Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2019 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli Avvocati Federico Randazzo su delega di Andrea Trebeschi e Giovanni Corbyons su delega di Giovanni Mastrangelo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
Con la sentenza appellata, il T.A.R. Lombardia ha respinto il ricorso proposto dall’odierna parte appellante avverso le note del 28 dicembre 2011 (-OMISSIS-), del 18 aprile 2011 (-OMISSIS-) e del 9 gennaio 2009 (-OMISSIS-), emesse dal Responsabile dell’Area 3 – Area politiche Sociali Giovanili e Pubblica Istruzione del Comune di -OMISSIS- (MI), nonchè avverso la deliberazione della Giunta comunale -OMISSIS- del 13 aprile 2012 e la delibera consiliare n. 36 del 29 maggio 1992, recante l’approvazione del “Regolamento per la concessione di sovvenzioni, contributi e sussidi finanziari a persone fisiche, Enti ed Associazioni”, impugnate con motivi aggiunti.
Gli odierni appellanti – -OMISSIS-, eredi e, la terza, anche tutrice sino alla morte dei sig.ri -OMISSIS-, persone con disabilità  grave ai sensi e per gli effetti dell’art. 3, comma 3, l. n. 104/1992 – premesso che questi ultimi erano stati inseriti presso la Comunità  diurna di -OMISSIS- e, per l’aspetto residenziale, presso la Comunità  alloggio di -OMISSIS-, entrambe gestite dalla -OMISSIS- convenzionata con il Comune di -OMISSIS-, deducevano con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado che, esaurite le autonome fonti reddituali dei suddetti, era stata presentata, in data 27 ottobre 2008, istanza al Comune intimato per ottenere l’integrazione della retta.
Esponevano altresì¬ che il Comune, con nota interlocutoria -OMISSIS- del 9 gennaio 2009, aveva richiesto la produzione delle attestazioni ISEE relative a tutti i nuclei familiari dei -OMISSIS- disabili e che, a seguito di apposita diffida, con la quale veniva richiesta la definizione dell’integrazione comunale della retta del servizio fruito da -OMISSIS- a partire dal -OMISSIS– 2008, oltre al rimborso delle somme indebitamente versate a favore di -OMISSIS- per il periodo dalla richiesta del 27 ottobre 2008 fino al decesso dello stesso avvenuto in data -OMISSIS- 2011, e a favore di -OMISSIS- per il periodo dalla richiesta in data 27 ottobre 2008 fino alla data di effettiva definizione della integrazione comunale, con l’impugnata nota -OMISSIS- del 28 dicembre 2011 la Responsabile dell’Area 3 del Comune medesimo rigettava la suddetta istanza, evidenziando, a fondamento del rigetto, che la richiesta di acquisizione della documentazione reddituale dei nuclei familiari dei -OMISSIS- era “ampiamente giustificata dall’art. 433 codice civile in materia di congiunti tenuti all’obbligo di mantenimento”, mentre, quanto alle richieste di integrazione e di rimborso delle rette, si affermava con la nota suindicata che la struttura sarebbe stata “individuata direttamente dalla Vostra famiglia anni or sono assumendo pertanto la famiglia stessa ogni obbligazione dopo aver autonomamente scelto la struttura sia per tipologia sia per costo” e che “la richiesta di presa in carico da parte dell’ente della situazione riguardante -OMISSIS- comporterebbe non tanto una mera copertura dei costi della retta, eccedenti la disponibilità  economica da parte di Suo fratello, quanto una valutazione complessiva del costo, comprendente la congruità  dell’attuale collocamento del -OMISSIS-“.
Nelle more del giudizio, il Comune di -OMISSIS- depositava agli atti di causa la delibera di G.C. -OMISSIS- del 13 aprile 2012, adottata in data successiva alla notifica del ricorso, con la quale – lamentava la parte ricorrente con i motivi aggiunti proposti avverso la stessa – l’Ente, nell’ambito del piano tariffario dei servizi socio-assistenziali ed educativi, definiva, tra l’altro, i criteri di partecipazione al costo dei servizi per disabili, fissando (all. A, pag. 2) una contribuzione in misura fissa e indistinta, anche in situazioni di palese indigenza del disabile, prevedeva altresì¬ un sistematico coinvolgimento dei parenti e lasciava la valutazione della situazione economica di assistito e parenti alla semplice discrezionalità  dell’Amministrazione, senza indicazione dei criteri e nemmeno dell’organo competente a definirli.
Inoltre, in data 8 maggio 2013, il Comune di -OMISSIS- depositava in giudizio la delibera consiliare n. 36 del 29 maggio 1992, di approvazione del “Regolamento per la concessione di sovvenzioni, contributi e sussidi finanziari a persone fisiche, Enti ed Associazioni”, richiamato dall’Amministrazione in sede difensiva a fondamento dei suoi provvedimenti, il quale all’art. 4 – lamentava la parte ricorrente con le censure integrative proposte contro la stessa – prevedeva che qualsiasi contributo fosse subordinato all’accertamento dello stato di indigenza del beneficiario con riguardo sia al nucleo familiare di appartenenza che in rapporto ai soggetti tenuti agli alimenti ex art. 433 c.c..
Il T.A.R., nel definire il giudizio con la sentenza appellata, ha ravvisato in primo luogo l’infondatezza del motivo di ricorso con il quale si contestava la richiesta della certificazione ISEE relativamente ai parenti tenuti agli alimenti, richiamando la giurisprudenza (Cons. di Stato, Sez. III, n. 6674 del 21 dicembre 2012) la quale aveva chiarito che “la richiesta di presentazione della dichiarazione ISEE da parte degli enti erogatori al momento della richiesta di una prestazione sociale agevolata è dunque legittima e, in particolare, anche nel caso dei disabili gravi o degli anziani non autosufficienti, individua l’arco delle persone a cui fanno capo doveri di solidarietà  e di assistenza verso il disabile connessi ai restanti compiti propri del nucleo familiare di appartenenza”.
Quanto ai successivi motivi di ricorso, il T.A.R. li respingeva rilevando che sebbene, secondo l’art. 8 della legge regionale Lombardia12 marzo 2008, n. 3, occorra la “valutazione della situazione reddituale e patrimoniale solo della persona assistita nel caso di accesso ad unità  d’offerta residenziali o semiresidenziali per disabili gravi”, è chiaro che l’intervento del Comune nella spesa presuppone la possibilità  di scelta della sede presso la quale inserire le persone, allo scopo di trovare il migliore equilibrio tra le esigenze dei ricoverati e la corretta allocazione delle risorse pubbliche: ne consegue che la richiesta del Comune di ridiscutere anche la localizzazione dei ricoverati è pienamente legittima, fermo restando l’obbligo di contribuzione”.
Quanto ai motivi aggiunti proposti avverso la deliberazione con la quale la Giunta comunale aveva stabilito i criteri di partecipazione al costo dei servizi per disabili, il T.A.R. ne rilevava invece l’inammissibilità  per carenza di interesse a ricorrere, non essendo le censure relative alla posizione dei ricorrenti, ma attinenti a tutti i tipi di disabilità , mentre non sarebbe stato possibile individuare quale parte della suddetta deliberazione incidesse direttamente sulla sfera giuridica dei ricorrenti.
La declaratoria di inammissibilità  recata dalla sentenza appellata, infine, riguardava anche il secondo ricorso per motivi aggiunti, con il quale i ricorrenti impugnavano il “Regolamento comunale per la concessione di sovvenzioni, contributi e sussidi finanziari a persone fisiche, Enti ed Associazioni”, sul rilievo che i ricorrenti non avevano individuato le parti del regolamento che erano state a loro applicate ed inoltre avevano richiamato, a sostegno della loro domanda di annullamento, normative successive all’entrata in vigore del regolamento stesso.
Mediante i plurimi motivi di appello, la parte appellante censura le statuizioni reiettive, nel merito ed in rito, del ricorso introduttivo e dei successivi motivi aggiunti, riproponendo altresì¬ i motivi aggiunti non esaminati dal giudice di primo grado per effetto della preliminare statuizione di inammissibilità  degli stessi.
Si è costituito in giudizio, per resistere all’appello, il Comune appellato.
Tanto premesso, deve preliminarmente esaminarsi l’eccezione di improcedibilità  del gravame, formulata dal Comune resistente alla luce del sopravvenuto decesso degli assistiti.
Come statuito con la sentenza di questa Sezione n. 90 del 13 gennaio 2017 (sebbene nell’ambito di un giudizio di ottemperanza), “l’intervenuto decesso di OMISSIS (&) non fa venir meno sul piano conformativo di tale sentenza l’obbligo, per il Comune, di accertare ora per allora le condizioni richieste per l’integrazione della retta, invocata dalla beneficiaria poi venuta a mancare. L’intervenuto decesso della persona bisognosa di assistenza costituisce, infatti, una fattispecie estintiva dell’obbligazione, da parte del Comune, per il futuro, ma non certo per il passato, laddove l’ente abbia mancato di compartecipare doverosamente al pagamento della retta, costringendo la stessa persona interessata, quando era in vita, o i parenti prossimi a sborsare tali somme in suo nome e favore. Il correlativo diritto ha natura patrimoniale e si trasferisce agli eredi, che hanno tutto l’interesse a coltivare il giudizio, anche in sede di ottemperanza, per vedere accertato ora per allora il diritto della propria dante causa all’integrazione della retta e alla corresponsione di questa” (&) Gli adempimenti che l’Amministrazione sarà  chiamata a svolgere, pertanto, non potranno pìù consistere nella visita dell’interessato presso la struttura ove è ricoverata, come è ovvio, ma dovranno limitarsi a controlli e verifiche documentali sulla situazione antecedente al decesso, senza che tale evento, come detto, possa costituire causa di esonero, per l’Amministrazione comunale, dalle responsabilità  e dagli oneri che le competevano ex lege quando la richiedente era in vita”.
