129, della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 4, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Campania (Legge finanziaria regionale 2011)», in riferimento agli artt. 3, 9, 32 e 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, della Costituzione. 
La norma censurata, nella parte in cui modifica l’art. 2, comma 1, della legge della Regione Campania 26 marzo 1993, n. 13 (Disciplina dei complessi turistico-ricettivi all’aria aperta), dispone che «non costituiscono attività rilevanti ai fini urbanistici, edilizi e paesaggistici» i mezzi autonomi di pernottamento collocati all’interno dei campeggi, quando conservino «i meccanismi di rotazione in funzione», non possiedano «alcun collegamento di natura permanente al terreno» e presentino «gli allacciamenti alle reti tecnologiche, gli accessori e le pertinenze […] removibili in ogni momento». 
1.1.– Il Consiglio di Stato è investito dell’appello contro la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno, che ha annullato l’ordinanza di demolizione di case mobili, strutture in ferro e roulotte, emessa dall’Ente Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni per difetto del nulla osta prescritto dall’art. 13 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette). 
Il giudice di prime cure, a fondamento della decisione impugnata, ha affermato l’incompetenza del direttore dell’Ente parco a emanare l’ordine di demolizione e, nel merito, ha valorizzato l’art. 1, comma 129, della legge regionale n. 4 del 2011, che sancisce l’irrilevanza urbanistico-edilizia e paesaggistica delle case mobili e le sottrae all’obbligo della preventiva acquisizione di ogni titolo abilitativo. 
Il Consiglio di Stato ritiene, all’opposto del TAR, che il direttore dell’Ente parco sia legittimato all’adozione dei provvedimenti di demolizione e di ripristino degli allestimenti mobili, in virtù della competenza attribuita all’autorità di gestione dall’art. 6, comma 6, della legge n. 394 del 1991. 
Nel merito, il rimettente argomenta, tuttavia, che l’annullamento dell’ordine di demolizione dovrebbe essere confermato alla luce della legge regionale n. 4 del 2011, univoca nell’eliminare ogni assenso edilizio e paesaggistico per gli allestimenti posti all’interno dei campeggi, e, pertanto, reputa rilevante la questione di legittimità costituzionale di tale normativa. 
1.2.– Ad avviso del giudice rimettente, la norma censurata violerebbe la competenza esclusiva statale in materia di ambiente (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.) e si porrebbe in contrasto con l’art. 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), che impone di ottenere l’autorizzazione paesaggistica per gli interventi nelle zone vincolate, e con la legge n. 394 del 1991, che dispone l’acquisizione del preventivo nulla osta dell’Ente parco e «costituisce fonte di principi fondamentali (Corte Costituzionale, 11 febbraio 2011, n. 44) ai fini della preservazione dei livelli minimi uniformi su tutto il territorio nazionale». 
Il giudice rimettente denuncia il contrasto di tale previsione, che «sottrae la corrispondente porzione del paesaggio vincolato alla pubblica funzione di tutela», anche con l’art. 9 Cost.: il paesaggio, «bene primario ed assoluto», «interesse prevalente rispetto a qualunque altro interesse, pubblico o privato», sarebbe tutelato con riguardo alla forma del territorio e, in connessione con altri princìpi costituzionali (l’art. 32 Cost.), per quel che concerne l’ambiente e l’ecosistema. 
In pari tempo, la norma regionale confliggerebbe con l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto si discosterebbe dal principio fondamentale enunciato, nella materia di competenza concorrente del governo del territorio, dall’art. 3, comma 1, lettera e.5), del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)». 
La legislazione statale, prima delle innovazioni apportate dall’art. 10-ter, comma 1, del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti per l’emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015), convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 2014, n. 80, avrebbe qualificato come intervento di nuova costruzione, da autorizzare preventivamente, «l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee». 
La norma censurata sarebbe lesiva anche del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.). Essa, difatti, determinerebbe un’irragionevole disparità di trattamento tra gli interventi di installazione degli allestimenti mobili di un campeggio, che beneficiano di un regime di favore, e «altre opere, destinate a far fronte a diverse, più pregnanti esigenze, aventi il medesimo impatto sul territorio», assoggettate a una rigorosa disciplina di autorizzazione. 
2.– Con memoria del 26 ottobre 2015, si è costituita la società Camping Calù di Carlo Del Mastro & C. sas e ha chiesto di dichiarare inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Consiglio di Stato o di dichiararla manifestamente infondata e, in ogni caso, alla luce delle successive pronunce del giudice delle leggi (è citata la sentenza n. 189 del 2015) e dell’intervento del legislatore (art. 10-ter del d.l. n. 47 del 2014), di disporre la restituzione degli atti al Consiglio di Stato. 
In linea preliminare, la parte eccepisce l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale sotto svariati profili. 
Quanto alle case mobili, destinate a soddisfare esigenze temporanee e contraddistinte da precarietà strutturale e funzionale, il Consiglio di Stato sarebbe incorso nell’errore di considerarle alla stregua di opere edilizie stabili e permanenti, suscettibili di determinare una trasformazione giuridicamente rilevante del territorio. 
Il giudice rimettente avrebbe trascurato l’esame di un motivo di ricorso, assorbito in primo grado ed espressamente riproposto in appello, con la specifica contestazione della riconducibilità dei mezzi mobili al novero degli interventi di nuova costruzione. 
Tale profilo si rivelerebbe decisivo, in quanto renderebbe superfluo ogni titolo abilitativo, urbanistico-edilizio e paesaggistico, «anche a prescindere dalla latitudine applicativa della norma regionale censurata», che presuppone la qualificazione degli allestimenti in esame come “nuova costruzione”. 
L’inammissibilità per insufficiente motivazione sulla rilevanza si apprezzerebbe anche da un diverso punto di vista. 
Il giudice a quo non avrebbe attribuito alcun rilievo alle novità recate dal d.l. n. 47 del 2014, che, nel definire il regime degli allestimenti collocati nell’area dei campeggi, ha salvaguardato le «normative regionali di settore». 
Alla luce della nuova norma di principio adottata dal legislatore statale, che consente l’installazione di roulotte, camper, case mobili, all’interno di strutture turistico-ricettive all’aria aperta, sarebbe «inammissibile per sopravvenuta irrilevanza» la questione di legittimità costituzionale della legge regionale. 
Sarebbe inammissibile la questione di legittimità costituzionale concernente la violazione della competenza esclusiva statale in materia di parchi e aree naturali, in quanto il giudice rimettente non avrebbe considerato la necessità di acquisire preventivamente il nulla osta (art. 13 della legge n. 394 del 1991), per consentire la regolare realizzazione dell’impianto turistico-ricettivo all’aria aperta. A tale riguardo, la norma censurata non conterrebbe alcuna deroga alla legge n. 394 del 1991. 
Sarebbe peraltro indispensabile la restituzione degli atti al Consiglio di Stato, in ragione del sopravvenire della sentenza n. 189 del 2015, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 41, comma 4, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, che annoverava tra le nuove costruzioni anche gli allestimenti mobili privi di uno stabile ancoraggio al suolo. 
Nel merito, le censure non sarebbero fondate.
Quanto alla disciplina urbanistico-edilizia degli allestimenti mobili, le previsioni della legge regionale sarebbero rispettose dell’art. 3, comma 1, lettera e.5.), del d.P.R. n. 380 del 2001. 
Quanto alla violazione dell’art. 9, secondo comma, Cost. e all’invasione della competenza esclusiva statale in materia di ambiente, si argomenta che i mezzi mobili di soggiorno e di pernottamento non producono trasformazioni urbanistico-edilizie e modificazioni pregiudizievoli per il paesaggio e per l’ambiente e possono essere collocati solo nelle strutture turistico-ricettive che abbiano già ottenuto tutti i titoli urbanistico-edilizi, l’autorizzazione paesaggistica, il nulla osta di cui alla legge n. 394 del 1991. 
