Presidente Bile, Redattore Saulle

Lavoro – Malattia e infermità – Previdenza – Art. 169 del decreto del Presidente della Repubblica 29/12/1973, n. 1092 – Pensione privilegiata ordinaria – Termine di decadenza quinquennale per la proposizione della domanda – Decorrenza del termine dalla data di cessazione dal servizio anziché dal momento della manifestazione della malattia – Q.l.c. sollevata dalla Corte dei Conti – Asserita violazione egli art. 3 e 38 Cost. – illegittimità parziale.

È costituzionalmente illegittimo l’art. 169 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), nella parte in cui non prevede che, allorché la malattia insorga dopo i cinque anni dalla cessazione dal servizio, il termine quinquennale di decadenza per l’inoltro della domanda di accertamento della dipendenza delle infermità o delle lesioni contratte, ai fini dell’ammissibilità della domanda di trattamento privilegiato, decorra dalla manifestazione della malattia stessa.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
– Franco BILE Presidente
– Giovanni Maria FLICK Giudice
– Francesco AMIRANTE “
– Ugo DE SIERVO “
– Paolo MADDALENA “
– Alfio FINOCCHIARO “
– Alfonso QUARANTA “
– Franco GALLO “
– Luigi MAZZELLA “
– Gaetano SILVESTRI “
– Sabino CASSESE “
– Maria Rita SAULLE “
– Giuseppe TESAURO “
– Paolo Maria NAPOLITANO “
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 169 del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), promosso con ordinanza del 5 aprile 2007 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Liguria, sul ricorso proposto da S. E. nei confronti del Ministero della difesa, iscritta al n. 64 del registro ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13, prima serie speciale, dell’anno 2008.

Udito nella camera di consiglio del 9 luglio 2008 il Giudice relatore Maria Rita Saulle.