Nel merito, con il primo motivo di appello, viene contestata la sentenza appellata laddove rileva che “l’intervento del Comune nella spesa presuppone la possibilità  di scelta della sede presso la quale inserire le persone, allo scopo di trovare il migliore equilibrio tra le esigenze dei ricoverati e la corretta allocazione delle risorse pubbliche: ne consegue che la richiesta del Comune di ridiscutere anche la localizzazione dei ricoverati è pienamente legittima, fermo restando l’obbligo di contribuzione”.
Deve premettersi che la statuizione reiettiva concerne in particolare la domanda di annullamento avente ad oggetto la nota comunale prot. -OMISSIS- del 28 dicembre 2011, con la quale si replicava alla parte istante che la struttura era stata “individuata direttamente dalla Vostra famiglia anni or sono assumendo pertanto la famiglia stessa ogni obbligazione dopo aver autonomamente scelto la struttura sia per tipologia sia per costo” e che “la richiesta di presa in carico da parte dell’ente della situazione riguardante -OMISSIS- comporterebbe non tanto una mera copertura dei costi della retta, eccedenti la disponibilità  economica da parte di Suo fratello, quanto una valutazione complessiva del costo, comprendente la congruità  dell’attuale collocamento del -OMISSIS-“.
Deduce sul punto la parte appellante che l’inserimento è stato disposto e condiviso dallo stesso Comune, il quale nel 1999, previa valutazione di appropriatezza e predisposizione del programma personalizzato, richiedeva l’inserimento dei -OMISSIS- presso strutture direttamente accreditate dalla stessa Amministrazione.
Essa lamenta altresì¬ che il Comune, solo in sede di esame della sua richiesta di compartecipazione formulata in data 27 ottobre 2008, intesa a richiedere all’Amministrazione, in relazione all’inserimento dei -OMISSIS- -OMISSIS- presso la struttura residenziale della -OMISSIS-, “un sostegno economico finalizzato alla parziale copertura della retta”, opponeva, con la citata nota prot. -OMISSIS- del 28 dicembre 2011, che “la struttura nella quale i Suoi -OMISSIS- sono stati inseriti, è stata individuata direttamente dalla Vostra famiglia anni orsono, assumendo pertanto la famiglia stessa ogni obbligazione dopo avere autonomamente scelto la struttura sia per la tipologia che per il costo della stessa&”.
Quanto ai profili in diritto, deduce la parte appellante che l’art. 2 l.r. n. 3/2008 prevede che “il governo della rete delle unità  d’offerta sociali e sociosanitarie dovrebbe informarsi ai seguenti principi: c) libertà  di scelta nel rispetto dell’appropriatezza delle prestazioni” e che l’art. 7 della medesima legge riconosce “alle persone che accedono alla rete delle unità  di offerta sociali e sociosanitarie il diritto a scegliere liberamente le unità  d’offerta compatibilmente con il requisito dell’appropriatezza delle prestazioni”.
La parte appellante lamenta altresì che il Comune appellato si limitava a richiedere la rideterminazione della localizzazione dei ricoverati, senza porre in essere alcuna attività  istruttoria consequenziale, ed evidenzia che l’Amministrazione dubita della necessità  dell’assistenza fornita senza attivarsi per compiere la dovuta valutazione complessiva dell’unico fratello ancora in vita, limitandosi a negare la compartecipazione al costo dubitando, in assenza di qualsivoglia istruttoria, dell’appropriatezza del servizio.
Le censure non sono meritevoli di accoglimento.
Come emerge dalla documentazione prodotta nel giudizio di primo grado, invero:
– il Comune di -OMISSIS-, con nota prot. -OMISSIS- del 4 dicembre 1998, richiedeva l’inserimento dei -OMISSIS-, disabili gravi, presso una struttura diurna gestita dalla -OMISSIS-, richiedendo che venissero indicati, tra i servizi da quella gestiti, quello “più confacente le necessità  dei -OMISSIS-” e che venissero “comunicati al contempo costi, tempi di inserimento e possibilità  di trasporto tra casa e servizio”;
– con nota del 26 gennaio 1999, acquisita al protocollo comunale in data 3 febbraio 1999, la Cooperativa interessata dichiarava di ritenere i suddetti “ammissibili al servizio di Comunità  Diurna”, indicando la cifra da sostenere per l’anno 1999;
– con dichiarazione del -OMISSIS– 1999, la sig.ra -OMISSIS-, in relazione all’inserimento dei sigg. -OMISSIS- presso il Centro Diurno della Cooperativa, dichiarava che “la spesa inerente la retta d’inserimento al Centro Diurno verrà  totalmente coperta dalla sottoscritta&”;
– sempre il Comune, con nota prot. -OMISSIS- del 29 gennaio 1999, comunicava alla -OMISSIS- “la disponibilità  di questa Amministrazione alla realizzazione del Progetto da Voi presentato. Si conferma inoltre la necessità  di attuare l’inserimento in tempi brevi”;
– la -OMISSIS-, con nota dell’8 marzo 1999 inviata al Comune, comunicava l’esito positivo della richiesta di inserimento dei -OMISSIS- presso la propria struttura, inviando all’Amministrazione il Fascicolo del Servizio, il Progetto personalizzato dei disabili ed il Preventivo dei costi;
– con nota del 7 aprile 1999, i sigg.ri -OMISSIS- e -OMISSIS- dichiaravano che “le rette per l’inserimento dei -OMISSIS- -OMISSIS- presso la Comunità  residenziale/Centro Diurno di -OMISSIS- della Coop. -OMISSIS- verranno interamente coperte, sia attraverso i redditi personali -OMISSIS-, sia attraverso una partecipazione dei familiari di primo grado, equamente ripartita”;
– con nota prot. -OMISSIS- del 13 aprile 1999, il Comune comunicava alla suddetta Cooperativa che “le rette mensili dell’importo di Lit. 3.500.000 + IVA 4% cad. verranno pagate direttamente dai familiari, senza fatturazione intermedia al Comune di -OMISSIS-“.
In siffatto contesto fattuale, l’esigenza di porre in essere una autonoma valutazione di appropriatezza da parte del Comune in ordine al servizio assistenziale di cui avevano beneficiato i -OMISSIS- trova fondamento, in primo luogo, nel fatto che l’originario inserimento dei medesimi nella struttura residenziale si era accompagnato all’assunzione da parte dei medesimi (e dei familiari) degli oneri connessi al pagamento della retta: ne consegue che, una volta venuta meno tale possibilità  ed in costanza di una espressa richiesta di compartecipazione al suo pagamento da parte del Comune, appariva del tutto pertinente una rinnovata valutazione in ordine alla appropriatezza dell’inserimento del sig. -OMISSIS- in struttura residenziale (e non semplicemente diurna), in relazione al livello di autonomia del medesimo.
Inoltre, la richiesta di inserimento dei -OMISSIS- presso una struttura idonea gestita dalla Coop. -OMISSIS-, in ordine alla quale il Comune, secondo le allegazioni di parte appellante, avrebbe espresso una valutazione (non retrattabile a fronte della sopravvenuta richiesta di integrazione) di appropriatezza, riguardava inizialmente (cfr. la citata nota comunale prot. -OMISSIS- del 4 dicembre 1998) un Centro diurno, per cui trovava piena giustificazione una rinnovata valutazione di appropriatezza con riferimento ad una struttura residenziale, nella quale erano stati successivamente inseriti i -OMISSIS-.
Nè potrebbe sostenersi, una volta acclarata la pertinenza della richiesta comunale, che l’Amministrazione avrebbe serbato una condotta inerte, senza procedere ad una congrua istruttoria finalizzata al compimento della suindicata verifica di appropriatezza: deve infatti osservarsi che la menzionata nota comunale si conclude con la precisazione secondo cui “restiamo a sua disposizione in caso Lei ritenga sia questa l’ipotesi da perseguire”, sì che sarebbe stato onere della parte istante manifestare la sua disponibilità  in tal senso, al fine di giustificare i susseguenti adempimenti (anche istruttori) comunali.
Seguendo l’ordine dei motivi di appello, viene in rilievo quello con il quale la parte appellante contesta la declaratoria di inammissibilità  della domanda di annullamento della delibera di Giunta -OMISSIS-/2012, deducendo che le norme lesive della sua situazione giuridica sono contenute alla pag. 2 dell’allegato A, laddove viene stabilito che per i centri residenziali per disabili “la quota mensile” – di compartecipazione al costo – “viene rivista e personalizzata nel caso in cui l’utente abbia un reddito personale ISEE – familiare – superiore a € 6.000 (laddove, invece, il reddito ISEE sia pari o inferiore alla soglia dei 6.000 euro, la quota mensile è di € 415, n.d.e.). Vengono inoltre valutati, per la contribuzione alla spesa, i redditi dei familiari tenuti all’aiuto economico così¬ come rappresentato dall’art. 433 del codice civile”.
Deduce la parte appellante che le disposizioni lesive precludevano ogni possibile accesso alla contribuzione comunale per i servizi C.D.D. (Centro Diurno per Disabili) e Comunità  Alloggio ancora goduti, almeno fino al 2014, dal sig. -OMISSIS-.
Le doglianze di parte appellante non sono meritevoli di accoglimento, dovendo quindi trovare conferma la statuizione di inammissibilità  recata dalla sentenza appellata.
In primo luogo, il sig. -OMISSIS- è stato inserito in un centro residenziale: ciò che denota la non pertinenza dei criteri di contribuzione relativi ai centri diurni, sanciti dalla delibera citata e contestati dalla parte appellante.