Per gli allestimenti mobili, che non richiedono alcun titolo abilitativo, non sarebbe necessario il vaglio dell’Ente parco, previsto soltanto per gli interventi e le opere all’interno dell’area protetta, subordinati al preventivo rilascio di concessioni e autorizzazioni. 
Da ultimo, non sarebbe ravvisabile alcun contrasto con il principio di ragionevolezza. La norma censurata, volta a promuovere la competitività delle imprese italiane operative come strutture turistico-ricettive all’aria aperta, non contemplerebbe alcun arbitrario regime di favore e, in coerenza con la legislazione dello Stato, riguarderebbe soltanto la collocazione di unità mobili all’interno di strutture turistico-ricettive all’aria aperta, già contrassegnate dal previo vaglio amministrativo di compatibilità urbanistico-edilizia e paesaggistico-ambientale.
2.1.– In vista dell’udienza, la medesima società ha depositato una memoria illustrativa, ribadendo le conclusioni già rassegnate e richiamando le nuove disposizioni fondamentali racchiuse nell’art. 52, comma 2, della legge 28 dicembre 2015, n. 221 (Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali), che renderebbero la legge regionale censurata pienamente compatibile con la normativa statale di principio, e le previsioni del recente decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31 (Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzativa semplificata), che avrebbero sottratto le opere in esame anche alla previa acquisizione del titolo paesaggistico semplificato. 
3.– Si è costituita, con memoria del 26 ottobre 2015, l’Associazione regionale dei complessi turistico-ricettivi dell’aria aperta FAITA CAMPANIA, limitandosi a chiedere la declaratoria di manifesta inammissibilità o comunque di manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale. 
3.1.– In prossimità dell’udienza, l’Associazione ha depositato una memoria illustrativa, svolgendo nuovi argomenti a sostegno delle conclusioni già rassegnate. 
La parte mostra di condividere le eccezioni di inammissibilità formulate nella memoria di costituzione dalla società Camping Calù sas, con riguardo all’insufficiente motivazione in punto di rilevanza, e, sulla base delle innovazioni apportate dall’art. 52, comma 2, della legge n. 221 del 2015 e dall’art. 1 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222, recante «Individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), silenzio assenso e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti, ai sensi dell’articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124», sostiene «il sopravvenuto allineamento della normativa statale (di principio) a quella regionale (di dettaglio)», attraverso un rinvio integrale alla normativa regionale di settore. 
Alle stesse conclusioni si dovrebbe giungere con riguardo al profilo paesaggistico, oggi regolato dal d.P.R. n. 31 del 2017 (in particolare, Allegato A), che esenterebbe le strutture in esame dall’acquisizione di ogni titolo, anche semplificato. 
La legge regionale campana, riguardante i soli manufatti precari sotto il profilo strutturale e funzionale, posti in strutture ricettive regolarmente autorizzate anche dal punto di vista paesaggistico, sarebbe espressione della competenza regionale residuale in materia di turismo e non contrasterebbe con la normativa statale di principio e con i parametri costituzionali evocati dal giudice rimettente. 
4.– Nel giudizio è intervenuta la Regione Campania, con memoria depositata il 22 ottobre 2015, e si è limitata a chiedere di dichiarare inammissibile e comunque non fondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Consiglio di Stato. 
4.1.– Nell’approssimarsi dell’udienza, l’interveniente ha depositato una memoria illustrativa, confermando le conclusioni già formulate e avvalorandole con nuove argomentazioni. 
In punto di ammissibilità, la Regione lamenta che il Consiglio di Stato abbia richiamato in maniera del tutto generica i princìpi fondamentali in materia di governo del territorio e di tutela del paesaggio, senza operare alcuna autonoma selezione dei profili di illegittimità «in riferimento a specifici parametri». La mancata esplicitazione delle ragioni della non manifesta infondatezza imporrebbe di dichiarare la questione inammissibile. 
Apodittiche sarebbero anche le censure riferite agli artt. 3, 9 e 32 della Costituzione, quest’ultimo indicato nel solo dispositivo dell’ordinanza di rimessione. 
Dopo avere ripercorso l’evoluzione normativa in tema di manufatti mobili all’interno di strutture ricettive all’aria aperta, la Regione osserva che il mutamento del parametro interposto è idoneo a fugare i dubbi di legittimità costituzionale della normativa censurata, comunque circoscritta alle strutture precarie e amovibili in ogni momento e coerente anche con l’originario dettato delle norme statali di principio. 
Quanto al dedotto contrasto con la normativa statale di tutela del paesaggio e, in particolare, con l’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, la Regione replica che, quando non si riscontrino trasformazioni edilizie e/o urbanistiche e non sia perciò richiesto il rilascio del permesso di costruire, non è necessario acquisire l’autorizzazione paesaggistica e il nulla osta dell’Ente parco, prescritto solo per gli interventi assoggettati alla preventiva acquisizione di un titolo abilitativo. 
5.– All’udienza le parti hanno confermato le conclusioni rassegnate nei rispettivi scritti difensivi. 
 
Considerato in diritto 
1.– Il Consiglio di Stato, con ordinanza del 2 febbraio 2015 (r.o. n. 196 del 2015), dubita della legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 129, della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 4, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Campania (Legge finanziaria regionale 2011)», in riferimento agli artt. 3, 9, 32 e 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, della Costituzione. 
Tale normativa, che innova la disciplina dei campeggi dettata dall’art. 2 della legge della Regione Campania 26 marzo 1993, n. 13 (Disciplina dei complessi turistico-ricettivi all’aria aperta), è censurata nella parte in cui, modificando il comma 1 del citato art. 2, «consente che opere permanentemente infisse al suolo, e perciò destinate ad immutare con carattere stabile l’assetto edilizio, urbanistico e paesistico di un parco nazionale siano realizzate in assenza di qualsivoglia previo scrutinio di compatibilità con gli interessi pubblici che su tale territorio si esprimono». 
Le censure del giudice a quo si appuntano sull’irrilevanza paesaggistica delle case mobili realizzate entro l’area delle strutture ricettive all’aperto. 
Il petitum formulato dal rimettente può essere così ricostruito, alla luce delle argomentazioni in punto di non manifesta infondatezza, che conferiscono preminente risalto al profilo della tutela del paesaggio, in stretta connessione con la peculiarità della fattispecie dedotta nel giudizio principale. 
La questione di legittimità costituzionale, difatti, è sorta in un giudizio di appello, diretto a sindacare l’ordine di demolizione di trentuno case mobili, di quattro strutture in ferro e di sette roulotte allestite in un’area naturale protetta. In tale contesto, riveste rilievo cruciale la «tutela degli interessi ambientali», demandata alla potestà amministrativa dell’Ente parco e oggetto delle contrapposte valutazioni delle parti. 
Il giudice a quo prospetta il contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., sul presupposto che la legge regionale invada la competenza esclusiva statale in «materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali». 
Secondo il giudice rimettente, a tale competenza devono essere ricondotte la disciplina dell’autorizzazione paesaggistica, secondo i princìpi dettati dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), e la tutela per le aree protette (legge 6 dicembre 1991, n. 394, recante «Legge quadro sulle aree protette»). 
La norma censurata sarebbe difforme dalla previsione generale dell’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, in tema di autorizzazione paesaggistica per gli interventi nelle zone vincolate, e dall’art. 13 della legge n. 394 del 1991, che richiede il previo nulla osta dell’Ente parco, per le opere stabilmente infisse nel suolo, realizzate nelle aree dei parchi nazionali e «destinate ad immutare con carattere stabile l’assetto edilizio, urbanistico e paesistico di un parco nazionale». 
Il giudice rimettente denuncia anche il contrasto con gli artt. 9 e 32 Cost., in quanto la legge regionale sottrarrebbe «la corrispondente porzione del paesaggio vincolato alla pubblica funzione di tutela». 
La tutela del paesaggio in particolare, sarebbe preminente rispetto alle esigenze urbanistico-edilizie, alla libera iniziativa economica e al diritto di proprietà e assurgerebbe al rango di «bene primario ed assoluto», riferito alla forma del territorio come elemento del patrimonio culturale e, in connessione con altre previsioni costituzionali (art. 32 Cost.), all’ambiente e all’ecosistema. 
