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Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 1/8/2019 n.5454

Redazione Giustamm.it — Wed, 31 Jul 2019 22:00:00 +0000

Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 1/8/2019 n.5454

Luigi Maruotti, Presidente, Nicola D’Angelo, Consigliere, Estensore (Comune di Torino, in persona del Sindaco pro tempore, rappr. dagli avvocati Donatella Spinelli e Giuliano Fonderico c. il Ministero della Giustizia, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero dell’Interno, in persona dei Ministri pro tempore, rappr. dall’Avvocatura Generale dello Stato)

Uffici giudiziari: contributi statali ai comuni.

1.- Pubblica Amministrazione – Uffici Giudiziari – contributi statali ai Comuni – fonti regolative- individuazione.

Il tema dei contributi dello Stato ai Comuni per le spese relative al funzionamento degli uffici giudiziari che hanno sede nel loro territorio è stato regolato dalla legge n. 392/1941: il d.P.R. n. 187/1998 (regolamento sulla disciplina dei contributi) ha poi stabilito la loro determinazione annuale sulla base di una richiesta dei Comuni da inviare entro il 15 aprile di ogni anno al presidente della commissione di manutenzione competente.
Negli anni recenti (nel caso di specie, per il 2015) si è provveduto ex d.P.C.M. 10 marzo 2017: l’art. 1, comma 438, della legge n. 232/2016 ha, infatti, previsto un fondo denominato “Fondo da ripartire per il finanziamento di interventi a favore degli Enti territoriali” ed il successivo comma 439 ha poi chiarito che le finalità , i criteri e le modalità di riparto del fondo fossero disciplinati “con uno o più¹ decreti del Presidente del Consiglio dei ministri”.

Pubblicato il 01/08/2019

N. 05454/2019REG.PROV.COLL.

N. 09787/2018 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 9787 del 2018, proposto dal Comune di Torino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Donatella Spinelli e Giuliano Fonderico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della Giustizia, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero dell’Interno, in persona dei Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, Sezione prima, n. 8388 dl 25 luglio 2018, resa tra le parti, concernente l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Ministero della Giustizia sulle richieste del Comune di Torino di determinazione delle somme dovute allo stesso Comune a titolo di rimborso per le spese sostenute per il funzionamento degli uffici giudiziari dal 2012 al 2015.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 giugno 2019 il consigliere Nicola D’Angelo e uditi, per il Comune di Torino, l’avvocato Giuliano Fonderico e, per i Ministri appellati, l’avvocato dello Stato Francesco De Luca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Torino, in ragione delle spese sostenute negli anni dal 2012 al 2015 per il funzionamento degli uffici giudiziari ubicati nel suo territorio, ha chiesto al Ministero della giustizia, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 392/1941, l’adozione dei provvedimenti di determinazione del relativo contributo statale.

2. Dopo diverse sollecitazioni, il Comune ha quindi proposto il ricorso n. 12989 del 2017 – per l’accertamento dell’illegittimo silenzio serbato dall’Amministrazione – al Tar per il Lazio, sede di Roma.

3. In esito all’istruttoria disposta dal Tar con ordinanza n. 2319/2018, è tuttavia risultato che per gli anni dal 2011 al 2014 il contributo dovuto dallo Stato era stato determinato ed anche per l’anno 2015 l’Amministrazione, con d.P.C.M. del 10 marzo 2017, lo aveva definito.

4. Il Tar, con la sentenza indicata in epigrafe, dopo avere dichiarato improcedibile il ricorso per la parte relativa alle annualità 2012, 2013 e 2014 (lo stesso Comune ricorrente aveva poi circoscritto la sua domanda alla sola annualità 2015), ha dichiarato inammissibile anche l’impugnativa del silenzio relativa a quest’ultima annualità , ritenendo che lo Stato avesse provveduto con il d.P.C.M. 10 marzo 2017 in attuazione di quanto previsto dall’art. 1, comma 438, della legge n. 232/2016.

4.1. In particolare, secondo il Tar, lo Stato avrebbe provveduto anche per il 2015 in ragione delle disposizioni di cui all’art. 3, comma 4, del d.P.C.M. 10 marzo 2017: “Una quota del Fondo da ripartire per il finanziamento di interventi a favore degli Enti territoriali di cui al comma 438 dell’art. 1 della legge 11 dicembre 2016, n. 232, pari a 10 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2017 al 2046, è attribuita ai comuni tenendo conto delle spese di cui al comma 1 dell’art. 1 della legge 24 aprile 1941, n. 392, sostenute dai comuni sedi di Uffici giudiziari e dei contributi erogati, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 392 del 1941, dal Ministero della giustizia a favore dei medesimi enti. Il contributo spettante a ciascun comune è riportato nella tabella D allegata al presente decreto ed è erogato a titolo di definitivo concorso dello Stato alle spese sostenute dai comuni fino al 31 agosto 2015 e a condizione che i medesimi comuni rinuncino ad azioni, anche in corso, per la condanna al pagamento del contributo a carico dello Stato, ovvero a porre in esecuzione titoli per il diritto al pagamento del medesimo contributo. A tal fine i Comuni interessati depositeranno presso il Ministero della Giustizia dichiarazione di rinuncia a qualsiasi ulteriore pretesa per il medesimo titolo, unitamente al provvedimento di estinzione del giudizio o della procedura esecutiva, ovvero dichiarazione di inesistenza di giudizi o procedure esecutive pendenti“.

5. Il Comune di Torino ha impugnato la predetta sentenza nella parte in cui non ha ritenuto illegittimo il silenzio serbato sulla richiesta di determinazione del contributo per l’anno 2015, prospettando un unico ed articolato motivo di appello.

5.1. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione della legge n. 392/1941, del d.P.R. n. 187/1998, dell’art. 1, comma 527, della legge n. 190/2014, dell’art. 1, commi 438 e ss., della legge n. 232/2016, del d.P.C.M. 10 marzo 2017.

5.1.1 Il Tar, secondo il Comune, avrebbe erroneamente ritenuto che l’erogazione dei contribuiti prevista dal d.P.C.M. 10 marzo 2017 fosse stata disposta a titolo di definitivo concorso dello Stato alle spese sostenute dai comuni sedi di uffici giudiziari per tutto il 2015. In realtà , tale determinazione avrebbe riguardato solo il periodo fino al 31 agosto 2015.

5.1.2. Per il Comune di Torino, nessuna delle disposizioni che hanno modificato o integrato la legge n. 392/1941 ha abrogato l’art. 2 di tale legge sul meccanismo di determinazione dei contributi ai comuni.

Allo stesso modo, nessuna disposizione sopravvenuta avrebbe inciso sulla competenza e sull’obbligo del Ministero della Giustizia di determinare tale contributo. L’art. 1, comma 438, della legge n. 232/2016, richiamato dal Tar, si sarebbe limitato a istituire un fondo denominato “Fondo da ripartire per il finanziamento di interventi a favore degli Enti territoriali“, senza fare alcun riferimento alle spese sostenute dai Comuni per il funzionamento degli Uffici giudiziari e, più¹ in generale, senza prevedere alcuna specifica finalità per le somme ivi appostate.

5.1.3. E’ dedotto che il successivo comma 439 ha, infatti, attribuito al Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’Economia e delle Finanze, il compito di individuare “i beneficiari, le finalità , i criteri e le modalità di riparto” di tale fondo, senza modificare l’ordinario riparto di competenze in relazione ai contributi dovuti per il funzionamento degli uffici giudiziari, attribuendo alla Presidenza del Consiglio dei Ministri le competenze in precedenza esercitate dal

Ministero della Giustizia.

5.1.4. E’ dedotto inoltre che l’art. 1, comma 438, della legge n. 232/2016 non ha quindi derogato il procedimento normativo di determinazione del contributo previsto dalla legge n. 392/1941, nè tanto meno il d.P.C.M. del 2017 avrebbe potuto disposrre in tal senso. Quest’ultimo è una fonte subordinata che non avrebbe potuto incidere sulla legge 392/1941 o sul d.P.R. 187/1998 (regolamento sulla disciplina dei contributi), tanto più¹ in assenza di qualsivoglia indicazione normativa primaria.

5.1.5. Il d.P.C.M. del 2017 si è comunque limitato a disporre come intervento a favore dei Comuni una “definitiva contribuzione” per tutto il periodo sino al 31 agosto 2015, dunque non per la sola annualità 2015 e senza alcuna pretesa di sostituire le determinazioni governative giù svolte per ciascuno degli anni precedenti.

5.1.6. In sostanza, il Comune ritiene che debba essere ancora determinato il contributo per il 2015 in base al procedimento tipico definito dalla legge n. 392/1941 e dal d.P.R. n. 187/1998, essendo solo tale procedimento a prevedere un aggancio con i costi sopportati e con l’istruttoria svolta su di essi dall’apposita Commissione di manutenzione.

5.1.7. Tali conclusioni, secondo il Comune appellante, sarebbero confermate dalla legge n. 190/2014, il cui art. 1, comma 526, ha disposto che a decorrere dal 1° settembre 2015 le spese per il funzionamento degli uffici giudiziari sono sostenute dal Ministero della Giustizia. In particolare, tale legge ha abrogato le parti della legge n. 392/1941 che prevedevano il meccanismo di determinazione dei contributi in favore dei comuni, ma all’art. 1, comma 527, ha previsto espressamente che “I rimborsi ai comuni per l’anno 2015 sono determinati ai sensi dell’articolo 1 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 4 maggio 1998, n. 187, e successive modificazioni, in relazione alle spese di cui al citato articolo 1 della legge n. 392 del 1941, come modificato dal citato comma 526 del presente articolo“.

6. Il Ministero della Giustizia, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero dell’Interno si sono costituiti il 13 dicembre 2018, chiedendo il rigetto dell’appello, ed hanno depositato un’ulteriore memoria il 27 maggio 2019.

7. Anche il Comune di Torino ha depositato ulteriore documentazione e una memoria di replica il 31 maggio 2019.

8. La causa è stata trattenuta in decisione alla camera di consiglio del 13 giugno 2019.

9. Ritiene la Sezione che l’appello non è fondato e va respinto.

10. Il tema dei contributi dello Stato ai Comuni per le spese relative al funzionamento degli uffici giudiziari che hanno sede nel loro territorio è stato regolato dalla legge n. 392/1941. Il d.P.R. n. 187/1998 (regolamento sulla disciplina dei contributi) ha poi stabilito la loro determinazione annuale sulla base di una richiesta dei Comuni da inviare entro il 15 aprile di ogni anno al presidente della commissione di manutenzione competente. Il contributo veniva quindi erogato in due rate, anche in relazione a quanto riconosciuto nell’anno precedente.

11. Il Comune di Torino ha inviato regolarmente la richiesta relativamente alle annualità dal 2012 al 2015 e, non avendo avuto riscontro dal Ministero della Giustizia, ha quindi proposto ricorso al Tar per il Lazio per l’accertamento del silenzio serbato dalla stessa Amministrazione.