Inoltre, la disciplina censurata non si prefigge di interferire nella normativa codicistica in materia di alimenti e di soggetti tenuti a corrisponderli, come dedotto dalla parte appellante, nè deroga alla normativa in materia di ISEE (che viene anzi espressamente richiamata), ma si limita a prevedere che siano “valutati, per la contribuzione alla spesa, i redditi dei famigliari tenuti all’aiuto economico così¬ come rappresentato all’art. 433 c.c.”.
Tanto premesso, l’effetto lesivo – connesso alla preclusione che le previsioni contestate opporrebbero all’accesso ad “ogni possibile contribuzione comunale” – non poteva essere apprezzato finchè la parte appellante non avesse riscontrato la richiesta istruttoria a pìù riprese formulata dal Comune (cfr., ad esempio, la nota prot. n. 9399 del 18 novembre 2011), con la quale, coerentemente con la citata prescrizione regolamentare, si evidenziava che “per poter procedere con la valutazione complessiva della richiesta in questione (di contributo economico a carico del Comune, n.d.e.), siamo ancora in attesa di ricevere le informazioni reddituali e patrimoniali (ovvero le certificazioni ISEE: cfr nota del Comune prot. -OMISSIS- del 9 gennaio 2009) relative innanzitutto all’interessato e, in subordine, alle persone tenute agli alimenti secondo quanto indicato dall’art. 433 del codice civile”.
A questo riguardo, deve osservarsi che non risulta comprovato che la parte appellante abbia dato riscontro, come da essa dedotto, alla richiesta comunale di integrazione, con particolare riferimento alla produzione delle certificazioni ISEE inerenti ai soggetti ex art. 433 c.c., solo all’esito della quale – e delle conseguenti valutazioni comunali – avrebbe potuto potrebbe eventualmente accertarsi, alla stregua della citata delibera di Giunta, la carenza dei presupposti per il riconoscimento della compartecipazione comunale alla retta.
La carenza di profili di lesività  immediatamente percepibili nella delibera -OMISSIS-/2012 concerne anche la contestata previsione di una revisione “personalizzata” della quota mensile di compartecipazione comunale, deducendo la parte appellante che la verifica della debenza di una quota di compartecipazione a carico dell’assistito e del relativo ammontare andrebbe stabilito “in relazione alla situazione economica e patrimoniale dell’assistito e pìù precisamente all’ISEE”.
Premesso che la lesività  per gli interessi della parte appellante della citata delibera di Giunta può dirsi sussistente nella misura in cui i suoi contenuti dispositivi siano ripresi dalle note impugnate con il ricorso introduttivo, è sufficiente osservare che queste si limitano ad affermare l’esigenza (puramente istruttoria) di produrre le certificazioni ISEE degli appartenenti al nucleo familiare degli assistiti, al fine di procedere alla determinazione finale della quota di compartecipazione: sì¬ che, anche da questo punto di vista, la suddetta delibera è scevra di immediata lesività  per la parte appellante.
Quanto poi alla legittimità  della suindicata richiesta istruttoria, con particolare riferimento al perimetro soggettivo della stessa, non può non richiamarsi quanto condivisibilmente statuito da Consiglio di Stato, Sez. III, n. 2961 del 17 maggio 2018, nel senso che “la giurisprudenza di questo Consiglio ha chiarito che gli enti erogatori possono legittimamente estendere l’ambito previsto dal d.lgs. n. 109/1998 ai familiari civilmente obbligati, ai sensi dell’art. 433 c.c., precisando che tale estensione è finalizzata esclusivamente a definire la situazione economica di ciascun assistito in relazione a tutte le risorse alle quali può potenzialmente attingere (v. il precedente di questa Sezione, 21 dicembre 2012, n. 6674, con la quale si è chiarito che gli enti erogatori possono legittimamente estendere l’ambito previsto dal d.lgs. n. 109/1998 ai familiari civilmente obbligati ex art. 433 cc., trattandosi di estensione finalizzata esclusivamente a definire la situazione economica di ciascun assistito in relazione a tutte le risorse cui può potenzialmente attingere; con l’unica precisazione che disposizioni siffatte, ove introdotte, non autorizzano l’esercizio di azioni di rivalsa in luogo dell’assistito stante l’esplicito divieto previsto dall’art. 2, comma 6, del predetto decreto legislativo e che proprio l’esistenza di questo divieto conferma che i familiari civilmente obbligati possono essere considerati nell’ambito dell’accertamento della situazione economica della famiglia dell’assistito)”.
In conclusione, appare corretta la declaratoria di inammissibilità  recata dalla sentenza appellata con riferimento alla delibera di Giunta -OMISSIS-/2012, in quanto il mancato riscontro alla richiesta istruttoria comunale ha impedito al Comune di indicare i termini della compartecipazione, solo all’esito di tale procedimento determinativo essendo possibile valutare l’adeguatezza del contributo comunale eventualmente previsto: resta quindi precluso anche l’esame dei motivi aggiunti, formulati avverso la delibera di Giunta -OMISSIS-/2012 e riproposti in appello.
Con ulteriore motivo di appello, la parte appellante contesta anche la declaratoria di inammissibilità  dei motivi aggiunti proposti avverso la delibera consiliare n. -OMISSIS-, precisando che l’impugnazione si rivolgeva avverso l’art. 4 del regolamento, il quale stabiliva i criteri di selezione dei soggetti aventi diritto al beneficio economico (solo gli indigenti), prevedeva l’indiscriminato coinvolgimento di tutti i parenti tenuti agli alimenti e lasciava alla discrezionalità  dell’Assistente sociale la valutazione della situazione economica del richiedente e la redazione della proposta di sovvenzione.
Deve premettersi, in particolare, che l’art. 4 della delibera consiliare n. 36 del 29 maggio 1992 prevede che “i benefici economici a favore di persone fisiche sono subordinati all’accertamento & dello stato di necessità  o di indigenza tale da non poter soddisfare, con mezzi propri, ai bisogni essenziali dell’interessato, sia in relazione al nucleo familiare di appartenenza che in rapporto ai soggetti di cui all’art. 433 del Codice Civile”.
Deduce la parte appellante, quanto alla inammissibilità  dei motivi aggiunti, statuita dal T.A.R. in relazione al fatto che sarebbero stati prospettati motivi di illegittimità  del regolamento alla luce di una normativa susseguente, che non vi sarebbe stata alcuna lesione del diritto all’erogazione del servizio se il Comune, invece di applicare le norme regolamentari illegittime, si fosse attivato per modificare il proprio regolamento ovvero l’avesse disapplicato.
Essa deduce quindi che il giudice di primo grado avrebbe dovuto affermare la necessaria applicazione della normativa successiva, disapplicando tutte le previsioni regolamentari che prevedevano una contribuzione in misura fissa e indistinta, o peggio una definizione personalizzata in alcun modo collegata alla normativa ISEE, e statuire l’illegittimità  delle note impugnate assunte in sua attuazione, mentre esso non ha compiuto alcuna verifica di legittimità  del regolamento rispetto alla normativa statale (art. 25 l. n. 328/2000, artt. 1,2 e 3 d.lvo n. 109/1998, art. 6 dpcm 14.2.2001) e regionale (art. 8 l.r. n. 3/2008) vigente.
Anche la suindicata declaratoria di inammissibilità , recata dalla sentenza appellata, deve essere confermata.
Deve invero premettersi che la correlazione tra le note impugnate con il ricorso introduttivo del giudizio ed il contenuto dispositivo del citato regolamento, ai fini della verifica della effettiva ed attuale lesività  di quest’ultimo, deve essere apprezzata alla stregua del contenuto delle prime: laddove invero – e nella misura in cui – tale correlazione sia effettivamente riscontrabile, occorrerebbe verificare l’idoneità  del regolamento a legittimare le note impugnate, anche alla stregua, come correttamente osservato dalla parte appellante, del principio di prevalenza della normativa sopravvenuta, specialmente se di rango primario, ove contenente principi contrastanti con le originarie (ed, appunto, ormai superate) previsioni regolamentari.
Tanto chiarito, poichè il contenuto dispositivo (asseritamente lesivo) delle note impugnate con il ricorso introduttivo del giudizio si incentra sulla richiesta comunale di produzione delle certificazioni ISEE relative agli appartenenti al nucleo familiare degli assistiti, è rispetto a tale richiesta che deve essere verificata la legittimità  delle contestate previsioni regolamentari, laddove, all’art. 4, si prevede che “i benefici economici a favore di persone fisiche sono subordinati all’accertamento, da parte del competente servizio comunale, dello stato di necessità  o di indigenza tale da non poter soddisfare, con mezzi propri, ai bisogni assistenziali quotidiani dell’interessato, sia in relazione al nucleo familiare di appartenenza che in rapporto ai soggetti di cui all’art. 433 del Codice Civile”.
Tale disamina deve essere effettuata anche ai fini della valutazione della fondatezza delle censure formulate con l’atto di appello avverso il capo della sentenza appellata che ha respinto il primo motivo del ricorso principale, con il quale si denunciava la violazione della disciplina ISEE in quanto le note comunali coinvolgerebbero nella valutazione anche i parenti tenuti agli alimenti ex art. 433 c.c..
Con tali censure, in particolare, la parte appellante deduce, in fatto, che già con nota del 27 ottobre 2008 essa dichiarava di fornire “adeguata documentazione attestante le attuali entrate dei miei -OMISSIS- e la documentazione ISEE relativa ai nuclei familiari dei parenti tenuti all’obbligo secondo l’art. 433 c.c.”.