La norma censurata, nell’esentare da ogni vaglio amministrativo di compatibilità anche i manufatti non precari, contrasterebbe con l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto violerebbe il principio fondamentale enunciato, nella materia di competenza concorrente del governo del territorio, dall’art. 3, comma 1, lettera e.5), del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)», nella formulazione originaria, antecedente alle innovazioni recate dall’art. 10-ter, comma 1, del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti per l’emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015), convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 2014, n. 80. 
La norma statale di principio annoverava tra gli interventi di nuova costruzione l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper, case mobili, imbarcazioni, «che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee». 
Il giudice a quo ritiene da ultimo che sia violato anche l’art. 3 Cost. Nell’eliminare qualunque valutazione preventiva di compatibilità, la previsione sospettata di illegittimità costituzionale sarebbe sfornita di motivazione alla luce degli «interessi pubblici coinvolti» e di altre esigenze degne di tutela. La legge regionale, senza alcuna apprezzabile ragione, accorderebbe un regime di favore per gli «interventi di installazione di un campeggio» «rispetto ad altre opere, destinate a far fronte a diverse, più pregnanti esigenze, aventi il medesimo impatto sul territorio». 
2.– La questione, nei termini in cui è prospettata, non presenta i profili di inammissibilità adombrati nelle memorie di costituzione delle parti e nell’atto di intervento. 
2.1.– La società Camping Calù sas – con rilievo condiviso dall’Associazione FAITA CAMPANIA – ha eccepito l’inammissibilità della questione per carente motivazione sulla rilevanza. 
Il giudice rimettente avrebbe trascurato di cimentarsi con uno specifico motivo di ricorso, riproposto in fase di gravame e relativo all’impossibilità di qualificare le strutture mobili come interventi di nuova costruzione. Inoltre, non avrebbe preso in considerazione le novità normative, che hanno ridefinito il concetto di nuova costruzione (art. 10-ter, comma 1, del d.l. n. 47), con conseguente «sopravvenuta irrilevanza» della questione di legittimità costituzionale 
L’eccezione deve essere disattesa. 
Il giudice di primo grado, nell’annullare l’ordine di demolizione, ha attribuito rilievo decisivo alla norma regionale, che sancisce la radicale irrilevanza delle installazioni mobili ai fini urbanistici, edilizi e paesaggistici. Nella prospettiva del giudice rimettente, investito dell’appello contro tale statuizione, la valutazione di irrilevanza è pregiudiziale e assorbente rispetto alla qualificazione degli interventi come nuova costruzione. 
Tale argomentazione non implausibile supera il vaglio preliminare di ammissibilità richiesto a questa Corte, al pari delle considerazioni che il giudice rimettente ha riservato alle implicazioni dello ius superveniens, ininfluente nella valutazione di legittimità degli atti amministrativi pregressi, alla stregua del principio tempus regit actum (sentenze n. 224, n. 49 e n. 30 del 2016). 
2.2.– La società Camping Calù sas ha eccepito, altresì, l’inammissibilità della questione che verte sulla violazione della competenza esclusiva statale in materia di ambiente. 
Il giudice rimettente non avrebbe considerato che il nulla osta dell’Ente parco dovrebbe essere preventivamente acquisito per la realizzazione dell’impianto turistico-ricettivo che ospita gli allestimenti mobili. 
Neppure tale eccezione è fondata. 
La questione di legittimità costituzionale pone l’accento su un diverso aspetto, che attiene all’irrilevanza paesaggistica degli allestimenti mobili e prescinde dalla preventiva valutazione di compatibilità ambientale delle strutture turistico-ricettive all’aria aperta. 
2.3.– Non coglie nel segno neppure l’eccezione di inammissibilità per inadeguata motivazione in merito alla non manifesta infondatezza della questione, nei termini analizzati dalla Regione Campania nella memoria illustrativa depositata in vista dell’udienza. 
Il giudice rimettente ha individuato in maniera puntuale la norma censurata, riguardante l’irrilevanza paesaggistica delle strutture mobili e non l’intero contenuto precettivo della composita previsione della legge finanziaria regionale, e ha illustrato i dubbi di costituzionalità con dovizia di riferimenti, corroborati anche dal richiamo alla pertinente giurisprudenza di questa Corte. 
La censura di violazione dell’art. 32 Cost., anche se sorretta da un’argomentazione stringata, è ammissibile, contrariamente a quanto sostenuto dalla parte intervenuta. 
Il giudice a quo evoca tale norma per avvalorare la censura di violazione dell’art. 9 Cost., in una prospettiva che sottolinea il legame inscindibile, affermato dalla giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenza n. 641 del 1987), tra la protezione dell’ambiente e la tutela del diritto fondamentale alla salute. Tale motivazione è idonea a superare il vaglio di ammissibilità. 
3.– Nel merito, la questione di legittimità costituzionale è fondata, nei termini che seguono. 
3.1.– Il potere di intervento delle Regioni in materia di “governo del territorio” non si estende alla disciplina della rilevanza paesaggistica degli allestimenti mobili, che incide sul regime autorizzatorio tratteggiato dall’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 ed è riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato in materia di ambiente. 
Spetta alla legislazione statale determinare presupposti e caratteristiche dell’autorizzazione paesaggistica, delle eventuali esenzioni e delle semplificazioni della procedura, in ragione della diversa incidenza delle opere sul valore intangibile dell’ambiente. 
L’autorizzazione paesaggistica, finalizzata alla protezione ambientale, è assoggettata a «una disciplina uniforme, valevole su tutto il territorio nazionale» (sentenze n. 189 del 2016, n. 235 del 2011, n. 101 del 2010; nello stesso senso, sentenza n. 232 del 2008), che rispecchia la natura unitaria del valore primario e assoluto dell’ambiente (sentenza n. 641 del 1987, punto 2.2. del Considerato in diritto). 
La competenza esclusiva statale risponde a ineludibili esigenze di tutela e sarebbe vanificata dall’intervento di una normativa regionale che sancisse in via indiscriminata – come avviene nel caso di specie – l’irrilevanza paesaggistica di determinate opere, così sostituendosi all’apprezzamento che compete alla legislazione statale. 
3.2.– Nel dichiarare l’illegittimità costituzionale di una disposizione di altra legge regionale in larga misura sovrapponibile a quella oggi censurata, questa Corte ha ritenuto dirimente la considerazione che tale disposizione impugnata fosse intervenuta nell’àmbito materiale della «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali», di esclusiva competenza statale (sentenza n. 189 del 2016, punto 6.6. del Considerato in diritto). 
Alle stesse conclusioni si deve pervenire per la norma sottoposta all’odierno vaglio di legittimità costituzionale, adottata in violazione della competenza esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. 
3.3.– La decisione non coinvolge la disciplina degli allestimenti mobili, dettata dall’art. 3, comma 1, lettera e.5), del d.P.R. n. 380 del 2001, nella formulazione da ultimo modificata dall’art. 52, comma 2, della legge 28 dicembre 2015, n. 221 (Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali), che configura come nuova costruzione «l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee o siano ricompresi in strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, in conformità alle normative regionali di settore». 
Tale disciplina, che demanda alle normative di settore delle Regioni la definizione più articolata delle caratteristiche costruttive e della tipologia degli allestimenti mobili inidonei a determinare una trasformazione stabile del territorio, attiene al diverso profilo urbanistico-edilizio, estraneo all’odierna questione, incentrata sulla compatibilità ambientale e paesaggistica. 
4.– Deve essere dichiarata, pertanto, l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 129, della legge regionale n. 4 del 2011, nella parte in cui, sostituendo l’art. 2, comma 1, della legge reg. Campania n. 13 del 1993, prevede che non costituiscono attività rilevanti ai fini paesaggistici le installazioni «quali tende ed altri mezzi autonomi di pernottamento, quali roulotte, maxi caravan e case mobili», anche se «collocate permanentemente entro il perimetro delle strutture ricettive regolarmente autorizzate». 