11.1. A seguito di una ordinanza istruttoria, il Tar ha poi accertato che per gli anni 2012, 2013 e 2014, il contributo era stato determinato secondo il procedimento previsto dalla legge n. 392/1941 e dal d.P.R. n. 187/1998.

11.2. Per l’anno 2015 lo stesso risultava invece definito, ai sensi della legge n. 232/2016, con d.P.C.M. 10 marzo 2017.

11.3. Per questa ragione, il Tar, ha dichiarato improcedibile il ricorso per gli anni dal 2012 al 2014, mentre lo ha ritenuto inammissibile per l’anno 2015, stante l’adozione del d.P.C.M. del 2017 avvenuta in tempo anteriore alla presentazione del gravame.

11.4. Il Comune di Torino ha impugnato quest’ultima determinazione del giudice di primo grado, ritenendo che non fosse stata emessa invece alcuna determinazione per il contributo per il 2015.

11.5. Nell’unico motivo di appello il Comune ha quindi sostenuto che nè il d.P.C.M. del 10 marzo 2017, nè la legge n. 232/2016, sulla cui base era stato adottato il medesimo d.P.C.M., abbiano modificato il precedente meccanismo di determinazione, restando perciù² invariata la situazione di inadempimento a provvedere da parte del Ministero della Giustizia.

12. La tesi del Comune di Torino non può essere condivisa.

13. L’art. 1, comma 438, della legge n. 232/2016 ha previsto un fondo denominato “Fondo da ripartire per il finanziamento di interventi a favore degli Enti territoriali“. Il successivo comma 439 ha poi chiarito che le finalità , i criteri e le modalità di riparto del fondo fossero disciplinati “con uno o più¹ decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare entro il 31 gennaio 2017, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281“.

13.1. Il successivo d.P.C.M. 10 marzo 2017 all’art. 3, comma 4, ha infine stabilito che “Una quota del Fondo da ripartire per il finanziamento di interventi a favore degli Enti territoriali di cui al comma 438 dell’art. 1 della legge 11 dicembre 2016, n. 232, pari a 10 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2017 al 2046, è attribuita ai comuni tenendo conto delle spese di cui al comma 1 dell’art. 1 della legge 24 aprile 1941, n. 392, sostenute dai comuni sedi di Uffici giudiziari e dei contributi erogati, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 392 del 1941, dal Ministero della giustizia a favore dei medesimi enti. Il contributo spettante a ciascun comune è riportato nella tabella D allegata al presente decreto ed è erogato a titolo di definitivo concorso dello Stato alle spese sostenute dai comuni fino al 31 agosto 2015 e a condizione che i medesimi comuni rinuncino ad azioni, anche in corso, per la condanna al pagamento del contributo a carico dello Stato, ovvero a porre in esecuzione titoli per il diritto al pagamento del medesimo contributo. A tal fine i Comuni interessati depositeranno presso il Ministero della Giustizia dichiarazione di rinuncia a qualsiasi ulteriore pretesa per il medesimo titolo, unitamente al provvedimento di estinzione del giudizio o della procedura esecutiva, ovvero dichiarazione di inesistenza di giudizi o procedure esecutive pendenti.

13.2. Nella tabella D sono stata quindi indicate per il 2015 in favore del Comune di Torino le somme di euro 13.844.212 per contributo spese di giustizia e di euro 461.473,73 come contributo annuale.

14. Non vi è dubbio quindi che lo Stato abbia provveduto alla determinazione dell’ammontare del contributo anche per il 2015 con il d.P.C.M. 10 marzo 2017 e sotto questo profilo non può ritenersi sussistente l’inadempimento a provvedere, evocato dall’appellante.

16. All’esame vi è infatti un ricorso in materia di silenzio che prescinde dall’accertamento della legittimità o meno del procedimento di determinazione, non a caso oggetto di diverso contenzioso dinanzi al Tar per il Lazio (r.g.n. 7714/2017).

17. La circostanza poi che l’erogazione prevista del d.P.C.M. sia stata disposta “a titolo di definitivo concorso dello Stato alle spese sostenute dai comuni fino al 31 agosto 2015“, tenendo conto degli importi sostenuti dai Comuni sedi di Uffici giudiziari, nonchè delle somme giù ad essi erogate, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 392 del 1941, dal Ministero della giustizia quale contributo al finanziamento delle stesse, comporta, come rilevato dal, Tar che “l’attività di quantificazione delle spettanze del Comune ricorrente, come specificata nell’allegato D del citato d.P.C.M., escluda la necessità di un nuovo e ulteriore provvedimento di determinazione. Ciù² rende irrilevante quanto affermato dalla difesa erariale nella memoria del 15 febbraio 2018 in ordine ad una difficoltà di quantificazione derivante dai ritardi nella presentazione dei rendiconti“.

18. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

19. Le spese del secondo grado di giudizio possono essere compensate, in ragione della peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 9787 del 2018, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate del secondo grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

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REDAZIONE – Approfondimento tematico – 1/8/2019 n.72

Redazione Giustamm.it — Wed, 31 Jul 2019 22:00:00 +0000

REDAZIONE – Approfondimento tematico – 1/8/2019 n.72

Nota a sentenza TAR Campania del 16 luglio 2019 n. 3921 Commento a cura di Giovanna Filippelli

In materia di abusi edilizi commessi da persona diversa dal proprietario, costituisce principio consolidato che la posizione del proprietario possa ritenersi neutra rispetto alle sanzioni (previste dal d.P.R. n. 380 del 2001) e, segnatamente, rispetto all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime sulla quale insiste il bene, quando risulti, in modo inequivocabile, la completa estraneità del proprietario stesso al compimento dell’opera abusiva o che, essendone venuto a conoscenza, si sia poi adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall’ordinamento.
In altri termini, la condizione del proprietario di estraneità o di buona fede soggettiva al momento della commissione dell’illecito può assumere rilievo unicamente ai fini della successiva acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ferma restando la possibilità del proprietario di avvalersi, ricorrendone i presupposti, degli ordinari rimedi civilistici contro il terzo responsabile dell’abuso.

Nota a sentenza a Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli – (Sezione Seconda) sentenza del 16 luglio 2019 n. 3921.