In diritto, invece, essa richiama la giurisprudenza secondo la quale “ai familiari civilmente obbligati anche esterni al nucleo familiare di appartenenza può essere richiesta la dichiarazione ISEE fermo restando che ciò non può essere fatto al fine di richiedere la diretta contribuzione al costo delle determinate prestazioni, che la stessa norma espressamente riferisce alla evidenziazione della situazione economica del solo assistito”: osserva sul punto la parte appellante che i doveri di solidarietà  ed assistenza in capo agli appartenenti al gruppo familiare del disabile grave inserito in ambiente residenziale non possono avere alcuna connotazione economica, per cui l’Amministrazione non dovrebbe pretendere l’inutile produzione documentale, ma coinvolgere il parente nel procedimento di presa in carico e verifica multidimensionale dell’assistito e predisposizione del progetto personalizzato, al fine di richiedere al parente stesso il soddisfacimento di quei bisogni assistenziali e relazionali dell’assistito che solo il nucleo familiare può assicurare.
Lamenta quindi la parte appellante che il Comune, per contro, ha preteso la produzione reddituale di tutti i parenti ex art. 433 c.c. perchè, in applicazione dei propri illegittimi regolamenti, ha ritenuto di dover valutare non tanto i doveri di solidarietà  del nucleo familiare, ma la compartecipazione al costo degli stessi, in violazione della normativa ISEE.
Allega ancora la parte appellante che l’art. 8 l.r. n. 3/2008, che accanto al rinvio alla normativa ISEE prevedeva quale criterio ulteriore che “partecipano i soggetti civilmente obbligati secondo la normativa vigente”, è stato superato dalla l.r. n. 3/2012, che ha affermato il rigoroso rispetto del principio di evidenziazione della situazione economica del solo assistito, eliminando ogni riferimento ai soggetti civilmente obbligati.
I suindicati motivi di appello non sono meritevoli di accoglimento.
La soluzione del quesito interpretativo sollevato dalla parte appellante può essere rinvenuta nell’orientamento manifestato da questa Sezione in subiecta materia (cfr., di recente, n. 5684 del 12 agosto), i cui lineamenti argomentativi possono essere senz’altro qui richiamati, nei termini che seguono, siccome concernenti una fattispecie analoga, da un punto di vista territoriale e temporale, a quella oggetto del presente giudizio:
“La Regione Lombardia, con propria legge regionale (n. 3 del 2008), ha recepito il parametro ISEE quale criterio fondamentale per la determinazione della situazione economica di ciascun soggetto che chiede di accedere ai servizi in vista della sua partecipazione ai relativi costi.
Il criterio generale di selezione mutuabile dalla disciplina di settore, applicabile ratione temporis, è, come sopra riportato, dato dall’indicatore della situazione economica equivalente, ossia un parametro basato su fattori reddituali e patrimoniali riferibili all’interessato e al suo nucleo familiare, come definito dall’art. 2, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 109, salvo che per i casi di cui alla previsione di cui all’articolo 3 comma 2 ter in cui viene in rilievo la situazione economica del solo assistito.
8.2. A tal riguardo, ritiene il Collegio utile anticipare che, nel caso di specie, ed in base alla disciplina all’epoca vigente, fosse necessario valorizzare le informazioni relative al nucleo familiare di appartenenza e non quella individuale.
Pur nelle oscillazioni registratesi in giurisprudenza appare, invero, preferibile l’opzione ermeneutica a mente della quale si è, anche di recente, ritenuto che la portata derogatoria dell’art. 3, comma 2-ter, d.lgs. n. 130 del 2000, aggiunto all’art. 3 d.lgs. n. 109 del 1998, non potesse trovare attuazione in mancanza del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che ne avrebbe dovuto perimetrare le relative condizioni applicative (cfr. CdS 546/2016 e, pìù di recente, CdS 2195/2019).
In particolare, si è di recente rilevato che “il menzionato comma 2-ter presenta in realtà  tutti i caratteri della norma di mero indirizzo, laddove rimette espressamente al decreto governativo di attuazione non solo l’individuazione dei limiti di applicabilità  del d.lgs. n. 109 del 1998 alle prestazioni di natura assistenziale integrata, ma anche il perseguimento del duplice obiettivo di favorire la permanenza dell’assistito presso il nucleo familiare di appartenenza e di evidenziare la situazione economica del solo assistito, obiettivo che lo stesso legislatore mostra dunque di non aver voluto realizzare direttamente.
D’altro canto, il riferimento della norma alla situazione economica del solo assistito si accompagna al contestuale richiamo alla necessità  di favorire la permanenza dell’assistito medesimo presso il nucleo familiare di origine, di modo che la realizzazione del primo risultato non può prescindere da quella del secondo, e viceversa, in una pìù ampia prospettiva di residualità  della prestazione resa in ambiente residenziale assistito.
Detta prospettiva non può che trovare il suo assetto nella disciplina secondaria dei limiti applicativi del d.lgs. n. 109 del 1998, in mancanza della quale annettere immediata efficacia precettiva alla previsione che valorizza la situazione economica del solo assistito ai fini del concorso ai costi delle prestazioni significherebbe dare vita ad una disciplina incompleta ed incoerente: basti pensare che, in via di eccezione rispetto alla regola generale ricavabile dall’art. 3, l’apporto reddituale e patrimoniale proveniente dai congiunti dell’assistito verrebbe escluso ai fini della valutazione dei requisiti patrimoniali occorrenti per fruire di determinate prestazioni, senza che al contempo il nucleo familiare recuperi quella centralità , sotto il profilo dell’accoglienza dell’anziano presso di sè, che costituisce l’altro fulcro della logica di redistribuzione degli oneri assistenziali introdotta dalla legge n. 130 del 2000”. Inoltre, l’art. 3,comma 2-ter, richiede che il decreto attuativo del Governo sia adottato previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni unificata con la Conferenza Stato-città  ed autonomie locali, ex art. 8 d.lgs. n. 281 del 1997; anche tale previsione è sintomatica della non immediata precettività  della disposizione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 10 febbraio 2016, n. 564), che, ove fosse interpretata come auto-esecutiva, pur in mancanza del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e, soprattutto, dell’intesa ad esso accessiva, finirebbe per ledere le prerogative costituzionalmente riconosciute a Regioni ed autonomie locali, tanto pìù dopo la riforma del Titolo V della Costituzione e del nuovo complessivo assetto dei rapporti fra i diversi livelli di governo, improntato al principio della leale collaborazione (di cui l’intesa costituisce espressione, operando quale condizione di efficacia del decreto attuativo nei confronti degli enti riuniti nella Conferenza unificata (tra le altre, Corte Cost., 8 giugno 2005, n. 222 e 1° ottobre 2003, n. 303).
8.3. Nè è possibile, per i profili qui in rilievo, fare applicazione dei principi affermati da questa Sezione nella sentenza n. 46 del 10.1.2017, che valorizza la situazione economica del solo assistito e non quella della famiglia in applicazione della previsione normativa di cui all’art. 8, comma 2, lettera (h) della L.R. n. 3 del 2008, siccome in vigore solo a decorrere dal 14.3.2012 e, dunque, in epoca successiva al provvedimento impugnato. Resta, in ogni caso, esclusa, ai sensi dell’art. 2, comma 6, del d.lgs. n. 109 del 1998, la rivalsa in forza del disposto di cui all’art. 438 c.c., da parte dell’ente erogatore, a carico dei componenti il nucleo familiare del richiedente la prestazione sociale agevolata (C. St. 5355/2013 e 6674/2012).
8.4. In definitiva, l’ISEE, nei termini sopra ricostruiti, serve, dunque, per valutare la situazione economica (calcolata non solo su base reddituale ma anche del patrimonio valorizzato in percentuale) al fine di regolarne l’accesso a varie prestazioni pubbliche, tra le quali, in particolare, spiccano quelle sociali e sociosanitarie.
(&)
9.1. Nel caso di specie, ed in mancanza di allegazioni di ulteriori ed integrativi criteri approvati dalla Regione Lombardia, l’ISEE resta, dunque, l’indefettibile strumento di calcolo della capacità  contributiva dei privati e deve scandire le condizioni e la proporzione di accesso alle prestazioni agevolate, non essendo consentita la pretesa del Comune di creare criteri avulsi dall’ISEE con valenza derogatoria ovvero finanche sostitutiva.
E ciò vieppìù in considerazione della strumentalità  del servizio de quo rispetto alla salvaguardia di diritti a nucleo incomprimibile secondo i principi pìù volte affermati dalla Consulta (cfr. fra le altre, le sentenze C. Cost. nn. 80/2010 e n. 275/2016 ) e che trovano diretta copertura negli artt. 32,38 e 53 della Costituzione e dell’art. 3 e 28 della Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità  (ratificata con legge n. 18 del 3.3.2009) che assicurano la tutela assistenziale ad ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto di mezzi necessari per vivere.
10. Di contro, è di tutta evidenza come si ponga in contrasto con la disciplina di riferimento sopra richiamata, statale e regionale, l’opzione – impropriamente privilegiata dal Comune appellato – di una contribuzione totalmente svincolata dal parametro vincolante dell’indicatore ISEE, come sopra ricostruito”.
Deve solo aggiungersi, anche alla luce del precedente appena citato, che se, da un lato, il richiamato indirizzo interpretativo non può che concorrere alla delimitazione funzionale della richiesta istruttoria comunale, nel senso di orientare l’acquisizione delle certificazioni ISEE all’esclusivo raggiungimento della rappresentata (e legittima, ratione temporis, per quanto detto) finalità  di valutazione integrata della situazione economica dell’assistito e dei suoi congiunti, dall’altro lato, non potrebbe paventarsi alcun riferimento da parte del Comune a criteri derogatori da quelli imperniati sulla normativa in tema di ISEE, atteso che, circoscrivendo la sua richiesta istruttoria alla relativa certificazione, esso ha ritenuto di adeguare, sul piano applicativo, la sua risalente normativa regolamentare alle disposizioni sopravvenute (che appunto all’ISEE, ai fini della determinazione della partecipazione ai costi della degenza, fanno esclusivo riferimento, come posto in risalto dalla giurisprudenza appena richiamata; si veda altresì¬, negli stessi termini, Consiglio di Stato, Sez. III, n. 2961 del 17 maggio 2018: “gli enti erogatori possono legittimamente estendere l’ambito previsto dal D.Lgs. n. 109 del 1998 ai familiari civilmente obbligati, ai sensi dell’art. 433 c.c., precisando che tale estensione è finalizzata esclusivamente a definire la situazione economica di ciascun assistito in relazione a tutte le risorse alle quali può potenzialmente attingere”, nonchè Consiglio di Stato, Sez. V, n. 5843 del 23 agosto 2019).