Ritenuto in fatto

1. – La Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Liguria, con ordinanza del 5 aprile 2007, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 169 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), «nella parte in cui fa decorrere il termine di decadenza per l’inoltro della domanda di pensione privilegiata dalla data di cessazione dal servizio, anziché dal momento della manifestazione della malattia», per violazione dell’art. 3, primo comma, e dell’art. 38, secondo comma, della Costituzione.
2. – Il giudice rimettente riferisce che il giudizio a quo ha ad oggetto il ricorso della vedova del capitano di corvetta G. L., cessato dal servizio per collocamento in ausiliaria in data 10 giugno 1992 e deceduto il 28 aprile 1999, avverso il decreto 11 gennaio 2001, n. 1/M, con il quale il Ministero della difesa – in applicazione dell’art. 169 del d.P.R. n. 1092 del 1973 – ha respinto la domanda di pensione privilegiata di reversibilità, avanzata dalla ricorrente il 10 settembre 1999.
L’ordinanza di rimessione precisa che il provvedimento di diniego impugnato si fonda sul fatto che sono trascorsi più di cinque anni tra la presentazione della suddetta domanda e la cessazione dal servizio del militare e ciò, nonostante la Commissione medica, investita del caso, abbia accertato che l’infermità (Mesotelioma pleurico) che ha causato la morte del dipendente, diagnosticatagli nel maggio del 1998, sia dipesa dalla prolungata esposizione all’amianto subita nel corso del servizio prestato alle dipendenze della Marina militare dal 1951 fino al collocamento a riposo.
3. – Ricostruiti così i fatti di causa, il giudice a quo ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 169 del d.P.R. n. 1092 del 1973, il quale stabilisce, al primo comma, che «la domanda di trattamento privilegiato non è ammessa se il dipendente abbia lasciato decorrere cinque anni dalla cessazione dal servizio senza chiedere l’accertamento della dipendenza delle infermità o delle lesioni contratte» e, al secondo comma, che detto «termine è elevato a dieci anni qualora l’invalidità sia derivata da parkinsonismo».
3.1. – Ad avviso del rimettente, la ratio legis di tale disposizione si fonda sulle «conoscenze mediche e scientifiche dell’epoca in cui entrò in vigore il T.U. delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato», approvato con d.P.R. n. 1092 del 1973, quando – fatta eccezione per il morbo di Parkinson – non erano ancora note «patologie che fossero del tutto prive di qualunque manifestazione sintomatica per un arco di tempo superiore ai cinque anni».
Il successivo progresso scientifico in materia, osserva sempre il rimettente, «ha messo in luce l’esistenza di altre patologie a decorso lento e latente, il cui periodo di totale assenza di manifestazioni morbose va ben oltre il quinquennio», così come accade, in particolare, per le patologie provocate dall’esposizione all’amianto, «tutte caratterizzate da un lungo intervallo di tempo fra l’inizio dell’esposizione e la comparsa della malattia».
3.2. – Alla luce di tali considerazioni, la Corte rimettente ritiene che l’art. 169 del d.P.R. n. 1092 del 1973, facendo «decorrere il termine di decadenza per l’inoltro della domanda di pensione privilegiata dalla data di cessazione dal servizio, anziché dal momento della manifestazione della malattia», determinerebbe una «ingiustificata disparità di trattamento tra lavoratori dipendenti che hanno contratto malattie a normale decorso e lavoratori dipendenti con patologia a lunga latenza», in violazione dell’art. 3 della Costituzione.
La lesione del principio di eguaglianza, afferma ancora il giudice a quo, si manifesterebbe, altresì, «con riferimento al regime previsto per l’assicurazione infortuni e malattie professionali dei lavoratori dell’industria, ove il termine dell’azione per conseguire le prestazioni assicurative decorre “dal giorno dell’infortunio o da quello della manifestazione della malattia professionale”», secondo quanto disposto dall’art. 112 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali).
3.3. – Sotto altro profilo, sempre ad avviso della Corte rimettente, la disposizione censurata contrasterebbe anche con l’art. 38, secondo comma, della Costituzione, che stabilisce il diritto dei lavoratori a che «siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita» in caso di malattia.
Il giudice rimettente osserva, al riguardo, che «i termini decadenziali hanno la funzione di sanzionare un comportamento omissivo o inerte facendo venire meno il diritto di chi, pur avendone avuto la possibilità, non si è attivato tempestivamente», cosicché far decorrere il termine di decadenza dalla data di cessazione dal servizio, anziché da quella della manifestazione morbosa, «in tutti i casi in cui il tempo di latenza della malattia abbia superato il periodo decadenziale, equivale ad impedire in modo del tutto irragionevole l’esercizio del diritto riconosciuto dall’ordinamento, come quello alla pensione privilegiata».
3.4. – La Corte rimettente precisa, inoltre, che le odierne censure di legittimità costituzionale muovono da presupposti differenti rispetto a quelli posti a fondamento delle questioni aventi ad oggetto l’art. 169 del d.P.R. n. 1092 del 1973, già decise da questa Corte, nel senso della manifesta inammissibilità, con le ordinanze n. 300 del 2001 e n. 246 del 2003. Nei relativi atti di rimessione, infatti, premessa «l’esistenza di un parallelismo tra il morbo di Parkinson e la sclerosi multipla», si chiedeva – pur sempre in base al principio di uguaglianza – «l’estensione del termine decennale previsto per il parkinsonismo anche all’altra infermità»; scelta che questa Corte ha affermato essere riservata «alla discrezionalità del legislatore».
4. – Quanto alla rilevanza della questione, il rimettente evidenzia, in primo luogo, che la Commissione medica ospedaliera interessata del caso ha riconosciuto che la prolungata esposizione all’amianto cui è stato soggetto il dante causa della ricorrente durante il servizio rappresenta la «causa unica nel determinismo della patologia neoplastica che ha condotto a morte l’interessato, per cui il decesso deve considerarsi avvenuto per causa di servizio»; in secondo luogo, che il diniego dell’Amministrazione in ordine alla concessione della pensione privilegiata è «motivato esclusivamente con riferimento al disposto di cui all’art. 169 del d.P.R. n. 1092 del 1973».
Conseguentemente, conclude la Corte rimettente, dalla «soluzione della sollevata questione di legittimità costituzionale dipende [.] l’esito del giudizio» a quo.

