Pres. V. SKOURIS, – Rel. J. MALENOVSKÝ
International Air Transport Association, European Low Fares Airline Association.

Comunità europea – Diritto comunitario – Regolamento 261/2004/CE ––Trasporto aereo – Compensazione ed assistenza dei passeggeri – Negato imbarco, cancellazione del volo o ritardo prolungato – Art. 6 – Accordi conclusi dalla Comunità europea – Convenzione di Montreal – Incompatibilità – Non sussiste.

Comunità europea – Diritto comunitario – Regolamento 261/2004/CE – Trasporto aereo – Compensazione ed assistenza dei passeggeri – Negato imbarco, cancellazione del volo o ritardo prolungato – Art. 5 – Emendamenti in sede di progetto – Procedura -Validità – Art. 251 Trattato CE – Violazione – Non Sussiste.

Comunità europea – Diritto comunitario – Regolamento 261/2004/CE ––Trasporto aereo – Compensazione ed assistenza dei passeggeri – Negato imbarco, cancellazione del volo o ritardo prolungato – Artt. 5, 6 e 7 – Validità – Principio della certezza del diritto – Obbligo di adeguata motivazione – Principio di proporzionalità – Principio di non discriminazione – Violazione – Non Sussiste.

Comunità europea – Diritto comunitario – Regolamento 261/2004/CE – Artt. 5, 6 e 7 –Trasporto aereo – Compensazione ed assistenza dei passeggeri – Negato imbarco, cancellazione del volo o ritardo prolungato – Validità – Art. 234 Trattato CE – Rinvio pregiudiziale – Grado del dubbio – poteri del giudice nazionale – Limiti – Ricevibilità – Sussiste – Interpretazione.

L’ art. 6 del regolamento 261/2004/CE, che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato, è compatibile con la Convenzione di Montreal firmata dalla Comunità in base all’art. 300 Trattato CE.

L’art. 5 del regolamento 261/2004/CE, che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato, è valido rispetto all’art. 251 Trattato CE, in relazione alla procedura seguita per emendare tale articolo in fase di progetto.
Gli artt. 5, 6 e 7 del regolamento 261/2004/CE, che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato, non presentano profili di illegittimità alla luce dei principi di della certezza del diritto, dell’obbligo di adeguata motivazione, di proporzionalità e di non discriminazione.

Il giudice nazionale avverso le cui decisioni possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno deve sospendere la decisione e investire la Corte di giustizia di un procedimento di rinvio pregiudiziale per un giudizio di validità, qualora giudichi che uno o più motivi di invalidità di un atto comunitario avanzati dalle parti o, se del caso, sollevati d’ufficio, siano fondati senza la necessità di soddisfare altri criteri o di superare taluni limiti quali l’esistenza di un certo grado di dubbio sulla validità dell’atto.

SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
10 gennaio 2006

Nel procedimento C-344/04,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dalla High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Regno Unito) con decisione 14 luglio 2004, pervenuta in cancelleria il 12 agosto 2004, nella causa tra

The Queen, ex parte:
International Air Transport Association,
European Low Fares Airline Association,

e

Department for Transport,

LA CORTE (Grande Sezione),

composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Schiemann e J. Malenovský (relatore), presidenti di sezione, dal sig. C. Gulmann, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta, dai sigg. K. Lenaerts, P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis e A. Borg Barthet, giudici,
avvocato generale: sig. L.A. Geelhoed
cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 7 giugno 2005,
viste le osservazioni presentate:
– per l’International Air Transport Association, dal sig. M. Brealey, QC, dalla sig.ra M. Demetriou, barrister, su incarico del sig. J. Balfour, solicitor;
– per la European Low Fares Airline Association, dai sigg. G. Berrisch, Rechtsanwalt, e C. Garcia Molyneux, abogado;
– per il governo del Regno Unito, dal sig. M. Bethell, in qualità di agente, assistito dal sig. C. Lewis, barrister;
– per il Parlamento europeo, dal sig. K. Bradley e dalla sig.ra M. Gómez Leal, in qualità di agenti;
– per il Consiglio dell’Unione europea, dalle sig.re E. Karlsson e K. Michoel, nonché dal sig. R. Szostak, in qualità di agenti;
– per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. F. Benyon e M. Huttunen, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza dell’8 settembre 2005,
ha pronunciato la seguente

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda, da un lato, la validità degli artt. 5, 6 e 7 del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 11 febbraio 2004, n. 261, che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato e che abroga il regolamento (CEE) n. 295/91 (GU L 46, pag. 1). Essa riguarda, dall’altro lato, l’interpretazione dell’art. 234, secondo comma, CE.
2 Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra l’International Air Transport Association (in prosieguo: l’«IATA») e la European Low Fares Airline Association (in prosieguo: l’«ELFAA») al Department for Transport (ministero dei Trasporti) in merito all’attuazione del regolamento n. 261/2004.

Contesto normativo
La normativa internazionale
3 La Convenzione per l’unificazione di alcune norme relative al trasporto aereo internazionale è stata approvata con decisione del Consiglio 5 aprile 2001 (GU L 194, pag. 38; in prosieguo: la «Convenzione di Montreal»).
4 Gli artt. 17-37 della Convenzione di Montreal costituiscono il capitolo III della medesima, intitolato «Responsabilità del vettore ed entità del risarcimento per danni».
5 L’art. 19 di tale Convenzione, intitolato «Ritardo», prevede quanto segue:
«Il vettore è responsabile del danno derivante da ritardo nel trasporto aereo di passeggeri, bagagli o merci. Tuttavia il vettore non è responsabile per i danni da ritardo se dimostri che egli stesso e i propri dipendenti e incaricati hanno adottato tutte le misure necessarie e possibili, secondo la normale diligenza, per evitare il danno oppure che era loro impossibile adottarle».
6 L’art. 22, n. 1, della medesima Convenzione limita la responsabilità del vettore in caso di ritardo alla somma di 4 150 diritti speciali di prelievo per passeggero. Il n. 5 dello stesso articolo dispone, in sostanza, che tale limite non si applica qualora il danno derivi da un atto o omissione del vettore, compiuto con l’intenzione di provocare un danno o temerariamente e con la consapevolezza che probabilmente ne deriverà un danno.
7 L’art. 29 della Convenzione in parola, intitolato «Fondamento della richiesta risarcitoria», è formulato nel modo seguente:
«Nel trasporto di passeggeri, bagagli e merci, ogni azione di risarcimento per danni promossa a qualsiasi titolo, in base alla presente convenzione o in base a un contratto o ad atto illecito o per qualsiasi altra causa, può essere esercitata unicamente alle condizioni e nei limiti di responsabilità previsti dalla presente convenzione, fatta salva la determinazione delle persone legittimate ad agire e dei loro rispettivi diritti. Tale azione non dà luogo ad alcuna riparazione a titolo punitivo, esemplare o comunque non risarcitorio».

La normativa comunitaria
Il regolamento (CE) n. 2027/97
8 Il regolamento (CE) del Consiglio 9 ottobre 1997, n. 2027, sulla responsabilità del vettore aereo in caso di incidenti (GU L 285, pag. 1), è stato modificato dal regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 13 maggio 2002, n. 889 (GU L 140, pag. 2; in prosieguo: il «regolamento n. 2027/97»).
9 L’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2027/97 dispone quanto segue:
«La responsabilità di un vettore aereo comunitario in relazione ai passeggeri e ai loro bagagli è disciplinata dalle pertinenti disposizioni della convenzione di Montreal».
10 L’allegato del regolamento n. 2027/97 contiene, tra l’altro, le seguenti disposizioni, sotto il titolo «Ritardi nel trasporto dei passeggeri»:
«In caso di ritardo, il vettore è responsabile per il danno a meno che non abbia preso tutte le misure possibili per evitarlo o che fosse impossibile prendere tali misure. La responsabilità per il danno è limitata a 4150 DSP (equivalente approssimativo in moneta locale)».
Il regolamento n. 261/2004
11 Il primo e il secondo ‘considerando’ del regolamento n. 261/2004 sono formulati nel modo seguente:
«(1) L’intervento della Comunità nel settore del trasporto aereo dovrebbe mirare, tra le altre cose, a garantire un elevato livello di protezione per i passeggeri. Andrebbero inoltre tenute in debita considerazione le esigenze in materia di protezione dei consumatori in generale.
(2) Il negato imbarco, la cancellazione del volo o i ritardi prolungati sono causa di gravi disagi e fastidi per i passeggeri».
12 Ai sensi del dodicesimo ‘considerando’ di tale regolamento:
«Sarebbe anche opportuno limitare i disagi e i fastidi causati dalla cancellazione di un volo. Per conseguire tale obiettivo si dovrebbe esigere che i vettori aerei informino della cancellazione del volo i passeggeri interessati prima dell’ora prevista per la partenza e offrano altresì loro di proseguire il viaggio con un volo alternativo ragionevole, affinché essi possano decidere diversamente. Se non ottemperano a questo obbligo i vettori aerei dovrebbero offrire una compensazione pecuniaria ai passeggeri, salvo qualora la cancellazione sia dovuta a circostanze eccezionali che non si sarebbero comunque potute evitare anche se fossero state adottate tutte le misure del caso».
13 Secondo il quattordicesimo ‘considerando’ del medesimo regolamento:
«Come previsto ai sensi della convenzione di Montreal, gli obblighi che incombono ai vettori aerei operativi dovrebbero essere limitati o dovrebbero non applicarsi nei casi in cui un evento è dovuto a circostanze eccezionali che non si sarebbero comunque potute evitare anche se fossero state adottate tutte le misure del caso. Siffatte circostanze possono, in particolare, ricorrere in caso di instabilità politica, condizioni meteorologiche incompatibili con l’effettuazione del volo in questione, rischi per la sicurezza, improvvise carenze del volo sotto il profilo della sicurezza e scioperi che si ripercuotono sull’attività di un vettore aereo operativo».
14 L’art. 5 del regolamento n. 261/2004, intitolato «Cancellazione del volo», così recita:
«1. In caso di cancellazione del volo, ai passeggeri interessati:
a) è offerta l’assistenza del vettore operativo a norma dell’articolo 8;
b) è offerta l’assistenza del vettore operativo a norma dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera a), e dell’articolo 9, paragrafo 2, nonché, in caso di volo alternativo quando l’orario di partenza che si può ragionevolmente prevedere per il nuovo volo è rinviato di almeno un giorno rispetto all’orario di partenza previsto per il volo cancellato, l’assistenza di cui all’articolo 9, paragrafo 1, lettere b) e c); e
c) spetta la compensazione pecuniaria del vettore aereo operativo a norma dell’articolo 7, a meno che:
i) siano stati informati della cancellazione del volo almeno due settimane prima dell’orario di partenza previsto; oppure
ii) siano stati informati della cancellazione del volo nel periodo compreso tra due settimane e sette giorni prima dell’orario di partenza previsto e sia stato loro offerto di partire con un volo alternativo non più di due ore prima dell’orario di partenza previsto e di raggiungere la destinazione finale meno di quattro ore dopo l’orario d’arrivo previsto; oppure
iii) siano stati informati della cancellazione del volo meno di sette giorni prima dell’orario di partenza previsto e sia stato loro offerto di partire con un volo alternativo non più di un’ora prima dell’orario di partenza previsto e di raggiungere la destinazione finale meno di due ore dopo l’orario d’arrivo previsto.
2. Insieme alla cancellazione del volo, i passeggeri sono informati delle eventuali alternative di trasporto possibili.
3. Il vettore aereo operativo non è tenuto a pagare una compensazione pecuniaria a norma dell’articolo 7, se può dimostrare che la cancellazione del volo è dovuta a circostanze eccezionali che non si sarebbero comunque potute evitare anche se fossero state adottate tutte le misure del caso.
4. L’onere della prova, per quanto riguarda se e quando il passeggero è stato avvertito della cancellazione del volo, incombe al vettore aereo operativo».
15 L’art. 6 del regolamento n. 261/2004, intitolato «Ritardo», dispone quanto segue:
«1. Qualora [un vettore aereo operativo] possa ragionevolmente prevedere che il volo sarà ritardato, rispetto all’orario di partenza previsto
a) di due o più ore per tutte le tratte aeree pari o inferiori a 1500 km; o
b) di tre o più ore per tutte le tratte aeree intracomunitarie superiori a 1500 km e per tutte le altre tratte aeree comprese tra 1500 e 3500 km; o
c) di quattro o più ore per tutte le altre tratte aeree che non rientrano nei casi di cui alle lettere a) o b),
il vettore aereo operativo presta ai passeggeri:
i) l’assistenza prevista nell’articolo 9, paragrafo 1, lettera a), e nell’articolo 9, paragrafo 2; e
ii) quando l’orario di partenza che si può ragionevolmente prevedere è rinviato di almeno un giorno rispetto all’orario di partenza precedentemente previsto, l’assistenza di cui all’articolo 9, paragrafo 1, lettere b) e c); e
iii) quando il ritardo è di almeno cinque ore, l’assistenza prevista nell’articolo 8, paragrafo 1, lettera a).
2. In ogni caso l’assistenza è fornita entro i termini stabiliti dal presente articolo in funzione di ogni fascia di distanza».
16 L’art. 7 del regolamento n. 261/2004, intitolato «Diritto a compensazione pecuniaria» dispone quanto segue:
«1. Quando è fatto riferimento al presente articolo, i passeggeri interessati ricevono una compensazione pecuniaria pari a:
a) 250 EUR per tutte le tratte aeree inferiori o pari a 1500 chilometri;
b) 400 EUR per tutte le tratte aeree intracomunitarie superiori a 1500 chilometri e per tutte le altre tratte comprese tra 1500 e 3500 chilometri;
c) 600 EUR per le tratte aeree che non rientrano nelle lettere a) o b).
Nel determinare la distanza si utilizza come base di calcolo l’ultima destinazione per la quale il passeggero subisce un ritardo all’arrivo rispetto all’orario previsto a causa del negato imbarco o della cancellazione del volo.
2. Se ai passeggeri è offerto di raggiungere la loro destinazione finale imbarcandosi su un volo alternativo a norma dell’articolo 8, il cui orario di arrivo non supera:
a) di due ore, per tutte le tratte aeree pari o inferiori a 1500 km; o
b) di tre ore, per tutte le tratte aeree intracomunitarie superiori a 1500 km e per tutte le altre tratte aeree comprese fra 1500 e 3500 km; o
c) di quattro ore, per tutte le tratte aeree che non rientrano nei casi di cui alle lettere a) o b),
l’orario di arrivo previsto del volo originariamente prenotato, il vettore aereo operativo può ridurre del 50 % la compensazione pecuniaria di cui al paragrafo 1.
3. La compensazione pecuniaria di cui al paragrafo 1 è pagata in contanti, mediante trasferimento bancario elettronico, con versamenti o assegni bancari, o, previo accordo firmato dal passeggero, con buoni di viaggio e/o altri servizi.
4. Le distanze di cui ai paragrafi 1 e 2 sono misurate secondo il metodo della rotta ortodromica».
17 L’art. 8 del regolamento n. 261/2004, intitolato «Diritto a rimborso o all’imbarco su un volo alternativo», dispone quanto segue:
«1. Quando è fatto riferimento al presente articolo, al passeggero è offerta la scelta tra:
a) – il rimborso entro sette giorni, secondo quanto previsto nell’articolo 7, paragrafo 3, del prezzo pieno del biglietto, allo stesso prezzo al quale è stato acquistato, per la o le parti di viaggio non effettuate e per la o le parti di viaggio già effettuate se il volo in questione è divenuto inutile rispetto al programma di viaggio iniziale del passeggero, nonché, se del caso:
– un volo di ritorno verso il punto di partenza iniziale, non appena possibile;
b) l’imbarco su un volo alternativo verso la destinazione finale, in condizioni di trasporto comparabili, non appena possibile; o
c) l’imbarco su un volo alternativo verso la destinazione finale, in condizioni di trasporto comparabili, ad una data successiva di suo gradimento, a seconda delle disponibilità di posti.
2. Il paragrafo 1, lettera a), si applica anche ai passeggeri i cui voli rientrano in un servizio “tutto compreso”, ad esclusione del diritto al rimborso qualora tale diritto sussista a norma della direttiva 90/314/CEE.
3. Qualora una città o regione sia servita da più aeroporti ed un vettore aereo operativo offra ad un passeggero l’imbarco su un volo per un aeroporto di destinazione diverso da quello prenotato dal passeggero, le spese di trasferimento del passeggero dall’aeroporto di arrivo all’aeroporto per il quale era stata effettuata la prenotazione o ad un’altra destinazione vicina, concordata con il passeggero, sono a carico del vettore aereo operativo».
18 L’art. 9 del regolamento n. 261/2004, intitolato «Diritto ad assistenza», così recita:
«1. Quando è fatto riferimento al presente articolo, il passeggero ha diritto a titolo gratuito:
a) a pasti e bevande in congrua relazione alla durata dell’attesa;
b) alla sistemazione in albergo:
– qualora siano necessari uno o più pernottamenti, o
– qualora sia necessario un ulteriore soggiorno, oltre a quello previsto dal passeggero;
c) al trasporto tra l’aeroporto e il luogo di sistemazione (albergo o altro).
2. Inoltre, il passeggero ha diritto ad effettuare a titolo gratuito due chiamate telefoniche o messaggi via telex, fax o posta elettronica.
3. Nell’applicare il presente articolo il vettore aereo operativo presta particolare attenzione ai bisogni delle persone con mobilità ridotta e dei loro accompagnatori, nonché ai bisogni dei bambini non accompagnati».