Delineate nei termini che precedono le coordinate ermeneutiche atte ad orientare l’interprete nella materia de qua, non può invero non rilevarsi che la stessa Amministrazione, allorchè ha fatto riferimento, con le note impugnate, alla certificazione ISEE ai fini dell’accertamento dei presupposti e della misura della compartecipazione, ha mostrato di ritenere superate le citate disposizioni regolamentari, laddove evocano criteri diversi da quelli correlati, appunto, alla normativa in tema di ISEE: ciò che induce a non condividere la tesi attorea, secondo cui il Comune appellato avrebbe persistito nell’applicazione di normative (regolamentari) contrastanti con la suindicata disciplina.
Resta quindi confermata la statuizione di inammissibilità  dei motivi aggiunti proposti avverso il citato Regolamento, non risultando che l’Amministrazione, adottando le note impugnate, abbia inteso attingere ad essi ai fini applicativi di criteri estranei a quelli contemplati dalla normativa in tema di certificazione ISEE: a tale criterio operativo, quindi, dovrà  coerentemente uniformarsi il Comune appellato, nell’esame conclusivo dell’istanza di compartecipazione presentata dalla parte appellante (laddove questa ritenga di riscontrare la suindicata richiesta istruttoria comunale, al fine di rimuovere l’arresto procedimentale da questa determinato).
L’appello, in conclusione e con le precisazioni da ultimo formulate, deve essere respinto.
La peculiarità  dell’oggetto della controversia, e la non perfetta uniformità  degli indirizzi giurisprudenziali formatisi in materia, giustificano la compensazione delle spese del giudizio di appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del giudizio di appello compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

3.Le attività  svolte in ambito aeroportuale si distinguono tra attività  c.d.aviation(inerenti alle operazioni di volo ed ai servizi strumentali e collegati) e attività  c.d.non aviation(relative a servizi commerciali offerti ai passeggeri all’interno dell’area aeroportuale).
In particolare, le attività aviation comprendono:
a) l’aviation in senso stretto, relativa alla gestione, allo sviluppo ed alla manutenzione delle infrastrutture e degli impianti (elencate all’all. B del d. lgs. n. 18/1999), l’offerta di servizi e delle attività  connesse all’approdo ed alla partenza degli aeromobili e i servizi di sicurezza aeroportuale;
b) l’handling (o servizi di assistenza a terra, elencati nell’all. A del d. lgs. n. 18 cit.), inerente alle attività  commerciali complementari, accessorie e strumentali alla prestazione di trasporto aereo, svolte in ambito aeroportuale, nonchè le operazioni funzionali al decollo ed all’approdo degli aeromobili nonchè alla partenza e all’arrivo dei passeggeri, svolte sia “airside” (imbarco/sbarco di passeggeri, bagagli e merci; bilanciamento degli aeromobili; smistamento e riconcilio dei bagagli; guida al parcheggio; rifornimenti etc.) sia in “area passeggeri” (servizi di biglietteria, informazioni, check in, lost & found, informazioni etc.): attività  assoggettate, con il d. lgs. n. 18 cit., ad un regime di liberalizzazione regolamentata, in coerenza con la politica comunitaria di apertura alla concorrenza del mercato del trasporto aereo.
Per contro, rientrano nelle attività non aviation:
c) il travel retail (cioè a dire il complesso delle attività  commerciali al dettaglio offerte ai passeggeri, agli operatori ed ai visitatori all’interno dell’aeroporto: negozi, bar, ristoranti etc.); d) le altre attività , svolte sia all’interno dell’area aeroportuale (affissioni pubblicitarie, banche, farmacie, lavanderie, alberghi, slot machines etc.) sia all’esterno (gestione dei parcheggi).
In particolare, rientrano nei ricavi generati dalla attività aviation: a) i diritti aeroportuali (diritti di approdo, di sosta o di ricovero per gli aeromobili e le tasse di imbarco passeggeri); b) i corrispettivi per l’uso delle infrastrutture centralizzate e dei beni di uso comune; c) i corrispettivi per la sicurezza; d) le tariffe per l’uso di spazi da parte di vettori e di handlers.
 
 
4. I servizi commerciali non aviation devono ritenersi complessivamente strumentali all’infrastruttura aeroportuale (avuto riguardo alla loro attitudine a valorizzare lo scalo, a generare ricavi e ad incidere, in concreto, sulla definizione dei profili tariffari relativi ai servizi aviation): pertanto,, a dispetto del carattere obiettivamente commerciale e della natura interamente privatistica dei relativi contratti, e della pur ribadita insussistenza di obblighi evidenziali ai fini del relativo affidamento, gli stessi devono quindi ritenersi assoggettati, nella loro accessorietà , al generale obbligo di trasparenza nei riguardi degli operatori in regime di possibile concorrenza

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 115 del 2019, proposto dalla Alitalia – Società  Aerea Italiana S.p.A. in A.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Aristide Police, e Filippo Degni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Domenico Pitruzzella in Palermo, via Nunzio Morello, 40
contro
Ryanair Dac, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giannalberto Mazzei, Arcangelo Pecchia e Matteo Castioni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giannalberto Mazzei in Roma, via G. Cuboni, 12; Ges.A.P. Società  di Gestione dell’Aeroporto di Palermo S.p.A. non costituita in giudizio

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza) n. 2739/2018

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Ryanair Dac;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2019 il Pres. Claudio Contessa e uditi per le parti gli avvocati Aristide Police e Giannalberto Mazzei;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

FATTO
Con ricorso proposto dinanzi al T.A.R. della Sicilia e recante il n. 1856/2018 la Ryanair DAC (d’ora innanzi: ‘la Ryanair‘ o: ‘la società  appellata‘) ha chiesto l’accertamento del proprio diritto ad accedere ad alcuni atti in possesso della società  di gestione dell’aeroporto di Palermo – Ges.A.P. e concernenti i rapporti con il vettore aereo Alitalia – Società  Aerea Italiana s.p.a. (d’ora in poi: ‘l’Alitalia‘ o ‘la società  appellante‘).
L’accesso a tali atti era stato chiesto da Ryanair con atto in data 3 agosto 2018 al quale la Ges.A.P. non aveva dato favorevole riscontro.
La domanda ostensiva aveva ad oggetto, in particolare:
(i) “ogni contratto sottoscritto tra [la Ges.A.P.] e Alitalia e/o Cityliner a partire dall’1 gennaio 2017 avente ad oggetto l’erogazione di servizi aeroportuali, nonchè ogni contratto avente il medesimo oggetto già in vigore tra le medesime parti alla data dell’1 gennaio 2017“;
(ii) “ogni contratto di marketing, co -marketing, comunicazione e promozione commerciale sottoscritto tra [la Ges.A.P.] e Alitalia e/o Cityliner a partire dall’1 gennaio 2017, nonchè ogni contratto avente il medesimo oggetto già in vigore tra le medesime parti alla data dell’1 gennaio 2017“;
(iii) “ogni contratto avente ad oggetto incentivi all’apertura di nuove rotte o alla riattivazione di rotte precedentemente dismesse, sottoscritto tra [la Ges.A.P.] Alitalia e/o Cityliner a partire dall’1 gennaio 2017, nonchè ogni contratto avente il medesimo oggetto già in vigore tra le medesime parti alla data dell’1 gennaio 2017“.
Con la sentenza in epigrafe il Tribunale amministrativo della Sicilia ha accolto il ricorso e ha conseguentemente ordinato alla Ges.A.P. l’esibizione e il rilascio di copia degli atti richiesti in data 3 agosto 2018, sia pure con la fissazione di alcune cautele al fine di impedire la cognizione di (eventuali) informazioni commerciali sensibili.
In particolare il Tribunale amministrativo ha chiarito che, nel consentire il richiesto accesso agli atti, la Ges.A.P. potrà  oscurare il contenuto di informazioni commerciali sensibili “a seguito di una puntuale e rigorosa ricognizione“.
La sentenza in questione è stata impugnata in appello da Alitalia la quale ne ha chiesto la riforma articolando i seguenti motivi:
I) Error in iudicando – Irragionevolezza ed illogicità  della motivazione nella parte n cui è stata indebitamente estesa la disciplina dell’accesso contenuta nella l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i. ad atti e documenti estranei all’attività  di pubblico servizio svolta da Ges.A.P.
II) Error in iudicando – Irragionevolezza ed illogicità  della motivazione nella parte in cui è stata data distorta applicazione del concetto di necessaria pertinenza degli atti oggetto dell’accesso rispetto all’interesse posto a fondamento dell’istanza.
Si è costituita in giudizio la Ryanair la quale ha concluso nel senso dell’irricevibilità , inammissibilità  e/o dell’infondatezza dell’appello.
Alla camera di consiglio del 14 novembre 2019 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto da Alitalia – Società  Aerea Italiana s.p.a. in amministrazione straordinaria avverso la sentenza del T.A.R. della Sicilia con cui è stato accolto il ricorso proposto dalla società  aerea Ryanair DAC e, per l’effetto, è stato ordinato alla società  di gestione dell’aeroporto di Palermo Ges.A.P. di consentire l’esibizione e il rilascio di copia degli atti e dei documenti richiesti in data 3 agosto 2018.