Considerato in diritto

1. – La Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Liguria, dubita della legittimità costituzionale dell’art. 169 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), «nella parte in cui fa decorrere il termine di decadenza per l’inoltro della domanda di pensione privilegiata dalla data di cessazione dal servizio, anziché dal momento della manifestazione della malattia», in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 38, secondo comma, della Costituzione.
1.1. – Ad avviso del giudice rimettente, infatti, la norma censurata, stabilendo l’inammissibilità della domanda di trattamento privilegiato qualora «il dipendente abbia lasciato decorrere cinque anni dalla cessazione del servizio senza chiedere l’accertamento della dipendenza delle infermità o delle lesioni contratte», determinerebbe una «ingiustificata disparità di trattamento tra lavoratori dipendenti che hanno contratto malattie a normale decorso e lavoratori dipendenti con patologia a lunga latenza» (in violazione dell’art. 3 Cost.), nonché una irragionevole compressione del diritto alla pensione privilegiata (in contrasto con l’art. 38 Cost.), in tutte le ipotesi in cui l’infermità, pur riconosciuta come dipendente da causa di servizio, si sia manifestata successivamente al decorso di detto termine.
2. – La questione è fondata.
2.1. – Come ricordato dal giudice rimettente, questa Corte si è già occupata della legittimità costituzionale dell’art. 169 del d.P.R. n. 1092 del 1973, sotto un profilo diverso, e precisamente in relazione alla pretesa irragionevolezza della norma per il fatto che il termine quinquennale dalla cessazione del servizio per la richiesta della pensione privilegiata risulta elevato a dieci anni nel solo caso del morbo di Parkinson, pur non potendosi escludere l’esistenza di altre malattie – come la sclerosi multipla – che, al pari di quello, risultano di difficile diagnosi e caratterizzate da esordi e decorsi mutevoli.
Con le ordinanze n. 300 del 2001 e n. 246 del 2003, tale questione fu dichiarata manifestamente inammissibile, sul rilievo che «la scelta di prorogare i termini della domanda per l’una o per l’altra malattia, sulla base di sicuri dati scientifici, appartiene indubbiamente alla discrezionalità del legislatore». Tuttavia, questa Corte osservò, al contempo, che non era stata invece censurata «la scelta del legislatore di far decorrere il termine per la domanda di pensione privilegiata dalla data di cessazione del servizio indipendentemente dalle modalità di manifestazione della malattia» (così ordinanza n. 246 del 2003).
2.2. – L’odierno dubbio di costituzionalità muove proprio dalla considerazione che l’art. 169 del d.P.R. n. 1092 del 1973, fissando il dies a quo del termine quinquennale di decadenza al momento della cessazione dal servizio, a prescindere dalle modalità concrete di manifestazione della malattia, comprime del tutto ingiustificatamente il diritto alla pensione privilegiata dei lavoratori per i quali l’insorgenza della manifestazione morbosa, della quale sia accertata la dipendenza dal servizio, sia successiva al decorso di detto termine.
Le attuali conoscenze mediche, infatti, hanno messo in luce l’esistenza di malattie in cui, fra la causa della patologia e la relativa manifestazione, intercorre un lungo e non preventivabile periodo di latenza in assenza di alcuna specifica sintomatologia, come ad esempio in quelle provocate dall’esposizione all’amianto.
Risulta, pertanto, evidente che quando l’infermità si manifesta successivamente al decorso del termine quinquennale dalla cessazione del servizio, la norma censurata esige irragionevolmente che la domanda di accertamento della dipendenza della infermità dal servizio svolto sia inoltrata entro un termine in cui ancora difetta il presupposto oggettivo (l’infermità) della richiesta medesima. Ne consegue che, in tali casi, in palese violazione sia dell’art. 38, secondo comma, sia dell’art. 3 Cost., l’esercizio del diritto alla pensione privilegiata risulta pregiudicato ancor prima che venga ad esistenza, determinando quella ingiustificata disparità di trattamento tra lavoratori dipendenti che hanno contratto malattie a normale decorso e lavoratori dipendenti con patologia a lunga latenza denunciata dal giudice rimettente.
2.3. – Pertanto, con riferimento ai casi nei quali la malattia insorga allorché siano già decorsi cinque anni dalla cessazione dal servizio – ferma restando la disciplina attuale per le altre ipotesi -, occorre che la norma impugnata sia dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui non prevede che, in tale ipotesi, il termine quinquennale di decadenza per l’inoltro della domanda di accertamento della dipendenza delle infermità o delle lesioni contratte – ai fini dell’ammissibilità della domanda di trattamento privilegiato – decorra dalla manifestazione della malattia stessa.
Giova rimarcare, al riguardo, che, per ottenere il riconoscimento del diritto alla pensione privilegiata, l’infermità deve in ogni caso trarre evidenti origini dal servizio, sulla base di una rigorosa verifica della dipendenza dal medesimo.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 169 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), nella parte in cui non prevede che, allorché la malattia insorga dopo i cinque anni dalla cessazione dal servizio, il termine quinquennale di decadenza per l’inoltro della domanda di accertamento della dipendenza delle infermità o delle lesioni contratte, ai fini dell’ammissibilità della domanda di trattamento privilegiato, decorra dalla manifestazione della malattia stessa.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 30 luglio 2008.

Depositata in Cancelleria l’1 agosto 2008.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 1/8/2008 n.323 proviene da Giustamm.