4.1.– Restano assorbiti gli ulteriori profili di illegittimità costituzionale denunciati dal giudice rimettente. 
 
per questi motivi 
LA CORTE COSTITUZIONALE 
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 129, della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 4, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Campania (Legge finanziaria regionale 2011)», nella parte in cui sostituisce l’art. 2 della legge della Regione Campania 26 marzo 1993, n. 13 (Disciplina dei complessi turistico-ricettivi all’aria aperta), limitatamente alle parole «e paesaggistici», contenute nel comma 1 di tale articolo. 
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 ottobre 2017. 
F.to: 
Paolo GROSSI, Presidente 
Silvana SCIARRA, Redattore 
Roberto MILANA, Cancelliere 
Depositata in Cancelleria il 29 novembre 2017. 
Il Direttore della Cancelleria 
F.to: Roberto MILANA 

Pubblicato il 10/10/2017
N. 04690/2017REG.PROV.COLL.
N. 06220/2014 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente

Sul ricorso numero di registro generale 6220 del 2014, proposto da: 
Provincia di Bari, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Mariani, con domicilio eletto presso lo studio S.N.C. Studio Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini 30;  

Edilizia Mastrodonato Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’ avvocato Massimo Felice Ingravalle, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Sanino in Roma, viale Parioli, 180;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. PUGLIA – BARI, SEZIONE I n. 00471/2014, resa tra le parti, concernente l’archiviazione della comunicazione di inizio attività di recupero rifiuti non pericolosi derivanti dalla coltivazione di una cava.
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Edilizia Mastrodonato Srl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 settembre 2017 il Cons. Angela Rotondano e uditi per le parti gli avvocati Giuseppe Mariani, Massimo Felice Ingravalle;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La Provincia di Bari ha proposto appello avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sede di Bari – Sezione prima n. 00471/2014 che ha annullato, accogliendo il
ricorso dell’impresa EDILIZIA MASTRODONATO s.r.l., la nota dell’amministrazione della Provincia di Bari, prot. PG 0196033 del 15.11.2012, recante l’archiviazione della comunicazione di inizio attività di “recupero” di rifiuti non pericolosi derivanti da coltivazione di cava.
In data 08.09.2006, la società ricorrente in primo grado (odierna appellata) inoltrava alla Regione Puglia istanza di proroga per la prosecuzione della coltivazione della cava di sua proprietà, al fine di ottenere l’autorizzazione all’approfondimento degli scavi sulle aree di cava già interessate dall’attività di coltivazione in essere nonché all’ampliamento degli scavi su quelle aree non ancora oggetto di coltivazione.
Prima dell’istanza finalizzata all’adozione di detto provvedimento autorizzativo, l’appellata dava impulso al separato procedimento di valutazione d’impatto ambientale (V.I.A.) del progetto di coltivazione in parola, che si concludeva con il rilascio del parere favorevole di VIA, con determinazione n. 410 del 30.08.2007.
Con successiva istanza (prot. n. 2027 del 16.03.2010) l’EDILIZIA MASTRODONATO s.r.l. presentava domanda di “ampliamento cava”, corredata dal piano di coltivazione e dal progetto esecutivo per il recupero ambientale delle aree interessate dall’attività estrattiva, giusta relazione tecnico-economica e successive integrazioni, nonché dal “piano di gestione rifiuti ex d.lgs. n. 117/2008”.
Il piano di coltivazione e recupero ambientale della cava in parola (come emerge dalla relazione integrativa del 15.09.2011, depositata in giudizio) veniva articolato in quattro fasi: approfondimento degli scavi estrattivi sulle aree già interessate dalla coltivazione; scoprimento delle aree non ancora oggetto di coltivazione e contestuale inizio delle operazioni di recupero ambientale delle aree coltivate in precedenza; coltivazione delle nuove aree e conclusione delle operazioni di recupero ambientale delle aree già coltivate; operazioni di recupero ambientale delle nuove aree. Il relativo progetto esecutivo precisava che il riempimento della cava sarebbe avvenuto utilizzando i materiali ex D.M. 05.02.1995, il cui articolo 5 prevede l’uso dei rifiuti non pericolosi indicati nell’allegato n. 1 del Decreto medesimo per le attività di recupero ambientale, da realizzarsi attraverso rimodellamenti geomorfologici, previo esperimento della procedura semplificata di cui agli artt. 214 e 216 d.lgs. n. 152/2006, come da relazione integrativa del 28.03.2011.
Con determinazione dirigenziale n. 75 del 21 settembre 2011 il Servizio Attività Estrattive della Regione Puglia, pervenuti i pareri prescritti dalla normativa in subiectamateria, autorizzava la società appellata “alla coltivazione e recupero della cava di calcare per inerti”, imponendo altresì “l’impiego di materiali utilizzabili per recuperi ambientali (D.M. 5.2.1998 e succ. D.M. 186/2006 — D.lgs. n. 152/2006), come riportato nell’elaborato di riferimento”e dettando una serie di prescrizioni .
Prima di procedere all’avvio alla seconda fase, consistente nello scoprimento delle nuove aree da coltivare e contestuale inizio delle operazioni di recupero ambientale, in data 19.01.2012 la società “EDILIZIA MASTRODONATO” inoltrava alla Provincia di Bari “Comunicazione di inizio di attività”, avvalendosi della procedura semplificata di cui agli artt. 214 e 216 d.lgs. n. 152/2006 e dichiarando l’utilizzo di rifiuti non pericolosi espressamente individuati dal D.M. 05.02.1995 nelle suddette operazioni di recupero finalizzate al ritombamento delle aree già coltivate.
L’Amministrazione appellata, con la nota prot. PG. 0029782 del 24.02.2012, invitava il Servizio Attività Estrattive” a “far conoscere se i materiali elencati nell’elaborato depositato dall’ impresa presentassero gli elementi di coerenza con la prescrizione di cui al punto 2) lett. D) della determinazione dirigenziale suddetta (la n. 75 del 2011), nonché a far conoscere il proprio parere in relazione al disposto di cui al D.M. n. 186/06 [vale a dire il decreto ministeriale recante modifiche al D.M. 05.02.1998], art. 5, comma 2), lett. b“.
In riscontro alla surriferita richiesta, il Servizio regionale su indicato, con nota prot. n. 11052 del 06.04.2012, evidenziava che “In riferimento alla richiesta pari oggetto, prot. PG. 0029782 del 24.02.2012, si comunica che la società “Edilizia Mastrodonato S.r.l. è stata autorizzata con determinazione n. 75/2011 ad effettuare il recupero ambientale dell’area di cava mediante ricolmamento del sito, come da progetto in atti. Ai fini della realizzazione dell’intervento di cui sopra è dichiarato in progetto l’utilizzo di materiali ammessi dalla normativa in materia di rifiuti”.
La Provincia di Bari, con nota prot. PG 0196033 del 15.11.2012, disponeva l’archiviazione definitiva della comunicazione così provvedendo: “In esito alla comunicazione avanzata da codesta ditta ai sensi degli artt. 214 e 216 del D.lgs. n. 152/2006, si fa presente che gli approfondimenti istruttori svolti sulla documentazione acquisita in atti portano a concludere che fattispecie configura, di fatto, un progetto di discarica per rifiuti speciali inerti dalla volumetria complessiva di mc. 1.200.000. Pertanto, si comunica che le procedure autorizzatorie che disciplinano detta fattispecie sono individuate nell’art. 208 del D.lgs. n. 152/06, D.lgs. n. 36/2003 e L.R. n. 11/2001 in materia di VIA alle quali si fa espresso rinvio per l’eventuale attivazione dell’iter procedimentale. Ciò stante, in ragione dei motivi sopra esposti, si comunica che la istanza in questione viene definitivamente archiviata”.