2. Con il primo motivo di appello Alitalia lamenta che il primo Giudice, pur muovendo dal richiamo di condivisibili princìpi in tema di estensione del diritto di accesso agli atti amministrativi, sia pervenuto a conclusioni erronee, per avere ammesso in modo indistinto l’accesso a tutti gli atti richiesti da Ryanair e senza distinguere – come invece sarebbe stato necessario – fra: i) atti inerenti l’esercizio di attività  c.d. ‘aviation’ (che sono funzionali al corretto funzionamento dello scalo e in relazione ai quali l’accesso è pienamente giustificato) e ii) atti inerenti l’attività  c.d. ‘non-aviation‘, di natura commerciale (in relazione ai quali non vi sarebbero ragioni per consentire il richiesto accesso agli atti).
Vero è che, ai sensi dell’articolo 22, comma 1, lettera e) della l. 241 del 1990, anche i soggetti di diritto privato come Ges.A.P. sono sottoposti – entro alcuni limiti – all’applicazione della normativa sull’accesso, ma è anche vero che tale sottoposizione è limitata “alla loro attività  di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario“.
Sotto tale aspetto il T.A.R. avrebbe omesso di considerare che, in base al richiamato paradigma normativo, l’accesso agli atti di Ges.A.P. sarebbe consentito unicamente in relazione alle procedure ad evidenza pubblica, nonchè alle attività  c.d. ‘aviation’ e di mera assistenza a terra poste in essere ai sensi del decreto legislativo 13 gennaio 1999, n. 18 (‘Attuazione della direttiva 96/67/CE relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità ‘), mentre non sarebbe consentito in relazione a contratti di natura puramente commerciale quali quelli cui si riferiva la richiesta di accesso all’origine dei fatti di causa.
Nella tesi dell’appellante il primo Giudice, nell’ammettere in modo pressochè indistinto la richiesta stensione documentale, avrebbe erroneamente ampliato il campo applicativo del diritto di accesso, per come delineato da consolidati orientamenti giurisprudenziali.
In particolare, risulterebbe nel caso di specie travisato il nucleo dell’orientamento secondo cui, in relazione all’attività  dei soggetti privati gestori di pubblici servizi, il diritto di accesso risulta limitato alle sole attività  di rilievo pubblicistico, con espressa esclusione delle attività  estranee al servizio pubblico e aventi carattere eminentemente commerciale (vengono richiamate al riguardo le decisioni dell’Adunanza plenaria numm. 22 del 1999 e 14 del 2016).
Nè potrebbe essere richiamata in senso contrario – prosegue l’appellante Alitalia – la decisione di questo Consiglio di giustizia amministrativa n. 458 del 2016, resa fra le stesse parti in diverso contenzioso in materia di accesso.
Vero è, infatti, che in quel caso questo Giudice di appello aveva aderito alle conclusioni formulate da Alitalia (in quel caso parte richiedente l’accesso), ma è anche vero che tale decisione si collocava in un ben diverso quadro fattuale nel cui ambito veniva in rilievo l’erogazione in favore di Ryanair di incentivi in via esclusiva – a valere su risorse pubbliche – volti ad indurre tale operatore ad operare su un determinato scalo aeroportuale.
Ben diverso sarebbe il caso – che qui rileva – della richiesta di accesso ai contratti di subconcessione di aree o spazi nello scalo le quali non solo configurano contratti attivi – e non passivi – per l’amministrazione ma, per di pìù, “risultano estranei all’ambito dei servizi e delle incentivazioni, appartenendo a settori esposti alla concorrenza (&)“.
Con il secondo motivo di appello Alitalia lamenta che, nell’ammettere in modo indistinto la richiesta ostensione documentale, il primo Giudice avrebbe travalicato il consueto limite della strumentalità  fra la conoscenza degli atti oggetto di accesso e la tutela di “una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” (in tal senso l’art. 22, comma 1, lett. b) della l. 241 del 1990).
Ed infatti, nel formulare la propria richiesta di accesso Ryanair aveva espressamente richiamato l’interesse a “verificare se le condizioni contrattuali concesse ad Alitalia determin[assero] o meno un ingiustificato vantaggio a favore di tale società “, in particolare in relazione all’attivazione di nuove rotte.
Ma il punto (che sarebbe stato disatteso dal T.A.R.) è che i documenti il cui accesso era stato concreto richiesto da Ryanair nulla avrebbero a che vedere con l’erogazione di incentivi finalizzati all’attivazione di nuove rotte, incentrandosi – e in modo inammissibile – su aspetti meramente commerciali dell’attività  del vettore.
Ed infatti, nessuno dei tre contratti stipulati fra Alitalia e Ges.A.P. (aventi ad oggetto rispettivamente: i) subconcessioni di scalo e nucleo tecnico; ii) utilizzo della sala Vip lounge; iii) incremento dell’utilizzo dei cc.dd. ‘loading bridges‘) sarebbe connesso – neppure in modo indiretto all’attivazione di nuove rotte.
In definitiva il Tribunale amministrativo avrebbe erroneamente accolto un ricorso inammissibilmente volto a consentire un controllo generalizzato sull’attività  di diritto privato del gestore aeroportuale e – in ogni caso – finalizzato all’accesso ad atti la cui conoscenza non era in alcun modo connessa alla tutela di posizioni giuridicamente meritevoli di tutela.
3. I due motivi dinanzi sinteticamente richiamati sono infondati (sia pure, con le precisazioni che si forniranno infra, sub 9.1).
3.1. La questione relativa al contenuto e ai limiti del diritto di accesso ai contratti stipulati fra i vettori aerei e gli operatori di gestione aeroportuale ha dato luogo in tempi recenti a un cospicuo filone contenzioso i cui esiti risultano essenziali anche ai fini della definizione della presente vicenda.
Tale filone contenzioso (che spesso è scaturito da vicende che vedevano contrapposte le parti odiernamente in lite) può qui essere quindi richiamato, sia pure nella consapevolezza delle peculiarità  che contraddistinguono ogni singola vicenda.
3.2. Il Collegio ritiene qui di richiamare in particolare la conclusioni cui è pervenuta la Quinta Sezione del Consiglio di Stato con la sentenza 2 ottobre 2019, n. 6603 avente ad oggetto la domanda di accesso proposta da Ryanair in relazione ad alcuni contratti relativi ai rapporti fra Alitalia e alcuni gestori aeroportuali.
3.2.1. Nell’occasione il Consiglio di Stato ha in primo luogo sottolineato che il riconoscimento del diritto di accesso e la legittimazione alla correlata pretesa ostensiva postulano, in quanto riferiti a “soggetti privati” (ancorchè portatori di interessi superindividuali) la sussistenza di un “interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” (cfr. art. 22, comma 1 lett. b) l. n. 241/1990).
3.2.2. Sono stati altresì¬ richiamati in via preliminare i caratteri che l’interesse deve presentare al fine di consentire il diritto all’ostensione documentale (in base ad orientamenti pìù che consolidati – che rinvengono peraltro da espresse previsioni normative -) deve trattarsi di un interesse diretto, concreto, attuale e strumentale.
3.2.3. Con particolare riguardo al carattere della strumentalità  è stato sottolineato che tale carattere deve essere esaminato avuto riguardo sia, sul piano soggettivo, alla necessaria correlazione con situazioni soggettive meritevoli di protezione alla luce dei vigenti valori ordinamentali, sia, sul piano oggettivo, alla specifica connessione con il documento materialmente idoneo ad veicolare le informazioni. Non risultano infatti tutelate iniziative che per un verso risultino ispirate da meri intenti emulativi (peraltro di per sè espressive, sotto concorrente profilo, di un uso distorto ed abusivo della pretesa ostensiva) e che, per altro verso, risultino finalizzate alla raccolta, elaborazione o trasformazione di dati conoscitivi destrutturati e non incorporati in “documenti” (nel senso lato di cui all’art. 22 cit.).
E’ stato altresì¬ sottolineato (con notazione che assume particolare rilevanza ai fini della presente decisione) che – come fatto palese dall’art. 24, comma 7 della l. cit. – l’accesso deve essere riconosciuto e garantito nella sua strumentalità  rispetto ad ogni forma di “tutela“, sia giudiziale che stragiudiziale, anche solo meramente prospettica e potenziale.
Ciò in quanto, per un verso, l’accesso costituisce di per sè un bene della vita, meritevole di riconoscimento e salvaguardia indipendentemente dalla lesione della correlata e sottostante posizione giuridica (cfr. Cons. Stato, sez. III, 17 marzo 2017, n. 1213) e, per altro verso, l’opzione in ordine ai rimedi da attivare ove l’interessato ritenesse, nella sua autonomia decisionale, lesa la propria situazione giuridica soggettiva non può essere rimessa – per giunta in via anticipata – all’Amministrazione o al soggetto depositario dei documenti (in tal senso: Cons. Stato, sez. V, 27 giugno 2018, n. 3953, nonchè Id., sez. IV, 20 ottobre 2016, n. 4372).
4. Ebbene, impostati in tal modo i termini generali della questione (peraltro sulla scorta di orientamenti pìù che consolidati), deve ritenersi che i richiamati presupposti sussistano in relazione alla richiesta ostensiva formulata da Ryanair in data 3 agosto 2018, la quale risulta sorretta
– dalla allegata posizione di operatore economico in concorrenza attuale per l’accesso ai servizio aeroportuali nello scalo palermitano;
– dall’interesse a verificare il rispetto, da parte delle società  di gestione, della parità  di trattamento, al fine di escludere (od eventualmente di stigmatizzare nelle competenti sedi) eventuali condotte anticoncorrenziali.