Commento a cura di Giovanna Filippelli

Â
1. Il fatto
La questione, sulla quale è stato chiamato a pronunciarsi il Tar Campania-Napoli (con la sentenza n. 3921/2019), concerne la contestazione da parte ricorrente relativamente all’intimazione di un ordine di demolizione di un manufatto di circa 70 mq sul lastrico solare del suo immobile.Â Orbene, la parte ricorrente deduceva la sua estraneità all’abuso edilizio e, dunque, contestava la sussistenza della propria responsabilità circa la costruzione del manufatto senza permesso di costruire, essendo stato quest’ultimo realizzato dalla conduttrice. La proprietaria, inoltre, evidenziava la mancanza della motivazione del provvedimento avente ad oggetto l’ordine di demolizione impartito circa le ragioni di pubblico interesse in presenza delle quali poter procedere alla demolizione.
Il Collegio rigettava il ricorso non potendo asserire quanto dedotto da parte ricorrente. Invero, alla stregua del disposto normativo in materia di edilizia (art. 31, DPR 380/2001) anche il proprietario deve essere considerato responsabile per l’abuso perpetrato dal conduttore. Deve, peraltro escludersi che, nonostante l’ordinanza avente ad oggetto l’ordine di demolizione del manufatto abusivo sia intervenuta a seguito di un considerevole lasso temporale, si sia consolidato un legittimo affidamento in capo al privato idoneo ad essere tutelato dall’ordinamento.
Vertendosi in materia di abusi edilizi, indubbiamente, il considerevole lasso temporale non fa altro che rinforzare il carattere abusivo del manufatto realizzato senza permesso di costruire.
2. Normativa di riferimento
La vicenda in esame si inscrive nell’ampio genus dell’edilizia, materia a cui il DPR n. 380/2001, testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia, dedica un’apposita disciplina, specificandone i principi fondamentali, nonchè i singoli interventi realizzabili e i necessari titoli abilitativi.
Giova precisare che la disciplina relativa all’attività edilizia rinviene una regolamentazione, con riflessi amministrativi e penalistici, non solo nel predetto testo unico speciale, ma anche nel codice civile[1] (titolo II “della proprietà “, capo II, sezione V “della proprietà edilizia”, artt. 869 ss.) nonchè rinviene fondamento costituzionale nell’articolo 117 co. 3 cost., il quale annovera tra le materie rientranti nella legislazione concorrente quelle relative al governo del territorio. Dottrina e giurisprudenza[2] sono unanimi nel ricondurre, a seguito della riforma del 2001, la quale ha riscritto l’intero titolo V della parte seconda della Costituzione, entro la suddetta materia non solo la disciplina concernente l’edilizia, ma anche quella relativa all’urbanistica. Spetta pertanto allo Stato definire i principi fondamentali e alle Regioni legiferare nel rispetto della Carta Costituzionale, dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117 co. 1 cost.).
3. Il permesso di costruire
Uno degli aspetti particolarmente discussi circa la disciplina dell’edilizia privata è il c.d. ius aedificandi, facoltà spettante al privato, limitatamente alle aree qualificate come edificabili in base a strumenti urbanistici generali, ed espressione del diritto di proprietà , così come asserito dalla Corte Costituzionale con la storica sentenza n. 5/1980.
Legittimato è il proprietario del suolo sul quale vi è l’intenzione di edificare una nuova costruzione. Al fine di limitare nonchè vincolare lo ius aedificandi in ragione della necessità di assicurare un controllo della PA sull’attività privata e garantire un uso razionale dell’assetto territoriale, il legislatore ha previsto dei titoli abilitativi per l’esercizio della suddetta facoltà spettante al privato.
Giova distinguere, alla stregua di quanto disposto dal TU sull’edilizia, gli interventi la cui esecuzione non necessita di alcun titolo abilitativo (c.d. attività edilizia libera ex art. 6 DPR n. 380/2001) da quelli subordinati a comunicazione di inizio lavori asseverata (art. 6 bis) e da quelli che richiedono un titolo abilitativo (art. 10 ss.).
Il titolo abilitativo oggi necessario è il permesso di costruire, il quale ha sostituito l’originaria licenza edilizia divenuta poi concessione edilizia. Il permesso è rilasciato dal dirigente o responsabile dello sportello unico nel rispetto della normativa relativa agli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e delle leggi.
Il DPR vi dedica un apposito capo, il II (art. 10 ss.) del titolo II, determinando specificamente la disciplina ad esso relativa. Giova evidenziare che il permesso di costruire è necessario ogniqualvolta si intende operare sul suolo realizzando una trasformazione urbanistica ed edilizia dello stesso mediante nuove costruzioni, ristrutturazioni urbanistiche ovvero edilizie che comportino la costituzione di un organismo in tutto o in parte differente da quello precedente nonchè modifiche che comportino mutamenti della destinazione d’uso.
Nel caso di specie, il Collegio ha evidenziato che la conduttrice ha realizzato un manufatto di circa mq 70 con pali e travi in legno, copertura in legno, grondaia perimetrale e tegole sovrastanti. E’ bene evidenziare come da quanto detto si desuma che trattasi di un organismo edilizio autonomamente utilizzabile, necessitante appunto in virtà¹ di quanto previsto dall’articolo 10 DPR n. 380/2001 del permesso di costruire, consistendo in un intervento di nuova costruzione. Titolo abilitativo che nel caso de quo non è stato richiesto. E’, pertanto, evidente che la conduttrice sia incorsa nella violazione dell’articolo 10 e che alla stessa debba essere irrogata la sanzione di cui all’articolo 31 del DPR medesimo.
4. Sanzioni irrogabili: articolo 31 DPR 380/2001
Orbene, il legislatore, al fine di assicurare il rispetto del preminente interesse pubblico urbanistico e di ripristinare la legalità violata mediante la realizzazione di un abuso edilizio, ha previsto un apposito capo, il II (art. 31 ss.) del titolo III, dedicato alle sanzioni irrogabili, civili, penali ed amministrative, ogniqualvolta si violano le normative edilizie-urbanistiche.
L’articolo sul quale giova soffermarsi, lamentandone la violazione nel caso de quo la parte ricorrente, è l’articolo 31 del DPR di cui trattasi. Quest’ultimo disciplina le ipotesi concernenti la realizzazione di interventi comportanti la costruzione di un nuovo organismo edilizio integralmente diverso per le caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione, realizzati in assenza di permesso di costruire ovvero in totale difformità o con variazioni essenziali[3].
La sanzione espressamente prevista dalla legge (art. 31 co. 2) in casi suddetti è la rimozione o la demolizione dell’opera eseguita in difformità della disciplina legislativa vigente, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari l’esistenza di prevalenti interessi pubblici (co. 5 del medesimo articolo).
L’eventuale inottemperanza all’ordine disposto e, dunque, il mancato ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione comporta l’acquisizione di diritto gratuita dell’area al patrimonio del comune nonchè la condanna al pagamento di una sanzione pecuniaria.
Soggetti passivamente legittimati rispetto all’ingiunzione a demolire ovvero rimuovere l’opera realizzata alla luce di quanto disposto al co. 2 dell’articolo 31 sono non solo il responsabile dell’abuso, ma anche il proprietario. Emerge, pertanto, chiaramente la responsabilità congiunta del proprietario e del responsabile dell’abuso. Ne deriva che l’ordine di demolizione ovvero di rimozione può essere impartito sia all’uno che all’altro a prescindere dall’accertamento della sussistenza dell’elemento soggettivo.
Invero, la giurisprudenza[4] è unanime nel configurare la sanzione di demolizione ovvero rimozione del manufatto abusivo quale sanzione avente carattere reale, non personale. La ratio infatti dell’irrogazione di siffatta sanzione è di assicurare l’effettivo ripristino dello stato dei luoghi e la soddisfazione del prevalente interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio.
4.1 Posizione del proprietario rispetto alla realizzazione abusiva posta in essere dal conduttore
Giova soffermarsi sulla posizione del proprietario rispetto alla realizzazione abusiva posta in essere dal conduttore, essendo nel caso de quo il fulcro della vicenda.
Invero, parte ricorrente contestava l’ordine di demolizione a lei impartito ritenendosi estranea all’abuso realizzato invece dalla conduttrice. Parte ricorrente asseriva, invero, di aver locato la proprietà e di aver, peraltro, una volta constatato la presenza di materiale edile sul terrazzo volto alla realizzazione di una costruzione, inviato una diffida alla conduttrice dal realizzare opere. Deduceva dunque di essere estranea all’abuso perpetrato da parte conduttrice.
La giurisprudenza, espressasi con diverse pronunce sul punto[5], è unanime nel sostenere la responsabilità anche del proprietario dell’immobile e non solo del conduttore responsabile dell’abuso sebbene il primo sia estraneo a quest’ultimo, nel senso che non abbia personalmente posto in essere l’abuso. Conclusione, peraltro, avvalorata dalla lettera della legge, prevedendo espressamente il co. 2 dell’articolo 31 del DPR n. 380/2001 quanto detto. La responsabilità del proprietario e del responsabile dell’abuso è, dunque, congiunta e simultanea, non alternativa. Pertanto, entrambi i suddetti soggetti sono chiamati a ripristinare l’assetto edilizio violato dall’abuso. Il ripristino dello stato dei luoghi e, dunque, della legalità violata mediante l’abuso edilizio possono essere posti in essere dal proprietario dal momento in cui quest’ultimo riacquisti la disponibilità dell’immobile ed il possesso, così da poter dare materialmente corso alla rimozione ovvero alla demolizione.
La siffatta conclusione a cui giunge la giurisprudenza consolidata si spiega ove si consideri quanto segue. Nonostante la stipulazione di un contratto di locazione abbia ad oggetto il diritto al godimento e all’uso di un bene non implica in capo al proprietario-locatore la perdita dei poteri di controllo, di vigilanza e di custodia sul bene stesso. Ne deriva che quest’ultimo conserva un potere fisico sull’immobile nonostante non ne abbia la disponibilità materiale con obbligo di vigilanza sullo stato di conservazione delle strutture edilizie[6].
Riconosciuta, dunque, la responsabilità per l’abuso edilizio perpetrato da persona diversa dal proprietario dell’immobile, la giurisprudenza consolidata[7] ritiene che vi sono taluni casi ove si esclude il principio della simultanea responsabilità .
Ebbene, il proprietario è esente da responsabilità ove dimostri non solo l’assenza di responsabilità , ma anche la sua inequivocabile estraneità alla realizzazione dell’opera ovvero che la medesima realizzazione sia avvenuta contro la sua volontà . Il proprietario è altresì esente da responsabilità ove dimostri di essersi adoperato con gli strumenti previsti dall’ordinamento per impedire la realizzazione degli immobili ovvero per agevolarne la demolizione[8].
Deve escludersi nel caso de quo l’esenzione di responsabilità della proprietaria non potendosi escludere che la stessa non fosse a conoscenza della possibilità che la conduttrice avrebbe potuto realizzare una nuova opera sul suo immobile. Conclusione alla quale si giunge constatando che la proprietaria aveva inviato una diffida alla conduttrice circa la realizzazione di opere essendo venuta a conoscenza della presenza di materiale edile sul terrazzo. Non può, pertanto, ritenersi la prima estranea all’abuso, ugualmente non può ritenersi che la stessa si sia adoperata per impedire la realizzazione dello stesso, essendosi limitata all’invio della diffida e non essendovi alcuna prova tale da dimostrare il contrario.
Resta fermo che la proprietaria dell’immobile, ove ne ricorrano i presupposti previsti dalla legge, possa esperire i rimedi civilistici avverso la conduttrice, responsabile dell’abuso, nel caso in cui abbia personalmente proceduto alla demolizione ovvero alla rimozione del manufatto abusivo.
5. Ordine di demolizione e rilievi procedimentali
5.1 Ordine di demolizione e motivazione
Dal punto di vista procedimentale, una questione estremamente controversa che merita di essere segnalata concerne i rapporti tra l’ordine di demolizione disposto ex art. 31 DPR n. 380/2001 e la sussistenza o meno dell’obbligo di motivazione ex art. 3 L. 241/90 ove vi sia in presenza di un provvedimento amministrativo avente ad oggetto il primo.
La legge sul procedimento innovando rispetto al sistema previgente ha previsto l’obbligatorietà della motivazione per ogni provvedimento amministrativo con l’indicazione dei presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione (art. 3 l. 241/90).
In tema di motivazione dei provvedimenti aventi ad oggetto l’ordine di demolizione di opere realizzate in mancanza di permesso di costruire è intervenuta l’Adunanza Plenaria[9] a dirimere il contrasto giurisprudenziale formatosi sul punto.
Orbene, la giurisprudenza maggioritaria[10] ha in plurime occasioni sostenuto la vincolatività del suddetto provvedimento e dunque la non necessaria motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse, nè opportuna l’attuazione del bilanciamento tra l’interesse pubblico e gli interessi privati, essendo, invece, sufficiente il riferimento al fatto storico dell’esistenza della costruzione e al dato giuridico del suo carattere abusivo inerenti al ripristino della legalità violata.
Al contrario, un orientamento minoritario[11] ritiene necessaria anche in caso di provvedimenti aventi ad oggetto l’ordine di demolizione di un’opera abusiva una specifica motivazione, espressione del bilanciamento tra l’interesse pubblico al ripristino della legalità violata e l’interesse privato circa l’affidamento[12] consolidatosi in capo al privato, ove trascorso un apprezzabile lasso temporale. Giova, pertanto, prendere in considerazione al fine di disporre o meno l’ordine di demolizione il tempo trascorso, secondo il suddetto orientamento, il tipo di abuso perpetrato e l’idoneità a giustificare il sacrificio dell’interesse privato. In particolare, oltre alla valutazione del tempo trascorso, secondo l’orientamento de quo, un’adeguata motivazione è richiesta, soprattutto, ogniqualvolta il responsabile dell’abuso sia persona diversa dal proprietario dell’immobile ove si realizza l’abuso e l’ordine di demolizione intervenga dopo un considerevole lasso temporale dalla perpetrazione del primo.
L’Adunanza Plenaria, chiarendo la questione circa l’onere motivazionale gravante in capo alla PA circa i provvedimenti concernenti l’ordine di demolizione ed in particolare nell’ipotesi in cui il proprietario non sia responsabile dell’abuso, ha sposato l’orientamento maggioritario. Pertanto, si ritiene non necessaria un’adeguata motivazione circa l’ordine di demolizione, anche se quest’ultimo sia tardivo e, dunque, se sia trascorso un considerevole lasso di tempo dal momento della sua realizzazione.
Ebbene, l’elaborazione dell’Adunanza Plenaria circa il principio di affidamento in presenza di abusi edilizi, può essere trasferito nel caso de quo.
Invero, il considerevole lasso temporale tra la realizzazione dell’abuso e l’ingiunzione dell’ordine di demolizione di un manufatto abusivo non comporta alcun consolidamento della situazione giuridica soggettiva favorevole per il destinatario del provvedimento amministrativo, non facendo altro che rafforzare il carattere abusivo della costruzione realizzata in mancanza di titolo abilitativo. Non vi è nel caso di specie, dunque, alcun affidamento da tutelare, non potendo una situazione illegittima con il tempo divenire legittima.
Orbene, quanto all’onere motivazionale, aderendo a quanto sostenuto dall’AP, la quale ritiene che il provvedimento de quo abbia natura vincolata, è d’uopo asserire che risulta sufficiente constatare la ricorrenza dei presupposti di fatto e di diritto e la necessità di procedere alla demolizione al fine di ripristinare la legalità violata a seguito della perpetrazione della costruzione abusiva. Non risulta, invece, necessaria alcuna adeguata e specifica motivazione circa l’ordine di demolizione, in quanto si è in presenza, nel caso di specie, di un’attività volontaria contra legem, il cui verificarsi non può non legittimare la concretezza ed attualità dell’interesse pubblico alla demolizione.
Da ultimo, giova considerare che l’AP[13] ha, ulteriormente, escluso che l’alterità soggettiva tra il proprietario dell’immobile e il responsabile dell’abuso possa rilevare come ulteriore fattore da prender in considerazione al fine di ritenere necessaria un’adeguata motivazione. La giurisprudenza ritiene, invero, che l’ordine di demolizione colpisce indifferentemente tutti i soggetti che si trovino in rapporto con la res al momento dell’ingiunzione dell’ordine medesimo.
5.2 Ordine di demolizione, comunicazione di avvio del procedimento e sanatoria ex articolo 21 octies co. 2 legge sul procedimento
Con l’emanazione della legge 241/90, la prima legge che ha fornito una regolamentazione del procedimento amministrativo, il legislatore ha voluto disciplinare il procedimento stesso muovendosi verso due direzioni, assicurando da un lato la massima semplificazione[14] e celerità , dall’altro la trasparenza e la pubblicità .
Al fine di assicurare la massima trasparenza, così da far divenire la PA una “casa di vetro”, sulla scia del diritto comunitario, il legislatore ha riconosciuto massima valorizzazione al ruolo dei privati[15] e, soprattutto, all’apporto degli stessi nell’ambito del procedimento[16]. Oggi, invero, è prevalente la concezione garantistica del procedimento, inteso quest’ultimo quale sede deputata al bilanciamento degli interessi confliggenti, quello pubblico e quelli privati e ad un’effettiva collaborazione tra PA e privati.
Il testo normativo valorizza la partecipazione di privati, assicurando la tutela dei loro interessi, in plurime disposizioni. Conferma di quanto detto si rinviene nella denominazione della rubrica del capo III (artt. 7 ss.) “partecipazione al procedimento amministrativo”.
La norma di apertura del suddetto capo, fulcro del modello procedimentale partecipativo, è l’articolo 7 disciplinante la comunicazione di avvio al procedimento. Tale onere procedimentale deve essere eseguito dalla PA nei confronti di tutti i soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed anche a tutti quei soggetti che, alla stregua di quanto disposto dall’articolo 9 della medesima legge, possono intervenirvi. Siffatta comunicazione deve essere indirizzata anche a coloro nei cui confronti il provvedimento non è destinato a produrre effetti diretti ma dal quale possano derivare pregiudizi.
Sebbene l’articolo 7 abbia codificato la regola generale volta ad assicurare la massima esplicazione del principio di partecipazione dei privati al procedimento e, dunque, la valorizzazione del principio di parità tra PA e privati, sussistono delle ipotesi particolari ed eccezionali, la cui presenza legittima la PA a procedere senza comunicare ai privati l’avvio del procedimento.
Si tratta di ipotesi espressamente codificate ai sensi del co. 1 e del co. 2 dell’articolo 7 l. 241/90. In primis, la sussistenza di ragioni di impedimento derivanti da esigenze particolari di celerità [17] del procedimento legittima la PA a procedere senza inviare comunicazione alcuna ai destinatari del provvedimento finale. Una siffatta azione deve pur sempre essere bilanciata da un’adeguata motivazione circa la sussistenza delle particolari esigenze.
La seconda ipotesi, di cui al co. 2 dell’articolo 7, non esclude invece del tutto l’invio della comunicazione, ma legittima la PA a procedere immediatamente con l’adozione di provvedimenti cautelari, postergando unicamente l’invio della medesima comunicazione.
Accanto alle deroghe legislative circa l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento, la dottrina e la giurisprudenza hanno individuato ulteriori ipotesi in presenza delle quali appare inutile la suddetta comunicazione. Giova a tal uopo richiamare tutti quei casi[18] ove, nonostante la mancata comunicazione, comunque si raggiunge lo scopo a cui la stessa mira, ovvero portare a conoscenza del soggetto interessato l’avvio del procedimento. Trova in siffatte ipotesi esplicazione il principio del raggiungimento dello scopo e, dunque, appare superfluo, in quanto contrastante con le esigenze primarie di semplificazione e celerità a cui si ispira il procedimento amministrativo, comunicare l’avvio del procedimento.
Ulteriori ipotesi derogatorie alle quali la giurisprudenza ha fatto esplicito riferimento sono i casi in cui si è in presenza di provvedimenti vincolati.
Invero, in siffatte ipotesi manca il momento dedicato alla “scelta” che rappresenta il fulcro dei provvedimenti discrezionali, la PA non effettua alcun bilanciamento tra l’interesse pubblico e gli interessi dei privati, essendo l’emanazione del provvedimento finale giù predefinita dalla legge. Pertanto, la PA non fa altro che procedere ad una valutazione circa la sussistenza o meno dei presupposti richiesti dalla legge ed emanare il provvedimento finale. Non si richiede, pertanto, in casi siffatti alcuna partecipazione dei privati e, dunque, appare superflua, secondo la giurisprudenza maggioritaria, la comunicazione di avvio del procedimento.
Nella specie, posto che la giurisprudenza in plurime occasioni[19] ha ribadito la natura vincolata dei provvedimenti aventi ad oggetto l’ordine di demolizione dei manufatti abusivi, si ritiene non necessaria alcuna comunicazione circa l’avvio del procedimento e dunque l’insussistenza di un’eventuale violazione dell’articolo 7 l. 241/90.
Peraltro, quand’anche si volesse aderire all’indirizzo minoritario della giurisprudenza che sostiene che sia pur sempre necessaria la comunicazione di avvio del procedimento anche in presenza di provvedimenti aventi carattere vincolato, si ritiene che si possa comunque applicare la lettera normativa di cui all’articolo 21 octies co. 2, seconda parte, della legge de quo. Pertanto, il provvedimento emanato in assenza della comunicazione di cui all’articolo 7 non sarebbe annullabile ove, sebbene la perpetrazione di una siffatta violazione procedimentale, si dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. La mancata comunicazione di avvio del procedimento dequota, dunque, secondo lo schema normativo, a mera irregolarità non invalidante.