Avverso tale provvedimento la ditta Edilizia Mastrodonato srl ha interposto ricorso, accolto dal TAR Puglia- Bari- Sezione Prima con la sentenza oggetto dell’odierno appello da parte della Provincia di Bari, appello fondato sui seguenti motivi:
Violazione dell’articolo 10 del d.lgs. 30 maggio 2008 n. 117 in materia di vuoti e volumetrie prodotti dall’attività estrattiva nonché violazione dell’articolo 10 della Direttiva 15 marzo 2006 n. 2006/21/CE;
Violazione della legge regionale n. 11 del 2001. Violazione della direttiva 2011/92/UE.
Si costituiva in giudizio la società EDILIZIA MASTRODONATO s.r.l., ricorrente in primo grado, la quale domandava rigettarsi l’appello proposto, con conferma della sentenza impugnata. La difesa della società depositava altresì documentazione (si veda documentazione depositata in data 11.07.2017- documenti numeri 26, 27, 28, 29, 30, 31 e 32) attestante che, nelle more del giudizio, la stessa Provincia di Bari (ora città Metropolitana di Bari) e la Regione Puglia hanno assentito lo svolgimento di attività similare a quella per cui è causa, autorizzando l’attività di ricolmamento di cave con rifiuti diversi da quelli di estrazione.
Con ordinanza n. 1382 del 17.03.2015, questa Sezione sospendeva il presente giudizio di appello, rimettendo alla Corte di Giustizia dell’UE la seguente questione pregiudiziale ex art. 267 del TFUE: “Se l’art. 10, par. 2, della direttiva comunitaria 2006/21/CE si debba interpretare nel senso che l’attività di riempimento della discarica – qualora sia posta in essere mediante rifiuti diversi dai rifiuti di estrazione – debba sempre soggiacere alla normativa in materia di rifiuti contenuta nella direttiva 1999/31/CE anche nel caso in cui non si tratti di operazioni di smaltimento rifiuti, ma di recupero”.
La Corte di Giustizia dell’Unione Europea si pronunziava sulla questione pregiudiziale sottoposta al suo giudizio con sentenza della IV Sezione in data 28 luglio 2016.
Nell’udienza del 21 settembre 2017 le parti rassegnavano le proprie conclusioni riportandosi al contenuto delle rispettive memorie difensive e alle domande ivi formulate e la causa veniva trattenuta in decisione.

1.1.Con il primo motivo di appello, la Provincia di Bari ha dedotto la violazione, da parte della sentenza impugnata, dell’articolo 10 del d.lgs. 30 maggio 2008 n. 117 in materia di vuoti e volumetrie prodotti dall’attività estrattiva nonché la violazione dell’articolo 10 della Direttiva 15 marzo 2006 n. 2006/21/CE. Sostiene, in particolare, l’Ente appellante che, contrariamente a quanto ritenuto dal TAR Puglia- Bari nella sentenza oggetto di gravame, l’attività di ripristino e ricostruzione ambientale di un vuoto di cava non può essere consentita con la procedura semplificata di cui agli articoli articolo 214 e 216 del d.lgs. n. 152/2006.
La fattispecie in esame, infatti, rientrerebbe nell’ambito di applicazione della disciplina dettata dall’articolo 10 del d.lgs. n. 117 del 30 maggio 2008 che, al terzo comma, espressamente dispone: “Il riempimento dei vuoti e delle volumetrie prodotti dall’attività estrattiva con rifiuti diversi dai rifiuti di estrazione di cui al presente decreto è sottoposto alle disposizioni di cui al decreto legislativo 13 gennaio 2003 n. 36, relativo alle discariche di rifiuti.”.
Analoga disposizione è prevista anche dall’articolo 10 secondo comma della Direttiva 15 marzo 2006 n. 2006/21/CE, a norma della quale “La direttiva 1999/31/CE continua ad applicarsi ai rifiuti non derivanti da attività di estrazione utilizzati per riempire i vuoti di miniera”.
Dunque, secondo la tesi dell’Amministrazione appellante, in forza delle disposizioni su indicate derivanti dalla normativa comunitaria, di rango superiore, nonché in ragione del preminente principio di “precauzione”, anch’esso di derivazione comunitaria, dovrebbe ritenersi che, mentre il riempimento della cava mediante rifiuti da estrazione è consentito mediante la procedura semplificata, il riempimento dei vuoti di cava mediante “rifiuti diversi dai rifiuti di estrazione” è sottoposto alla normativa in materia di discariche e quindi allo speciale procedimento autorizzatorio di competenza della Regione ex art. 208 del d.lgs. n. 152/2006, e non alla procedura semplificata di cui agli articoli 214 e ss. del d.lgs. n. 152/2006. Pertanto, seguendo detta interpretazione della normativa de qua, le attività di recupero delle aree di cava autorizzabili con procedura semplificata sarebbero soltanto quelle che prevedono l’utilizzo di materiale di natura estrattiva, occorrendo, negli altri casi, conseguire l’apposita autorizzazione per la gestione delle discariche di rifiuti speciali: anche nell’ipotesi di rimodellamento geomorfologico delle aree di cava già coltivate attraverso il loro riempimento con rifiuti inerti dovrebbe dunque trovare applicazione la disciplina in materia di discariche in quanto si tratta pur sempre di rifiuti diversi da quelli da attività estrattiva, per i quali soltanto è possibile derogare al regime autorizzatorio in materia di discariche. Inoltre, tale regime autorizzatorio non potrebbe ritenersi superato dall’attività di “recupero” dei rifiuti necessari per riempire i vuoti e le volumetrie derivanti dall’attività estrattiva.
L’appellante ha richiamato anche, a conforto della prospettazione sostenuta, la Deliberazione del 9 maggio 2007, n. 538 con la quale la Giunta Regionale della regione Puglia ha espressamente disposto che “il colmamento, ripristino e recupero delle cave può avvenire -a condizione che la cava sia stata autorizzata a discarica di rifiuti”: sicché, secondo l’appellante, dovrebbe concludersi che, pur a fronte di un’autorizzazione mineraria per la coltivazione di cava con la prescrizione del recupero ambientale, ove tale recupero avvenga con rifiuti diversi da quelli da estrazione (quali erano i rifiuti indicati dalla ricorrente nella propria “comunicazione”) non si potrebbe prescindere dall’autorizzazione all’esercizio della discarica, oltre che dalla valutazione di impatto ambientale.
1.2. La doglianza è, ad avviso di questo Collegio, infondata.
Nelle memorie depositate in giudizio, la società odierna appellata ha evidenziato che sull’area in parola essa svolge esclusivamente attività di coltivazione di cava e che non intende trasformare la predetta area in una discarica di rifiuti inerti, deducendo altresì che l’attività di ricolmamento del sito estrattivo, con l’utilizzo di materiali ammessi dalla normativa in materia di rifiuti utilizzabili per recuperi ambientali, costituisce adempimento dell’obbligo imposto dalla Regione Puglia di procedere al progressivo riempimento delle aree di cava, secondo il piano di coltivazione e recupero ambientale espressamente approvato dalla medesima Regione.
Inoltre, secondo la prospettazione dell’appellata, condivisa dal Giudice di prime cure, dalla lettura in combinato disposto dell’ art. 10 d.lgs. n. 117/2008 con le previsioni di cui al d.lgs. n. 152/2006 si ricava chiaramente che tale norma può trovare applicazione solo allorché il riempimento dei vuoti di cava con rifiuti diversi da quelli di estrazione si sostanzi in una vera e propria attività di smaltimento di rifiuti, atta a realizzare una discarica, vale a dire nelle sola ipotesi in cui i rifiuti utilizzati per colmare i vuoti estrattivi non siano riconducibili a quei rifiuti che il Codice dell’ambiente espressamente destina alle “operazioni di recupero ambientale”, assoggettate alla procedura semplificata ex artt. 214 e 216 d.lgs. n. 152/2006.