4.1. Sotto tale aspetto il necessario carattere di strumentalità  fra gli atti cui è riferita la domanda ostensiva e gli interessi della società  richiedente risulta adeguatamente fondato su quanto indicato nella medesima domanda: nell’occasione l’appellata aveva affermato che l’accesso risultasse finalizzato a stabilire se l’attivazione di nuove rotte e la riattivazione di una rotta dismessa presso lo scalo palermitano costituissero il frutto di incentivi indiretti accordati alla società  appellante dalla società  di gestione aeroportuale, “che possono trovare il loro veicolo nella sottoscrizione di contratti per la fornitura di servizi aeroportuali, di promozione commerciale e marketing“.
Sotto tale aspetto – e a prescindere dal puntuale riferimento al rapporto fra i contratti oggetto di ostensione e l’attivazione di particolari rotte aeree – non può negarsi la sussistenza nel caso in esame del pìù volte richiamato nesso di strumentalità , se solo si consideri: i) che l’attivazione di tali rotte non doveva necessariamente rappresentare l’oggetto stesso degli accordi commerciali, rappresentando piuttosto un mero – e non necessario – indizio del riconoscimento di particolari condizioni di favore foriere di conseguenze anticoncorrenziali; ii) che il ridetto nesso di strumentalità  deve essere necessariamente inteso in senso condizionalistico, onde evitare di gravare il soggetto richiedente di un onere di allegazione evidentemente inesigibile: quello di dimostrare ex ante in modo pieno e dettagliato il rapporto fra il contenuto (ignoto) dell’atto oggetto di istanza e le conseguenze (solo in parte note) che il presumibile contenuto di quell’atto può sortire – o aver sortito – sulla sfera di interessi del soggetto richiedente.
Del resto, l’allegato interesse a conoscere e verificare il rispetto della legge e la correttezza non disparitaria nella gestione dei contratti è sufficiente a legittimare la richiesta ostensiva (essendo un non rilevante posterius l’effettiva fondatezza dei ventilati sospetti di irregolarità  e di anticoncorrenzialità ).
Che, poi, le condizioni economiche fossero predefinite e sottratte alla libera contrattazione, rappresenta solo (e semmai) un motivo ulteriore per legittimare, da parte di un concorrente anche solo potenziale, la verifica a posteriori del loro effettivo e concreto rispetto.
4.2. Concludendo sul punto deve concludersi che con la domanda di accesso in data 3 agosto 2018 Ryanair avesse soddisfatto in modo adeguato gli oneri sulla stessa gravanti in termini di allegazione dei presupposti e delle condizioni della richiesta di ostensione, per quanto riguarda in particolare il necessario vincolo di strumentalità .
5. Si osserva poi che l’istanza per cui è causa non risulta nè generica (in quanto indicava con sufficiente precisione, ancorata al dato temporale di riferimento, la documentazione richiesta, non potendo, con ogni evidenza, pretendersi dall’extraneus la precisa e preventiva individuazione del numero e della tipologia dei contratti stipulati nè la analitica individuazione dei documenti contabili rilevanti) nè esplorativa (se non nel senso del legittimo interesse a conoscere, verificare e controllare, in un contesto economico soggetto al divieto di condotte lesive della par condicio tra gli aspiranti al mercato, le modalità  di formalizzazione e gestione dei rapporti convenzionali).
Ed infatti la domanda all’origine dei fatti di causa non risultava finalizzata ad operare un controllo generalizzato sull’attività  del gestore aeroportuale, delimitando invece in modo adeguato (e in ogni caso secondi quanto in concreto esigibile) l’ambio oggettivo e temporale dell’esigenza conoscitiva della ricorrente di primo grado.
6. Non può poi trovare accoglimento il motivo di ricorso secondo cui il primo giudice avrebbe inammissibilmente consentito l’accesso ai contratti intercorsi fra Ges.A.P. e Alitalia ben oltre il (limitato) ambito delle attività  di pubblico interesse svolte dai gestori dei servizi aeroportuali.
Come si è evidenziato in precedenza l’appellante lamenta in particolare che il primo Giudice avrebbe erroneamente ammesso l’accesso ad atti relativi all’attività  ‘non-aviation‘ e di natura commerciale del gestore dei servizi aeroportuali (decreto legislativo n. 18 del 1999), sino ad ammettere l’ostensibilità  di atti in alcun modo connessi ai profili propri del corretto funzionamento dello scalo.
6.1. Al riguardo va qui sottolineato (richiamando ancora una volta le conclusioni cui è giunto il Consiglio di Stato con la richiamata sentenza n. 6603 del 2019) che il riconoscimento del diritto di accesso postula – indipendentemente dalla natura formalmente pubblica del soggetto che ha formato o che detiene i documenti di interesse e dalla consistenza pubblicistica o privatistica del relativo regime operativo – che si versi in un contesto assoggettato alla applicazione dei principi di parità  di trattamento e di trasparenza (cfr. Cons. Stato, sez. III, 17 marzo 2017, n. 1213). Ciò accade (nella prospettiva di cui all’art. 97 Cost.) solo in presenza di attività  (autoritativa o paritetica, esercitata in forma pubblicistica o mercè il ricorso alle regole del diritto privato) “di interesse pubblico” (cfr. art. 22, comma 1 lett. e) l. n. 241/1990, che scolpisce una nozione “lata” di “pubblica amministrazione“.
Pìù specificamente, il diritto di accesso può essere senz’altro esercitato nei confronti di soggetti privati “gestori di pubblici servizi” (cfr. art. 23 l. n. 241/1990).
6.2. Non sussiste, peraltro, necessaria coincidenza tra le attività  di pubblico interesse ai fini dell’accesso e quelle rientranti nel perimetro di applicazione delle norme sull’evidenza pubblica, dettate dal D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50.
In particolare, la gestione dell’infrastruttura aeroportuale:
a) si colloca nell’ambito di un mercato concorrenziale, dove il singolo operatore si trova a competere con i gestori di aeroporti vicini aventi caratteristiche simili, mirando ad incentivare l’afflusso di vettori aerei (e quindi di passeggeri), attraverso la leva dei servizi offerti e dei diritti;
b) è caratterizzata da una tipologia di attività  che incontra un’offerta di servizi di carattere commerciale proveniente dagli operatori del settore (in primis le compagnie aeree e quindi gli utenti di queste ultime) ed è quindi suscettibile di essere assicurata in condizioni di equilibrio economico, senza la necessità  di sovvenzioni pubbliche o di interventi di eventuale ripianamento delle perdite che preservino dal rischio di impresa;
d) risulta in ogni caso, in quanto correlata alla erogazione di pubblico servizio, soggetta all’esercizio del diritto di accesso (ex art. 23 l. n. 241 cit.).
7. Occorre qui svolgere alcune osservazioni in ordine alle attività  svolte in ambito aeroportuale.
Gli aeroporti civili statali della navigazione aerea fanno, invero, parte del demanio aeronautico (art. 822, comma 2 cod. civ.) che, ai sensi dell’art. 693 cod. nav., è assegnato in uso gratuito all’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile per il successivo affidamento in concessione al gestore aeroportuale, che l’art. 705 definisce come “il soggetto cui è affidato, sotto il controllo e la vigilanza dell’ENAC, insieme ad altre attività  o in via esclusiva, il compito di amministrare e di gestire, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività  dei vari operatori privati presenti nell’aeroporto o nel sistema aeroportuale considerato“.
Ai sensi dell’art. 703 cod. nav., il gestore organizza l’attività  aeroportuale al fine di garantire l’efficiente ed ottimale utilizzazione delle risorse per la fornitura di attività  e di servizi di livello qualitativo adeguato, nonchè la pianificazione degli interventi in relazione alla tipologia di traffico.
7.1. Le attività  svolte in ambito aeroportuale si distinguono tra attività  c.d. aviation (inerenti alle operazioni di volo ed ai servizi strumentali e collegati) e attività  c.d. non aviation (relative a servizi commerciali offerti ai passeggeri all’interno dell’area aeroportuale.
In particolare, le attività aviation comprendono:
a) l’aviation in senso stretto, relativa alla gestione, allo sviluppo ed alla manutenzione delle infrastrutture e degli impianti (elencate all’all. B del D.lgs. n. 18/1999), l’offerta di servizi e delle attività  connesse all’approdo ed alla partenza degli aeromobili e i servizi di sicurezza aeroportuale;
b) l’handling (o servizi di assistenza a terra, elencati nell’all. A del D.lgs. n. 18 cit.), inerente le attività  commerciali complementari, accessorie e strumentali alla prestazione di trasporto aereo, svolte in ambito aeroportuale, nonchè le operazioni funzionali al decollo ed all’approdo degli aeromobili nonchè alla partenza e all’arrivo dei passeggeri, svolte sia “airside” (imbarco/sbarco di passeggeri, bagagli e merci; bilanciamento degli aeromobili; smistamento e riconcilio dei bagagli; guida al parcheggio; rifornimenti etc.) sia in “area passeggeri” (servizi di biglietteria, informazioni, check in, lost & found, informazioni etc.): attività  assoggettate, con il D.lgs. n. 18 cit., ad un regime di liberalizzazione regolamentata, in coerenza con la politica comunitaria di apertura alla concorrenza del mercato del trasporto aereo.
Per contro, rientrano nelle attività  non aviation:
c) il travel retail (cioè a dire il complesso delle attività  commerciali al dettaglio offerte ai passeggeri, agli operatori ed ai visitatori all’interno dell’aeroporto: negozi, bar, ristoranti etc.);
d) le altre attività , svolte sia all’interno dell’area aeroportuale (affissioni pubblicitarie, banche, farmacie, lavanderie, alberghi, slot machines etc.) sia all’esterno (gestione dei parcheggi).