La causa principale e le questioni pregiudiziali
19 L’IATA è un’associazione che raggruppa 270 compagnie aeree, distribuite su 130 paesi e che trasportano il 98 % dei passeggeri di voli di linea internazionali. L’ELFAA è un’associazione istituita di fatto nel gennaio 2004 che rappresenta gli interessi di dieci compagnie aeree a basso costo di 9 paesi europei. Queste due associazioni hanno proposto, dinanzi alla High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), due ricorsi contro il ministero dei Trasporti, aventi per oggetto il controllo della legittimità («judicial review») delle norme di attuazione del regolamento n. 261/2004.
20 Ritenendo che gli argomenti delle ricorrenti nella causa principale non fossero privi di fondamento, la High Court of Justice ha deciso di sottoporre alla Corte le sette questioni dedotte dalle ricorrenti per contestare la validità del regolamento n. 261/2004. Poiché il ministero dei Trasporti ha posto in dubbio l’opportunità del rinvio di sei di tali questioni, in quanto esse non solleverebbero, a suo giudizio, dubbi reali in merito alla validità del regolamento citato, la High Court of Justice ha espresso il desiderio di sapere quale criterio debba essere soddisfatto o quale limite debba essere superato, perché occorra deferire alla Corte una questione relativa alla validità di un atto comunitario in forza dell’art. 234, secondo comma, CE. In tali circostanze la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), ha deciso di sospendere la decisione e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 6 del regolamento n. 261/2004 sia invalido in quanto in contrasto con la (…) Convenzione di Montreal (…), in particolare con gli artt. 19, 22 e 29 della detta Convenzione e se tale circostanza (insieme a qualsiasi altro elemento pertinente) infici la validità del regolamento nel suo complesso.
2) Se l’emendamento dell’art. 5 del regolamento [n. 261/2004] nel corso dell’esame del progetto da parte del Comitato di conciliazione sia stato effettuato in modo incompatibile con i requisiti di procedura previsti dall’art. 251 CE, e, in caso affermativo, se l’art. 5 del regolamento sia invalido, e, in caso affermativo, se tale circostanza (unitamente ad altri fattori determinanti) infici la validità del regolamento nel suo complesso.
3) Se gli artt. 5 e 6 del regolamento n. 261/2004 (o parte di essi) siano invalidi in quanto in contrasto con il principio della certezza del diritto e, in caso affermativo, se tale invalidità (unitamente ad altri fattori determinanti) infici la validità del regolamento nel suo complesso.
4) Se gli artt. 5 e 6 del regolamento n. 261/2004 (o parte di essi) siano invalidi, in quanto non sono sostenuti da alcuna adeguata motivazione e, in caso affermativo, se tale invalidità (unitamente ad altri fattori determinanti) infici la validità del regolamento nel suo complesso.
5) Se gli artt. 5 e 6 del regolamento n. 261/2004 (o parte di essi) siano invalidi in quanto in contrasto con il principio di proporzionalità, che deve essere alla base di ogni atto comunitario e, in caso affermativo, se tale invalidità (unitamente ad altri fattori determinanti) infici la validità del regolamento nel suo complesso.
6) Se gli artt. 5 e 6 del regolamento n. 261/2004 (o parte di essi) siano invalidi in quanto discriminano, in particolare, i membri della seconda organizzazione ricorrente, in un modo arbitrario e non obiettivamente giustificato e, in caso affermativo, se tale invalidità (unitamente ad altri fattori determinanti) infici la validità del regolamento nel suo complesso.
7) Se l’art. 7 del regolamento (parte di esso) sia nullo o invalido in quanto l’imposizione di una responsabilità posta in forma di una cifra fissa in caso di cancellazione del volo per ragioni che non rientrano nelle limitazioni della responsabilità per circostanze eccezionali sia discriminatoria, non risponda ai criteri di proporzionalità alla base di ogni atto comunitario o non sia basata su un’adeguata motivazione e, in caso affermativo, se tale invalidità (insieme a qualsiasi altro elemento pertinente) infici la validità del regolamento nel suo complesso.
8) Qualora un giudice nazionale abbia autorizzato la proposizione di un ricorso dinanzi ad esso e sollevi questioni aventi ad oggetto la validità di disposizioni di un atto comunitario che considera sostenibili e non infondate, se vi siano principi di diritto comunitario implicanti presupposti o limiti che il giudice nazionale deve applicare nel decidere, ai sensi dell’art. 234, [secondo comma], CE, se sottoporre tali questioni di validità all’esame della Corte di giustizia».
21 Con ordinanza del presidente della Corte 24 settembre 2004, è stata respinta la domanda del giudice del rinvio mirante a sottoporre le presenti controversie al procedimento accelerato, previsto all’art. 104 bis, primo comma, del regolamento di procedura.