[1] In ambito civilistico, il regime di nullità previsto per gli atti aventi oggetto immobili costruiti in modo difforme dalle regole edilizie, alla stregua di quanto disposto dall’articolo 46 DPR 380/2001, è stato il fulcro di un acceso dibattito giurisprudenziale relativamente alla qualificazione della suddetta nullità . Da ultimo le SSUU con sentenza n. 8230/2019 sono intervenute al fine di dirimere il predetto contrasto decretandone la natura di nullità formale da ricondurre nell’ambito dell’articolo 1418 co. 3 c.c., di cui ne costituisce specifica declinazione.

[2] Cfr. Corte Costituzionale sentenza n. 303/2003

[3]

[4] Cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 15 aprile 2015 n. 1927

[5] Cassazione penale, sez. III, sentenza 06/02/2019 nÂ° 5820; Cassazione sentenza n. 19225/2019; TAR Campania (NA) Sez. II n. 4482 del 25 settembre 2017; Consiglio di Stato, Sez. VI, 29 gennaio 2016 n. 358; TAR Campania Napoli, Sez. III, 8 gennaio 2016 n. 14; CdS sentenza 30 marzo 2015 n. 1650; Cds sentenza n.2211/2015; TAR Campania Napoli, Sez. II, 6 marzo 2014 n. 1360

[6] Cassazione civile sez. III 16422/2011

[7] Cds sentenza n.2211/2015 si è pronunciato in tal senso “potendo la posizione del proprietario ritenersi neutra rispetto alle sanzioni per abusi edilizi e segnatamente rispetto all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime sulla quale insiste il bene soltanto quandoÂ risulti, in modo inequivocabile, la sua completa estraneità al compimento dell’opera abusiva o che, essendone egli venuto a conoscenza, si sia poi adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall’ordinamento”.

[8] Sul punto ex multis Consiglio di Stato, Sez. VI, 29 gennaio 2016 n. 358 e 30 marzo 2015 n. 1650; TAR Campania Napoli, Sez. III, 8 gennaio 2016 n. 14; Cons. Stato, VI, 4 maggio 2015, n. 2211; id., 30 marzo 2015, n. 1650TAR Campania Napoli, Sez. II, 6 marzo 2014 n. 1360

[9] Adunanza Plenaria 9/2017

[10] ex multis: CdS sentenza n.1014/2019; Cons. St., sez. VI, 5 maggio 2016, n. 1774; id. 23 ottobre 2015, n. 4880; id. 11 dicembre 2013, n. 5943.

[11] Cons. St., sez.Â IV,Â sentenza 2 novembre 2016, n. 4577

[12] Il principio del legittimo affidamento è un principio di origine comunitaria, la cui essenza si esplica nel garantire protezione ed adeguata tutela a tutti quei soggetti privati che hanno riposto affidamento in una situazione giuridica soggettiva ad essi favorevole consolidatasi ad opera di atti o comportamenti della PA. Pertanto, dinanzi alle suddette situazioni giuridiche la PA non può procedere direttamente al ripristino del pubblico interesse, assicurando l’assoluta prevalenza di quest’ultimo, ma è tenuta a compiere un adeguato bilanciamento tra l’interesse pubblico al ripristino della legalità violata e l’interesse privato alla conservazione di una situazione giuridica soggettiva favorevole. E’ d’uopo, invero, preservare la certezza dei rapporti giuridici e tenere in debita considerazione il lasso temporale trascorso.

[13] Orientamento richiamato anche da Cons. Stato, VI, 26 luglio 2017, n. 3694

[14] Si veda, a mero titolo esemplificativo, il capo IV rubricato “semplificazione dell’azione amministrativa” di cui agli artt. 14 ss, nonchè gli accordi fra PA di cui all’art. 15, il silenzio assenso alla stregua dell’articolo 20, nonchè la segnalazione certificata di inizio attività ex art. 19, sebbene quest’ultima sia ritenuta da parte della dottrina e della giurisprudenza quale espressione non di semplificazione dell’azione amministrativa, ma di liberalizzazione parziale dell’attività privata.

[15] Si pensi ex multis alla previsione dell’obbligo di motivazione ex art. 3 l. 241/90

[16] E’ d’uopo richiamare non solo l’articolo 7, ma anche l’articolo 9, circa l’intervento nel procedimento, l’articolo 10 bis circa la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza nonchè gli accordi di cui all’articolo 11.

[17] Si pensi all’emanazione delle ordinanze extra ordinem

[18] Si pensi alle ipotesi di procedimenti ad istanza di parte.

[19] Vedi T.A.R. Napoli, (Campania), sez. VI, 21/06/2017, n. 3377

L’intera sentenza è su giustamm al seguente link:Â https://www.giustamm.it/bd/giurisprudenza/25242

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Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 1/8/2019 n.729

Redazione Giustamm.it — Wed, 31 Jul 2019 22:00:00 +0000

Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 1/8/2019 n.729

Rosanna De Nictolis Presidente, Giambattista Bufardeci, Consigliere, Estensore; PARTI: (M. F. C., rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Saitta c. Comune di Caronia non costituito in giudizio)

Dichiarata l’invalidità del diniego all’istanza di condono edilizio, è a fortiori illegittimo il provvedimento di acquisizione dell’immobile al patrimonio comunale.