Pres. BILE – Red. CASSESE

incostituzionali le norme della Regione Veneto in tema di lavori pubblici

Appalti pubblici – Norme della Regione Veneto – Lavori pubblici di interesse regionale – Affidamento dei servizi relativi all’architettura e all’ingegneria e degli altri servizi tecnici connessi alla progettazione e alla esecuzione di opere pubbliche – Soggetti qualificati a termini di legge – Affidamento dei servizi relativi all’architettura e all’ingegneria e degli altri servizi tecnici connessi alla progettazione e alla esecuzione di opere pubbliche – Procedimento, criteri, pubblicità preventiva e successiva – Progettazione – Verifica e validazione del progetto – Criteri di affidamento e condizioni di pubblicità – Offerte anomale – Verifica di congruità in contraddittorio con l’interessato su richiesta della stazione appaltante – Facoltatività della verifica di congruità e delle giustificazioni del prezzo – Affidamento a trattativa privata dei contratti pubblici – Mancata distinzione tra procedura negoziata previa e senza previa pubblicazione del bando, mancato recepimento della normativa comunitaria, introduzione di nuove e diverse ipotesi – Subappalto – Sospensione dei pagamenti in favore dell’affidatario allorquando questi non trasmette le fatture concernenti le lavorazioni eseguite dal subappaltatore debitamente quietanziate – Leasing immobiliare ovvero locazione finanziaria – Verifica preventiva dell’interesse archeologico – Procedimento, criteri, pubblicità.

Sono incostituzionali gli articoli 6, comma 1, 7, commi 2 e 3, 8, 22, 24, 29, 32, 43, comma 1, della legge della Regione Veneto 20 luglio 2007, n. 17 (Modifiche alla legge regionale 7 novembre 2003, n. 27, «Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche»). La normativa regionale detta una disciplina difforme da quella nazionale in materie riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in base all’art. 117, secondo comma, Cost., riducendo, da un lato, l’area alla quale si applicano le regole concorrenziali dirette a consentire la piena esplicazione del mercato nel settore degli appalti pubblici a tutti gli operatori economici («tutela della concorrenza») e alterando, dall’altro, le regole contrattuali che disciplinano i rapporti privati («ordinamento civile») (cfr. sentenze nn. 431 e 401 del 2007 e n. 282 del 2004).

Sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto gli articoli 6, comma 1, 7, commi 2 e 3, 8, 29, 32, e 43, comma 1, della legge della Regione Veneto n. 17 del 2007, promosse con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, in relazione alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili (fra le quali può annoverarsi l’attività imprenditoriale a cui è dedicato il libro V del codice civile)», dal Presidente del Consiglio dei ministri.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE,
Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA,
Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 6, comma 1, 7, commi 2 e 3, 8, 22, 24, 29, 32, 43, comma 1, della legge della Regione Veneto del 20 luglio 2007, n. 17 (Modifiche alla legge regionale 7 novembre 2003, n. 27, «Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche»), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 21 settembre 2007, depositato in cancelleria il 26 settembre 2007 ed iscritto al n. 40 del registro ricorsi 2007.
Visto l’atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell’udienza pubblica dell’8 luglio 2008 il Giudice relatore Sabino Cassese;
uditi l’avvocato dello Stato Maurizio Borgo per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Vittorio Domenichelli e Luigi Manzi per la Regione Veneto.