Sulle questioni pregiudiziali
Sull’ottava questione
22 Con la sua ottava questione, che occorre anzitutto esaminare, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 234, secondo comma, CE deve essere interpretato nel senso che un giudice nazionale è tenuto a sollevare dinanzi alla Corte una questione pregiudiziale per apprezzare la validità di un atto comunitario solo al di là di un certo grado di dubbio su tale validità.
Sulla ricevibilità
23 Il Parlamento europeo sostiene che la questione è irricevibile in quanto la risposta che la Corte potrebbe dare ad essa non sarebbe di alcuna utilità per la decisione della controversia di cui è investito il giudice del rinvio e che riguarda la validità del regolamento n. 261/2004.
24 A tale proposito, da una giurisprudenza costante risulta che il rigetto di una domanda presentata da un giudice nazionale è possibile solo qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto comunitario chiesta da tale giudice non ha alcuna relazione con l’effettività o con l’oggetto della causa a qua oppure qualora il problema sia di natura ipotetica e la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le vengono sottoposte (v., in particolare, sentenze 15 dicembre 1995, causa C 415/93, Bosman, Racc. pag. I 4921, punto 61; 5 giugno 1997, causa C 105/94, Celestini, Racc. I 2971, punto 22, e 7 settembre 1999, causa C 355/97, Beck e Berdorf, Racc. pag. I 4977, punto 22). Salvo che in tali ipotesi, la Corte è, in linea di principio, tenuta a statuire sulle questioni pregiudiziali che vertono sull’interpretazione del diritto comunitario (v. sentenza Bosman, cit., punto 59).
25 Nella causa principale, poiché le ricorrenti hanno contestato la validità del regolamento n. 261/2004 dinanzi al giudice del rinvio, quest’ultimo si è trovato di fronte alla questione se tale contestazione della validità del detto regolamento giustificasse che la Corte fosse investita di una domanda di pronuncia pregiudiziale alle condizioni previste all’art. 234 CE. Pertanto, l’interpretazione di tale articolo richiesta dal detto giudice con la questione in esame, non può essere considerata come priva di qualsiasi rapporto con l’oggetto della controversia nella causa principale. La circostanza che tale giudice abbia contemporaneamente posto alla Corte anche questioni relative alla validità del regolamento n. 261/2004 e che le risposte che saranno fornite siano idonee a dirimere la causa principale, non può rimettere in questione la pertinenza che la questione dell’interpretazione dell’art. 234 CE di per se stessa possiede.
26 Di conseguenza occorre rispondere alla questione sollevata.
Nel merito
27 Occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, i giudici nazionali non sono competenti ad accertare l’invalidità degli atti delle istituzioni comunitarie. Infatti, le competenze attribuite alla Corte dall’art. 234 CE hanno essenzialmente lo scopo di garantire l’uniforme applicazione del diritto comunitario da parte dei giudici nazionali. Questa esigenza di uniformità è particolarmente imperiosa quando sia in discussione la validità di un atto comunitario. Divergenze fra i giudici degli Stati membri circa la validità degli atti comunitari potrebbero compromettere la stessa unità dell’ordinamento giuridico comunitario e ledere il principio fondamentale della certezza del diritto (sentenze 22 ottobre 1987, causa 314/85, Foto-Frost, Racc. pag. 4199, punto 15; 15 aprile 1997, causa C 27/95, Bakers of Nailsea, Racc. pag. I 1847, punto 20, e 6 dicembre 2005, causa C 461/03, Gaston Schul Douane-expediteur, Racc. pag. I 0000, punto 21). La Corte è quindi la sola competente a dichiarare l’invalidità di un atto comunitario (sentenze 21 febbraio 1991, cause riunite C 143/88 e C 92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest, Racc. pag. I 415, punto 17, e 21 marzo 2000, causa C 6/99, Greenpeace France e a., Racc. pag. I 1651, punto 54)
28 A tale riguardo occorre osservare che l’art. 234 CE non costituisce un rimedio giuridico esperibile dalle parti di una controversia pendente dinanzi ad un giudice nazionale. Non basta quindi che una parte sostenga che la controversia pone una questione di interpretazione del diritto comunitario perché il giudice interessato sia obbligato a ritenere configurabile una questione sollevata ai sensi dell’art. 234 CE (v., in tal senso, sentenza 6 ottobre 1982, causa 283/81, Cilfit e a., Racc. pag. 3415, punto 9). Da ciò discende che l’esistenza di una contestazione della validità di un atto comunitario dinanzi al giudice nazionale non basta, da sola, a giustificare il rinvio di una questione pregiudiziale alla Corte.
29 Per quanto riguarda i giudici avverso le cui decisioni possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, la Corte ha giudicato che essi possono esaminare la validità di un atto comunitario e, se ritengono infondati i motivi d’invalidità dedotti dalle parti dinanzi ad essi, disattendere questi motivi concludendo che l’atto è pienamente valido. Così facendo, infatti, essi non mettono in discussione l’esistenza dell’atto comunitario (sentenza Foto-Frost, cit., punto 14).
30 Al contrario, qualora tali giudici considerino che uno o più motivi di invalidità avanzati dalle parti o, se del caso, sollevati d’ufficio (v., in tal senso, sentenza 16 giugno 1981, causa 126/80, Salonia, Racc. pag. 1563, punto 7) sono fondati, essi devono sospendere la decisione e investire la Corte di un procedimento di rinvio pregiudiziale per un giudizio di validità.
31 D’altronde, lo spirito di cooperazione che deve caratterizzare il funzionamento del rinvio pregiudiziale implica che il giudice nazionale esponga nella sua decisione di rinvio i motivi per cui ritiene necessario tale rinvio.
32 Di conseguenza, occorre rispondere all’ottava questione che, quando un giudice avverso le cui decisioni possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno giudica che uno o più motivi di invalidità di un atto comunitario avanzati dalle parti o, se del caso, sollevati d’ufficio, sono fondati, esso deve sospendere la decisione e investire la Corte di un procedimento di rinvio pregiudiziale per un giudizio di validità.
Sulle altre questioni
33 Con le sue sette prime questioni il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli artt.5, 6 e 7 del regolamento n. 261/2004 sono invalidi e se, in tal caso, la loro invalidità può rendere l’invalido il regolamento nel suo complesso.
Sulla compatibilità dell’art. 6 del regolamento n. 261/2004 con la Convenzione di Montreal
34 Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede in sostanza se l’art. 6 del regolamento n. 261/2004 è incompatibile con le disposizioni degli artt. 19, 22 e 29 della Convenzione di Montreal.
35 A titolo preliminare, occorre ricordare che, in forza dell’art. 300, n. 7, CE, «[g]li accordi conclusi alle condizioni indicate nel presente articolo sono vincolanti per le istituzioni della Comunità e per gli Stati membri». Secondo la giurisprudenza della Corte, tali accordi prevalgono sui testi di diritto comunitario derivato (sentenze 10 settembre 1996, causa C 61/94, Commissione/Germania, Racc. pag. I 3989, punto 52, e 1° aprile 2004, causa C 286/02, Bellio F.lli, Racc. pag. I 3465, punto 33).
36 La Convenzione di Montreal, firmata dalla Comunità il 9 dicembre 1999 sulla base dell’art. 300, n. 2, CE è stata approvata con decisione del Consiglio 5 aprile 2001 ed è entrata in vigore, per quanto riguarda la Comunità, il 28 giugno 2004. Ne consegue che, a partire da quest’ultima data, seconda una giurisprudenza costante, le disposizioni di tale convenzione formano parte integrante dell’ordinamento giuridico comunitario (sentenza 30 aprile 1974, causa 181/73, Haegeman, Racc. pag. 449, punto 5, e 30 settembre 1987, causa 12/86, Demirel, Racc. pag. 3719, punto 7). Successivamente a questa data, il giudice del rinvio, con decisione 14 luglio 2004, ha indirizzato alla Corte la presente domanda di rinvio pregiudiziale, nell’ambito delle domande di «judicial review» di cui è stato investito.
37 L’art. 6 del regolamento n. 261/2004 dispone che in caso di ritardo prolungato del volo, il vettore aereo operativo deve proporre l’assistenza e il supporto dei passeggeri interessati. Tale articolo non prevede che tale vettore possa liberarsi di tali obbligazioni in caso di circostanze eccezionali che non si sarebbero comunque potute evitare anche se fossero state adottate tutte le misure del caso.
38 L’IATA e l’ELFAA hanno sostenuto nella loro domanda presentata al giudice di rinvio e sostengono dinanzi alla Corte che il detto art. 6 pertanto è incompatibile con le disposizioni della Convenzione di Montreal che contiene, ai suoi artt. 19 e 22, n. 1, delle clausole di esclusione e di limitazione della responsabilità del vettore aereo in caso di ritardo nel trasporto dei passeggeri, e che dispone, all’art. 29, che ogni azione di risarcimento per danni promossa a qualsiasi titolo può essere esercitata unicamente alle condizioni e nei limiti di responsabilità previsti dalla detta convenzione.
39 A tale proposito, occorre ricordare che gli artt. 19, 22 e 29 della Convenzione di Montreal sono compresi tra le norme con riferimento alle quali la Corte controlla la legittimità degli atti comunitari, poiché, da un lato, ciò non è escluso né dalla natura né dalla struttura di tale Convenzione, e poiché, dall’altro, le disposizioni di questi tre articoli appaiono, dal punto di vista del loro contenuto, incondizionate e sufficientemente precise.
40 Per quanto riguarda l’interpretazione di tali articoli, occorre sottolineare che, in conformità di una costante giurisprudenza, un trattato internazionale deve essere interpretato non soltanto alla stregua dei termini in cui è redatto, ma anche alla luce dei suoi obiettivi. Gli artt. 31 della convenzioni di Vienna 23 maggio 1969, sul diritto dei trattati, e 21 marzo 1986, sul diritto dei trattati tra Stati ed organizzazioni internazionali o tra organizzazioni internazionali, che costituiscono, in tal senso, un’espressione del diritto internazionale consuetudinario, precisano, a questo proposito, che un trattato dev’essere interpretato in buona fede, secondo il senso comune da attribuire ai suoi termini nel loro contesto ed alla luce del suo oggetto e del suo scopo (v., in tal senso, sentenza 20 novembre 2001, causa C 268/99, Jany e a., Racc. pag. I 8615, punto 35).
41 Dal preambolo della Convenzione di Montreal risulta che gli Stati membri hanno riconosciuto «l’importanza di tutelare gli interessi degli utenti del trasporto aereo internazionale e la necessità di garantire un equo risarcimento secondo il principio di riparazione». Quindi è rispetto a tale obiettivo che deve essere valutata l’estensione che gli autori di tale Convenzione hanno voluto attribuire alle disposizioni degli artt.19, 22 e 29.
42 Da tali disposizioni della Convenzione di Montreal, contenute nel suo capitolo III, intitolato «Responsabilità del vettore ed entità del risarcimento per danni», risulta che queste ultime stabiliscono le condizioni in presenza delle quali possono essere esperite azioni di risarcimento del danno nei confronti dei vettori aerei da parte dei passeggeri che asseriscono di aver subito un danno a causa di un ritardo. Esse limitano la responsabilità del vettore alla somma di 4 150 diritti speciali di prelievo per passeggero.
43 Occorre constatare che qualsiasi ritardo nel trasporto aereo di passeggeri, e in particolare se prolungato, può causare, in generale, due tipi di danni. Da un lato, un ritardo eccessivamente prolungato determina danni quasi identici per tutti i passeggeri, il cui risarcimento può assumere la forma di un’assistenza o di un supporto standardizzati e immediati a tutti gli interessati, attraverso la fornitura, ad esempio, di bevande, pasti, sistemazione in albergo e telefonate. Dall’altro, i passeggeri possono subire danni individuali, dovuti al motivo del loro spostamento, il cui risarcimento richiede una valutazione caso per caso dell’entità del danno causato e può, di conseguenza, essere oggetto solo di una compensazione a posteriori e su base individuale.
44 Orbene, risulta chiaramente dalle disposizioni degli artt. 19, 22 e 29 della Convenzione di Montreal che esse si limitano a disciplinare le condizioni in cui, successivamente al ritardo del volo, possono essere esperite, da parte dei passeggeri interessati, le azioni dirette ad ottenere, a titolo di risarcimento dei danni su base individuale, vsale a dire una compensazione da parte dei vettori responsabili del danno risultante da tale ritardo.
45 Non risulta né da tali disposizioni, né da alcuna altra disposizione della Convenzione di Montreal che gli autori di quest’ultima abbiano inteso sottrarre i detti vettori a qualsiasi forma di intervento, in particolare a quelle che possono essere previste dalle pubbliche autorità per risarcire in modo uniforme e immediato, i danni rappresentati dai disagi dovuti ai ritardi nel trasporto aereo dei passeggeri, senza che essi debbano sopportare gli inconvenienti che comporta l’esperimento di azioni di risarcimento del danno dinanzi agli organi giurisdizionali.
46 La Convenzione di Montreal non poteva quindi impedire l’intervento del legislatore comunitario per fissare, nell’ambito delle competenze attribuite alla Comunità in materia di trasporti e di tutela dei consumatori, le condizioni in presenza delle quali occorreva risarcire i danni collegati ai summenzionati disagi. Poiché l’assistenza e il supporto dei passeggeri previsti all’art. 6 del regolamento n. 261/2004 in caso di ritardo prolungato del volo costituiscono misure di risarcimento uniformi e immediate, esse non rientrano tra quelle per cui la Convenzione in parola fissa le condizioni di esercizio. Il dispositivo previsto dal summenzionato art. 6 si colloca così semplicemente a monte di quello che risulta dalla Convenzione di Montreal.
47 Le misure di assistenza e di supporto uniformi e immediati non ostano di per sé a che i passeggeri interessati, nel caso in cui lo stesso ritardo causerebbe loro anche danni che fanno sorgere un diritto a compensazione, possano comunque intentare le azioni di risarcimento dei detti danni alle condizioni previste dalla Convenzione di Montreal.
48 Tali misure, che migliorano la tutela degli interessi dei passeggeri e le condizioni in cui si applica nei loro confronti il principio di risarcimento non possono quindi essere considerati incompatibili con la Convenzione di Montreal.
Sulla validità dell’art. 5 del regolamento n. 261/2004 rispetto all’art. 251 CE
49 Con la seconda questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se, emendando l’art. 5 del progetto all’origine del regolamento n. 261/2004, come risultava dalla posizione comune (CE)18 marzo 2003, n. 27 (GU C 125 E, pag. 63; in prosieguo: il «progetto di regolamento»), il comitato di conciliazione previsto all’art. 251 CE ha rispettato i requisiti procedurali che quest’ultima disposizione comporta.
50 A titolo preliminare, occorre ricordare il contesto in cui tale comitato di conciliazione è intervenuto nel procedimento di adozione del regolamento n. 261/2004, alla luce, in particolare, delle preoccupazioni del legislatore comunitario relative alla considerazione o meno di circostanze che permettono ai vettori aerei di essere esentati dai loro obblighi di supporto e di assistenza dei passeggeri in caso di cancellazione o di ritardo prolungato del volo.
51 Nella sua posizione comune n. 27/2003, il Consiglio che deciso che i vettori aerei avrebbero potuto essere esentati dagli obblighi di risarcimento e di assistenza previsti a loro carico, in caso di cancellazione dei voli, dall’art. 5 del progetto di regolamento e dagli obblighi di assistenza previsti a loro carico, in caso di ritardo prolungato, dall’art. 6 del medesimo progetto, se gli interessati fossero stati in grado di provare che la cancellazione o il ritardo erano dovuti a circostanze eccezionali che non si sarebbero comunque potute evitare anche se fossero state adottate tutte le misure del caso.
52 In occasione dell’esame di tale posizione comune il 3 luglio 2003, in seconda lettura, il Parlamento non ha proposto alcun emendamento all’art. 5 del progetto di regolamento. Al contrario, ha adottato, tra l’altro, un emendamento n. 11 riguardante l’art. 6 dello stesso progetto nel senso, in particolare, di sopprimere qualsiasi riferimento alla clausola di esonero riguardante le circostanze eccezionali (in prosieguo: la «giustificazione delle circostanze eccezionali»).
53 Con lettera 22 settembre 2003, il Consiglio ha comunicato di non essere in grado di approvare tutti gli emendamenti del Parlamento, e il presidente del Consiglio, in accordo con il presidente del Parlamento, ha convocato una riunione del comitato di conciliazione.
54 Quest’ultimo, nel corso della riunione del 14 ottobre 2003, ha raggiunto un accordo su un progetto comune, approvato il 1° dicembre 2003, ai sensi del quale, in particolare, all’art. 5 del progetto di regolamento veniva soppresso ogni riferimento alla giustificazione delle circostanze eccezionali che consentivano ai vettori aerei di essere esentati dai loro obblighi di assistenza in caso di cancellazione dei voli. Il regolamento è stato adottato, in conformità con il progetto comune del comitato di conciliazione, dal Parlamento in terza lettura, il 18 dicembre 2003, e dal Consiglio, il 26 gennaio 2004.
55 Le ricorrenti nella causa principale affermano che, modificando l’art. 5 del progetto del regolamento, allorché esso non aveva costituito oggetto di alcun emendamento da parte del Parlamento in seconda lettura, il comitato di conciliazione ha oltrepassato le competenze che gli sono state attribuite dall’art. 251 CE.
56 A tale proposito, occorre ricordare che il comitato di conciliazione è convocato, nell’ambito della procedura di codecisione, in caso di disaccordo del Consiglio rispetto agli emendamenti proposti dal Parlamento in seconda lettura. E’ pacifico che tale disaccordo si è verificato nel procedimento di adozione del regolamento n. 261/2004, giustificando la convocazione del detto comitato.
57 Contrariamente a quanto sostiene l’IATA, il comitato di conciliazione, una volta convocato, non ha il compito di raggiungere un accordo sugli emendamento proposti dal Parlamento ma, come risulta dalla stessa formulazione dell’art. 251 CE «di giungere ad un accordo su un progetto comune», esaminando la posizione comune adottata dal Consiglio, sulla base degli emendamenti proposti dal Parlamento. Il testo dell’art. 251 CE non comporta quindi, di per sé, alcuna restrizione per quanto riguarda il contenuto delle misure adottate che consentono di raggiungere un accordo su un progetto comune.
58 Ricorrendo al termine «conciliazione», gli autori del Trattato hanno voluto attribuire un effetto utile alla procedura prescelta e attribuire al comitato di conciliazione un ampio potere discrezionale. Adottando tali modalità di risoluzione del disaccordo, essi hanno precisamente cercato di ottenere che il ravvicinamento dei punti di vista del Parlamento e del Consiglio avvenga sulla base di un esame di tutti gli aspetti di tale disaccordo, e con l’attiva partecipazione della Commissione delle Comunità europee ai lavori del comitato di conciliazione, a cui spetta di prendere «tutte le iniziative necessarie per favorire un ravvicinamento fra le posizioni del Parlamento (…) e del Consiglio».
59 In quest’ottica, tenuto conto del potere di mediazione così attribuito alla Commissione e della libertà di cui in definitiva dispongono il Parlamento e il Consiglio di accogliere o meno il progetto comune adottato dal comitato di conciliazione, l’art. 251 CE non può essere letto come una limitazione, in linea di principio, del potere di tale comitato. La mera circostanza che, nella specie, l’art. 5 del progetto di regolamento non sia stato oggetto di un emendamento del Parlamento in seconda lettura, non è idonea a dimostrare che tale comitato avrebbe ignorato l’estensione delle competenze che gli sono conferite dall’art. 251 CE.
60 D’altronde, le ricorrenti nella causa principale sostengono che, non essendo le riunioni del comitato di conciliazione a carattere pubblico, sarebbero lesi i principi della democrazia rappresentativa.
61 È pur vero che la partecipazione effettiva del Parlamento all’attività legislativa della Comunità, secondo le procedure previste dal Trattato, rappresenta un elemento essenziale dell’equilibrio istituzionale voluto dal detto Trattato. Tuttavia, è pacifico che il Parlamento è esso stesso rappresentato all’interno del comitato di conciliazione e che tale rappresentanza è d’altronde composta conformemente all’importanza relativa di ogni gruppo politico all’interno del Parlamento. Inoltre, il progetto comune adottato dal comitato di conciliazione deve ancora essere sottoposto, in forza dell’art. 251, n. 5, CE, all’esame del Parlamento stesso per approvazione. Tale esame, che interviene necessariamente nelle condizioni normali di trasparenza dei lavori di tale assemblea, garantisce così, in ogni caso, la partecipazione effettiva del Parlamento all’attività legislativa nel rispetto dei principi della democrazia rappresentativa.
62 Occorre rilevare, alla luce degli atti della causa, che, nella specie, il disaccordo di cui si era occupato il comitato di conciliazione riguardava, in particolare, la questione se i vettori aerei potrebbero o meno far valere la giustificazione delle circostanze eccezionali per sottrarsi ai loro obblighi di assistenza e di supporto dei passeggeri, previsti all’art 6 del progetto di regolamento, in caso di ritardo prolungato del volo. Il comitato di conciliazione è pervenuto ad un accordo nel senso che ogni riferimento alla giustificazione di circostanze eccezionali è stato soppresso all’art. 6 di tale progetto, per garantire ai passeggeri un supporto e un’assistenza immediati a prescindere dalla causa del ritardo del volo. Di conseguenza, il comitato ha parimenti deciso, per garantire un’impostazione coerente e simmetrica, di sopprimere, all’art. 5 di tale progetto, questo stesso riferimento per quanto riguarda gli obblighi di supporto dei passeggeri in caso di cancellazione del volo.
63 Pertanto, il comitato di conciliazione non ha oltrepassato i limiti delle competenze, modificando l’art. 5 del progetto di regolamento.
Sull’obbligo di motivazione e sul rispetto del principio di certezza del diritto
64 Con la terza e quarta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli artt. 5 e 6 del regolamento n. 261/2004 sono invalidi in quanto non sarebbero conformi al principio di certezza del diritto o non soddisferebbero l’obbligo di motivazione. Con la settima questione, tale giudice si interroga altresì circa il rispetto di quest’ultimo obbligo da parte dell’art. 7 del detto regolamento.
65 Le ricorrenti nella causa principale affermano che il regolamento contestato comporta ambiguità, lacune e contraddizioni che ne compromettono la legittimità sia rispetto all’obbligo di motivazione sia rispetto al principio di certezza del diritto.
66 Occorre ricordare che, anche se la motivazione prescritta dall’art. 253 CE deve far apparire in maniera chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui promana l’atto controverso, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e da permettere alla Corte di esercitare il proprio controllo, non si richiede tuttavia che la motivazione contenga tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti (v., in particolare, sentenza 29 febbraio 1996, causa C-122/94, Commissione/Consiglio, Racc. pag. I881, punto 29; 14 dicembre 2004, causa C 210/03, Swedish Match, Racc. pag. I 11893, punto 63, e 12 luglio 2005, cause riunite C 154/04 e C 155/04, Alliance for Natural Health e a., Racc. pag. 0000, punto 133).
67 Il rispetto dell’obbligo di motivazione deve, del resto, essere valutato non solo rispetto alla formulazione dell’atto, ma anche al suo contesto nonché al complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi. Ove si tratti, come nella fattispecie, di un atto destinato ad un’applicazione generale, la motivazione può limitarsi ad indicare, da un lato, la situazione complessiva che ha condotto alla sua adozione e, dall’altro, gli obiettivi generali che esso si prefigge (v., ad esempio, sentenza 10 marzo 2005, causa C 342/03, Spagna/Consiglio, Racc. pag. I 1975, punto 55). Se l’atto contestato fa emergere, per l’essenziale, lo scopo perseguito dall’istituzione, è superfluo esigere una motivazione specifica per ciascuna delle scelte tecniche da essa operate (v., in particolare, sentenze 5 luglio 2001, causa C 100/99, Italia/Consiglio e Commissione, Racc. pag. I 5217, punto 64, e Alliance for Natural Health e a., cit., punto 134).
68 Per quanto riguarda il principio della certezza del diritto, esso costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario, il quale esige, segnatamente, che la normativa sia chiara e precisa, affinché i singoli possano conoscere senza ambiguità i propri diritti ed obblighi e regolarsi di conseguenza (v. sentenze 9 luglio 1981, causa 169/80, Gondrand Frères e Garancini, Racc. pag. 1931; 13 febbraio 1996, causa C143/93, Van Es Douane Agenten, Racc. pag. I-431, punto 27, e 14 aprile 2005, causa C 110/03, Belgio/Commissione, Racc. pag. I 2801, punto 30).
69 Alla luce della giurisprudenza precedentemente citata, occorre anzitutto rilevare che le disposizioni degli artt. 5 e 6 del regolamento n. 261/2004 fissano con precisione e in modo chiaro gli obblighi a carico del vettore aereo operativo in caso di cancellazione o di ritardo prolungato del volo. L’obiettivo di tali disposizioni risulta, altrettanto chiaramente, dal primo e secondo ‘considerando’ di tale regolamento, secondo cui l’intervento della Comunità nel settore del trasporto aereo dovrebbe mirare, in particolare, a garantire un elevato livello di protezione per i passeggeri e tenere in debita considerazione le esigenze in materia di protezione dei consumatori in generale, poiché la cancellazione del volo o i ritardi prolungati sono causa di gravi disagi per i passeggeri.
70 Inoltre, il dodicesimo e tredicesimo ‘considerando’ dello stesso regolamento dispongono che i passeggeri il cui volo è cancellato dovrebbero poter essere risarciti, in mancanza di tempestiva informazione sulla cancellazione del volo, dovrebbero poter ottenere il rimborso del prezzo del biglietto o avere la possibilità di proseguire il viaggio con un volo alternativo in condizioni soddisfacenti, e dovrebbero beneficiare di un’adeguata assistenza durante il periodo di attesa di un volo successivo. Il diciassettesimo ‘considerando’ di tale regolamento prevede che i passeggeri il cui volo subisce un ritardo di durata definita dovrebbero beneficiare di un’adeguata assistenza e dovrebbero avere la possibilità di annullare il volo usufruendo del rimborso del prezzo del biglietto o di proseguirlo in condizioni soddisfacenti. Tali elementi fanno così emergere l’essenziale dell’obiettivo perseguito.
71 D’altronde è pacifico che i diversi danni di cui sono vittime i passeggeri in caso di cancellazione o di ritardo prolungato di un volo esistono. Non è provato e, del resto, non è stato neppure affermato che gli incidenti di tale natura costituiscano solo un fenomeno marginale. Orbene, non risulta né dall’art. 253 CE, né da un’altra disposizione che la validità dell’atto comunitario in esame sarebbe assoggettata alla condizione che comporti dati numerici precisi che giustifichino la necessità dell’intervento del legislatore comunitario.
72 Non si può neppure esigere che il regolamento n. 261/2004 comporti una motivazione specifica per ciascuna delle scelte tecniche operate. A tale riguardo, poiché l’obiettivo di tutela dei passeggeri richiede che siano adottate misure di risarcimento uniformi ed efficaci, che non possono essere oggetto di discussione al momento stesso in cui esse dovevano essere attuate, il che sarebbe certamente avvenuto a seguito della giustificazione delle circostanze eccezionali, il legislatore comunitario ha potuto, senza violare il suo obbligo di motivazione, astenersi dall’esporre i motivi per cui ha ritenuto che i vettori aerei operativi non potessero avvalersi di siffatta giustificazione per sottrarsi agli obblighi a loro carico previsti dagli artt. 5 e 6 di tale regolamento. Inoltre, contrariamente a quanto sostiene l’ELFAA, il legislatore comunitario ha potuto, senza viziare l’atto di cui trattasi di illegittimità, stabilire all’art. 7 del detto regolamento il principio e l’importo del risarcimento forfetario dovuto in caso di cancellazione del volo senza esporre i motivi per cui aveva prescelto tale misura e tale importo.
73 In secondo luogo, le misure uniformi ed immediate previste all’art. 6 del regolamento n. 261/2004 non rientrano tra quelle per cui la Convenzione di Montreal fissa le condizioni di esercizio e non sono incompatibili con tale convenzione. Ne risulta che poiché le disposizioni del detto regolamento disciplinano in tal modo taluni diritti dei passeggeri in caso di ritardo prolungato del volo potevano essere assoggettate a condizioni diverse da quelle fissate dalla Convenzione in parola rispetto ad altri diritti. Pertanto esse non sono affatto contrarie a quelle contenute nel regolamento n. 2027/97 e che sono state adottate, conformemente all’art. 1 di quest’ultimo, per attuare le disposizioni pertinenti della Convenzione di Montreal.
74 Pertanto, da un lato, le ricorrenti nella causa principale non possono sostenere che non richiamando quest’ultimo regolamento, il regolamento n. 261/2004 sarebbe stato adottato in violazione dell’obbligo di motivazione. Dall’altro lato, l’art. 6 di tale regolamento non può essere interpretato come se avesse privato, in violazione del principio di certezza del diritto, le imprese rappresentate dalle ricorrenti nella causa principale della possibilità di essere informate senza ambiguità degli obblighi loro incombenti in base alla previsione risultante dal regolamento n. 2027/97.
75 In terzo luogo, le ricorrenti nella causa principale sostengono che il regolamento n. 261/2004 prevede, in maniera incoerente al quattordicesimo e quindicesimo ‘considerando’ che circostanze eccezionali possono limitare o escludere il vettore aereo operativo dalla sua responsabilità in caso di cancellazione o di ritardo prolungato del volo, allorché gli artt. 5 e 6 di tale regolamento, che disciplinano i suoi obblighi in tale eventualità, prevedono una tale causa di esclusione della responsabilità solo per quanto riguarda l’obbligo di risarcimento.
76 Tuttavia, occorre rilevare in proposito, da un lato, che se il preambolo di un atto comunitario è idoneo a precisare il contenuto di esso (v. sentenza Alliance for Natura Health e a., cit, punto 91), non può essere fatto valere per derogare alle disposizioni stesse dell’atto di cui trattasi (sentenze 19 novembre 1998, causa C 162/97, Nilsson e a., Racc. pag. I 7477, punto 54, e 24 novembre 2005, causa C 136/04, Deutsches Milch-Kontor, Racc. pag. I 0000, punto 32). D’altro lato, è certamente vero che il testo di tali ‘considerando’ lascia intendere che, in generale, il vettore aereo operativo doveva essere esonerato da tutti i suoi obblighi in caso di circostanze eccezionali, e fa quindi sorgere una certa ambiguità tra l’intenzione così espressa dal legislatore comunitario e il contenuto stesso degli artt. 5 e 6 del regolamento n. 261/2004 che non conferiscono un carattere altrettanto generale a tale causa di esclusione della responsabilità. Tuttavia, siffatta ambiguità non è tale da rendere incoerente il dispositivo redatto sulla base di questi due articoli che, quanto ad essi, sono privi di qualsiasi ambiguità.
77 Dalle considerazioni che precedono risulta che gli artt. 5, 6 e 7 del regolamento n. 261/2004 non sono invalidi a causa di una violazione del principio di certezza del diritto o dell’obbligo di motivazione.
Sul rispetto del principio di proporzionalità
78 Con la quinta e settima questione, il giudice del rinvio chiede se le disposizioni di cui agli artt. 5, 6, e 7 del regolamento n. 261/2004 siano invalide per violazione del principio di proporzionalità.
79 Si deve ricordare che il principio di proporzionalità, che è parte integrante dei principi generali del diritto comunitario, esige che gli strumenti adoperati da un’istituzione comunitaria siano idonei a realizzare lo scopo perseguito e non vadano oltre quanto è necessario per raggiungerlo (v., segnatamente, sentenze 11 luglio 2002, causa C 210/00 Käserei Champignon Hofmeister, Racc. pag. I 6453, punto 59; 10 dicembre 2002, causa C 491/01, British American Tabacco (Investments) e Imperial Tabacco, Racc. pag. I 11453, punto 122, e Swedish Match, cit., punto 47).
80 Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale delle condizioni citate al punto precedente, occorre riconoscere al legislatore comunitario un ampio potere discrezionale in settori che richiedono da parte sua scelte di natura politica, economica e sociale, e rispetto ai quali esso è chiamato ad effettuare valutazioni complesse. Di conseguenza, solo la manifesta inidoneità di una misura adottata in tale ambito, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale misura [v., in tal senso, sentenze 12 novembre 1996, causa C-84/94, Regno Unito/Consiglio, Racc. pag. I 5755, punto 58; 13 maggio 1997, causa C-233/94, Germania/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. I 2405, punti 55 e 56; 5 maggio 1998, causa C 157/96, National Farmers’ Union e a., Racc. pag. I 2211, punto 61, nonché British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, cit., punto 123]. Ciò accade, in particolare, in materia di politica comune dei trasporti (v., in tal senso, in particolare sentenze 17 luglio 1997, cause riunite C 248/95 e C 249/95, SAM Schiffahrt e Stapf, Racc. pag. I 4475, punto 23, e 12 marzo 2002, cause riunite C 27/00 e C 122/00, Omega Air e a., Racc. pag. I 2569, punto 63).
81 Le ricorrenti nella causa principale affermano che le misure di assistenza, di supporto e di risarcimento dei passeggeri previste dagli artt. 5, 6 e 7 del regolamento n. 261/2004, in caso di cancellazione del volo, non permettono di conseguire l’obiettivo diretto a ridurre i detti casi di cancellazione e di ritardo e sono, comunque, a causa dei rilevanti oneri economici che faranno gravare sui vettori aerei comunitari, completamente sproporzionali rispetto all’obiettivo voluto.
82 Per valutare la necessità delle misure in questione, occorre sottolineare che l’obiettivo immediato perseguito dal legislatore comunitario, come risulta dai primi quattro ‘considerando’ del regolamento n. 261/2004, è quello di accrescere la tutela dei passeggeri vittime di cancellazioni o di ritardi prolungati dei voli, risarcendo in modo uniforme e immediato, taluni danni causati agli interessati posti in tali situazioni.
83 È pur vero che, oltre a tale obiettivo diretto, esplicitamente esposto dal legislatore comunitario, il detto regolamento, come qualsiasi normativa generale, può implicitamente comportare altri obiettivi secondari come, secondo l’affermazione delle ricorrenti nella causa principale quello di ridurre, a monte, il numero di cancellazioni e di ritardi prolungati dei voli. E’ compito della Corte valutare anzitutto se le misure decise siano manifestamente inadeguate rispetto all’obiettivo esplicito del regolamento, che riguarda l’accresciuta protezione dei passeggeri, la cui legittimità non è in sé contestata.
84 Occorre rilevare, in primo luogo, che le misure previste dagli artt. 5 e 6 del regolamento n. 261/2004 sono di per sé idonee a risarcire immediatamente taluni danni subiti dai detti passeggeri in caso di cancellazione o di ritardo prolungato del volo, e permettono così di garantire il livello elevato di tutela degli interessati, perseguito dal regolamento.
85 In secondo luogo, è pacifico che l’ampiezza delle diverse misure adottate dal legislatore comunitario varia in funzione dell’importanza dei danni subiti dai passeggeri, che è valutata in funzione sia della durata del ritardo e dell’attesa del volo successivo, sia del lasso di tempo trascorso prima che gli interessati fossero informati della cancellazione del volo. I criteri in tal modo applicati per stabilire il diritto dei passeggeri a beneficiare di tali misure non risultano quindi per nulla estranei al requisito della proporzionalità.
86 In terzo luogo, trattandosi delle misure di risarcimento uniformi e immediate come la prosecuzione del viaggio dei passeggeri con un volo alternativo o la fornitura di bevande, pasti, sistemazione in albergo o la messa a disposizione di mezzi di comunicazione con terzi, esse sono dirette a soddisfare i bisogni immediati, in loco, dei passeggeri, a prescindere dalla causa della cancellazione o del ritardo del volo. Poiché tali misure cambiano, come esposto al punto precedente della presente sentenza, a seconda dell’importanza dei danni subiti dai passeggeri, non risulta neppure che essere presenterebbero un carattere manifestamente inadeguato per il solo fatto che i vettori non possono avvalersi della giustificazione delle circostanze eccezionali.
87 In quarto luogo, non è accertato che la stipulazione di assicurazioni volontarie da parte dei passeggeri per coprire i rischi inerenti ai ritardi e alle cancellazioni dei voli, come auspicata dall’ELFAA, permetterebbe comunque di rimediare ai danni subiti in loco dagli interessati. Siffatta misura non potrebbe, quindi, essere considerata come maggiormente adeguata all’obiettivo perseguito di quelle che sono state adottate dal legislatore comunitario.
88 In quinto luogo, le conseguenze dannose provocate dal ritardo e a cui mira a rimediare il regolamento n. 261/2004, non presentano alcun nesso con il costo del biglietto pagato. Inoltre, l’argomento secondo cui le misure adottate per attenuare tali conseguenze avrebbero dovuto essere fissate in proporzione del costo del biglietto non può essere accolto.
89 In sesto luogo, se l’IATA e l’ELFAA sostengono che le misure summenzionate rischiano di provocare conseguenze importanti sugli oneri finanziari dei vettori e non sono adeguate all’obiettivo secondario del regolamento che sarebbe diretto a ridurre il numero delle cancellazioni e dei ritardi prolungati dei voli, occorre constatare che le discussioni dinanzi alla Corte non hanno fatto emergere dati sulla frequenza di tali ritardi e cancellazioni. Pertanto, i costi teorici che tali misure rappresenterebbero per le compagnie aeree, come esposti dagli interessati, non permettono, in ogni caso, di considerare provato che tali incidenti sarebbero sproporzionati rispetto all’interesse delle misure in parola.
90 Occorre ancora rilevare che gli obblighi assolti in forza del regolamento n. 261/2004, non compromettono il diritto dei vettori aerei di chiedere il risarcimento a qualsiasi persona, compresi i terzi, in conformità del diritto nazionale, come prevede l’art. 13 di tale regolamento. Il risarcimento di cui trattasi è quindi idoneo ad attenuare o persino a cancellare l’onere finanziario sopportato da tali vettori a causa di tali obblighi. Inoltre, non appare irragionevole che essi siano sopportate immediatamente, fatto salvo il diritto al risarcimento sopramenzionato, dai vettori aerei a cui i passeggeri interessati sono legati da un contratto di trasporto che dà loro diritto a un volo che non dovrebbe essere né cancellato né ritardato.
91 In settimo luogo, trattandosi del risarcimento previsto all’art. 7 del regolamento n. 261/2004, che i passeggeri possono richiedere in forza dell’art. 5, quando sono stati informati in ritardo della cancellazione del volo, i vettori aerei possono essere esentati dal versamento di tale risarcimento se provano che la cancellazione è dovuta a circostanze eccezionali che non si sarebbero comunque potute evitate anche se fossero state adottate tutte le misure del caso. In considerazione dell’esistenza di tale causa di esenzione e delle condizioni restrittive dell’attuazione di tale obbligo da cui i vettori aerei sono esonerati se l’informazione è sufficientemente tempestiva o accompagnata da offerte di un volo alternativo, tale obbligo non appare manifestamente inadeguato all’obiettivo perseguito. D’altronde, l’importo del risarcimento, fissato nelle somme di 250, 400 e 600 euro in funzione della distanza dei voli di cui trattasi non appare come manifestamente eccessivo e corrisponde d’altra parte nell’essenziale, come sostiene la Commissione nelle sue osservazioni, senza essere contraddetta, all’aggiornamento del livello di risarcimento previsto dal regolamento del Consiglio 4 febbraio 1991, n. 295, che stabilisce norme comuni relative ad un sistema di compensazione per negato imbarco nei trasporti aerei di linea (GU L 36, pag. 5), tenendo conto dell’inflazione intervenuta dalla sua entrata in vigore.
92 Dalle considerazioni che precedono riguarda che gli artt. 5, 6 e 7 del regolamento n. 261/2004 non sono invalidi a causa della violazione del principio di proporzionalità.
Sul rispetto del principio dell’eguaglianza di trattamento
93 Con la sesta e settimana questione, il giudice del rinvio chiede se le disposizioni di cui agli artt. 5, 6 e 7 del regolamento n. 261/2004 siano invalide per violazione del principio della parità di trattamento.
94 L’ELFAA afferma che le compagnie aeree a basso costo da essa rappresentate subiscono un trattamento discriminatorio in quanto le misure previste in tali articoli impongono gli stessi obblighi a tutti i vettori aerei senza distinzione sulla base delle loro politiche di prezzo e dei servizi che offrono. Inoltre il diritto comunitario non imporrebbe gli stessi obblighi sugli altri mezzi di trasporto.
95 Secondo una giurisprudenza costante il principio di parità di trattamento ovvero di non discriminazione richiede che situazioni paragonabili non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, salvo obiettiva necessità (sentenza Swedish Match, cit., punto 70).
96 A tale proposito, occorre anzitutto osservare che alla luce, in particolare, delle loro modalità di funzionamento, delle condizioni della loro accessibilità, e della ripartizione delle loro reti, i diversi modi di trasporto non sono, quanto alle loro condizioni di utilizzazione, intercambiabili (v., in tal senso, sentenza SAM Schiffahrt e Stapf, cit., punto 34). La situazione delle imprese intervenienti nel settore di attività di ciascuno di tali modi di trasporto non è comparabile.
97 Inoltre occorre constatare che, in materia di trasporto aereo, i passeggeri vittime di una cancellazione o di un ritardo prolungato del volo, si trovano in una situazione obiettivamente diversa da quella che sperimentano i passeggeri di altri mezzi di trasporto in caso di incidenti della stessa natura. Infatti, a causa, in particolare, della localizzazione degli aeroporti generalmente al di fuori dei centri urbani e delle modalità specifiche di registrazione e di recupero dei bagagli, i disagi subiti dagli interessati in caso di tali incidenti non sono comparabili.
98 Infine, i danni subiti dai passeggeri dei vettori aerei in caso di cancellazione o di ritardo prolungato del volo sono analoghi, a prescindere dalle compagnie con cui essi hanno concluso i contratti, e sono privi di rapporto con le politiche da esse praticate in materia di prezzi. Pertanto, a meno di non danneggiare il principio di uguaglianza, rispetto allo scopo perseguito dal regolamento n. 261/2004, diretto ad accrescere la tutela d tutti i passeggeri dei trasporti aerei, era compito del legislatore comunitario trattare in modo identico tutte le compagnie aeree.
99 Ne consegue che le disposizioni degli artt. 5, 6 e 7 del regolamento n. 261/2004 non sono invalide a causa di una violazione del principio di uguaglianza.
100 Visto l’insieme delle considerazioni che precedono, occorre risolvere le sette prime questioni proposte nel senso che l’analisi di esse non ha rivelato alcun elemento tale da pregiudicare la validità delle disposizioni di cui agli artt. 5, 6, e 7 del regolamento n. 261/2004.