Rientrano nei ricavi generati dalla attività aviation:
a) i diritti aeroportuali (diritti di approdo, di sosta o di ricovero per gli aeromobili e le tasse di imbarco passeggeri);
b) i corrispettivi per l’uso delle infrastrutture centralizzate e dei beni di uso comune;
c) i corrispettivi per la sicurezza;
d) le tariffe per l’uso di spazi da parte di vettori e di handlers.
Le relative tariffe sono regolamentate o dalle concessioni o dai contratti di programma tra i gestori e l’ENAC, ove stipulati. La legge n. 248 del 2005 ha disposto che la misura dei diritti aeroportuali, della tassa di imbarco e sbarco sulle merci trasportate per via aerea, dei corrispettivi per i servizi di sicurezza, è determinata per i singoli aeroporti, sulla base dei criteri stabiliti dal C.I.P.E., con decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.
Sono, peraltro, sottoposti a regolazione tariffaria anche i corrispettivi per l’uso di infrastrutture centralizzate, dei beni di uso comune e dei beni di uso esclusivo nonchè i corrispettivi per le attività  di assistenza a terra, quando queste siano svolte da un unico prestatore. Per tali servizi e per quelli non regolamentati si richiede al gestore di tenere una contabilità  analitica idonea a ricostruire i costi e i ricavi di competenza di ciascun servizio, al fine di procedere poi ad un corretto calcolo della tariffa riconosciuta per la copertura dei costi, seguendo un modello di regolazione tariffaria del tipo price-cap o tetto massimo di aumento, differenziata per i singoli aeroporti. Trattasi di una regolazione tariffaria di tipo incentivante nella quale il controllo del regolatore non ha ad oggetto i profitti conseguiti dal monopolista quanto piuttosto i prezzi.
Qualora il gestore non svolga direttamente il servizio di handling, esso formalizza a vantaggio dei vettori e degli handlers la subconcessione degli spazi, delle aree e dei locali necessari per lo svolgimento della loro attività  (uffici, banchi check in, aree tecniche, piazzole etc.).
Le subconcessioni delle aree e dei locali generano ricavi per il concessionario. Le relative tariffe sono definite nelle concessioni o nei contratti di programma, e non sono pertanto soggette a determinazione secondo criteri di libero mercato.
Per contro, per le attività  di travel retail (svolte direttamente dal gestore o da soggetti terzi), i prezzi al pubblico sono determinati da logiche strettamente commerciali e non sono assoggettati a forme di controllo. L’eventuale scelta di subconcessionari avviene senza specifiche procedure ad evidenza pubblica (cfr. Cass., SS.UU., 18 aprile 2016, n. 7663).
In ogni caso, a favore dei gestori può essere prevista, a vario titolo, l’erogazione di contributi pubblici sia in conto esercizio (per fronteggiare esigenze di gestione), sia in conto capitale (per incrementare i mezzi patrimoniali dell’impresa), sia in conto impianti.
7.2. Ciò posto (e si tratta di notazione certamente dirimente ai fini della presente decisione), anche i servizi commerciali non aviation devono ritenersi complessivamente strumentali all’infrastruttura aeroportuale (avuto riguardo alla loro attitudine a valorizzare lo scalo, a generare ricavi e ad incidere, in concreto, sulla definizione dei profili tariffari relativi ai servizi aviation): per tal via, a dispetto del carattere obiettivamente commerciale, della natura interamente privatistica dei relativi contratti, della ribadita insussistenza di obblighi evidenziali ai fini del relativo affidamento, devono ritenersi assoggettate, nella loro accessorietà , al generale obbligo di trasparenza, nei riguardi degli operatori in regime di possibile concorrenza.
7.3. Dal riassunto quadro emerge, relativamente al caso in esame, che anche relativamente alla attività non aviation, per quanto esercitata in regime di libero mercato, non sono assenti profili di tutela della concorrenza e della parità  di trattamento.
Pertanto, non può ritenersi che il contenuto commerciale dei contratti cui è riferita la domanda ostensiva consenta di giustificare l’invocata sottrazione all’ambito delle attività  di pubblico interesse e – in via mediata – l’attrazione delle pattuizioni contrattuali all’ambito della disciplina in materia di accesso agli atti ai sensi del Capo V della legge generale sul procedimento.
8. Con la memoria in data 2 novembre 2019 l’appellante Alitalia, nel criticare le conclusioni cui è pervenuto il Consiglio di Stato con la richiamata sentenza n. 6603 del 2019 ha sottolineato trattarsi di una decisione allo stato isolata e distonica rispetto a consolidati orientamenti di senso contrario formatisi nell’abito della giurisprudenza civile e amministrativa.
Ha quindi osservato che, laddove questo Collegio dovesse condividerne gli assunti, non potrebbe esimersi dal rilevare un contrasto di giudicati nell’ambito della giurisprudenza amministrativa in relazione a un profilo di diritto determinante ai fini del decidere, procedendo conseguentemente a rimettere la questione all’Adunanza plenaria ai sensi dell’articolo 99 del cod. proc. amm.
8.1. L’argomento – e la domanda che ne consegue – non possono essere condivisi.
Le conclusioni cui è di recente giunta la Quinta Sezione (e che il Collegio condivide per le ragioni dinanzi esposte) non palesano contrasti rispetto a pregressi orientamenti giurisprudenziali, ma rappresentano piuttosto la declinazione di orientamenti – che la stessa parte appellante riconosce essere “pacifici e condivisibili” – relativi all’applicabilità  della normativa in materia di accesso ai soggetti di diritto privato “limitatamente alla loro attività  di pubblico interesse” (articolo 22, comma 1, lettera e) l. proc.).
Ciò che in particolare l’appellante contesta è la qualificabilità  delle attività  commerciali cc.dd. ‘non aviation‘ come “attività  di pubblico interesse” a fini della richiamata disciplina.
Ma il punto è che la critica dell’appellante non si innesta su un principio di diritto (in relazione al quale sussisterebbe un contrasto in giurisprudenza), bensì¬ sulle declinazioni qualificatorie di un principio (quello desumibile dal richiamato articolo 22, comma 1, lettera e)) sul quale non esistono invero contrasti di sorta.
8.1.1. Si osserva in particolare che la declinazione applicativa individuata dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato (e qui condivisa) non si pone in contrasto con quanto affermato dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 7977/2011 (richiamata a pag. 4 della richiamata memoria in data 2 novembre 2019).
E’ infatti evidente che non possa individuarsi alcun parallelismo interpretativo fra i princìpi di diritto enunciati dalla sentenza da ultimo richiamata e quelli di cui alla sentenza Cons. Stato 6603/2019.
Ci si limita ad osservare che nel primo caso (e non anche nel secondo) veniva in rilievo la questione dell’applicabilità  della normativa sull’accesso ad attività  inerenti i soli profili organizzativi o le modalità  gestorie del servizio.
8.1.2. Si osserva ancora che la richiamata declinazione applicativa non si pone in contrasto con quanto affermato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 16/2011.
Ci si limita al riguardo ad osservare che la decisione da ultimo richiamata non potrebbe essere assunta quale adeguato tertium comparationis ai fini dell’individuazione di un possibile contrasto fra giudicati dal momento che tale decisione non aveva segnatamente ad oggetto il settore aeroportuale e non implicava – almeno in via diretta – profili relativi alla disciplina in tema di accesso.
Ai limitati fini che qui rilevano ci si limita ad osservare che non esiste alcun automatico parallelismo fra (da un lato) l’esenzione della normativa sugli appalti pubblici che è stata riconosciuta per l’attività  contrattuale degli enti aggiudicatori dei settori speciali in ambiti diversi dalle attività  dei settori speciali e (dall’altro) la pretesa esenzione dalla normativa in materia di accesso di cui gioverebbero i gestori aeroportuali per l’attività  contrattuale avente ad oggetto i servizi commerciali ‘non-aviation‘.
8.1.3. Si osserva infine che la ridetta declinazione applicativa non si pone in contrasto con quanto affermato dalle Sezioni Unite della Cassazione con la sentenza n. 4899/2018.
Ci si limita al riguardo ad osservare che la decisione da ultimo richiamata tratta in particolare della questione (che qui non viene in rilievo) dell’assoggettamento alle regole dell’evidenza pubblica dell’appalto del servizio sostitutivo di mensa, reso mediante buoni pasto cartacei, per i dipendenti di Poste Italiane s.p.a.
Il paventato contrasto di giurisprudenza postula una – invero non dimostrata – assimilazione fra i presupposti e le condizioni di assoggettamento alle regole di evidenza pubblica e quelli di assoggettamento alle regole in tema di accesso agli atti amministrativi ai sensi del Capo V della l. 241 del 1990.
Al contrario, è qui appena il caso di ribadire che – in base ad orientamenti pìù che consolidati – gli ambiti oggettuali di applicazione dei due settori disciplinari e gli stessi ambiti soggettivi di riferimento sono del tutto peculiari e non ammettono automatici parallelismi di sorta.
9. Per le ragioni esposte l’appello in epigrafe deve essere respinto, con le precisazioni di cui in motivazione.
9.1. Va conclusivamente osservato che non è stato fatto oggetto di appello e risulta quindi passato in cosa giudicata il capo della sentenza in epigrafe (peraltro condivisibile nel merito) in cui il primo Giudice ha sottolineato che, laddove in sede di concreto esercizio dell’accesso, taluno dei contenuti dei contratti oggetto di ostensione risulti idoneo a rivelare informazioni commerciali sensibili, la società  di gestione potrà  (rectius dovrà ) procedere all’oscuramento del relativo contenuto. Tali determinazioni di carattere limitativo dovranno in ogni caso – secondo quanto condivisibilmente stabilito dl primo Giudice – essere assunte “a seguito di una puntuale e rigorosa ricognizione“.
9.2. Sussistono giusti ed eccezionali motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese fra le parti in relazione al doppio grado del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.