1.- Edilizia ed Urbanistica – sanatoria condonistica — pendenza della istanza di sanatoria – acquisizione dell’immobile realizzato a patrimonio comunale – illegittimità – sussiste.

Dichiarata l’invalidità del diniego all’istanza di condono edilizio, è a fortiori illegittimo il provvedimento di acquisizione dell’immobile al patrimonio comunale. Non è certamente possibile, infatti, acquisire un immobile sul quale è pendente un’istanza di condono che, a seguito di una precedente pronuncia di accoglimento, abbia riacquistato vita e dev’essere ancora (nel caso di specie) definitivamente esitata dal Comune.

Pubblicato il 01/08/2019
N. 00729/2019REG.PROV.COLL.
N. 01155/2015 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1155 del 2015, proposto da M. F. C., rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Saitta, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Piazza in Palermo, via Gioacchino Ventura n. 4; contro
Comune di Caronia non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima) n. 2108/2015, resa tra le parti, concernente accertamento inottemperanza all’ingiunzione di demolizione – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusive.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza di smaltimento del giorno 19 giugno 2019 il Cons. Giambattista Bufardeci e udito l’avv. Antonio Saitta;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Contino Maria impugna in appello la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Prima), n. 2108/2015, con cui è stato respinto il suo ricorso proposto per l’annullamento:
– dell’accertamento di inottemperanza all’ingiunzione di demolizione di cui alla nota del 25 marzo 1994 n. 2468 del Comune di Caronia, notificata il 7 aprile 1994;
– del verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione;
– dell’ordinanza n. 55/94 del 27 aprile 1994 di acquisizione gratuita al patrimonio comunale notificata il 30 aprile 1994;
– nonchè di ogni altro atto presupposto o consequenziale.
Il Tribunale ha disatteso le censure proposte dalla ricorrente ed incentrate:
1) sull’illegittimità derivante dall’omessa comunicazione di avvio del procedimento tendente all’acquisizione del bene e dall’omessa indicazione del nome del responsabile del procedimento;
2 sull’illegittimità del provvedimento di acquisizione in quanto esteso all’intero edificio, e quindi anche alle parti regolarmente sanate, a fronte di un abuso concernente solo una parte marginale;
3) sull’eccesso di potere consumato dall’amministrazione per non aver preventivamente atteso l’esito del giudizio pendente innanzi a questo Tar contro il provvedimento di diniego della sanatoria; invalidità derivata del provvedimento di acquisizione per gli stessi vizi giù denunciati avverso il diniego di sanatoria;
4) sull’inapplicabilità , per mancanza di copertura normativa, della sanzione acquisitiva in quanto non prevista dalla normativa vigente al momento della realizzazione dell’abuso ed al momento dell’adozione dell’ordinanza ingiunzione di demolizione (anno 1979);
5) sull’eccesso di potere consumato dall’amministrazione che ha lasciato decorrere un lungo lasso di tempo prima di ingiungere la demolizione dell’abuso, senza valutare comparativamente l’alternativa fra la demolizione e la conservazione;
6) sull’indeterminatezza del contenuto dell’ordinanza di acquisizione, dal momento che questa si limita genericamente ad indicare che le opere abusive consisterebbero “in demolizione di tre muri portanti”. In aggiunta, l’ordinanza sarebbe anche incomprensibile laddove indica che la costruzione della ricorrente sarebbe stata effettuata “in assenza” ed “in totale difformità ” della concessione edilizia.
Il Comune di Caronia non si è costituito in giudizio.
Il Giudice di prime cure, dopo avere sospeso in via cautelare gli atti impugnati, ha ritenuto tutti i motivi infondati.
La ricorrente, dopo avere riassunto nel suo atto di appello il merito del ricorso di primo grado, ha riproposto, in maniera critica rispetto alla sentenza impugnata, gli stessi motivi fatti valere nel giudizio di primo grado insistendo in particolare sulla erronea delibazione disgiunta dei due ricorsi proposti dalla ricorrente (nn. 3119/1989 r.g. avverso provvedimento di diniego della sanatoria richiesta ex legge n. 47/1985 e 3175/1994 r.g. avverso comunicazione di acquisizione di diritto al patrimonio comunale delle opere edilizie abusive) che ha comportato che venisse deciso prima il secondo ricorso e non quello proposto anteriormente e, peraltro, avente ad oggetto un provvedimento presupposto dell’altro.
All’udienza dell’19 giugno 2019 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
Il Consiglio ritiene che l’appello sia fondato.
Invero, in ossequio al principio di economia processuale, si rileva preliminarmente che il TAR di Catania, con sentenza 9 aprile 2018, n. 724 (in atti) ha accolto il ricorso R.G. 3119/1989 (richiamato diffusamente nell’atto di appello) proposto dalla odierna appellante avverso la nota del Sindaco di Caronia 24 giugno 1989, n. 5091 di rigetto dell’istanza di sanatoria.
Il T.A.R. ha motivato l’accoglimento osservando che “la ricorrente aveva allegato all’istanza di sanatoria la dichiarazione, denominata “certificato di idoneità statica”, redatta dall’architetto incaricato, che attestava che il fabbricato de quo “è conforme alle vigenti norme antisismiche
e pertanto con il presente ne certifica l’idoneità statica”. E pertanto, sussistendo il requisito richiesto dalla citata disposizione, e non essendo stato contestato in giudizio il presupposto di fatto della cubatura richiesta, l’istanza di sanatoria non poteva essere rigettata, dal che consegue l’annullamento del provvedimento impugnato”. La sentenza in parola è ormai da tempo in giudicato.
Da quanto sopra risulta rafforzata la necessità di accogliere il presente appello dal momento che, dichiarata l’invalidità del diniego all’istanza di condono, è a maggior ragione illegittimo il provvedimento oggetto del presente giudizio di acquisizione dell’immobile al patrimonio comunale. Non è certamente possibile, infatti, acquisire un immobile sul quale è pendente un’istanza di condono che, a seguito della pronuncia di accoglimento di cui sopra, ha riacquistato vita e dev’essere ancora definitivamente esitata dal Comune.
Alla luce delle superiori considerazioni le doglianze di parte ricorrente sono da ritenere fondate ed i provvedimenti del Comune di Caronia di accertamento inottemperanza all’ingiunzione di demolizione e di acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusive vanno conseguentemente annullati, fatti salvi gli ulteriori atti dell’amministrazione comunale.
Atteso che il Comune resistente non si è costituito e la risalenza del contenzioso, si ritiene sussistano giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese di entrambi i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto annulla i provvedimenti del Comune di Caronia di accertamento inottemperanza all’ingiunzione di demolizione e di acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusive vanno, fatti salvi gli ulteriori atti dell’amministrazione comunale.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

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T.A.R. Campania – Napoli – Sezione V – Sentenza – 1/8/2019 n.4231

Redazione Giustamm.it — Wed, 31 Jul 2019 22:00:00 +0000

T.A.R. Campania – Napoli – Sezione V – Sentenza – 1/8/2019 n.4231

Santino Scudeller, Presidente, Pierluigi Russo, Consigliere, Estensore; PARTI: (Ecopartenope S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr. dagli avvocati Salvatore Cino ed Armando Alfieri c. Comune di Marcianise, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr. dall’avvocato Sabatino Rainone ed altri n. c.

1.- Incolumità Pubblica – ordinanza ex artt. artt. 50 e 54 del T.U. n. 267/2000 – operatività – limiti.

L’ordinanza prevista dagli artt. 50 e 54 del T.U. n. 267/2000 è uno strumento che va utilizzato solo in casi eccezionali, dovuti alla necessità di intervenire senza indugio per fronteggiare situazioni contingibili ed urgenti a tutela dell’interesse pubblico. Presupposti per l’esercizio della potestà in argomento sono la sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità , non altrimenti fronteggiabile coi mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento, e la provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti. Non è, quindi, legittimo adottare siffatte ordinanze per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità .

Pubblicato il 01/08/2019

N. 04231/2019 REG.PROV.COLL.

N. 03328/2018 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3328 del 2018, proposto da

Ecopartenope S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Cino ed Armando Alfieri, coi quali è elettivamente domiciliata in Napoli, alla Via Porzio n. 4, Is. G1, con indirizzi pec salvatore.cino@avvocatinapoli.legalmail.it e armandoalfieri@avvocatinapoli.legalmail.it;

contro

Comune di Marcianise, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Sabatino Rainone, con domicilio eletto in Napoli, presso lo studio dell’avvocato Ciro Sito, al Centro Direzionale, Isola E/2, scala A, indirizzo digitale studiolegalerainone@pec.it;

nei confronti

Regione Campania, non costituita in giudizio;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Marcianise n. 26 del 31 luglio 2018 (notificata in data 1 agosto 2018) con la quale è stata disposta la sospensione dell’attività della Ecopartenope S.r.l.;

nonchè per il risarcimento di tutti i danni conseguenti all’illegittima sospensione dell’attività .

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Marcianise;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 giugno 2019 il cons. Pierluigi Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Ecopartenope S.r.l. ha premesso in fatto di gestire un impianto di stoccaggio e trattamento di rifiuti speciali solidi e liquidi, pericolosi e non pericolosi (operazioni D8, D9, D15 e R4, R13), nonchè di stoccaggio di oli esausti, ubicato nell’Area di Sviluppo Industriale del Comune di Marcianise, in virtà¹ del decreto n. 284 del 4 agosto 2006 emesso dal dirigente l’Area Generale di Coordinamento 5 Ecologia, tutela dell’ambiente, disinquinamento, protezione civile della Regione Campania, ai sensi del D. Lgs. 22/1997.

La ricorrente ha aggiunto di aver presentato, in data 5 settembre 2014, istanza di Autorizzazione Integrata Ambientale – alla luce del D. Lgs. 46/2014 che prevede la necessità dell’A.I.A. per le attività che implicano l’accumulo di rifiuti in misura superiore alle 50 tonnellate – continuando ad operare alla stregua del regime transitorio disposto dall’art. 28, comma 16, del D. Lgs. 152/2006. Ha poi riferito che, nelle more del perfezionamento del procedimento di rilascio dell’A.I.A., in data 23 luglio 2018, l’Agenzia Regionale Protezione Ambientale Campania – Dipartimento di Caserta eseguiva un sopralluogo, rilevando una serie di irregolarità (come da verbale n. 60/CA/18), e che, il 26 luglio 2018, il Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Caserta effettuava altro sopralluogo (con redazione del verbale di accertamento n. 363 fasc nr. 24993), nel corso del quale riscontrava, tra l’altro, l’omessa presentazione della SCIA antincendio, concedendo un termine di 120 giorni per la relativa regolarizzazione.

La ricorrente ha infine esposto che il Comune di Marcianise, richiamando le violazioni accertate nel corso dei suindicati controlli, ha emesso l’ordinanza contingibile ed urgente n. 26 del 31 luglio 2018 con la quale ha disposto la sospensione dell’attività con effetto immediato.