Sulle spese
101 Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:

1) Quando un giudice avverso le cui decisioni possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno giudica che uno o più motivi di invalidità di un atto comunitario avanzati dalle parti o, se del caso, sollevati d’ufficio, sono fondati, deve sospendere la decisione e investire la Corte di giustizia di un procedimento di rinvio pregiudiziale per un giudizio di validità.
2) L’esame delle questioni sottoposte non ha rivelato alcun elemento tale da rendere illegittimi gli artt. 5, 6 e 7 del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 11 febbraio 2004, n. 261,che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato e che abroga il regolamento (CEE) n. 295/91.

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Pres. M. Perrelli, est. M. Abbruzzese
Orrico 2000 s.r.l. (Avv. A. Abbamonte) c. Comune di Anacapri (n.c.).

sul mancato perfezionamento della fattispecie di silenzio-assenso sulle istanze di condono nel caso di insistenza di vincoli ambientali e paesaggistici sugli immobili

1. Edilizia e Urbanistica – Abusi edilizi – Ordine di demolizione – Dovere di istruttoria della P.A. su istanze di sanatoria non esitate – Sussiste.

2. Edilizia e Urbanistica – Abusi edilizi – Ordine di demolizione – Istanze di condono non esitate sui medesimi immobili – Illegittimità.

3. Edilizia e Urbanistica – Abusi edilizi – Ordine di demolizione – Obbligo della P.A. di previa definizione delle istanze di condono – Sussiste.

4. Edilizia e Urbanistica – Abusi edilizi – Istanza di condono – Fattispecie di silenzio-assenso di cui all’art. 39 della L. n. 724/94 – Insistenza sugli immobili de quibus di vincoli ambientali e paesaggistici – Inapplicabilità.

5. Edilizia e Urbanistica – Abusi edilizi – Istanza di condono per immobili su cui insistono vincoli ambientali e paesaggistici – Parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela dei vincoli medesimi ex art. 32 della L. n. 47/85 e s.m.– Necessità.

1. E’ fondata la censura di difetto di istruttoria in cui è incorsa la P.A. che, nell’irrogare la sanzione demolitoria, non si è avveduta della pendenza delle istanze di condono.
2. L’ordinanza di demolizione emanata senza la previa definizione delle istanze di condono sulle medesime opere è illegittima e va annullata.

3. Ricade sull’Amministrazione l’obbligo di previamente definire il procedimento di sanatoria onde valutare se confermare la scelta demolitoria ovvero mantenere in essere le opere giacché sanabili.