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha proposto questioni di legittimità costituzionale in via principale nei confronti degli articoli 6, comma 1, 7, commi 2 e 3, 8, 22, 24, 29, 32, 43, comma 1, della legge della Regione Veneto del 20 luglio 2007, n. 17 (Modifiche alla legge regionale 7 novembre 2003, n. 27, «Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche»), con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e), l), m) e s) della Costituzione.
Ritiene l’Avvocatura generale dello Stato che il settore degli appalti pubblici «non appartiene per residualità alla competenza legislativa delle Regioni» e che tutto ciò che attiene alla fase dell’affidamento dell’appalto rientri nel generale concetto di regolazione della concorrenza e del mercato, appartenente in quanto tale alla competenza legislativa dello Stato in via esclusiva.
A parere del ricorrente, in tale ambito, viene in considerazione non soltanto la «tutela della concorrenza» sancita dall’art. 117, secondo comma, lettera e), ma anche la materia dell’«ordinamento civile» e quella della «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili (fra le quali può annoverarsi l’attività imprenditoriale a cui è dedicato il libro V del codice civile)», previste dall’art. 117, comma secondo, lettere l) e m), anch’esse rientranti nella potestà legislativa dello Stato.
1.1. – Il Governo, in primo luogo, censura l’art. 6, comma 1, della legge n. 17 del 2007, che modifica l’art. 8, comma 1, della legge n. 27 del 2003 (in tema di affidamento dei servizi relativi all’architettura e all’ingegneria) e l’art. 7, commi 2 e 3, che modifica l’art. 9, commi 1 e 2, della stessa legge regionale (in tema di criteri di affidamento, forme di pubblicità e bandi tipo), per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere e), l) e m), Cost. ed in particolare l’art. 6, comma 1, «nella parte in cui richiama l’art. 9, commi 1 e 2, della stessa legge».
Secondo la difesa erariale entrambe le norme impugnate incidono sulle procedure e sui criteri di affidamento dei servizi relativi all’architettura e all’ingegneria e sugli incarichi di progettazione, nonché sulle forme di pubblicità, preventiva e successiva, dei medesimi, la cui disciplina, secondo l’art. 4, comma 3, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), appartiene alla competenza esclusiva dello Stato.
In particolare, le norme censurate prevedono: a) una soglia diversa per l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria (da 40 mila a 100 mila euro e sotto la soglia dei 40 mila euro) rispetto alla soglia comunitaria prevista dall’art. 91 del codice dei contratti pubblici; b) criteri – individuati con provvedimento della Giunta regionale – per l’affidamento di tali servizi, che prevedono un’ampia libertà di scelta della Regione in ordine all’affidamento dell’incarico; c) un sistema di pubblicità peculiare (esposizione del provvedimento di incarico all’albo della stazione appaltante e successiva trasmissione all’osservatorio regionale) in difformità da quanto previsto dagli artt. 91 e 124 del d. lgs. n. 163 del 2006 [d’ora in poi: codice dei contratti pubblici].
Ad avviso dell’Avvocatura generale, le norme censurate si discosterebbero dalla disciplina statale in particolare con riferimento alla individuazione di una diversa soglia per l’affidamento di servizi di architettura ed ingegneria comportanti un compenso tra 40 mila euro e 100 mila [cosiddetta soglia comunitaria] (art. 91, comma 2, del codice dei contratti pubblici), alla regolamentazione dei principi di non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza e dei criteri, individuati con provvedimento della Giunta (art. 90 del codice dei contratti pubblici), alla disciplina dell’affidamento dei servizi remunerati meno di 40 mila euro e, infine, prevedendo un peculiare sistema di pubblicità (art. 124 del codice dei contratti pubblici). Sottolinea il Governo, in particolare, che la disciplina della pubblicità degli incarichi aventi ad oggetto i servizi in esame non possa rientrare nelle misure organizzative, atteso che la pubblicizzazione dell’incarico in vista della sua attribuzione costituisce l’atto che apre la sequenza procedimentale con cui la singola amministrazione avvia la procedura di affidamento ed «è indubbio che esso viene a tutti gli effetti a costituire parte di essa» e che le predette forme di pubblicità garantiscono un «pieno ed effettivo confronto concorrenziale».
1.2. – In secondo luogo, il Governo impugna l’art. 8 della legge regionale n. 17 del 2007, che modifica l’art. 10 della legge regionale n. 27 del 2003 (in tema di verifica e validazione del progetto), con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e), l) e m), Cost., «nella parte in cui prevede che tali operazioni debbano essere attribuite nel rispetto dei criteri di affidamento e delle condizioni di pubblicità previsti dall’art. 9, commi 1 e 2, della stessa legge».
La norma prevede che la verifica e la validazione dei progetti per lavori di importo inferiore alla soglia comunitaria possono essere attribuite dalla stazione appaltante a soggetti individuati «nel rispetto dei criteri di affidamento e delle condizioni di pubblicità previsti dall’articolo 9, commi 1 e 2».
Lo Stato sottolinea come la disciplina regionale in tema di verifica e validazione del progetto si differenzia «nettamente» da quella stabilita dal legislatore nazionale (art. 112, comma 1, del codice dei contratti pubblici). Ad avviso del Governo, la competenza a legiferare in materia di progettazione è riservata allo Stato, tenuto conto della delicatezza della fase del procedimento consistente nella verifica e nella validazione dei progetti attraverso cui le amministrazioni debbono provvedere alla realizzazione delle opere pubbliche.
1.3. – In terzo luogo, il Governo impugna l’art. 22 della legge regionale n. 17 del 2007, che modifica l’art. 31-bis, commi 1 e 2, della legge regionale n. 27 del 2003 (in tema di affidamento e criteri di aggiudicazione dei lavori) con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., «nella parte in cui rende facoltativa la verifica della congruità dell’offerta che presenta una percentuale inferiore alla soglia di anomalia e nella parte in cui prescrive la facoltatività e non l’obbligatorietà delle giustificazioni del prezzo».