Secondo tale ricostruzione, dunque, la fattispecie “recupero ambientale di rifiuti” va tenuta nettamente distinta da quella di smaltimento rifiuti e di “discarica di rifiuti”: quest’ultima costituisce, ai sensi dell’art. 2, comma I, lett. g), d.lgs. n. 36/2003, “un’area adibita a smaltimento dei rifiuti mediante deposito sul suolo o nel suolo”, configurando, pertanto, un’attività di smaltimento che l’art. 183, comma I, lett. z), d.lgs. n. 152/2006 definisce come“qualsiasi operazione diversa dal recupero anche quando l’operazione ha come conseguenza secondaria il recupero di sostanze o di energia”. Le attività di recupero ambientale sono invece definite dall’ art. 183, comma I, lett. t), come «qualsiasi operazione il cui principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile, sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere una particolare funzione o di prepararli ad assolvere tale funzione, all’interno dell’impianto o nell’economia in generale»: operazioni queste che vengono individuate nell’Allegato C del stesso d.lgs. n. 152/2006, tra le quali vi è appunto l’utilizzo di determinate tipologie di rifiuti per “Spandimento sul suolo a beneficio dell’agricoltura o dell’ecologia (R10)”,ovvero proprio l’attività che l’ Edilizia Mastrodonato s.r.l. ha indicato nella comunicazione presentata alla Provincia di Bari a norma degli artt. 214 e 216 d.lgs. n. 152/2006.
Secondo la tesi sostenuta dall’appellata tale procedura semplificata sarebbe, dunque, applicabile alle attività di recupero ambientale in presenza delle condizioni che verranno stabilite da decreti ministeriali di successiva emanazione e, nelle more dell’adozione dei cennati decreti, in presenza dei requisiti individuati dal D.M. 05.02.1998
L’art. 5 del D.M. 05.021998, rubricato “Recupero ambientale”, dopo aver chiarito, al comma I, che l’allegato I al decreto medesimo elenca le attività di recupero ambientale, consistenti «nella restituzione di aree degradate ad usi produttivi o sociali attraverso rimodellamenti morfologici», ha sancito, al comma II, la piena legittimità dell’utilizzo dei rifiuti nelle cennate attività di recupero, sottoponendole «alle procedure semplificate previste dall’art. 33, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22,[oggi artt. 214 e 216 d.lgs. n. 152/2006] a condizione che: a) i rifiuti non siano pericolosi; b) [l’utilizzo di rifiuti] sia previsto e disciplinato da apposito progetto approvato dall’autorità competente; c) sia effettuato nel rispetto delle norme tecniche e delle condizioni specifiche previste dal presente decreto per la singola tipologia di rifiuto impiegato, nonché nel rispetto del progetto di cui alla lettera b); d) sia compatibile con le caratteristiche chimico-fisiche, idrogeologiche e geomorfologiche dell’area da recuperare».
In sintesi, dunque, secondo la prospettazione dell’appellata, la surriferita normativa avrebbe dovuto essere correttamente interpretata nel senso di configurare la discarica quale attività di smaltimento di rifiuti la quale ricomprende tutte quelle attività che non costituiscono le “operazioni di recupero ambientale” di cui all’Allegato C del d.lgs. n. 152/2006: in tale ultima nozione deve ricondursi anche l’utilizzo di rifiuti non pericolosi indicati nell’Allegato I D.M. 05.02.1998 per rimodellamenti geomorfologici di suoli (cfr. art. 5 D.M. 05.02.1998), operazione che può essere effettuata mediante l’esperimento della procedura semplificata ex artt. 214 e 216 d.lgs. n. 152/2006.
Secondo l’interpretazione della normativa prospettata dall’appellata e condivisa dalla sentenza impugnata, nell’ipotesi in esame di “riempimento dei vuoti di cava con rifiuti diversi dai rifiuti di estrazione”, l’elemento dirimente, ai fini dell’individuazione del corretto regime autorizzatorio, è dato dalla tipologia di rifiuti utilizzati per il riempimento de quo. Ne consegue che verrà a configurarsi una “operazione di recupero ambientale”, sottoposta dal d.lgs. n. 152/2006 al regime autorizzatorio della procedura semplificata ex art. 214 e 216, ove il ritombamento venga effettuato con quei rifiuti espressamente destinati dall’Allegato I del D.M. 05.02.1998 a tale attività di recupero.
Laddove, invece, i rifiuti da utilizzare nel riempimento dei vuoti di cava non siano riconducibili alla tipologia di rifiuti di cui al D.M. 05.02.1998, si configura una vera e propria “attività di smaltimento rifiuti”, assoggettata al regime autorizzatorio di cui all’art. 208. d.lgs. n. 152/2006.
Tale interpretazione della normativa, come ricordato anche dalla sentenza appellata, è stata avallata anche dal tavolo tecnico AE/03/2011, tenutosi tra esperti in materia convocati dal “Ministero dell’ambiente, del territorio e della tutela del mare” e dal “Ministero dello sviluppo economico”, avente ad oggetto “Problematiche applicative dell’art. 10 del decreto legislativo n. 117/08”, nel quale si legge: << Per quanto riguarda … il riempimento dei vuoti di estrazione con rifiuti diversi dai rifiuti di estrazione, si ritiene che l’intenzione del legislatore comunitario fosse quella di assoggettare alla disciplina della direttiva discariche esclusivamente l’attività di smaltimento rifiuti all’interno dei siti estrattivi e non altresì le operazioni di recupero ambientale. Tale intenzione è stata peraltro confermata dallo stesso helpdesk istituito dalla Commissione europea per l’implementazione della legislazione europea ed in particolare del regolamento sulle spedizione di rifiuti (CE 1013/2006) che è stato interpellato dalla Direzione Generale per la tutela del territorio e delle risorse idriche del Ministero dell’ambiente e tutela del territorio e del mare (…)ed ha fornito la seguente risposta: (…)È possibile che un’operazione di riempimento con rifiuti diversi dai rifiuti di estrazione in un vuoto di cava possa essere considerato come un’operazione di recupero.
Per quanto sopra parrebbe accettabile che quanto stabilito dall’art. 10 par. 2 della Direttiva 2006/21 (e il corrispondente art. 10 comma 3 del Decreto 117/08) possa essere applicato alle sole operazioni di smaltimento di rifiuti e non a quelle di recupero. Al fine di evitare il duplicamento e la sovrapposizione delle procedure autorizzative si ritiene che l’approvazione da parte dell’autorità competente mineraria del progetto di coltivazione comprensivo del piano di gestione dei rifiuti di estrazione costituisca autorizzazione alle attività ivi previste”.
A sostegno della fondatezza dell’interpretazione accolta nella sentenza impugnata, la società appellata richiamava altresì i seguenti atti:
la risposta della Commissione Europea in data 12 febbraio 2013 ad un quesito postole da un soggetto privato con riferimento a fattispecie identica a quella oggetto del presente gravame, vale a dire “riempimento dei vuoti di cava con rifiuti diversi da quelli estrattivi”, avente il seguente tenore:«….Per rispondere alla sua domanda, ritengo che le attività di riempimento dovrebbero essere considerate come operazioni di recupero. Oltre agli articoli e ai considerandi di seguito richiamati, aggiungerei l’articolo 11, paragrafo 2, lettera b, della direttiva quadro sui rifiuti, in base al quale l’attività di riempimento è intesa come una operazione di recupero di altri materiali.”;
la Delibera della Giunta della Regione Puglia n. 1794 del 31.10.2007 avente ad oggetto “Direttiva in materia di per attività estrattiva — Modifiche ed integrazioni alla Deliberazione di Giunta regionale n. 538/07”, con il quale la Regione, disattendendo completamente il proprio precedente orientamento (di cui alla Deliberazione 538 del 9 maggio 2007, richiamata dalla Provincia appellante), ha chiarito che“il recupero delle cave autorizzate può essere eseguito anche con l’impiego dei rifiuti non pericolosi, individuati nell’Allegato I — Suballegato I — del Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio del 5 aprile 2006, n. 186, secondo le previsioni del progetto di recupero approvato da questo Settore e a condizione che il titolare dell’autorizzazione di cava sia iscritto all’Albo dei gestori ambientali, Sezione Regionale, istituito presso la Camera di Commercio e che adempia tutti gli obblighi previsti dalla vigente normativa relativa al recupero ambientale dei rifiuti speciali non pericolosi di cui all’Allegato I- Suballegato I appena citato, ai sensi degli art. 214-216 del d. tg. 3 aprile 2006, n. 152”(doc. n. 23 e 24 allegati alla memoria dell’impresa appellata).