4. La fattispecie di silenzio-assenso in relazione alle istanze di condono edilizio, stante il decorso dei termini di legge ed il pagamento dell’oblazione dovuta, non si perfeziona nel caso in cui sugli immobili in questione insistano vincoli ambientali e paesaggistici.
5. Ai sensi della disciplina dettata dall’art. 32 della L. n. 47/85 s,m.i., è necessario il parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela dei vincoli medesimi, ai fini del rilascio della sanatoria per immobili soggetti a vincoli ambientali e paesaggistici,.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 10187 del 2004 proposto da
ORRICO 2000 s.r.l., corrente in Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Andrea Abbamonte, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Napoli alla via Melisurgo n. 4,

contro

COMUNE DI ANACAPRI, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio,

per l’annullamento
previa sospensione, del provvedimento prot. n. 7489 del Responsabile dei Servizi tecnici Comunali di Anacapri in data 25.5.2004, recante ordine di immediata sospensione dei seguenti lavori: “Soccavo di roccia, affiorante dal calpestio, preesistente di sei ambienti, valutabili in complessivi metri cubi 125 al piano seminterrato, realizzazione di sei setti murari sul calpestio di un ambiente, a guisa di un vespaio, aventi dimensioni di mt. 5,80×0,30×0,30 ciascuno, al piano seminterrato;
dell’ingiunzione di demolizione prot. N. 7490 del 25.5.2004, relativa alle opere sopra descritte, del provvedimento prot. N. 7491 del 25.5.2004 con il quale il responsabile del servizio di tutela dei Beni Ambientali del Comune di Anacapri ha ordinato l’immediata sospensione delle opere de quibis; di ogni altro provvedimento presupposto, connesso, conseguente e/o consequenziale.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le proprie Ordinanze 13 settembre 2004, n. 4519 e 8 novembre 2004, n. 5185;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla udienza del 5 dicembre 2005, il Cons. Maria Abbruzzese;
Uditi i difensori presenti come da verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

I. La società ricorrente ha impugnato i provvedimenti in epigrafe indicati, con i quali il Comune di Anacapri ha intimato la demolizione di alcune fabbriche abusivamente realizzate in Anacapri, via Provinciale Grotta azzurra, località “Orrico”, puntualmente descritte nel provvedimento impugnato.
Il ricorso deduce:
1) Violazione di legge – Violazione e falsa applicazione art. 39 L. 724/94 – Violazione art. 3 legge 241/90 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria – Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost: i provvedimenti non indicano le previsioni violate né in che termini tali violazioni sarebbero avvenute; gli stessi sono stati assunti in difetto di istruttoria, tenuto conto che l’Amministrazione non ha considerato la pendenza di istanze di condono ex art. 39 L. 724/94 relative alle medesime opere oggetto dei provvedimenti impugnati; 2) Violazione e falsa applicazione degli articoli 7 e seguenti della legge n. 241 del 1990 – eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria – Vizio del procedimento: non risulta comunicato l’avvio del procedimento; nel caso di specie l’ordine di sospensione dei lavori è stato notificato contestualmente all’ordine di demolizione; 3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 146, 181 e 167 del D.lgs. n. 42/2004 in connessione con il D.lgs. n. 490/99 e con la legge 47/85 – Violazione e falsa applicazione delle legge regionale n. 10/1982 – Erroneità dei presupposti – Carenza di istruttoria – Violazione e falsa applicazione L.R. n. 10/1982 – Eccesso di potere – Incompetenza: il dirigente UTC è incompetente all’emanazione dei provvedimenti gravati per essere competente il Sindaco, trattandosi di funzioni delegate ex L.R. n. 10/1982; non è stato peraltro acquisito il parere della C.E.C.I.; 4) Violazione e falsa applicazione degli artt. 146, 181 e 167 del D.lgs. n. 42/2004 in connessione con il D.lgs. n. 490/99 e con la legge 47/85 – Violazione e falsa applicazione della legge regionale n. 10/1982 – Erroneità dei presupposti – Carenza d’istruttoria – Violazione e falsa applicazione L.R. n. 10/1982 – Eccesso di potere – Incompetenza: le opere di cui si discute sono inidonee ad alterare lo stato dei luoghi essendo state realizzate nel seminterrato dell’immobile di proprietà; 5) Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 31 del T.U. n. 380/2001 – eccesso di potere – Erroneità del presupposto – Travisamento dei fatti: non è possibile ordinare la sospensione dei lavori quando le opere sono già state realizzate; nel caso di specie, le opere insistono in loco sin dal 1993, come risultante da perizia giurata in atti; 6) Violazione di legge – Violazione degli artt. 35, 38 e 44 della L. 47/85 in connessione con l’art. 39 della l. 724/94 – Eccesso di potere per omessa istruttoria: i precedenti proprietari dell’immobile avevano presentato per le opere in contestazione, due distinte domande di concessione in sanatoria ex art. 39 L 724/94, tuttora inevase; ne consegue l’obbligo di sospensione delle attività sanzionatorie fino alla definizione delle stesse, 7) Violazione di legge – Violazione e falsa applicazione dell’art. 39 L. 724/94 – Carenza dei presupposti – Eccesso di potere per omessa istruttoria: i provvedimenti sono intervenuti dopo il decorso del termine per la formazione della fattispecie assertiva silenziosa prevista dall’art. 39 L. 724/94.
Il Comune intimato non si costituiva.
Con Ordinanza 8 novembre 2004, n. 5185, il TAR, previa istruttoria, accoglieva la proposta istanza cautelare.
All’esito della pubblica udienza del 5 dicembre 2005, il Collegio tratteneva la causa in decisione.
II. Il ricorso investe l’ordine di demolizione di alcune fabbriche edilizie abusive realizzate dai danti causa della società ricorrente che quest’ultima ha assunto essere ricomprese in due istanze di sanatoria (ex art. 39 L. 724/94: pratiche n. 454/95 – prot. n. 2890 dell’1.3.1995 e n. 455/95 – prot. 2891 dell’1.3.1995) che il Comune non avrebbe tuttora definito esplicitamente.
Con Ordinanza istruttoria 13 settembre 2004, n. 4519 il TAR ha disposto verificazione i ordine alla consistenza delle opere oggetto delle istanze di condono pendenti.
All’esito della disposta istruttoria, il nominato verificatore, per quanto rileva in questa sede, ha fatto presente che “non si può parlare con certezza di abuso edilizio fin quando non viene perfezionata la pratica di condono. Difatti solo con la presenza di un progetto corredato da grafici, è possibile definire se vi sono abusi edilizi non rientranti nell’istanza in sanatoria (cfr. pag. 8 e considerazioni finali, pagg. 9-11, perizia tecnica d’ufficio depositata in data 11.10.2004).
Dalle considerazioni che precedono è agevole argomentare che le opere sanzionate, quantomeno in larga parte, così come accertato dal verificatore ed ammesso dallo stesso tecnico comunale intervenuto alle operazioni di verifica (cfr. relazione tecnica in atti), sono comprese nelle istanze di condono ex L. 724/94 presentate dai danti causa della società ricorrente e non ancora definite.
II-1) Tanto comporta, sul paino procedimentale, la sospensione dei procedimenti sanzionatori edilizi fino alla definizione della predetta istanza (ex art. 39 L. 47/85), anche, ove ne ricorrano i presupposti, in via implicita; l’ordinanza di demolizione, emanata senza la previa definizione della suindicata istanza di condono è pertanto illegittima e va annullata, ricadendo sul Comune l’obbligo di previamente definire il procedimento di sanatoria onde valutare se confermare la scelta demolitoria ovvero mantenere in essere le fabbriche giacchè sanabili.
II.2) Risultano pertanto certamente fondati il primo motivo di ricorso, nella parte in cui censura il difetto di istruttoria in cui è incorsa la P.A. che, nell’irrogare la sanzione demolitoria, non si è avveduta della pendenza delle istanze di condono, ed il sesto motivo, fondato sulla circostanza che la P.A. non ha applicato il regime sospensivo di ogni attività demoliltoria, imposto ex lege in pendenza di istanza di condono.
III. Deve invece dichiararsi infondato il settimo motivo che assume l’intervenuto perfezionamento della fattispecie di silenzio-assenso in relazione alle proposte istanze di condono, stante il decorso dei termini di legge ed il pagamento dell’oblazione dovuta.
Deve invero in proposito rilevarsi che, a prescindere dalla circostanza che l’effettiva consistenza delle pere non è allo stato, precisata, dovendosi tuttora istruire le pratiche di condono solo recentemente documentale integrate dalla ricorrente (cfr. nota prot. n. 16158 del 14.11.2005 ed allegati in atti9, osta alla configurazione della pretesa fattispecie silenziosa l’insistenza sugli immobili de quibus di vincoli ambientali e paesaggistici in presenza dei quali il rilascio della concessione in sanatoria è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela dei vincoli medesimi (ex art. 32 L. 47/85 e succ. modif.), nella specie non espressi.
Il motivo è pertanto infondato.
IV. Stante la decisività delle considerazioni sopra esposte, i restanti motivi sollevati possono essere considerati assorbiti.
V. Il ricorso va conclusivamente accolto nei sensi di cui in motivazione.
VI. Le spese, anche di consulenza tecnica, seguono la soccombenza e si liquidano nell’importo in dispositivo fissato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Sezione VI, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.
Condanna il Comune di Anacapri al pagamento delle spese del presente giudizio che si liquidano in complessivi Euro 2.768,00 (duemilasettecentosessantotto), di cui Euro 768,00 (settecentosessantotto) per competenze del nominato verificatore, ing. Marcello Agresti, che il Comune di Anacapri provvederà a corrispondere direttamente al predetto professionista.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 5 dicembre 2005, con l’intervento dei Magistrati:

Michele PERRELLI – Presidente

Maria ABRUZZESE – Componente est.

Michele BUONAURO – Componente

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VI – Sentenza – 10/1/2006 n.223 proviene da Giustamm.

Pres. Venturini, Est. Saltelli
A.N.A.S. S.p.A. (Avv. Stato) c/ Assimpredil, I.C.G.s.r.l., Valdata Costruzioni s.r.l. (n.c.) ed altri

sussiste l’interesse ad impugnare i vizi di una procedura di affidamento diretto di lavori pubblici, poiché in assenza di gara, anche in capo al soggetto privo dei requisiti oggettivi e soggettivi per parteciparvi

1- Processo – Art. 112 c.p.c. – Principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato – Qualificazione giuridica dei fatti e della domanda giudiziale da parte del giudice – Violazione del principio – Non sussiste – Limiti

2- Contratti della P.A. – Appalto di lavori pubblici – Procedura ad evidenza pubblica – Affidamento diretto per urgenza – Presupposti –

3- Processo amministrativo – Associazione territoriale di categoria aderente all’ANCE – Ricorso avverso altra impresa iscritta all’ANCE – Ammissibilità –

4- Processo amministrativo – Legittimazione e interesse ad agire – Appalto di lavori pubblici – Omessa procedura ad evidenza pubblica – Soggetto carente dei requisiti di partecipazione – Interesse ad agire – Sussiste – Motivi

5- Processo – Condanna alle spese – Ampia discrezionalità del giudice – Sussiste – Incensurabilità in appello – Eccezioni – Fattispecie

1- La qualificazione giuridica dei fatti e della domanda giudiziale ovvero l’ interpretazione della stessa, operata dal giudice, non comporta violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato (ex art. 112 c.p.c.) purché non alteri gli elementi identificativi dell’azione e non trasmodi nella valutazione di atti o fatti che non sono stati neppure indicati dalle parti a fondamento delle proprie pretese.

2- Il requisito dell’urgenza, per giustificare l’omessa adozione di procedimenti ad evidenza pubblica, deve avere le caratteristiche della assoluta imprevedibilità e della non evitabilità dei fatti e delle circostanze che la caratterizzano (nella fattispecie, il ritardo nell’approvazione di un progetto di opere pubbliche, asseritamente dovuto ai contenziosi insorti ed alla conseguente necessità di integrazione ed aggiornamento dello stesso progetto, non può configurare l’urgenza giustificatrice della deroga all’adozione di procedure ad evidenza pubblica).

3- E’ ammissibile il ricorso presentato da un’associazione territoriale di categoria aderente all’A.N.C.E. nei confronti di un’impresa iscritta alla stessa associazione nazionale; tale rapporto indiretto, infatti, non può configurare una situazione di potenziale conflitto di interessi.

4- La mancanza di requisiti soggettivi ed oggettivi in capo ad un soggetto, ai fini della sua partecipazione ad un’appalto di lavori pubblici, non esclude l’interesse dello stesso a dolersi della mancata indizione della procedura ad evidenza pubblica alla quale lo stesso avrebbe eventualmente potuto partecipare in forma associata.

5- La statuizione delle spese di giudizio costituisce espressione di un ampio potere discrezionale del giudice, ispirato anche da regole di equità e di convenienza, non censurabile in appello, salvo il caso in cui siano state poste a carico di una parte non soccombente o che detta statuizione risulti manifestamente irrazionale (nella fattispecie, l’estromissione dal giudizio di una parte convenuta non comporta necessariamente la condanna alle spese in suo favore ed a carico del ricorrente).

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L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 10/1/2006 n.27 proviene da Giustamm.

Pres. Varone, est. Luce
ITALIANA COSTRUZIONI S.p.a. (Avv. M. Pinnarò) c. GIA.FI. COSTRUZIONI s.p.a. (Avv. R. Barberis)

sui presupposti dell’annullamento in autotutela della procedura di gara per l’affidamento di appalti di lavori pubblici

1- Contratti della P.A. – Appalto di lavori – Gara – Annullamento in autotutela decisoria – Presupposti – Carenza – Conseguenze – Risarcimento del danno

2- Contratti della P.A. – Appalto di lavori – Gara – Esigenza di secretazione dei progetti in seguito all’espletamento della gara pubblica – Annullamento in autotutela – Irragionevolezza della motivazione – Sussiste

1- Il potere di autotutela decisoria della P.A., in relazione all’annullamento dell’intera procedura di gara, è subordinato all’obbligo di fornire adeguata motivazione, in presenza di concrete ragioni di pubblico interesse non riconducibili al mero ripristino della legalità violata, alla valutazione dell’affidamento delle parti private, al rispetto delle regole del contraddittorio procedimentale e all’espletamento di una adeguata istruttoria. Qualora l’amministrazione non si attenga a tali principi, nelle procedure di affidamento di appalti pubblici di lavori, oltre all’illegittimità dell’atto impugnato è configurabile, ricorrendone gli ulteriori presupposti, anche un’ipotesi di illecito pre-contrattuale implicante l’obbligo dell’amministrazione di risarcire il danno.

2- E’ illegittimo l’annullamento in autotutela della procedura di gara da parte dell’amministrazione appaltante, in ragione dell’esigenza di ricorrere alla procedura di secretazione dei lavori di cui all’art. 82 D.P.R. 554/99, qualora i progetti abbiano già avuto piena pubblicazione in sede di espletamento della gara.

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L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 10/1/2006 n.26 proviene da Giustamm.

Pres. Campanella, est. Leotta
Miller (Avv. F. Rossi) c. MIUR (Avv. Stato) e altri

solleva q.l.c. delle norme che attribuiscono ai docenti il doppio punteggio per il servizio prestato nei comuni di montagna

Pubblico impiego – Concorsi – Graduatorie dei docenti – Art. 1, co. 1, D.L. 97/2004, conv. L. 143/2004, punto B. 3, lett. h, della Tabella allegata, art. 8 – nonies co. 1 e 2, D.L. 136/2004, conv. con mod. in L. 186/2004 – Raddoppio del punteggio per chi presta servizio in scuole situate nei comuni di montagna – Q.l.c. – In relazione agli artt. 3, 24, 97, 113 Cost. – Rilevanza e non manifesta infondatezza

Sono rilevanti e non manifestamente infondate le q.l.c. dell’art. 1, co. 1, D.L. 97/2004, conv. L. 143/2004, del punto B. 3, lett. h, della Tabella allegata, nonché dell’art. 8 – nonies co. 1 e 2, D.L. 136/2004, conv. con mod. in L. 186/2004, in relazione agli artt. 3, 24, 97, 113 Cost., nelle parti in cui prevedono il raddoppio del punteggio per il servizio prestato in scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna, peraltro a partire dall’anno scolastico 2003/2004 (anziché limitarlo al servizio prestato nelle scuole elementari di montagna, di cui alla L. 90/1957, a decorrere dall’anno scolastico 2004/2005). Infatti, diversamente da quanto prescritto dalla L. 90/1957, il trattamento di favore non è stato agganciato ad un’oggettiva situazione di disagio, da accertare caso per caso e da sottoporre a verifiche periodiche (com’era stato espressamente previsto per le scuole elementari pluriclasse), ma è stato collegato unicamente alla sussistenza di parametri altimetrici e reddituali (peraltro verificati una tantum, all’atto dell’inclusione dei comuni nell’elenco predisposto dalla Commissione Censuaria Centrale negli anni ‘50), del tutto astratti e generalizzati, tali da introdurre un’inammissibile discriminazione in danno dei docenti che, per situazioni contingenti o casuali, non hanno insegnato in sedi di servizio situate al di sopra dei seicento metri, in comuni classificati di montagna.