La norma regionale prevede: a) la facoltatività della verifica di congruità per i contratti sotto soglia; b) che le giustificazioni siano fornite esclusivamente su richiesta della stazione appaltante.
A parere della difesa erariale, tale disciplina in tema di offerte anomale si differenzia significativamente da quella stabilita dal legislatore nazionale (art. 86 del codice dei contratti pubblici). Pertanto, tale disposizione violerebbe l’ambito della tutela della concorrenza, competenza legislativa esclusiva dello Stato prevista dall’art. 117, comma secondo, lettera e), Cost.
1.4. – In quarto luogo, lo Stato impugna l’art. 24 della legge regionale n. 17 del 2007, che modifica l’art. 33 della legge regionale n. 27 del 2003 (in tema di procedura negoziata), con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., nella parte in cui «non distingue tra procedura negoziata previa e senza previa pubblicazione del bando e nella parte in cui non rispetta le condizioni tassative di ricorso a detta procedura in recepimento della direttiva 2004/18/CE e nella parte in cui sono introdotte nuove disposizioni e diverse ipotesi (interventi inferiori a 500 mila euro, lavori complementari e, interventi imposti dal pericolo per la pubblica incolumità e per la salute pubblica) previste dalla menzionata direttiva in cui le amministrazioni aggiudicatrici possono fare ricorso alla predetta procedura».
A parere dell’Avvocatura, pertanto, la Regione avrebbe sconfinato dall’ambito ad essa riservato atteso che le disposizioni in esame non concernono aspetti di carattere organizzativo, ma «stravolgono la fisionomia della procedura cui le stazioni appaltanti possono far ricorso con maggior libertà» e la differenziano rispetto alla disciplina statale dettata in materia (artt. 56 e 57 del codice dei contratti pubblici), incidendo sulle modalità attraverso cui si svolge il confronto concorrenziale e limitandolo «pesantemente».
1.5. – In quinto luogo, il Governo impugna l’art. 29 della legge regionale n. 17 del 2007, che modifica l’art. 38, comma 3, della legge regionale n. 27 del 2003 (in tema di subappalti), con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e), l) e m), Cost., nella parte in cui «stabilisce la sospensione del pagamento del corrispettivo solo limitatamente alla somma non corrisposta dal subappaltatore nel caso di mancata trasmissione delle fatture quietanzate».
La norma impugnata prevede, tra l’altro, che: «Nel caso di mancata trasmissione delle fatture quietanziate, la stazione appaltante sospende il successivo pagamento a favore dell’appaltatore, limitatamente alla somma non corrisposta al subappaltatore risultante dalla fattura non quietanzata».
La difesa erariale osserva che la norma censurata si discosta dalla disciplina statale (art. 118, comma 3, del codice dei contratti pubblici) e ritiene tale intervento non consentito atteso che l’art. 4, comma 3, del codice dei contratti pubblici riserva alla competenza statale esclusiva l’istituto del subappalto, trattandosi di una disciplina che va ad incidere sulla materia dell’ordinamento civile.
1.6. – Il Governo impugna, in sesto luogo, l’art. 32 della legge n. 27 del 2007, che inserisce un Capo VII-bis (leasing immobiliare) all’interno della legge n. 17 del 2003, costituito da un unico art. 46-bis (procedure di realizzazione), in relazione all’art. 117, secondo comma, lettere e), m) e l), Cost.
L’art. 46-bis stabilisce, tra l’altro, che: «Qualora i soggetti di cui all’articolo 2 della presente legge intendano acquisire immobili da costruire o ristrutturare con il ricorso a contratti di locazione finanziaria, si osservano le disposizioni di cui al presente capo, particolarmente con riguardo alla realizzazione dei lavori necessari alla fruizione degli immobili da parte del committente» (1 comma).
Il Governo osserva che la norma censurata si discosta dalla disciplina statale (art. 160-bis del codice dei contratti pubblici) prevista in materia di leasing finanziario e ritiene che la Regione abbia disciplinato un settore riservato a norma dell’art. 117, secondo comma, lettere e), l) e m), Cost. e dell’art. 4, comma 3, del codice dei contratti pubblici, alla competenza esclusiva dello Stato.
1.7. – Infine, la difesa erariale censura l’art. 43 della legge n. 27 del 2007, che ha inserito l’art. 70-bis nella legge regionale n. 17 del 2003 (in tema di verifica preventiva dell’interesse archeologico per i lavori pubblici di competenza regionale), con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e), l), m), s), Cost., nella parte in cui «prevede che per i lavori di competenza regionale le indagini geologiche e archeologiche preliminari siano eseguite da soggetti individuati con i criteri di affidamento e le modalità di pubblicità previsti dagli artt. 8, comma 1, e 9, commi 1 e 2, della stessa legge e nella parte in cui prevede delle deroghe rispetto alle procedure di verifica dell’interesse archeologico disciplinate dagli artt. 95 e 96 del codice dei contratti pubblici».
Rammenta il Governo che le norme regionali, oggetto di rinvio interno nella disposizione in esame, oggetto di separate censure, sono affette «dall’evidente sconfinamento del legislatore regionale in ambito riservato alla potestà legislativa del legislatore statale» e che, per le medesime ragioni per le quali sono state censurate le norme oggetto di rinvio, è costituzionalmente illegittima la norma regionale in esame.
Inoltre, la difesa erariale osserva che il secondo comma della disposizione impugnata contrasta anche con quanto disposto dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., poiché incide sui contratti relativi alla materia della tutela dei beni culturali riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
2. – Nel giudizio si è costituita la Regione Veneto, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.
2.1. – In prossimità della data fissata per l’udienza pubblica, la Regione Veneto ha depositato una memoria, osservando, innanzitutto, che l’iter di approvazione della legge regionale impugnata, di modifica della precedente legge n. 27 del 2003, «ha avuto motivo soprattutto dalla esigenza di rendere la disciplina regionale maggiormente conforme alla normativa comunitaria». Segnala, altresì, che, con deliberazione della Giunta regionale n. 547 dell’11 marzo 2008, sono stati dettati «Indirizzi operativi per l’applicazione della legge regionale n. 27/2003 a séguito della sentenza della Corte costituzionale n. 401/2007», in attesa di una ulteriore modifica della stessa legge regionale.