Sulla scorta del medesimo verbale dell’ARPAC, il successivo 1 agosto 2018, la Giunta regionale della Campania – Direzione Generale Ciclo Integrato delle Acque e dei Rifiuti, Valutazioni e Autorizzazioni Ambientali, ai sensi e per gli effetti dell’art. 208, comma 13, del D. Lgs. 152/2006, ha poi diffidato la società ricorrente ad eliminare tempestivamente le difformità ed irregolarità riscontrate, entro il termine di 60 giorni dalla notifica, con l’avvertenza che in mancanza si sarebbe dato avvio al procedimento di sospensione dell’autorizzazione. Con altra nota, notificata in pari data, la Regione Campania ha convocato, altresì, la Conferenza dei Servizi decisoria ai fini della conclusione del procedimento di A.I.A. (fissandola per il giorno 26 ottobre 2018).

Tanto premesso, col ricorso in epigrafe, la società Ecopartenope ha impugnato la suindicata ordinanza sindacale n. 26 del 31 luglio 2018, deducendo i vizi di irragionevolezza, illogicità , carenza di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, sviamento e difetto dei presupposti previsti dagli artt. 50 e 54 del T.U.E.L., non risultando nè contestate nè dimostrate situazioni di emergenza sanitaria o di igiene pubblica che la normativa indicata pone a base dell’esercizio della potestà pubblica de qua.

Oltre alla domanda di annullamento, l’interessata ha contestualmente agito per ottenere il risarcimento di tutti i danni ingiusti subiti per effetto dell’illegittima sospensione dell’attività .

Ha resistito in giudizio il Comune di Marcianise.

In esito alla camera di consiglio dell’11 settembre 2018, questa Sezione ha accolto la domanda cautelare, sospendendo l’efficacia del provvedimento impugnato.

Le parti hanno successivamente prodotto memorie difensive e documenti (in particolare l’instante ha depositato, in data 24 aprile 2019, atti volti a dimostrare l’avvenuta ottemperanza a varie prescrizioni con l’eliminazione di molte delle irregolarità riscontrate), insistendo nelle rispettive richieste.

All’udienza pubblica del 4 giugno 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I. La domanda impugnatoria è fondata e va pertanto accolta.

I.1. Come ripetutamente chiarito dalla giurisprudenza (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. II, 15.3.2011, n. 1169; id., sez. V, 22.2.2016, n. 715 e 26.7.2016, n. 3369; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 7.4.2016, n. 4191; T.A.R. Campania, sez. V, 10.9.2012, n. 3845 e 24.1.2018, n. 485), l’ordinanza prevista dagli artt. 50 e 54 del T.U. n.267/2000 è uno strumento che va utilizzato solo in casi eccezionali, dovuti alla necessità di intervenire senza indugio per fronteggiare situazioni contingibili ed urgenti a tutela dell’interesse pubblico. Presupposti per l’esercizio della potestà in argomento sono la sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità , non altrimenti fronteggiabile coi mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento, e la provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti. Non è, quindi, legittimo adottare siffatte ordinanze per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità .

Infatti, ai sensi della normativa richiamata, per l’adozione delle ordinanze sindacali contingibili ed urgenti, devono ricorrere cumulativamente i seguenti presupposti:

a) un grave pericolo che minaccia l’incolumità pubblica o la sicurezza urbana;

b) la contingibilità , intesa quale situazione imprevedibile ed eccezionale che non può essere fronteggiata coi mezzi ordinari previsti dall’ordinamento;

c) l’urgenza, causata dall’imminente pericolosità , che impone l’adozione di un provvedimento straordinario e di durata temporanea in deroga ai mezzi ordinari previsti dalla normativa vigente.

I.2. Orbene, nel caso di specie, ad avviso del Collegio, come lamentato col primo motivo di ricorso, difetta innanzitutto il presupposti dell’urgenza, poichè il provvedimento impugnato, pur dando atto dell’accertamento di svariate violazioni alla normativa di settore circa la corretta tenuta dei rifiuti – in particolare: quantitativo di rifiuti pericolosi stoccati pari a 588,151 tonnellate, superiore alla capacità prevista di 50 tonnellate, presenza di vari cassoni, non muniti di copertura e stoccati in un’area diversa rispetto al progetto autorizzato (con all’interno pannelli di lana in roccia, pneumatici fuori uso, derivati di operazioni di triturazione), di big bags contenenti imballaggi contaminati privi di idonea etichettatura, di cisternette con scarti di oli minerali, non muniti di etichettatura; presenza di forti odori di solventi e mancanza di idoneo sistema di captazione ed abbattimento delle predette emissioni; presenza di ostruzioni nelle griglie interne al capannone, destinate alla raccolta di eventuali sversamenti; mancanza di documento di prevenzione incendi – molte delle quali peraltro eliminabili in via di fatto o comunque giuridicamente regolarizzabili (come accaduto nel corso del giudizio, ad esempio, quanto alla SCIA in materia di prevenzione incendi, come da documentazione depositata il 24.4.2019), non rende conto dell’esistenza di una situazione di pericolo imprevedibile ed eccezionale, che costituisce il principale ed imprescindibile presupposto, richiesto dall’art. 54 comma 2, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, la cui effettiva presenza deve essere suffragata da istruttoria adeguata (cfr., oltre alle pronunce giù citate, anche Consiglio di Stato, sez. V, 22.3.2016, n. 1189).

In definitiva, l’autorità emanante non ha dimostrato la sussistenza di una concreta ed incombente situazione di pericolo per la pubblica incolumità , tale da giustificare l’emissione di un’ordinanza contingibile ed urgente, con la sospensione ad horas dell’attività , senza una previa diffida a rimuovere le situazioni rilevate e ad adeguare l’impianto agli standard vigenti entro un congruo termine, secondo gli ordinari principi di gradualità e proporzionalità insiti nell’ordinamento.

I.3. Inoltre, ad avviso del Collegio, non risulta sussistente neanche il requisito della contingibilità , in relazione alla natura straordinaria e residuale dell’ordinanza de qua, atteso che i poteri ordinari in materia sono rimessi alla Regione Campania, la quale – anch’essa destinataria dei rapporti dell’ARPAC e dei Vigili del Fuoco – nell’ambito della graduazione delle misure da adottare, ex art. 208 del T.U. n. 152/2006, si è limitata a diffidare (in data 1.8.2018) l’interessata a regolarizzare la propria situazione.

I.4. Concludendo sul punto, dal rilevato difetto dei presupposti legittimanti l’esercizio della potestà in argomento discende l’invalidità dell’ordinanza sindacale in contestazione, che va pertanto annullata, restando assorbiti gli ulteriori motivi non esaminati.

II. Procedendo oltre, può passarsi all’esame nel merito dell’azione risarcitoria contestualmente proposta dalla ricorrente.

II.1. Ad avviso del Collegio tale domanda va respinta, ostandovi il difetto dell’elemento soggettivo necessario per configurare la responsabilità civile in capo all’autorità emanante.

II.2. Per giurisprudenza pacifica, infatti, ai fini dell’accoglimento della domanda di risarcimento del danno a carico della Pubblica Amministrazione, non è sufficiente il solo annullamento del provvedimento lesivo, ma è altresì necessaria, insieme alla prova del danno subito, anche la sussistenza dell’elemento soggettivo nella forma del dolo ovvero della colpa. Si deve quindi verificare se l’adozione e l’esecuzione dell’atto impugnato sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialità , correttezza e buona fede alle quali l’esercizio della funzione deve costantemente ispirarsi, con la conseguenza che il giudice amministrativo può affermare la responsabilità dell’Amministrazione per danni conseguenti ad un atto illegittimo quando la violazione risulti commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo tali da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato. Viceversa la responsabilità deve essere negata quando l’indagine presupposta conduce al riconoscimento dell’errore scusabile, come ad esempio nel caso della sussistenza di contrasti giudiziari, di incertezza del quadro normativo di riferimento o di particolare complessità della situazione di fatto (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 7 gennaio 2013 n. 23; sez. V, 31 luglio 2012 n. 4337; Adunanza Plenaria, 4 maggio 2018, n. 5). In definitiva, la presenza di vizi di legittimità di un provvedimento della pubblica amministrazione – fatti salvi i peculiari principi applicabili alla responsabilità delle amministrazioni aggiudicatrici in materia di pubblici appalti (cfr., per tutte, Corte di Giustizia CE, sez. III, 30 settembre 2010, C314/09) – non integra di per sì© gli estremi di una condotta colposa agli effetti della genesi dell’obbligo risarcitorio nei confronti del destinatario dell’atto.

II.3. Venendo al caso di specie, pur dovendosi ribadire le giù evidenziate censure di legittimità mosse nei confronti dell’attività amministrativa in discussione, non può essere trascurata la complessità del quadro normativo di riferimento nonchè la peculiarità della fattispecie concreta, laddove si consideri che non è contestata la oggettiva violazione di varie previsioni normative, alle quali la ricorrente si è uniformata solo nel corso del giudizio, come nel caso dell’acquisizione del certificato di prevenzione incendi. Deve poi soggiungersi che la disciplina di riferimento delle delicate funzioni amministrative in argomento si connota, oltre che per l’elevato tasso di discrezionalità delle relative valutazioni, per l’esigenza di una tutela anticipata e rafforzata dell’ambiente e della salute pubblica (cfr. in termini T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 16.1.2017, n. 387).

In definitiva, tenuto conto della complessità della fattispecie esaminata, ivi comprese le plurime infrazioni contestate alla ricorrente, quest’organo giudicante non rinviene a carico dell’autorità procedente una palese violazione delle comuni regole di buona amministrazione, correttezza, imparzialità e buon andamento, potendosi ritenere che il vizio sopra censurato dal Collegio sia riconducibile ad un errore scusabile.

La domanda risarcitoria va quindi respinta.

III. La peculiarità della vicenda appena esaminata e la parziale soccombenza reciproca giustificano l’integrale compensazione delle spese e degli onorari di giudizio.

IV. Tuttavia, in considerazione della censurata illegittimità dell’azione amministrativa, il contributo unificato va posto a carico dell’Amministrazione comunale di Marcianise.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così statuisce:

– accoglie la domanda impugnatoria e, per l’effetto, annulla l’ordinanza del Sindaco del Comune di Marcianise n. 26 del 31 luglio 2018;

– respinge la domanda risarcitoria;

– compensa le spese di giudizio;

– pone il contributo unificato a carico del Comune di Marcianise;

– ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione V – Sentenza – 1/8/2019 n.4231 proviene da Giustamm.

T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Sentenza – 1/8/2019 n.10195

Redazione Giustamm.it — Wed, 31 Jul 2019 22:00:00 +0000

T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Sentenza – 1/8/2019 n.10195

Carmine Volpe, Presidente, Laura Marzano, Consigliere, Estensore; PARTI: (C.M.I. Carpenterie Metalliche Industriali S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr. dall’avv. Domenico Leone c. Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente in carica, rappr. dall’Avvocatura Generale dello Stato)

1.- Espropriazione per p.u. – danni da irreversibile trasformazione di un’area occupata – interessi sulle somme riconosciute dalle pronunce da ottemperare – assenza di specificazione – identificazione degli interessi – sono quelli legali.