Sussistendo un contrasto in relazione all’interpretazione della normativa comunitaria sopra richiamata questa Sezione sospendeva il presente giudizio, rimettendo alla Corte di Giustizia dell’UE la seguente questione pregiudiziale ex art. 267 del TFUE: “Se l’art. 10, par. 2, della direttiva comunitaria 2006/21/CE si debba interpretare nel senso che l’attività di riempimento della cava (il quesito parlava di discarica ma si tratta con tutta evidenza di un refuso)— qualora sia posta in essere mediante rifiuti diversi dai rifiuti di estrazione – debba sempre soggiacere alla normativa in materia di rifiuti contenuta nella direttiva 1999/31/CE anche nel caso in cui non si tratti di operazioni di smaltimento rifiuti, ma di recupero” .
Con la pronunzia della IV Sezione in data 28 luglio 2016, la Corte di Giustizia ha risposto al quesito come segue: “I rifiuti diversi dai rifiuti di estrazione possono ricadere nell’ambito di applicazione della direttiva 1999/31 soltanto nel caso in cui essi vengano messi in discarica in vista del loro smaltimento, e non qualora essi costituiscano l’oggetto di un recupero. È in tal senso che occorre interpretare l’articolo 3, paragrafo 2, della citata direttiva 1999/31, il quale esclude dall’ambito di applicazione di quest’ultima l’uso di rifiuti inerti idonei in lavori di accrescimento/ricostruzione e riempimento o a fini di costruzione nelle discariche. Pertanto, l’articolo 10, paragrafo 2 della direttiva 2006/21 deve essere interpretato nel senso che esso non produce l’effetto di assoggettare alle prescrizioni della direttiva 1999/31 l’operazione di riempimento di una cava mediante rifiuti diversi da quelli di estrazione, nel caso in cui tale operazione costituisca un’operazione non di smaltimento, bensì di recupero di tali rifiuti. Al fine di fornire una risposta utile al giudice del rinvio, occorre ulteriormente stabilire in quali circostanze l’operazione di riempimento di una cava mediante rifiuti diversi dai rifiuti di estrazione possa essere considerata come un’operazione di recupero. Tenuto conto di quanto si è esposto ai punti da 41 a 46 della presente sentenza, incombe al giudice del rinvio verificare se, da un lato, la Edilizia Mastrodonato procederebbe al riempimento dei vuoti di miniera della cava che le appartiene anche nel caso in cui essa dovesse rinunciare ad utilizzare a questo scopo rifiuti diversi dai rifiuti di estrazione e se, da un altro lato, i rifiuti che si prevede di utilizzare siano appropriati ai fini di tale operazione di riempimento. L’operazione in discussione nel procedimento principale potrà essere qualificata come recupero soltanto se e in quanto siano soddisfatte queste due condizioni cumulative. A questo proposito risulta dalla risposta fornita dal giudice del rinvio alla richiesta di chiarimenti formulata dalla Corte che i rifiuti in discussione nel procedimento principale sono di natura molto varia e che essi comprendono probabilmente rifiuti non inerti o addirittura pericolosi, i quali, come si è stabilito, al punto 47 della presente sentenza, non sono appropriati per un’operazione di riempimento di una cava. Spetta tuttavia al giudice nazionale, che è competente in via esclusiva a valutare i fatti di causa, stabilire se il progetto di riempimento dei vuoti di miniera della cava appartenente alla Edilizia Mastrodonato soddisfi i requisiti ricordati al punto precedente”
La Corte ha dunque risposto al quesito formulando il seguente principio: “L’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2006/21/ CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 marzo 2006, relativa alla gestione dei rifiuti delle industrie estrattive e che modifica la direttiva 2004/35/CE deve essere interpretato nel senso che esso non produce l’effetto di assoggettare alla prescrizioni della direttiva 199/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999, relativa alle discariche di rifiuti, l’operazione di riempimento di una cava mediante rifiuti diversi dai rifiuti di estrazione nel caso in cui tale operazione costituisca un recupero di tali rifiuti, circostanza questa che spetta al giudice del rinvio verificare”.
La Corte di Giustizia ha, dunque, statuito che l’attività di riempimento di una cava non è sottoposta alla normativa prevista per le discariche di cui alla Direttiva 1999/31/CE ed alla relativa legge italiana di attuazione di cui al d.lgs. n. 36/2003 (oggi art. 208, d.lgs. n. 152/2006) ove sia preordinata al mero recupero ambientale e condotta con i materiali previsti per il recupero stesso, circostanze che il giudice del rinvio è chiamato a verificare.
La Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha altresì precisato che, nel caso di specie, il Giudice nazionale dovrà qualificare tale attività quale attività di recupero ambientale in presenza di due condizioni cumulative:
a) se la società “Edilizia’ Mastrodonato” procederebbe al riempimento di vuoti di miniera di cava che le appartiene anche nel caso in cui dovesse rinunciare ad utilizzare a questo scopo rifiuti diversi dai rifiuti di estrazione;
b) se i rifiuti che si prevede di utilizzare siano appropriati ai fini di tale operazione di riempimento.
Con riferimento al requisito sub a), la società appellata ha fatto rilevare che qualora essa rinunciasse a riempire la cava in parola con rifiuti diversi da quelli di estrazione opterebbe per il ricolmamento della stessa con “terre e rocce da scavo”, risultando già autorizzata, ai sensi del Regolamento regionale n. 5/2011, a riempire la cava con tale tipologia di materiale, giusta determinazione n. 75 del 21.09.2011, a firma del Dirigente del Servizio Attività estrattive della Regione Puglia. Inoltre, l’appellata ha evidenziato che nella relazione tecnica integrativa relativa al progetto di recupero ambientale per cui è causa la ditta ha già previsto di realizzare una parte del riempimento con 50.000 mc. di stabilizzato di cava, ovvero di materia prima ottenuta dalla frantumazione della roccia calcarea, osservando tuttavia che l’eventuale autorizzazione al riempimento della cava con rifiuti inerti e non pericolosi, diversi da quelli di estrazione, consentirebbe di utilizzare meno risorse naturali (quali ad esempio lo stabilizzato di cava): ciò in linea con quanto evidenziato dalla Corte di Giustizia dell’U.E. con la sentenza del 28.07.2016, resa inter partes, laddove si legge: “La caratteristica essenziale di un’operazione di recupero di rifiuti consiste nel fatto che il suo obiettivo principale è che i rifiuti possano svolgere una funzione utile, sostituendosi all’uso di materiali che avrebbero dovuto essere utilizzati per svolgere tale funzione, il che consente di preservare le risorse naturali”.
Peraltro l’operazione di ricolmamento della cava dovrebbe comunque attuarsi, atteso che la Valutazione d’impatto ambientale fra le varie alternative sottoposte (fra le quali anche quella di non riempiere la cava) ha ritenuto preferibile dal punto di vista paesaggistico quella del ritombamento della cava, allo scopo di assicurare che le aree degradate soggette ad attività di scavo fossero restituite all’ambiente circostante nella configurazione morfologica il più possibile vicina a quella originaria.
Alla luce di quanto su esposto, il Collegio ritiene che sussista nel caso di specie il primo requisito richiesto dalla Corte di Giustizia Europea per non assoggettare l’attività di recupero per cui è causa alla normativa prevista per le discariche di rifiuti.
Con riferimento al requisito sub b), si osserva che l’attività oggetto del presente giudizio deve considerarsi di recupero in quanto la società “Edilizia Mastrodonato” intende operare il ricolmamento della cava in parola con “i rifiuti appropriati ai fini di tale operazione di riempimento”.
Ebbene, ai fini dell’operazione di riempimento di una cava, i rifiuti “appropriati” sono solo quelli inerti e non pericolosi.