2.2. – In via preliminare, la difesa regionale eccepisce l’inammissibilità delle censure sollevate con riferimento al parametro costituzionale previsto dall’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., relativo alla competenza esclusiva statale in ordine alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che debbono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, parametro neppure evocato dalla relazione del Dipartimento degli Affari regionali, allegata alla deliberazione del Consiglio dei ministri.
2.3. – In relazione alle prime due questioni prospettate nel ricorso dello Stato, la Regione ritiene, da un lato, inammissibile la questione formulata con riferimento alla materia dell’ordinamento civile e, dall’altro, sottolinea che le disposizioni regionali in esame non sono «in contrasto con i vincoli derivanti dall’esercizio, da parte dello Stato, della propria competenza esclusiva in materia di tutela della concorrenza», atteso che sarebbe «irragionevole» contestare una disciplina normativa regionale che, nel settore degli affidamenti, prevede norme più severe per gli incarichi che vanno da un importo di 40 mila euro sino alla soglia comunitaria nonché delle forme di pubblicità da stabilirsi con provvedimento della Giunta regionale.
A parere della Regione Veneto, ciò sarebbe consentito atteso che la Regione può disciplinare la fase amministrativa che conduce al contratto nelle materie residuali riservate all’organizzazione della Regione e degli enti da essa dipendenti nonché all’organizzazione degli enti territoriali per gli aspetti diversi da quelli previsti dall’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. Ciò si evincerebbe, secondo la Regione, dallo stesso carattere finalistico della tutela della concorrenza e da quanto previsto dall’art. 2, comma 3, del codice dei contratti pubblici secondo cui «per quanto non espressamente previsto nel presente codice, le procedure di affidamento si esplicano secondo la legge n. 241 del 1990».
Quanto alla distinzione tra servizi di rilevanza comunitaria e servizi sotto soglia, la Regione osserva che il fondamento delle peculiarità dettate dalla disciplina regionale rispetto alla normativa statale sarebbero da rintracciare in una «scelta semplificatrice» della Regione che consente di calibrare gli adempimenti in argomento tenendo conto della varietà di condizioni e circostanze con riferimento sia al numero degli incarichi da attribuire sia alle dimensioni dell’ente appaltatore. Pertanto, le norme regionali assumerebbero, anche nell’ambito della competenza esclusiva dello Stato in tema di concorrenza, la natura di regole di adattamento in sede locale.
2.4. – In ordine alla terza questione prospettata dal ricorso governativo, la Regione Veneto si rimette a quanto argomentato, sia in punto di inammissibilità sia in punto di infondatezza, a proposito delle prime due questioni e rileva «l’inconferenza» della normativa statale posta a confronto con quella regionale, atteso che l’art. 112 del codice dei contratti pubblici concerne le modalità di verifica dei progetti e i requisiti di qualificazione dei verificatori (rinviate alla predisposizione di un regolamento ancora non emanato dall’esecutivo), mentre la disposizione della legge regionale ha un oggetto diverso relativo «ai criteri di affidamento degli incarichi».
2.5. – In ordine alla quarta questione, la Regione osserva che l’unica innovazione regionale consiste nel non richiedere necessariamente le (prime) giustificazioni all’atto stesso della presentazione dell’offerta, regola rientrante nell’organizzazione interna della stazione appaltante e dettata per esigenze di semplificazione.
2.6. – In ordine alla quinta questione sollevata in tema di procedura negoziata, la Regione premette che la norma censurata consente l’affidamento con procedura negoziata dei lavori complementari nelle stesse ipotesi contemplate nell’art. 163 del codice dei contratti pubblici, «salve alcune varianti lessicali». Sottolinea inoltre che per le ipotesi di ricorso alla procedura negoziata nei casi di urgenza le censure dello Stato non sarebbero adeguatamente argomentate. Sostiene infine che, a differenza di quanto ritiene la difesa statale, la novella restringe il ricorso alla procedura negoziata regionale e trova corrispondenza con quanto statuito nell’art. 57, comma 2, lettera c), del codice dei contratti pubblici.
2.7. – In ordine alla sesta questione sollevata in tema di subappalto, la Regione osserva che, a differenza della norma statale, quella regionale prevede la sospensione a favore dell’appaltatore «limitatamente alla somma non corrisposta al subappaltatore risultante dalla fattura non quietanzata». Eccepisce l’inammissibilità degli invocati parametri della tutela della concorrenza e dei livelli essenziali delle prestazioni perché non motivati. Quanto invece, al parametro concernente la materia dell’ordinamento civile, rileva in primo luogo la contraddittorietà della censura statale, ponendo a confronto quanto sostenuto nella motivazione del ricorso e quanto nel petitum, e, in secondo luogo, l’infondatezza della censura stessa, atteso che la norma impugnata disciplina legittimamente l’attività interna della stazione appaltante.
2.8. – In relazione alla settima questione sollevata in tema di leasing immobiliare, la Regione Veneto ribadisce l’eccezione di inammissibilità della censura relativa all’invocato parametro costituzionale costituito dall’art. 117, secondo comma, lettera m), perché immotivata.
Nel merito, ritiene la censura infondata, atteso che la norma regionale non ha contraddetto la normativa nazionale, ma si è limitata a porre una regolamentazione di dettaglio consentita dalla stessa disciplina statale.
2.9. – In relazione all’ottava questione sollevata in tema di verifica preventiva dell’interesse archeologico per i lavori pubblici di competenza regionale, la Regione Veneto ritiene la censura infondata atteso che, da un lato, le norme previste dagli articoli 95 e 96 del codice dei contratti pubblici non sarebbero inderogabili e, dall’altro, la norma censurata non derogherebbe affatto alla legislazione dello Stato, ma rappresenterebbe un ragionevole svolgimento dei criteri da essa posti.