composto dai Signori Magistrati:
Dott. Biagio Campanella Presidente
Dott. Ettore Leotta Consigliere rel. estensore
Dott. Francesco Brugaletta Consigliere

ha pronunciato la seguente

O R D I N A N Z A

sul ricorso n. 2218/2005 proposto dalla
Prof.ssa Miller Daniela, nata ad Acireale il 19 luglio 1962, rappresentata e difesa dall’Avv. Fabio Rossi, presso il cui studio, sito in Catania, Via Eleonora d’Angiò, n. 55, è elettivamente domiciliata;

contro

Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, ed il Centro servizi amministrativi di Catania, in persona del Dirigente pro tempore, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria ex lege;

e nei confronti di
– Patanè Salvatore, Spinello Grazia Maria, Emmi Veruccia, Battiato Catalda, Naso Maria Teresa, Abbate Letizia ed Asero Alfia Carmela, non costituiti;

per l’annullamento
previa sospensione, della graduatoria permanente (aa.ss. 2005/2006 e 2006/2007), pubblicata dal C.S.A. di Catania in data 25 luglio 2005, per l’assunzione del personale docente, a tempo indeterminato e a tempo determinato, relativa alla disciplina “Scienze matematiche, chimiche, fisiche e naturali nella scuola media” (A059), nella parte in cui è stato attribuito ai docenti controinteressati un doppio punteggio per servizio reso nelle scuole di montagna;
della nota del C.S.A. di Catania del 22 giugno 2005 (prot. n.16849), avente ad oggetto: “Integrazione e aggiornamento graduatorie permanenti anni scol.ci 2005/2006 e 2006/2007 – Servizio prestato in scuole di montagna”.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle Autorità intimate;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore per la Camera di consiglio del 5 dicembre 2005 il Consigliere dott. Ettore Leotta;
Uditi gli Avvocati delle parti costituite come da verbale di causa;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con decreto del 31 marzo 2005 il Direttore Generale per il personale della scuola presso il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca ha disposto, per gli anni scolastici 2005/2006 e 2006/2007, l’integrazione e l’aggiornamento delle graduatorie permanenti del personale docente ed educativo, costituite ai sensi dei decreti direttoriali del 21 aprile 2004, 7 giugno 2004 e 29 luglio 2004.
Nell’allegato 2 al predetto decreto (contenente la tabella di valutazione dei titoli per la rideterminazione dell’ultimo scaglione delle graduatorie permanenti di cui all’art. 401 del decreto leg.vo 16 aprile 1994, n. 297 – posta in essere con D.L. 7 aprile 2004, n. 97, convertito con L. 4 giugno 2004, n. 143), alla lettera B, punto B. 3, lettera h, è stato previsto testualmente:
“il servizio prestato nelle scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90, nelle isole minori e negli istituti penitenziari è valutato in misura doppia. Si intendono quali scuole di montagna quelle di cui almeno una sede è collocata in località situata sopra i 600 metri dal livello del mare”.
Nella nota 3) alla Tabella citata è stato specificato quanto segue:
“A norma dell’art. 8 nonies, comma 1, 2° periodo, della legge 186/2004, il servizio valutabile in misura doppia è esclusivamente quello presto nella sede scolastica ubicata in comune classificato come di montagna, situata al di sopra dei seicento metri, e non anche quello prestato in altre sedi diverse della stessa scuola”.
Con nota del 22 giugno 2005, prot. n. 16849 il Centro Servizi Amministrativi di Catania ha proceduto all’individuazione delle scuole della provincia di Catania, da considerare come “scuole di montagna”.
La ricorrente, già iscritta nelle graduatorie permanenti presso il Centro Servizi Amministrativi di Catania per l’immissione in ruolo del personale docente e per il conferimento degli incarichi a tempo determinato, per l’insegnamento di “Scienze matematiche, chimiche, fisiche e naturali nella scuola media” (A059), ha presentato tempestivamente la domanda di aggiornamento del proprio punteggio.
In data 25 luglio 2005 il Centro Servizi Amministrativi di Catania ha pubblicato le graduatorie aggiornate.
Nella graduatoria di pertinenza l’interessata è stata collocata al posto n. 79, con punti 96, venendo preceduta dai controinteressati, ai quali è stato attribuito un punteggio doppio per il servizio d’insegnamento reso in “scuole di montagna” negli anni scolastici 2003/2004 e 2004/2005.
In particolare:
– Patanè Salvatore, nato il 10/10/1967, è stato collocato al posto n. 49, con punti 112, essendogli stato attribuito un doppio punteggio per il servizio svolto negli anni scolastici 2003/04 e 2004/05, e conseguendo pertanto ulteriori 24 punti;
– Spinello Grazia Maria, nata il 6/8/1970, è stata collocata al posto n. 57, con punti 107, essendole stato attribuito un doppio punteggio per il servizio svolto nell’anno scolastico 2003/04, e conseguendo pertanto ulteriori 12 punti;
– Emmi Veruccia, nata il 2/1/1969, è stata collocata al posto n. 63, con punti 104, essendole stato attribuito un doppio punteggio per il servizio svolto negli anni scolastici 2003/04 e 2004/05, e conseguendo pertanto ulteriori 24 punti;
– Battiato Catalda, nata il 23/11/1963, è stata collocata al posto n. 64, con punti 104, essendole stato attribuito un doppio punteggio per il servizio svolto nell’anno scolastico 2003/04, e conseguendo pertanto ulteriori 12 punti;
– Naso Maria Teresa, nata il 29/10/1959, è stata collocata al posto n. 70, con punti 100, essendole stato attribuito un doppio punteggio per il servizio svolto nell’anno scolastico 2003/04, e conseguendo pertanto ulteriori 12 punti);
– Abbate Letizia, nata il 31/7/1965, è stata collocata al posto n. 71, con punti 100, essendole stato attribuito un doppio punteggio per il servizio svolto negli anni scolastici 2003/04 e 2004/05, e conseguendo pertanto ulteriori 24 punti;
– Asero Alfia Carmela, nata il 12/2/1966, è stata collocata al posto n. 78, con punti 97, essendole stato attribuito un doppio punteggio per il servizio svolto nell’anno scolastico 2003/04, e conseguendo pertanto ulteriori 12 punti;
Con ricorso notificato il 26 agosto 2005, depositato l’1 settembre 2005, la prof.ssa Miller ha impugnato la graduatoria permanente di “Scienze matematiche, chimiche, fisiche e naturali nella scuola media” (A059), nonché la nota del C.S.A. di Catania del 22 giugno 2005, prot. n. 16849, deducendo a sostegno delle proprie ragioni le seguenti censure:
I – Illegittima attribuzione di un punteggio doppio per il servizio prestato in comuni non di montagna.
Violazione della “Tabella di valutazione dei titoli”, punto B. 3) lett. h), approvata con L. 4 giugno 2004 n. 143. Violazione dell’art. 1 L. 1 marzo 1957 n. 90 e dell’art. 1 L. 25 luglio 1952 n. 991. Violazione dell’art. 33 L. n. 1034/1971 per inosservanza della sentenza esecutiva del TAR Catania (Sez. IV) n. 1027 dell’8/6/2005. Eccesso di potere per difetto dei presupposti. Violazione del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) e dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).
A – Il Centro Servizi Amministrativi di Catania avrebbe considerato quali “scuole di montagna” quelle situate nei Comuni inclusi nell’elenco di cui alla nota del Direttore Generale per il Personale della Scuola del 3 giugno 2004 prot. n. 29 – “Allegato D”, avente ad oggetto: “Elenco comuni di montagna ex legge 1 marzo 1957, n. 90 e richiamato art. 1 legge 25 luglio 1952 n. 991”.
Sennonché, sia pure limitatamente ai Comuni della provincia di Catania, la nota predetta sarebbe stata annullata dal Tar Catania – Sezione Quarta – con sentenza n. 1027 dell’8 giugno 2005.
Con la nota del 22 giugno 2005 il C.S.A. non avrebbe tenuto conto della citata decisione del Giudice amministrativo, ribadendo l’applicazione del doppio punteggio per il servizio d’insegnamento reso in tutti i Comuni contenuti nell’elenco ministeriale parzialmente annullato (con la sola eccezione di quelli ove non figurano scuole situate al di sopra dei 600 metri di altitudine).
B – Peraltro, con la sentenza prima indicata il Tar avrebbe accertato che:
– nei Comuni indicati come di montagna, situati in provincia di Catania, il reddito imponibile medio per ettaro, risultante dalla somma del reddito dominicale e del reddito agrario, sarebbe superiore a Lire 2400,
– lo stesso Tribunale avrebbe altresì acclarato che i medesimi Comuni non sarebbero inseriti in un elenco ufficiale compilato e tenuto aggiornato dalla Commissione Censuaria Centrale.
Conseguentemente, in base all’art. 1 della L. 25 luglio 1952 n. 991, richiamato dall’art. 1 della L. 1 marzo 1957 n. 90, i Comuni in questione non avrebbero potuto essere qualificati come di montagna.
C – Inoltre l’Amministrazione sarebbe incorsa nel vizio di eccesso di potere per difetto dei presupposti, avendo adottato un atto applicativo (le graduatorie permanenti, nella parte in cui prevedono il doppio punteggio), nonostante l’annullamento e, quindi, il venir meno dell’atto amministrativo presupposto (il decreto ministeriale che individuava i Comuni di montagna).
D – Infine, sarebbero stati violati il principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) ed il principio di imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), in quanto:
– i controinteressati avrebbero conseguito un punteggio doppio rispetto a quello della ricorrente, pur avendo prestato un servizio identico, e ciò avrebbe consentito loro di collocarsi nei primi posti della graduatoria, superando docenti con maggiore anzianità e con maggiori titoli culturali;
– con tale meccanismo sarebbe stato pregiudicato il buon andamento della pubblica amministrazione, essendo stati avvantaggiati non i docenti più meritevoli, bensì coloro che, per mera casualità, erano stati chiamati a prestare servizio in alcuni Comuni pi
In effetti, nei Comuni individuati dall’Amministrazione scolastica non sarebbero presenti condizioni di disagio tali da giustificare la doppia valutazione del servizio. Quest’ultima avrebbe dovuto essere limitata ad ipotesi assolutamente eccezionali, dovendo essere ricollegata non solo alla particolare collocazione altimetrica, ma anche all’esistenza di un contesto economico-sociale di particolare difficoltà e degrado (ancorato a specifici parametri, del tutto ignorati dall’Amministrazione resistente).
II – Illegittimità dell’attribuzione di un punteggio superiore ai dodici punti annui.
Violazione dei punti B. 1) e B. 3) della “Tabella di valutazione dei titoli”, approvata con L. 4 giugno 2004 n. 143. Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).
In base al punto B. 1 della Tabella di valutazione dei titoli, è stata prevista l’attribuzione di punti 2 “per ogni mese o frazione di almeno 16 giorni” … “fino ad un massimo per ciascun anno scolastico di punti 12”.
In presenza di tale disposizione di carattere generale, che ha introdotto il limite massimo di punti 12 per anno scolastico, la prescrizione di cui alla lettera h del punto B. 3) consentirebbe non una doppia attribuzione di punteggio, bensì la valutazione in misura doppia del servizio, con evidente riferimento alla durata temporale di quest’ultimo (per esempio, a chi presterebbe due mesi di servizio in una scuola di montagna ne dovrebbero essere valutati quattro).
Il C.S.A. di Catania avrebbe illegittimamente ritenuto che il limite dei 12 punti per anno scolastico potesse essere superato.
Non si comprende poi per quale ragione la stessa Amministrazione avrebbe ritenuto superabile il limite dei 12 punti per anno scolastico nel caso del servizio di montagna e non, ad esempio, ai fini della valutazione aggiuntiva del servizio non specifico (parimenti prevista dalla lettera b/bis del medesimo punto B. 3.), con riferimento alla quale sarebbe stato applicato il limite di cui al punto B. 1, pervenendo così ad un’inammissibile disparità di trattamento.
L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio per avversare il gravame, chiedendone il rigetto.
Nella Camera di consiglio del 5 dicembre 2005 il Tribunale, con coeva ordinanza, in accoglimento temporaneo della domanda cautelare, ha disposto la sospensione dell’esecuzione degli atti impugnati, nei limiti dell’interesse della parte ricorrente (ossia nella parte in cui è stato attribuito ai controinteressati intimati un punteggio doppio per il servizio reso nei Comuni di montagna), facendo decorrere gli effetti di tale statuizione dall’1 settembre 2006 e rinviando l’ulteriore trattazione delle domanda cautelare alla prima Camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte della Corte Costituzionale, a seguito della decisione dell’incidente di costituzionalità, sollevato con la presente ordinanza.