A tal proposito si rileva che il progetto esecutivo di riempimento della cava presentato dalla società precisava che tale operazione sarebbe avvenuta utilizzando i materiali ex D.M. 05.02.1995, il cui articolo 5 prevedeva e prevede l’uso dei rifiuti non pericolosi indicati nell’Allegato n. 1 del decreto medesimo per le attività di recupero ambientale da realizzarsi attraverso rimodellamenti geomorfologici.
Dal confronto tra i rifiuti non pericolosi indicati nell’Allegato 1, sub allegato 1, al D.M. 05.02.1998 e quelli che l'”Edilizia Mastrodonato” ha elencato nella “Comunicazione di inizio attività” e dalla documentazione versata in atti (in particolare dal citato progetto esecutivo di riempimento della cava nonché dall’allegata relazione integrativa) si ricava che l'”Edilizia Mastrodonato” intende procedere ad un’operazione di recupero ambientale e, nello specifico, a quella di “Spandimento sul suolo a beneficio dell’agricoltura o dell’ecologia ” (espressamente classificata dall’Allegato C al d.lgs. n. 152/2006 e dall’art. 5 D.M. 05.02.1998 come “operazione di recupero ambientale” soggetta alle procedure semplificate ex artt. 214 e 216 d.lgs. n. 152/2006) utilizzando esclusivamente tipologie di rifiuti non pericolosi.
Tale conclusione è avvalorata anche dalla lettura della nota prot. 11052 del 6 aprile 2012 con la quale il Servizio Attività estrattive della Regione Puglia si è così espresso: “In riferimento alla richiesta in oggetto, prot. PG 0029782 del 24.2.2012, si comunica che la società Edilizia Mastrodonato s.r.l. è stata autorizzata con determinazione n. 75/2011 ad effettuare il recupero ambientale dell’area di cava mediante ricolmamento del sito, come da progetto in atti. Ai fini della realizzazione dell’intervento di cui sopra è dichiarato in progetto l’utilizzo di materiali ammessi dalla normativa in materia di rifiuti utilizzabili per recuperi ambientali (D.M. 5.2.1998 e succ. D.Lgs. 186/2006-D.Lgs. 152/2006), come riportato nell’ elaborato di riferimento”.
Alla stregua di quanto su esposto, stante la sussistenza di entrambi i requisiti cumulativamente individuati dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea l’attività di riempimento della cava, oggetto del presente giudizio, deve considerarsi di recupero e, dunque non assoggettabile alla normativa in materia di discariche di rifiuti (ex art. 208 d.lgs. n. 152/2006).
Il Collegio ritiene, pertanto, di condividere l’interpretazione della normativa di cui alla sentenza impugnata la quale così ha motivato il proprio convincimento:“L’Amministrazione Provinciale non può, pertanto, subordinare tale attività che- per quanto detto va evidentemente qualificata di recupero ambientale in considerazione delle concrete caratteristiche della fattispecie all’autorizzazione di cui all’art. 208 cod. amb.: fermo restando il controllo circa le concrete modalità con cui il riempimento in questione verrà realizzato, che dovrà essere conforme a legge e al piano di recupero già approvato in particolare quanto alla tipologia di rifiuti utilizzabili (esclusivamente rifiuti non pericolosi di cui all’all.1, sub. All. 1 del D.M. 5.2.1998, sulla quantità consentite”.
Tale orientamento appare altresì conforme alle Conclusioni formulate dall’Avvocato Generale in relazione al quesito sottoposto alla Corte di Giustizia in sede del su indicato rinvio pregiudiziale:“Quand’anche il riempimento di una cava dovesse essere considerato un recupero, ciò comunque non significa che l’ambiente non sia sufficientemente tutelato. È vero che in tale caso le rigorose e dettagliate disposizioni della direttiva discariche non troverebbero applicazione, ma le prescrizioni generali del diritto in materia di rifiuti, in particolare l’obbligo in merito alla tutela della salute umana e dell’ambiente di cui agli articoli 1 e 13 della direttiva relativa ai rifiuti, in linea di principio continuano ad applicarsi al recupero di rifiuti. Anche se tali disposizioni non precisano il contenuto delle misure che devono essere adottate, esse vincolano nondimeno gli Stati membri in merito all’obiettivo da raggiungere, lasciando agli stessi un potere discrezionale nella valutazione della necessità di tali misure 22.
Tra queste rientreranno in particolare misure per impedire il deposito di rifiuti non idonei, per esempio un’ispezione dei rifiuti utilizzati, quale quella prevista all’articolo 11 della direttiva discariche.”
Alla luce delle emergenze processuali, il Collegio ritiene che, come correttamente statuito dal Giudice di Prime Cure, l’art. 10, comma 3, d.lgs. n. 117/2008, che la P.A. appellante invoca a sostegno del proposto gravame, sia del tutto inconferente con la fattispecie per cui è causa, che è invece pienamente riconducibile ad un’operazione di recupero ambientale, come tale assoggettata alla procedura semplificata di cui agli artt. 214 e 216 d.lgs. n. 152/2006, correttamente attivata dalla società appellata.
2.1. Con il secondo motivo di appello, la Provincia di Bari ha dedotto la violazione, nel caso di specie, anche della Legge Regionale n. 11 del 2001 e della direttiva 2011/92/UE.
In relazione a tale profilo, la Provincia ha evidenziato che la comunicazione per l’esercizio dell’attività di recupero, oltre all’autorizzazione all’esercizio della discarica, necessita anche della preventiva valutazione di impatto ambientale, asserendo che nella fattispecie oggetto di giudizio, la comunicazione per l’esercizio dell’attività di recupero di rifiuti non pericolosi in procedura semplificata, oltre che improcedibile per omessa autorizzazione alla discarica, sarebbe altresì improcedibile per omessa acquisizione preventiva della valutazione di impatto ambientale, secondo le vigenti norme comunitarie, oltre che nazionali e regionali. In particolare risulterebbe violata la legge regionale n. 11 del 2001 che prevede la valutazione di impatto ambientale obbligatorio per le discariche di rifiuti speciali, ad esclusione delle discariche per inerti con capacità sino 50.000 mc: nel caso di specie tale capacità progettuale sarebbe ampiamente superata.
2.2. La censura è destituita di ogni fondamento.
Sul punto è sufficiente evidenziare che, come emerge dalla documentazione depositata in atti, l’appellata ha ottenuto la prescritta V.I.A. con determinazione dirigenziale della Regione Puglia n. 410/2007 e il successivo rinnovo, con ulteriore atto dirigenziale n. 6/2011, oltre che per la coltivazione di cava di pietra calcarea anche per il ricolmamento di essa con espressa comunicazione al comitato V.I.A. del tipo e della quantità di rifiuti trattati.
Infine la Provincia appellante ha dedotto che, quand’anche nel caso in esame si trattasse di operazione di recupero ambientale e non già di attività di discarica, sarebbe comunque necessaria, in forza della Legge Regionale n. 11/2001, la “preventiva procedura di verifica di assoggettabilità”, in ragione della circostanza che i rifiuti inerti R 13 non pericolosi sarebbero nella specie superiori a 30.000 mc..
Invero proprio dall’esame della tabella contenuta alle pagine 77-78 della Comunicazione del 25.01.2012 dell’appellata si ricava che, sommando la “quantità massima stoccabile” dei rifiuti inerti non pericolosi, denominati R 13, essi possono al massimo ammontare a 2140 tonnellate, pari a 1070 metri cubi: cifra lontanissima da quei 30.000 mc. oltre i quali la normativa regionale richiamata dall’appellante prevede la verifica di assoggettabilità in parola. Pertanto anche tale motivo d’appello è infondato e non meritevole di accoglimento.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, rigetta l ‘appello e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
La novità e la complessità delle questioni trattate giustifica l’integrale compensazione della spese del presente giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 settembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella, Presidente
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Claudio Contessa, Consigliere
Fabio Franconiero, Consigliere
Angela Rotondano, Consigliere, Estensore