Il codice civile definisce “interessi moratori” quelli dovuti per il fatto del ritardo nel pagamento che, secondo l’art. 1224 c.c., in mancanza di diversi elementi di specificazione e determinazione, sono pari agli interessi legali, indipendentemente dalla prova del creditore di aver sofferto alcun danno a causa del ritardato pagamento; tali interessi decorrono dalla costituzione in mora che, in caso di danno aquiliano, coincide con la data del fatto (l’inizio dell’occupazione illegittima in ipotesi di irreversibile trasformazione dell’area di proprietà ): ne consegue che (nel caso di specie) l’amministrazione, in assenza di diverse indicazioni da parte delle pronunce da eseguire, correttamente abbia calcolato sulla sorte capitale, gli interessi legali (e non interessi di mora, richiesti ai sensi del D.Lgs. n. 231/2002).

Pubblicato il 01/08/2019
N. 10195/2019 REG.PROV.COLL.
N. 14612/2018 REG.RIC.

SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.; sul ricorso numero di registro generale 14612 del 2018, proposto da C.M.I. Carpenterie Metalliche Industriali S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Domenico Leone, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Luigi Giuliano in Roma, corso Vittorio Emanuele II; contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Unità Tecnica Amministrativa – Presidenza del Consiglio dei Ministri, non costituita in giudizio;
per l’annullamento,
anche ai sensi degli artt. 112, 114 e 133 c.p.a. avverso e per l’accertamento/declaratoria di nullità per violazione/elusione di giudicato di cui alle sentenze del T.A.R. Lazio – Sez. I – nn. 7623/10 e 37667/10 e/o per l’annullamento – previa sospensione:
a) della nota prot.n. 2086 dell’8 ottobre 2018, successivamente conosciuta, con cui il Capo dell’Unità Tecnica-Amministrativa (U.T.A.) – Presidenza del Consiglio dei Ministri di Napoli, ha definitivamente determinato, in violazione/elusione delle sentenze TAR Lazio, Sez. I – nn. 7623/10 e 37667/10 nonchè della vigente disciplina del codice civile in materia di interessi nonchè in materia espropriativa ex D.P.R. n. 327/01, le somme da liquidare a titolo di risarcimento danni per l’area di 6.023 mq., quale differenza tra la maggiore estensione della superficie effettivamente acquisita di 50.189 mq. e quella di minore estensione 44.166,00 mq., anch’essa irreversibilmente trasformata dalla realizzazione dell’impianto STIR di Battipaglia e posta a base dell’impugnato Decreto di liquidazione del 16 ottobre 2018 sub lett. d);
b) della comunicazione U.T.A.- Presidenza del Consiglio dei Ministri di Napoli prot. n. 1671/2018 di cui sub a);
c) della nota prot.n. 2171 del 17 ottobre 2018, successivamente conosciuta, con cui il Capo dell’U.T.A.- Presidenza del Consiglio dei Ministri di Napoli, ha respinto le ulteriori osservazioni prodotte avverso la nota dell’U.T.A. prot. n. 2086/18 di cui sub a);
d) del decreto n. 257 del 16 ottobre 2018, successivamente conosciuto, nella parte in cui il Capo dell’U.T.A. – Presidenza del Consiglio dei Ministri di Napoli ha liquidato il risarcimento danni per irreversibile trasformazione dell’area di 6.023 mq di cui sub a), in violazione/elusione dei criteri cristallizzati nelle predette pronunce nonchè della vigente disciplina del codice civile in materia di interessi nonchè in materia espropriativa ex D.P.R. n. 327/01;
e) del decreto n. 260 del 19 ottobre 2018 con cui il Capo dell’U.T.A.- Presidenza del Consiglio dei Ministri di Napoli ha decretato, in violazione delle succitate sentenze nn. 7623/10 e 37667/10 e della vigente disciplina del codice civile in materia di interessi nonchè in materia espropriativa ex D.P.R. n. 327/01, l’acquisizione al patrimonio immobiliare dell’U.T.A. e l’intestazione dei fondi di proprietà del ricorrente censiti al C.T. del Comune di Battipaglia (SA) al fg. n. 8, p.lle nn. 188, 915, 917, 919, 921, 1008, 1015, 1016, 1095 e 1097 per complessivi 50.189 mq su cui insiste parzialmente l’impianto STIR di Battipaglia;
f) di tutti gli altri atti presupposti, connessi e/o conseguenziali al momento non conosciuti avverso i quali si formula riserva di proporre motivi aggiunti;
nonchè per il risarcimento di tutti i danni patiti e patiendi dalla società ricorrente in conseguenza degli illegittimi provvedimenti impugnati.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 114 c.p.a.;
Relatrice la dott.ssa Laura Marzano;
Uditi, nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2019, i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
1. La ricorrente espone i fatti come segue.
Essa è proprietaria di terreni siti nell’area A.S.I. del Comune di Battipaglia, riportati in catasto al fg. 8, p.lle 84-187-24-188, per una estensione pari a mq. 56.725. Con Ordinanza commissariale n. 380 del 30.07.11 il Presidente della Regione Campania, nella qualità di Commissario delegato per l’emergenza rifiuti nella medesima Regione, disponeva “l’occupazione d’urgenza per anni 5 (cinque)” dei predetti suoli ai fini della realizzazione di un impianto di produzione C.D.R.; tanto, in esecuzione della coeva Ordinanza n. 379 del 30 luglio 2001, di approvazione del progetto.
Con successiva ordinanza n. 224 del 5 luglio 2007, il medesimo Commissario Delegato disponeva la proroga di ulteriori due anni dei termini per la emanazione del decreto di esproprio nonchè delle occupazioni d’urgenza, ovvero fino al 2 agosto 2008.
Tale ordinanza, unitamente agli atti presupposti, veniva impugnata dinanzi al T.A.R. Lazio con ricorso R.G. 10323/2007, con contestuale domanda di risarcimento danni per l’irreversibile trasformazione ed acquisizione del fondo. Il giudizio si concludeva con sentenza n. 7623/10, passata in giudicato, che accoglieva la domanda risarcitoria indicando i criteri ai quali l’amministrazione si sarebbe dovuta attenere per proporre, a favore della ricorrente, il pagamento, ai sensi dell’art. 43, comma 6, d.P.R. 327/2001, di una somma a titolo di risarcimento dei danni.
Successivamente adito in sede di ottemperanza, il T.A.R. Lazio, con sentenza n. 37667/2010, accoglieva il ricorso ribadendo i succitati criteri per la determinazione delle somme e nominando Commissario ad acta il responsabile pro tempore del Dipartimento della Protezione Civile.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile – U.T.A., con nota prot. n. 14 dell’11 aprile 2011, redigeva relazione tecnico – estimativa che quantificava il danno comprendendo anche gli interessi moratori; pertanto il Commissario ad acta,Â con decreto del 21 aprile 2011, liquidava in favore della C.M.I. s.r.l. la relativa somma, a titolo di risarcimento danni per irreversibile trasformazione del fondo con destinazione ad opera pubblica (C.D.R. di Battipaglia).
Detta somma, perà², veniva liquidata per una superficie di 44.166,00 mq. laddove, come riconosciuto dall’U.T.A., l’area irreversibilmente trasformata ed acquisita risulta pari a 50.189 mq.; pertanto, la predetta Unità Tecnica avviava il procedimento per liquidare alla ricorrente le somme a conguaglio del risarcimento danni per un’area di 6.023 mq., rappresentante la differenza tra la superficie effettivamente trasformata (50.189,00 mq) e quella posta a base dell’originario decreto di liquidazione (44.166,00 mq).
Questa volta l’U.T.A. perà², secondo la ricorrente in palese violazione ed elusione del giudicato di cui alle predette sentenze del T.A.R. Lazio e contraddicendo il suo precedente operato, determinava il risarcimento dei danni calcolando sulle somme dovute “non gli interessi moratori, bensì gli interessi legali”. La ricorrente produceva osservazioni, con nota del 2 ottobre 2018, sostenendo l’erronea determinazione delle somme, in quanto in violazione del giudicato e, contestualmente, evidenziava l’illegittimità della medesima per mancata indicazione della dovuta indennità da occupazione legittima.
Tuttavia l’U.T.A., con nota prot. n. 2086/18, non accoglieva le osservazioni sostenendo che la sentenza n. 7623/10 ha “condannato l’amministrazione al pagamento di interessi moratori & senza specificare il tasso” e affermando che: “Nel caso di specie, in assenza di previsioni particolari contenute nel T.U.E.S, il tasso di interesse non può che essere quello legale che costituisce interesse moratorio tipico da applicare in difetto della previa pattuizione dell’interesse in misura convenzionale, nonchè in assenza di fattispecie tipiche”.
Avverso tale riscontro la ricorrente produceva nuove osservazioni (nota del 10 ottobre 2018) con cui evidenziava, tra l’altro, che il calcolo degli interessi moratori era anche in violazione della disciplina di cui al D.Lgs. n. 231/02; a seguire l’U.T.A., con nota prot. n. 2171 del 17 ottobre 2018, respingeva le ulteriori osservazioni richiamando la nota precedente. Quindi, con i decreti n. 257/18 e n. 260/2018, l’U.T.A. ha disposto la liquidazione delle somme come innanzi determinate e l’acquisizione al patrimonio immobiliare dell’U.T.A. dei fondi di proprietà del ricorrente.
Ritenendo illegittimi i suddetti atti la ricorrente li ha impugnati formulando i seguenti motivi.
I) Nullità per violazione delle sentenze del T.A.R. Lazio – Sez. I – nn. 7623/2010 e 37667/10; violazione di legge (art. 133 c.p.a. e 21Â septiesÂ L. 241/90); violazione del giusto procedimento; violazione dell’obbligo a provvedere; violazione art. 112 c.p.a..
La liquidazione degli interessi sulla seconda tranche del risarcimento violerebbe i criteri fissati dal T.A.R. nelle richiamate pronunce.
II) Nullità per violazione delle sentenze T.A.R. Lazio – Sez. I – nn. 7623/2010 e 37667/10; illegittimità per violazione di legge (art. 1499 c.c.); violazione del giusto procedimento; violazione dell’obbligo a provvedere; violazione dell’art. 112 c.p.a.; violazione art. 1284 c.c. e artt. 2 e 5 D.Lgs. 231/02; eccesso di potere (travisamento – sviamento – illogicità – ingiustizia manifesta – contraddittorietà – arbitrarietà ).
La liquidazione degli interessi sarebbe errata sia per violazione del giudicato sia in quanto, in applicazione dell’art. 1284, comma 4, c.c., “Se le parti non ne hanno determinato la misura, dal momento in cui è proposta domanda giudiziale il saggio degli interessi legali è pari a quello previsto dalla legislazione speciale relativa ai ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali”, ad oggi dettata dal D.Lgs. n. 231/02 e ss.mm.ii. ed attuativa delle direttive 2000/35/CE e 2011/7/UE rubricata “Lotta contro i ritardati pagamenti nelle transazioni commerciali”.
III) Nullità per violazione delle sentenze T.A.R. Lazio – Sez. I – nn. 7623/2010 e 37667/10; illegittimità per violazione di legge (art. 1499 c.c.); violazione del giusto procedimento; violazione dell’obbligo a provvedere; violazione art. 112 c.p.a.; violazione di legge (art. 42Â bisÂ d.P.R. 327/01); eccesso di potere (travisamento – sviamento – illogicità – ingiustizia manifesta – contraddittorietà – arbitrarietà ).