DIRITTO

1) L’art. 1, comma 1, del D.L. 7 aprile 2004, n. 97, convertito con modificazioni in L. 4 giugno 2004, n. 143, così dispone:
“A decorrere dall’anno scolastico 2004 – 2005 le graduatorie permanenti di cui all’articolo 401 del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado, approvato con decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, e successive modificazioni, di seguito denominato: «testo unico», sono rideterminate, limitatamente all’ultimo scaglione previsto dall’articolo 1, comma 1, lettera b), del decreto – legge 3 luglio 2001, n. 255, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 agosto 2001, n. 333, in base alla Tabella allegata al presente decreto. Sono valutabili, dando luogo all’attribuzione del punteggio, esclusivamente i titoli previsti dalla predetta Tabella”.
La tabella allegata al predetto Decreto – legge, nell’originaria stesura, alla lettera B, punto B. 3, lettera h, ha previsto testualmente:
“ il servizio prestato nelle scuole elementari di montagna, di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90, e in quelle nelle isole minori è valutato in misura doppia”.
Con L. 4 giugno 2004, n. 143, in sede di conversione del D.L., tale prescrizione della Tabella è stata modificata nel modo seguente:
“il servizio prestato nelle scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90, nelle isole minori e negli istituti penitenziari è valutato in misura doppia. Si intendono quali scuole di montagna quelle di cui almeno una sede è collocata in località situata sopra i 600 metri dal livello del mare”.
Successivamente è intervenuto il D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito con modificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186, che all’art. 8 – nonies comma 1, ultima parte, ha così disposto:
“Il punto B. 3), lettera h), della tabella di cui al precedente periodo si interpreta nel senso che il servizio valutabile in misura doppia è esclusivamente quello prestato nella sede scolastica ubicata in comune classificato come di montagna, situata al di sopra dei seicento metri, e non anche quello prestato in altre sedi diverse della stessa scuola”
Lo stesso art. 8 – nonies, al comma 2, ha prescritto infine quanto segue:
“L’articolo 1, comma 1, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, si interpreta nel senso che la rideterminazione delle graduatorie permanenti dell’ultimo scaglione previsto dall’articolo 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 agosto 2001, n. 333, è riferita, per quanto concerne i soli titoli di servizio, esclusivamente a quelli prestati a partire dall’anno scolastico 2003-2004”.
Le superiori disposizioni di legge sono state riportate nei decreti del Direttore Generale per il personale della scuola presso il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, relativi all’integrazione e l’aggiornamento delle graduatorie permanenti del personale docente ed educativo per l’anno scolastico 2004/2005 (decreti del 21 aprile 2004, del 7 giugno 2004 e del 29 luglio 2004) e per gli anni scolastici 2005/2006 e 2006/2007 (decreto del 31 marzo 2005).
Con il presente gravame la Prof.ssa Miller Daniela, iscritta nelle graduatorie permanenti presso il Centro Servizi Amministrativi di Catania per l’immissione in ruolo del personale docente e per il conferimento degli incarichi a tempo determinato, per l’insegnamento di “Scienze matematiche, chimiche, fisiche e naturali nella scuola media” (Classe A059) contesta la legittimità della valutazione in misura doppia del servizio reso da alcuni docenti in scuole situate in comuni di montagna, effettuata dall’Amministrazione in applicazione della normativa richiamata.
L’interessata impugna sia le graduatorie relative al biennio 2005/2006 e 2006/2007, sia la nota del 22 giugno 2005, prot. n. 16849, con la quale il competente Centro Servizi Amministrativi ha proceduto all’individuazione delle scuole della provincia di Catania, da considerare come “scuole di montagna”.
2) Preliminarmente va ritenuta sussistente la giurisdizione del Tribunale adito, dal momento che l’art. 63, comma 4, del Decreto Leg.vo 30 marzo 2001, n. 165 ha mantenuto la giurisdizione amministrativa di legittimità in relazione alle procedure concorsuali per l’assunzione del personale delle amministrazioni pubbliche, tra le quali rientrano anche i concorsi per soli titoli (Cfr. Cassazione SSUU 23 marzo 2005, n. 6217).
3) Con la II^ censura, che per ragioni di ordine espositivo viene esaminata per prima, si deduce l’illegittimità dell’attribuzione di un punteggio superiore ai dodici punti annui.
La ricorrente premette che, in base al punto B. 1 della Tabella di valutazione dei titoli, è stata prevista l’attribuzione di punti 2 “per ogni mese o frazione di almeno 16 giorni” … “fino ad un massimo per ciascun anno scolastico di punti 12”.
In presenza di tale disposizione di carattere generale, che introduce il limite massimo punti 12 per anno scolastico, la prescrizione di cui alla lettera h del punto B. 3) consentirebbe non una doppia attribuzione di punteggio, bensì la valutazione in misura doppia del servizio, con evidente riferimento alla durata temporale di quest’ultimo (per esempio, a chi presterebbe due mesi di servizio in una scuola di montagna ne dovrebbero essere valutati quattro).
Il C.S.A. di Catania avrebbe illegittimamente ritenuto che il limite dei 12 punti per anno scolastico potesse essere superato.
Non si comprende poi per quale ragione la stessa Amministrazione avrebbe ritenuto superabile il limite dei 12 punti per anno scolastico nel caso del servizio di montagna e non, ad esempio, ai fini della valutazione aggiuntiva del servizio non specifico (parimenti prevista dalla lettera b/bis del medesimo punto B. 3.), con riferimento alla quale sarebbe stato applicato il limite di cui al punto B. 1, pervenendo così ad un’inammissibile disparità di trattamento.
Per il Tribunale, il rilievo in esame è privo di pregio, in quanto:
– la prescrizione “il servizio .. è valutato in misura doppia”, contenuta al punto B. 3) lettera h della Tabella, non seguita dall’indicazione di un limite massimo, porta, con tutta evidenza, al raddoppio del punteggio normalmente conseguibile, in relazio
– l’interpretazione prospettata dalla ricorrente, che riferisce il “raddoppio” alla durata temporale del servizio, ancorché suggestiva, non trova riscontro in alcun dato testuale.
Conseguentemente, in presenza di servizio d’insegnamento relativo alla classe di concorso cui si riferisce la graduatoria, prestato per un intero anno scolastico, i punti 12 conseguibili devono essere raddoppiati.
4) Con la I^ censura si contesta in radice la legittimità della valutazione in misura doppia del servizio reso da alcuni docenti in scuole situate in Comuni di montagna.
La ricorrente sostiene che:
A – Il Centro Servizi Amministrativi di Catania avrebbe considerato quali “scuole di montagna” quelle situate nei Comuni inclusi nell’elenco di cui alla nota del Direttore Generale per il Personale della Scuola del 3 giugno 2004 prot. n. 29 – “Allegato D”, avente ad oggetto: “Elenco comuni di montagna ex legge 1 marzo 1957, n. 90 e richiamato art. 1 legge 25 luglio 1952 n. 991”.
Sennonché, sia pure limitatamente ai Comuni della provincia di Catania, la nota predetta sarebbe stata annullata dal Tar Catania – Sezione Quarta – con sentenza n. 1027 dell’8 giugno 2005.
Con la nota del 22 giugno 2005 il C.S.A. non avrebbe tenuto conto della citata decisione del Giudice amministrativo, ribadendo l’applicazione del doppio punteggio per il servizio d’insegnamento reso in tutti i Comuni contenuti nell’elenco ministeriale parzialmente annullato (con la sola eccezione di quelli ove non figurano scuole situate al di sopra dei 600 metri di altitudine).
B – Peraltro, con la sentenza prima indicata il Tar avrebbe accertato che:
– nei Comuni indicati come di montagna, situati in provincia di Catania, il reddito imponibile medio per ettaro, risultante dalla somma del reddito dominicale e del reddito agrario, sarebbe superiore a Lire 2400,
– lo stesso Tribunale avrebbe altresì acclarato che i medesimi Comuni non sarebbero inseriti in un elenco ufficiale compilato e tenuto aggiornato dalla Commissione Censuaria Centrale.
Conseguentemente, in base all’art. 1 della L. 25 luglio 1952 n. 991, richiamato dall’art. 1 della L. 1 marzo 1957 n. 90, i Comuni in questione non avrebbero potuto essere qualificati come di montagna.
C – Inoltre l’Amministrazione sarebbe incorsa nel vizio di eccesso di potere per difetto dei presupposti, avendo adottato un atto applicativo (le graduatorie permanenti, nella parte in cui prevedono il doppio punteggio), nonostante l’annullamento e, quindi, il venir meno dell’atto amministrativo presupposto (il decreto ministeriale che individuava i Comuni di montagna).
D – Infine, sarebbero stati violati il principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) ed il principio di imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), in quanto:
– i controinteressati avrebbero conseguito un punteggio doppio rispetto a quello della ricorrente, pur avendo prestato un servizio identico, e ciò avrebbe consentito loro di collocarsi nei primi posti della graduatoria, superando docenti con maggiore anzianità e con maggiori titoli culturali;
– con tale meccanismo sarebbe stato pregiudicato il buon andamento della pubblica amministrazione, essendo stati avvantaggiati non i docenti più meritevoli, bensì coloro che, per mera casualità, erano stati chiamati a prestare servizio in alcuni Comuni pi
In effetti, nei Comuni individuati dall’Amministrazione scolastica non sarebbero presenti condizioni di disagio tali da giustificare la doppia valutazione del servizio. Quest’ultima avrebbe dovuto essere limitata ad ipotesi assolutamente eccezionali, dovendo essere ricollegata non solo alla particolare collocazione altimetrica, ma anche all’esistenza di un contesto economico-sociale di particolare difficoltà e degrado (ancorato a specifici parametri, del tutto ignorati dall’Amministrazione resistente).
In ordine a tali rilevi, il Tribunale osserva quanto segue:
Sub A e C – La sentenza di questo Tribunale – Sezione Quarta – n. 1027 del 17 giugno 2005 è stata sospesa dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con ordinanza n. 872 del 13 ottobre 2005, resa sul ricorso in appello n. 1008 del 16 settembre 2005.
Essa, allo stato, non può essere richiamata per censurare l’operato dell’Amministrazione.
Sub B – Per l’individuazione delle scuole di montagna “di ogni ordine e grado”, la Lettera B. 3) lettera h) della tabella allegata al D.L. 7 aprile 2004, n. 97, convertito in L. 4 giugno 2004, n. 143, menziona “i comuni di montagna di cui alla L. 1 marzo 1957, n. 90”.
In verità, la richiamata L. n. 90/1957 contiene una serie di provvidenze a favore delle scuole “elementari”, situate nei “comuni di cui all’art. 1 della L. 25 luglio 1952, n. 991”.
In particolare, all’art. 3, comma 2, della L. n. 90/1957 citata, è stato previsto il riconoscimento al personale insegnante elementare non di ruolo del “diritto ad una speciale valutazione del servizio” prestato nelle scuole pluriclassi, con uno o due insegnanti, poste nei comuni di cui all’art. 1 della L. 25 luglio 1952, n. 991 (classificati di montagna, in virtù di quest’ultima disposizione di legge), situate in zona disagiata, incluse in un elenco (sottoposto a revisione triennale) compilato dal competente Consiglio Scolastico Provinciale, in applicazione dei criteri fissati da un apposito regolamento ministeriale.
In sede di conversione in legge del D.L. n. 97/2004, l’originaria prescrizione della tabella di valutazione dei titoli, che prevedeva la valutazione in misura doppia del servizio prestato “nelle scuole elementari di montagna, di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90” (peraltro conformemente a quanto disposto dall’art. 3, comma 2, della stessa L. n. 90/1957), è stata del tutto stravolta, essendo stata introdotta la valutazione, in misura doppia, del servizio prestato “nelle scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90”.
Mentre nel testo originario del D.L. n. 97/2004 la menzione della L. n. 90/1957 era stata correttamente limitata alle “scuole elementari di montagna”, nel testo definitivo la stessa indicazione normativa è stata collegata – in maniera del tutto impropria – ai “comuni di montagna”, che non erano stati oggetto dell’intervento legislativo di cui alla stessa L. n. 90/1957.
Volendo dare un senso compiuto alla Tabella di valutazione dopo le modifiche introdotte dalla L. n. 143/2004, è da ritenere che, richiamando la L. n. 90/1957, il Legislatore del 2004 abbia voluto indicare, sia pure in via indiretta, i comuni che erano stati classificati come montani, in applicazione dell’art. 1 della L. n. 991/1952, ed ai quali l’art. 1 della L. n. 90/1957 aveva fatto espresso rinvio.
Nel ricostruire il quadro normativo, il Collegio ritiene necessario riportate l’art. 1 della L. 25 luglio 1952, n. 991, che così dispone:
“Ai fini dell’applicazione della presente legge sono considerati territori montani i Comuni censuari situati per almeno l’80 per cento della loro superficie al di sopra di 600 metri di altitudine sul livello del mare e quelli nei quali il dislivello tra la quota altimetrica inferiore e la superiore del territorio comunale non è minore di 600 metri, sempre che il reddito imponibile medio per ettaro, censito, risultante dalla somma del reddito dominicale e del reddito agrario, determinati a norma del regio decreto-legge 4 aprile 1939, n. 589, convertito nella legge 29 giugno 1939, n. 976, maggiorati del coefficiente 12 ai sensi del decreto legislativo 12 maggio 1947, n. 356, non superi le lire 2400.
La Commissione censuaria centrale compila e tiene aggiornato un elenco nel quale d’ufficio o su richiesta dei Comuni interessati, sono inclusi i terreni montani. La Commissione censuaria centrale notifica al Comune interessato e al Ministero dell’agricoltura e delle foreste l’avvenuta inclusione nell’elenco.
La predetta Commissione ha altresì facoltà di includere nell’elenco stesso i Comuni, o le porzioni di Comune, anche non limitrofi ai precedenti, i quali, pur non trovandosi nelle condizioni di cui al primo comma del presente articolo, presentino pari condizioni economico-agrarie, con particolare riguardo ai Comuni già classificati montani nel catasto agrario ed a quelli riconosciuti, per il loro intero territorio, danneggiati per eventi bellici ai sensi del decreto legislativo presidenziale 22 giugno 1946, n. 33.
La Commissione censuaria provinciale può inoltrare proposta alla Commissione censuaria centrale per la inclusione nei territori montani di Comuni, o di porzioni di Comune, aventi i requisiti di cui ai commi precedenti.
Spetta inoltre alla Commissione censuaria provinciale suddividere l’intero territorio montano della Provincia in zone costituenti ciascuna un territorio geograficamente unitario ed omogeneo sotto l’aspetto idrogeologico, economico e sociale.
Tale competenza è demandata alla Commissione censuaria centrale nei casi in cui, a giudizio delle Commissioni censuarie provinciali interessate, la costituenda zona debba comprendere territori montani contigui appartenenti a due o più Province”.
In verità, la L. 25 luglio 1952, n. 991 è stata abrogata dall’art. 29, comma 7, della L. 8 giugno 1990, n. 142. Ciò tuttavia non ha impedito al Legislatore di riferirsi agli enti locali che avevano fruito della classificazione quali comuni montani ai sensi della L. n. 991/1952, ovviamente prima dell’abrogazione di tale normativa che espressamente la contemplava.
Il rinvio alla classificazione dei Comuni montani di cui alla L. n. 991/1952 – anche dopo l’entrata in vigore della L. n. 142/1990 – è un fenomeno ricorrente nel nostro ordinamento.
Basti pensare all’art. 1, comma 3, della L. 31 gennaio 1994, n. 97 che, ai fini dell’applicazione della stessa legge, definisce come “comuni montani”, tra gli altri, “i comuni interamente montani classificati tali ai sensi della legge 3 dicembre 1971, n. 1102 e successive modificazioni”.
Orbene, in base all’art. 3 della L. n. 1102/1971 citata (peraltro abrogato anch’esso dall’art. 29, comma 7, della L. n. 142/1990), “i territori montani sono quelli determinati in applicazione degli articoli, 1, 14 e 15 della legge 25 luglio 1952, n. 991 … ”.
In conclusione, sia pure mediante un macchinoso rinvio indiretto, il Legislatore del 2004 ha inteso riferirsi ad una specifica categoria di Comuni, già classificati come di montagna in base ad una normativa statale non più in vigore, al fine di utilizzare, limitatamente alla valutazione del servizio scolastico, un parametro unitario, omogeneo in tutto il territorio nazionale.
Poiché il servizio reso dagli insegnanti supplenti nelle scuole di una Regione può essere utilizzato per migliorare la posizione nelle graduatorie di altra Regione, l’utilizzazione di una classificazione unitaria dei comuni montani è stata quanto mai opportuna.
Infatti l’omogeneità avrebbe potuto non esserci, ove nella Tabella di valutazione dei titoli si fosse fatta semplice menzione dei comuni di montagna, senza ulteriore specificazione, dal momento che, dopo la L. 8 giugno 1990, n. 142 (abrogata a sua volta dall’art. 274 del Decreto Leg.vo 18 agosto 2000, n. 267), la tutela delle zone montane è stata demandata alle Regioni, alle quali l’art. 27, comma 3, del Decreto Leg.vo n. 267/2000 ha affidato il compito di individuare “gli ambiti o le zone omogenee per la costituzione delle comunità montane”, queste ultime da intendere (comma 1) come “enti locali costituiti fra comuni montani e parzialmente montani”.
Essendo le Regioni libere di adottare propri criteri di regolamentazione delle zone montane, la valutazione del servizio d’insegnamento, collegata in tal modo all’iniziativa regionale, avrebbe corso il rischio di non essere omogenea, potendo verificarsi l’ipotesi di Regioni non rispettose delle prescrizioni in materia di comunità montane dettate dall’art. 27 comma 5, del Decreto Leg.vo 18 agosto 2000, n. 267, ovvero addirittura prive di una propria normativa di settore.
Si indica, a titolo esemplificativo, il caso della L. R 5 agosto 2003, n. 11 della Regione Abruzzo, che ha incluso tra i comuni montani quello dell’Aquila, nonostante l’art. 27 comma 5, del Decreto Leg.vo n. 267/2000 citato abbia espressamente escluso dalle comunità montane i Comuni capoluogo di provincia ed i Comuni con popolazione complessiva superiore a 40.000 abitanti.
Va rilevato altresì che l’art. 1 della L. n. 991/1952 prevedeva la possibilità di includere nell’elenco compilato dalla Commissione censuaria centrale anche i comuni parzialmente montani.
Con norma d’interpretazione autentica (art. 8 – nonies, comma 1, ultima parte, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito con modificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186) è stato chiarito che:
– il servizio valutabile in misura doppia è esclusivamente quello prestato nella sede scolastica ubicata in comune classificato come di montagna, così escludendosi i comuni parzialmente montani (Cfr. Tar Torino, Sezione Prima, 19 gennaio 2005, n. 60; Tar- la sede scolastica di prestazione del servizio dev’essere situata al di sopra dei seicento metri.
In presenza di tale specifico quadro normativo di riferimento, posto in essere con appositi provvedimenti legislativi, l’Amministrazione scolastica, acquisito l’elenco storico dei comuni che erano stati classificati di montagna ai sensi della L. n. 991/1952 (utilizzando quello predisposto dall’UNCEM – Unione Nazionale dei Comuni e delle Comunità Montane) ed individuate le singole sedi scolastiche di prestazione del servizio ubicate al di sopra dei seicento metri, ha legittimamente proceduto alla doppia valutazione dell’attività d’insegnamento resa dai controinteressati in scuole di ogni ordine e grado situate in comuni di montagna, con sede di servizio al di sopra dei seicento metri.
Contrariamente a quanto affermato da questo Tribunale con sentenza n. 1027/2005, all’elenco predisposto dall’UNCEM deve riconoscersi carattere di ufficialità, dal momento che:
– l’art. 40, comma 6, del Decreto Leg.vo 30 dicembre 1992, n. 504 ha previsto espressamente che “I comuni montani … sono quelli risultanti dalla più recente pubblicazione ufficiale dell’UNCEM”;
– l’art. 156, comma 2, del Decreto Leg.vo 18 agosto 2000 n. 267 ha demandato a tale Associazione il compito di predisporre i dati ufficiali sulla popolazione residente nelle comunità montane.
All’inclusione nell’elenco predisposto dalla Commissione Censuaria Centrale (al quale si è poi riferito l’UNCEM) deve attribuirsi valore costitutivo, in considerazione del fatto che:
– l’art. 1, comma 2, della L. 25 luglio 1952 n. 991 ne ha previsto la “notifica” al Comune interessato ed al Ministero dell’Agricoltura e Foreste:
– nel ridurre alla metà l’imposta locale sui redditi relativa ai redditi dominicale ed agrario dei terreni compresi nell’elenco dei territori montani, l’art. 9 comma 1, lettera b) del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 601 aveva fatto decorrere tale beneficio da
– da ultimo, l’art. 8 – nonies comma 1, ultima parte il D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito con modificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186, interpretando autenticamente il punto B. 3), lettera h), della Tabella di valutazione dei titoli, oggetto della
Sub D – Tenuto conto delle considerazioni sin qui espresse, il Collegio, chiamato a delibare in sede cautelare il fumus boni juris del ricorso in esame, dovrebbe, allo stato, rigettare la richiesta di inibitoria.
Tuttavia, prima di adottare una pronuncia in proposito, si ritiene necessario che debba essere verificata la conformità ai precetti costituzionali dell’art. 1, comma 1, del D.L. 7 aprile 2004, n. 97, convertito in L. 4 giugno 2004, n. 143, del punto B. 3, lettera h, della Tabella allegata, nonché dell’art. l’art. 8 – nonies commi 1 e 2, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito con modificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186, nelle parti in cui prevedono il raddoppio del punteggio per il servizio prestato in scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna, peraltro a partire dall’anno scolastico 2003/2004.
A tal proposito, il Tribunale deduce ed osserva quanto segue:
I – Nelle premesse del D.L. n. 97/2004, si legge che “le graduatorie preesistenti, predisposte ed aggiornate sulla base di criteri previgenti definiti con provvedimenti amministrativi … hanno determinato una mole di contenzioso tra le diverse categorie di personale inserito nelle graduatorie e, di conseguenza, grande incertezza sulla collocazione definitiva nelle graduatorie stesse”.
Tale inciso indica la ragione determinante per cui il Legislatore è ricorso allo strumento del decreto legge per riscrivere ex novo la Tabella di valutazione titoli relativa alla graduatoria di terza fascia, legiferando in una materia strettamente tecnica, di competenza dell’Amministrazione.
Ma, in questo modo, la trasformazione della Tabella di valutazione da atto amministrativo in legge dello Stato ha determinato, in violazione dell’art. 97, comma 2, Costituzione, una compressione delle attribuzioni dell’Amministrazione, già individuate dall’art. 401 del Decreto Leg.vo 16 aprile 1994, n. 297 (come sostituito dall’art. 1 della L. 3 maggio 1999, n. 124), nonché dall’art. 14, comma 1, del D.M. 27 marzo 2000, n. 123.
Inoltre, pur non eliminandosi del tutto ogni forma di protezione giurisdizionale, è stato compromesso fortemente il diritto, costituzionalmente garantito, dei docenti precari di agire in giudizio per tutelare i loro diritti ed interessi legittimi, essendo stati questi costretti ad intraprendere iniziative giudiziarie di estrema aleatorietà, dipendenti in tutto e per tutto dall’eventuale proposizione di un incidente di costituzionalità da parte del Giudice adito (certamente non obbligato a sollevare la relativa questione), nonché dall’esito favorevole del giudizio avanti la Corte Costituzionale.
Da ciò una sostanziale violazione del diritto di difesa di cui agli artt. 24 e 113, Costituzione.
Contestualmente, la sovrapposizione del Parlamento all’Amministrazione ha finito con il sopprimere le garanzie di imparzialità e responsabilità personale dei funzionari, contemplate dall’art 28 Costituzione, portando ad una loro completa deresponsabilizzazione.
Infatti, nelle proprie ordinanze il Direttore Generale per il personale della scuola presso il M.I.U.R. si è limitato a riprodurre la Tabella di valutazione dei titoli di cui al D.L. n. 97/2004 (nel testo convertito in legge), vera e propria normativa di dettaglio, applicandola in maniera acritica e passiva.
II – Come evidenziato in precedenza, la tabella allegata al D.L. 7 aprile 2004, n. 97, nell’originaria stesura, alla lettera B, punto B. 3, lettera h, aveva disposto la valutazione, in misura doppia, del “servizio prestato nelle scuole elementari di montagna, di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90”.
In tal modo era stata data attuazione alla prescrizione di cui all’art. all’art. 3, comma 2, della L. n. 90/1957 citata, che aveva previsto il riconoscimento al personale insegnante elementare non di ruolo del “diritto ad una speciale valutazione del servizio” prestato nelle scuole pluriclassi, con uno o due insegnanti, poste nei comuni di cui all’art. 1 della L. 25 luglio 1952, n. 991 (classificati di montagna, in virtù di quest’ultima disposizione di legge), situate in zona disagiata, incluse in un elenco compilato dal competente Consiglio Scolastico Provinciale, in applicazione dei criteri fissati da un apposito regolamento ministeriale.
Il meccanismo premiale, assai rigoroso e puntuale, era collegato:
– al tipo di scuola (scuola elementare pluriclasse, con uno o due insegnanti);
– alla situazione altimetrica e reddituale (derivante dall’inclusione del comune di ubicazione della scuola tra i comuni di montagna ex art. 1 della L. n. 991/1952);
– all’esistenza di un stato di concreto disagio, da accertarsi dal Consiglio Scolastico Provinciale, sulla base di parametri unitari, contemplati da un regolamento ministeriale, da applicare uniformemente in tutto il territorio nazionale.
La previsione normativa era logica e coerente, essendo riferita a condizioni lavorative oggettivamente disagiate e di carattere eccezionale, tali da giustificare una più favorevole valutazione del servizio.
Non a caso, gli artt. 4 e 5 della L. n. 90/1957 avevano previsto per gli insegnanti elementari impegnati in tali scuole l’obbligo di residenza e, di contro, l’obbligo dei Comuni di fornire loro un alloggio gratuito.
Sennonché, in sede di conversione del D.L. n. 97/2004, disposta con L. 4 giugno 2004, n. 143, l’originaria prescrizione della Tabella è stata modificata, essendo stata estesa la valutazione in misura doppia del servizio a favore degli insegnanti delle “scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90”, intendendosi “quali scuole di montagna quelle di cui almeno una sede è collocata in località situata sopra i 600 metri dal livello del mare”.
L’art. 8 – nonies comma 1, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito con modificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186, successivamente intervenuto, in sede d’interpretazione autentica ha precisato che “il servizio valutabile in misura doppia è esclusivamente quello prestato nella sede scolastica ubicata in comune classificato come di montagna, situata al di sopra dei seicento metri, e non anche quello prestato in altre sedi diverse della stessa scuola”.
In tal modo, il meccanismo premiale della valutazione del servizio in misura doppia:
– è stato accordato, in maniera indiscriminata, agli insegnanti delle scuole di ogni ordine e grado;
– è stato generalizzato, venendo collegato unicamente all’inclusione del comune di servizio nell’elenco di cui alla L. 991/1952 ed al dato altimetrico;
– è stato del tutto disancorato dall’accertamento dell’esistenza di un oggettivo stato di disagio, previsto viceversa dall’originaria normativa del 1957.
Indubbiamente la scelta dei criteri di valutazione dei titoli di servizio fatti valere dai docenti inclusi nella terza fascia delle graduatorie permanenti rientra nella discrezionalità del Legislatore.
Tuttavia l’esercizio di tale discrezionalità deve essere rispettoso dei limiti segnati dai precetti costituzionali, ed in particolare dev’essere conforme ai principi di eguaglianza e di intrinseca ragionevolezza, nonché di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, sanciti dagli artt. 3 e 97 Costituzione.
Il Collegio ritiene che, nella specie, la scelta operata dal Legislatore in sede di conversione del D.L. n. 97/2004 e della successiva interpretazione autentica fornita con D.L. n. 136/2004, convertito in L. n. 143/2004, non sia rispettosa dei richiamati principi costituzionali, dal momento che:
a – Diversamente da quanto prescritto dalla L. n. 90/1957, il trattamento di favore non è stato agganciato ad un’oggettiva situazione di disagio, da accertare caso per caso e da sottoporre a verifiche periodiche (com’era stato espressamente previsto per le scuole elementari pluriclasse), ma è stato collegato unicamente alla sussistenza di parametri altimetrici e reddituali (peraltro verificati una tantum, all’atto dell’inclusione dei comuni nell’elenco predisposto dalla Commissione Censuaria Centrale negli anni ‘50), del tutto astratti e generalizzati, tali da introdurre un’inammissibile discriminazione in danno dei docenti che, per situazioni contingenti o casuali, non hanno avuto e/o non hanno la ventura di insegnare in sedi di servizio situate al di sopra dei seicento metri, in comuni classificati di montagna.
In sostanza, è stato introdotto un meccanismo differenziato di valutazione del servizio d’insegnamento, nonostante l’identità sostanziale dell’attività lavorativa svolta e l’assenza di elementi logici e fattuali, tali da giustificare l’attribuzione – soltanto nei confronti di alcuni – di un punteggio addirittura raddoppiato.
Non si vede infatti quale possa essere l’aggravio ed il disagio patito da un docente impegnato in una scuola situata in un comune classificato di montagna, al di sopra dei seicento metri, in un’epoca di motorizzazione di massa, con una viabilità ormai capillare, con mezzi pubblici di trasporto su gomma assai diffusi ed in grado di collegare agevolmente qualsiasi località, anche quella più appartata, e con locali scolastici muniti di adeguati dispositivi di riscaldamento, elettrici o a gas.
Anzi, risulta quanto mai evidente il profilo di irragionevolezza per “anacronismo normativo” (Cfr. Corte Costituzionale, 7 maggio 2004, n. 135; idem, 12 novembre 2004, n. 339), non potendo la situazione attuale delle scuole di ogni ordine e grado essere equiparata, sia pure lontanamente, a quella, ben diversa, delle scuole elementari pluriclassi, situate in zone disagiate (da individuare peraltro singolarmente, con specifico atto amministrativo), tenuta presente dal Legislatore del 1957.
In conclusione, il riconoscimento indiscriminato di un punteggio raddoppiato non trova giustificazione alcuna, anzi appare del tutto irrazionale e penalizzante, in quanto finisce con il trattare in maniera diseguale delle situazioni sostanzialmente eguali.
Da ciò la denunciata violazione del principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Costituzione, nonché del principio di ragionevolezza, che del primo rappresenta una delle espressioni più rilevanti.
b – Tornando alla prescrizione contenuta alla lettera B, punto B. 3, lettera h, della Tabella allegata al D.L. 7 aprile 2004, n. 97, nell’originaria stesura, essa, come più volte evidenziato, aveva attuato la prescrizione di cui all’art. all’art. 3, comma 2, della L. n. 90/1957, valorizzando il “servizio prestato nelle scuole elementari di montagna, di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90”.
La valutazione privilegiata di tale servizio trovava una sua giustificazione non solo nella particolare situazione logistica (scuola posta in comune di montagna, situata in zona disagiata, individuata sulla base di uno specifico accertamento compiuto dal Consiglio Scolastico Provinciale), ma anche (se non soprattutto) nel particolare impegno didattico richiesto agli insegnanti elementari impegnati in scuole pluriclassi, notoriamente più gravoso rispetto a quello delle classi ordinarie, comportando il contemporaneo svolgimento di programmi relativi ad alunni frequentanti classi diverse.
In sede di conversione del D.L. n. 97/2004, il Legislatore non soltanto ha allargato la normativa di favore, estendendola all’attività lavorativa nelle scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna, al di sopra dei seicento metri, ma ha compiuto tale operazione prescindendo del tutto da qualsiasi concreta valutazione circa l’effettiva gravosità dell’insegnamento svolto.
Conseguentemente, alcuni docenti sono stati avvantaggiati rispetto ad altri non perché siano stati chiamati a svolgere un’attività sicuramente più impegnativa (quale l’insegnamento nelle scuole elementari pluriclassi), ma unicamente per situazioni contingenti (essersi trovati, del tutto casualmente e senza alcun merito, nel posto giusto al momento giusto …).
In tal modo, l’attività di reclutamento del personale è stata disciplinata da una norma di legge ingiustamente discriminatoria, che non solo non ha valorizzato in maniera equa ed equilibrata la professionalità acquisita con l’attività d’insegnamento, come sarebbe stato eticamente doveroso dopo anni di persistente precariato, ma che ha sostanzialmente introdotto un elemento di palese aleatorietà ed ingiustizia nella compilazione delle graduatorie.
Si pensi, a titolo esemplificativo, all’ipotesi di un docente collocato nei primi posti di una graduatoria permanente, per aver cumulato lunghi periodi d’insegnamento, cui nel mese di novembre sia stata conferita da un Capo d’Istituto una supplenza temporanea in una scuola non di montagna, per la quale gli spettano punti 12. Questi, nel primo aggiornamento delle graduatorie, verrà superato facilmente da altro docente, meno graduato per aver cumulato una minore attività d’insegnamento, al quale nel mese di dicembre sia stata conferita da altro Capo d’Istituto una supplenza temporanea in una scuola di montagna, al di sopra dei seicento metri, in quanto, a fronte di un servizio di durata addirittura inferiore di qualche giorno e, in ogni caso, di pari difficoltà sotto profilo didattico, al secondo saranno attribuiti addirittura punti 24.
L’irrazionale discriminazione viola non soltanto il principio di eguaglianza, ma anche quello di buon andamento di cui all’art. 97, comma 1, Costituzione, venendo di fatto favoriti soggetti con minore esperienza didattica, ancorché quest’ultima (da sempre oggetto di valutazione ai fini degli incarichi e delle supplenze) costituisca un elemento qualificante nel processo di apprendimento degli allievi e, conseguentemente, nel reclutamento dei docenti, ove lo si voglia effettuare con criteri di merito.
III – Va rilevato infine che, in base all’art. 8 – nonies, comma 2, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito con modificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186, la prescrizione di cui al punto B. 3), lettera h), della Tabella allegata al D.L. n. 97/2004 (nel testo risultante dalla conversione in L. n. 143/2004) dev’essere interpretata nel senso che il servizio valutabile in misura doppia è quello prestato a decorrere dall’anno scolastico 2003/2004.
Secondo il Collegio, anche tale disposizione, che consente la valutazione privilegiata del servizio scolastico reso in scuole di montagna nell’anno scolastico 2003/2004, presenta ulteriori profili di illegittimità costituzionale.
Infatti, allorché, all’inizio dell’anno scolastico 2003/2004, i docenti precari erano stati chiamati a ricoprire le supplenze disponibili (annuali o temporanee), non esisteva alcuna differenziazione nella valutazione del servizio, onde i primi in graduatoria avevano optato per le sedi più rispondenti alle proprie esigenze personali (in genere, quelle più vicine al luogo di residenza).
La fondamentale regola concorsuale, che vedeva i primi in graduatoria scegliere le sedi più ambite, perché più facilmente raggiungibili, e gli ultimi in graduatoria optare forzatamente per le sedi più lontane, è stata sostanzialmente travolta allorché, ad anno scolastico ormai concluso, sono stati cambiati i criteri di valutazione del servizio.
L’introduzione (postuma) di un meccanismo premiale per coloro che avevano insegnato in scuole di montagna ha sconvolto l’ordine di graduatoria, di modo che – di fatto – i meno titolati hanno finito per sopravanzare i docenti meglio graduati.
Ciò ha comportato non solo l’alterazione della par condicio dei concorrenti (trattandosi di graduatorie permanenti, delle quali l’art. 401 del Decreto Leg.vo 16 aprile 1994, n. 297, come sostituito dall’art. 1 della L. 3 maggio 1999, n. 124, aveva previsto “l’aggiornamento”, e non “lo stravolgimento”), ma anche la violazione del principio di affidamento del cittadino nella “sicurezza giuridica”, essendo stato disposto un mutamento radicale dei criteri di valutazione dei titoli nell’ambito di una “procedura concorsuale in corso” (Cfr. Ordinanza 17 Marzo 2005, n. 24 del Tar Molise, pubblicata in G.U.R.I. – I^ Serie Speciale – del 26 giugno 2005, n. 25, alla quale espressamente si rinvia; Corte Cost., 22 novembre 2000, n. 525; Corte Cost. 12 novembre 2002, n. 446).
Ne consegue, anche in questo caso, la violazione dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza e di affidamento del cittadino, di cui all’art. 3 Costituzione, nonché dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’Amministrazione, di cui all’art. 97 Costituzione.
In base alle considerazioni che precedono, il sospetto di incostituzionalità dell’art. 1, comma 1, del D.L. 7 aprile 2004, n. 97, convertito in L. 4 giugno 2004, n. 143, del punto B. 3, lettera h, della Tabella allegata, nonché dell’art. l’art. 8 – nonies commi 1 e 2, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito con modificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186, nelle parti in cui prevedono il raddoppio del punteggio per il servizio prestato in scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna, peraltro a partire dall’anno scolastico 2003/2004 (anziché limitarlo al servizio prestato nelle scuole elementari di montagna, di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90, a decorrere dall’anno scolastico 2004/2005) appare non manifestamente infondato e rilevante ai fini della decisione.
Circa la rilevanza della questione prospettata, va evidenziato infatti che la sorte del ricorso è indissolubilmente legata all’esito del giudizio di costituzionalità delle norme citate, dal momento che la domanda della ricorrente può essere accolta solo in quanto risulti fondata la prospettata questione di legittimità costituzionale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – Sezione staccata di Catania – Sezione Quarta:
Visti l’art. 134 della Costituzione e l’art. 23 della L. 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del D.L. 7 aprile 2004, n. 97, convertito in L. 4 giugno 2004, n. 143, del punto B. 3, lettera h, della Tabella allegata, nonché dell’art. l’art. 8 – nonies, commi 1 e 2, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito con modificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186, in relazione agli artt. 3, 24, 28, 97 e 113 della Costituzione;
Dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale;
Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati.

Così deciso in Catania, nella Camera di Consiglio del 5 dicembre 2005.
Il Presidente
(Dott. Biagio Campanella)

L’Estensore
(Dott. Ettore Leotta)

Depositata in Segreteria il 10 gennaio 2006

L'articolo T.A.R. Sicilia – Catania – Sezione IV – Ordinanza – 10/1/2006 n.2 proviene da Giustamm.

Pres. Mariuzzo, Est. Gambato Spisani
Italcom Reti SpA (avv.ti Pagani, Ferrari) v. C.ne Valenzano (avv. Di Modugno)

Giustizia amministrativa – competenza – tutela cautelare innanzi al Giudice incompetente per territorio – condizioni – influenza del comportamento processuale delle parti sugli effetti pregiudizievoli – Conseguenze

Qualora venga proposto regolamento di competenza, la tutela cautelare può essere accordata solo in caso di pericolo di pregiudizio grave e irreparabile. Tuttavia tale presupposto non sussiste laddove il pregiudizio sia diretta conseguenza del comportamento processuale delle parti (nel caso di specie, poiché l’Amministrazione resistente ha negato, dopo apposita richiesta della ricorrente, la disponibilità a sospendere la prosecuzione del procedimento sino alla delibazione dell’istanza cautelare da parte del Giudice competente, il giudice ha ravvisato il potenziale pregiudizio in tale comportamento, e non più nell’atto amministrativo impugnato).

— *** —

Con commento dell’Avv. Andrea Bullo

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L'articolo T.A.R. Lombardia – Brescia – Sezione I – Ordinanza – 10/1/2006 n.0 proviene da Giustamm.

Pres. Prestipino – Rel. Finocchiaro – P.M. Ciccolo
Belfrontizio srl (avv. Compagno) c. Comune Acireale (n.c.)

la Cassazione individua la giurisdizione rispetto a domanda di accertamento di inadempimento del Comune a convenzione di lottizzazione e risarcimento del danno

Giurisdizione e competenza – Convenzione di lottizzazione – Accordo sostitutivo del procedimento – Art. 11, 5° co. l. 241/1990 – Domanda di accertamento inadempimento del Comune e risarcimento del danno – Giurisdizione Giudice Amministrativo

Spetta al Giudice Amministrativo di conoscere la controversia di cui alla domanda di accertamento dell’inadempimento del Comune a convenzione di lottizzazione e risarcimento del danno, in quanto trattasi di accordo sostitutivo del procedimento ex art. 11, 5° co. l. 241/1990

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L'articolo Corte di Cassazione – Sezioni unite – Sentenza – 10/1/2006 n.140 proviene da Giustamm.