Gli atti sarebbero illegittimi non solo per violazione del giudicato ma anche per violazione dell’art. 42 bis d.P.R. 327/01 in quanto non sarebbe stata corrisposta la maggiorazione per l’occupazione illegittima.
IV) Nullità per violazione delle sentenze T.A.R. Lazio – Sez. I – nn. 7623/2010 e 37667/10; illegittimità per violazione di legge (art. 1499 c.c.); violazione del giusto procedimento; violazione dell’obbligo a provvedere; violazione art. 112 c.p.a.; violazione di legge (art. 42Â bisÂ d.P.R. 327/01); eccesso di potere (travisamento – sviamento – illogicità – ingiustizia manifesta – contraddittorietà – arbitrarietà ).
L’amministrazione ha violato il giudicato anche perchè avrebbe dovuto corrispondere sia gli interessi compensativi sia il danno da svalutazione monetaria, che sarebbe implicito nella domanda risarcitoria.
Sulla base di tali censure la ricorrente ha chiesto: in via principale accogliersi il ricorso in uno alla domanda cautelare e, per l’effetto dichiarare, ai sensi del combinato disposto degli artt. 112, 114, 133 c.p.a. e 21 septies 1. 241/90, la nullità di tutti impugnati per violazione delle richiamate sentenze, nonchè ordinare l’ottemperanza e disporre, ai sensi dell’art. 112, comma 5, c.p.a. ogni incombente e/o chiarimento in ordine alle modalità dell’esecuzione anche alla luce dei motivi di ricorso, con ogni conseguenza di legge e vittoria di spese; in via subordinata, accogliersi il ricorso in uno alla domanda cautelare e, per l’effetto, annullare gli atti impugnati con ogni conseguenza di legge.
L’amministrazione intimata si è costituita in giudizio replicando alle avverse richieste mediante una relazione a firma del Capo dell’UTA.
Alla camera di consiglio del 17 luglio 2019, fissata anche per la trattazione dell’istanza cautelare, sentiti i difensori presenti e dato avviso della possibilità di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata, la causa è stata trattenuta in decisione.
2. I motivi di ricorso vanno scrutinati congiuntamente, atteso che con la totalità degli stessi la ricorrente sostiene vi sia stata, sotto diversi profili, la violazione o l’elusione del giudicato.
Con la sentenza n. 7623 del 20 aprile 2010 la Sezione, respinta l’istanza restitutoria, accoglieva la domanda di risarcimento del danno, conseguente alla irreversibile trasformazione dell’area di proprietà della ricorrente, dando atto, in motivazione, dell’intervenuto acquisto, per accessione invertita, della proprietà del bene in capo alla P.A., a causa della intervenuta realizzazione sull’area di sedime, di un’opera pubblica e stabilendo che al proprietario andassero corrisposte le somme di cui all’art. 43, comma 6, d.P.R.. 327/2001 Testo Unico Espropriazioni.
Pertanto ha accertato il diritto della ricorrente al risarcimento dei danni nella misura da stabilirsi dalle parti sulla base dei seguenti criteri:
“il valore attuale del bene, da determinare facendo riferimento anche ad eventuali stime dell’Agenzia del Territorio;
i relativi interessi moratori, da computare a decorrere dal giorno in cui il terreno è stato occupato senza titolo, vale a dire dal 3 agosto 2008, sino al soddisfo”.
La sentenza ha altresì chiarito che, “Per quanto riguarda il periodo di occupazione legittima del terreno di proprietà della CMI, invece, il Collegio non può procedere all’accertamento del diritto alla relativa indennità ed alla fissazione dei relativi criteri in quanto la materia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario”.
Con la sentenza n. 36667 del 20 dicembre 2010 la Sezione, adita in sede di ottemperanza, ha nominato un Commissario ad acta perchè provvedesse:
“- alla determinazione del valore del bene di che trattasi (alla stregua dei criteri nella sentenza di cui sopra specificati)
– ed alla conseguenziale liquidazione, in favore della parte ricorrente, della somma alla medesima spettante a titolo di risarcimento del danno secondo quanto stabilito nella sopra citata sentenza 7623/2010, maggiorata di interessi moratori da computare a decorrere dal 3 agosto 2008 e fino al di dell’effettivo soddisfo”.
3. Le statuizioni che precedono rappresentano il tertium comparationis per verificare se vi sia stata la dedotta violazione o elusione del giudicato, ossia se siano stati violati i criteri fissati nella prima delle due pronunce e richiamati nella seconda.
Osserva il Collegio che, nei termini dedotti in ricorso, la violazione del giudicato non è ravvisabile.
La ricorrente non contesta che le siano stati corrisposti due importi a titolo risarcitorio per l’irreversibile trasformazione dell’intero fondo, maggiorati degli interessi di mora, ma lamenta che il calcolo degli interessi relativi alla seconda tranche del risarcimento sia errato, ossia che l’importo sia corrispondente agli interessi legali e non agli interessi di mora che, a suo dire, sarebbero quelli di cui al D.Lgs. 231/2002 previsti per le transazioni commerciali e che tanto sarebbe ricavabile dalle sentenze azionate.
Dalla lettura delle pronunce della Sezione, di cui la ricorrente lamenta la violazione, è agevole rilevare come gli relativi interessi di mora siano stati riconosciuti individuandone la decorrenza dal giorno in cui il terreno è stato occupato senza titolo, ossia dal 3 agosto 2008, sino al soddisfo, senza alcuna indicazione del criterio di calcolo e senza alcun riferimento al criterio di cui al D.Lgs. 231/2002 previsto per le transazioni commerciali.
L’errore di fondo in cui incorre la ricorrente è quello di ritenere che il diritto a vedersi liquidato l’interesse moratorio o da ritardo, riconosciutole nelle sentenze in rassegna, comporti l’applicazione di un tasso di interesse diverso da quello legale.
Si tratta di una tesi che non ha fondamento, atteso che il provvedimento da ultimo impugnato non ha fatto altro che applicare i criteri indicati nelle richiamate sentenze della Sezione, le quali hanno inteso riconoscere alla ricorrente, privata illegittimamente della disponibilità del bene, a titolo di risarcimento, il valore del bene maggiorato degli interessi, a decorrere dal giorno in cui il terreno è stato occupato senza titolo, in pedissequa applicazione dell’art. 43 del T.U. espropriazione, vigente ed applicabile ratione temporis.
Ne discende che tutte le censure di violazione o elusione del giudicato formulate con i primi due motivi sono infondate, risultando pacifico e non contestato che l’amministrazione ha effettivamente corrisposto, in due soluzioni, il risarcimento del danno per irreversibile trasformazione dell’intera superficie utilizzata, maggiorato degli interessi, con la precisazione, ricavabile dalla relazione in atti, che il pagamento è avvenuto in modo frazionato a causa di alcuni errati riferimenti catastali, per cui veniva liquidata in prima battuta la somma, comprensiva di interessi (€ 1.571.203,9) per la superficie corrispondente a mq. 44.166, in luogo dei complessivi mq. 50.189, e successivamente quella (€ 209.522,45) per la residua parte di 6.023 mq. .
4. Dalla lettura delle sentenze azionate emerge, altresì, l’infondatezza della censura contenuta nel terzo motivo, di violazione dell’art. 42 bis d.P.R. 327/01, atteso che, nel caso di specie, le sentenze azionate hanno disposto il risarcimento del danno ai sensi dell’art. 43 T.U. Espropriazione, all’epoca vigente, poi dichiarato incostituzionale con sentenza della Corte costituzionale 8 ottobre 2010, n. 293; d’altra parte l’amministrazione non ha adottato, nè avrebbe potuto adottare, alcun atto ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. 327/01, essendo il decreto n. 260/18 meramente ricognitivo del giù intervenuto acquisto, per accessione invertita, come accertato e dichiarato con la sentenza n. 7623/2010.
5. E’ infondata anche la censura contenuta nel quarto motivo, a tenore della quale nella domanda risarcitoria sarebbe implicita la richiesta di maggiorazione della somma a titolo di rivalutazione monetaria che, dunque, la ricorrente rivendica con il ricorso in epigrafe.
Invero, come giù visto, i criteri per determinare l’importo dovuto a titolo di risarcimento, dettati dalla sentenza n. 7623/2010, e richiamati dalla sentenza n. 36667/2010 di nomina del Commissario ad acta, non prevedono la corresponsione di una somma ulteriore a titolo di rivalutazione monetaria, anche perchè il “valore del bene” cui si riferisce la sentenza è il valore “attuale” del bene, sicchè la censura appare del tutto priva di fondamento.
A ciù² deve aggiungersi che, come rappresentato in punto di fatto dall’amministrazione, la ricorrente aveva giù contestato il decreto commissariale del 21 aprile 2011, di determinazione delle somme da liquidare a CMI, incardinando un altro giudizio, definitivamente conclusosi con la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2835 del 9 giugno 2015 che, in accoglimento dell’appello proposto dall’amministrazione, ha dichiarato l’irricevibilità , per tardività , del ricorso. Detta sentenza è divenuta definitiva, stante la successiva pronuncia n. 2656 del 5 giugno 2017, con cui la Sez. IV del Consiglio di Stato ha respinto il ricorso per revocazione promosso da CMI, con conseguente inoppugnabilità del decreto commissariale del 21 aprile 2011. Con tale ultima decisione, peraltro, il Consiglio di Stato rilevava come il ricorso tendesse ad una rinnovazione della decisione di merito e a trasformare così il ricorso per revocazione in un ulteriore grado di giudizio.
Ne discende che la quantificazione del risarcimento operata dal Commissario ad acta è ormai definitiva, quanto al primo atto di liquidazione.
Quanto al decreto n. 257 del 16 ottobre 2018, che ha liquidato la restante parte del risarcimento, si osserva che l’amministrazione, in assenza di diverse indicazioni (da parte delle pronunce da eseguire), correttamente ha applicato gli stessi criteri, calcolando sulla sorte capitale gli interessi legali.
Il codice civile definisce infatti “interessi moratori” quelli dovuti per il fatto del ritardo nel pagamento che, secondo l’art. 1224 c.c., in mancanza di diversi elementi di specificazione e determinazione, sono pari agli interessi legali, indipendentemente dalla prova del creditore di aver sofferto alcun danno a causa del ritardato pagamento. Tali interessi decorrono dalla costituzione in mora che, in caso di danno aquiliano, coincide con la data del fatto (nel caso di specie l’inizio dell’occupazione illegittima).
Conclusivamente, per quanto precede, il ricorso deve essere respinto.
6. Le spese del giudizio possono essere compensate tenuto conto della limitata attività difensiva svolta dalla difesa erariale.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

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