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha proposto questioni di legittimità costituzionale in via principale nei confronti degli articoli 6, comma 1, 7, commi 2 e 3, 8, 22, 24, 29, 32, 43, comma 1, della legge della Regione Veneto del 20 luglio 2007, n. 17 (Modifiche alla legge regionale 7 novembre 2003, n. 27, «Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche»), con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e), l), m) e s), della Costituzione.
Il Governo ricorrente impugna le richiamate disposizioni della legge regionale n. 17 del 2007 – concernenti sia gli appalti dei servizi relativi all’architettura e all’ingegneria, gli incarichi di progettazione e la verifica e la validazione dei medesimi, sia la verifica di congruità delle offerte sotto soglia, le procedure negoziate e le verifiche preventive dell’interesse archeologico per i lavori pubblici di competenza regionale, sia, infine, l’attività contrattuale della Regione in tema di subappalto e di locazione finanziaria – in quanto ritenute lesive della competenza statale esclusiva in materia di «tutela della concorrenza», in materia di «ordinamento civile» e in materia di «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili (fra le quali può annoverarsi l’attività imprenditoriale a cui è dedicato il libro V del codice civile)», nonché, con specifico riferimento ai lavori pubblici di interesse archeologico, perché lesive, inoltre, della competenza statale esclusiva in materia di «tutela dei beni culturali».
In particolare, ad avviso del ricorrente, le norme che disciplinano gli appalti dei servizi relativi all’architettura e gli incarichi di progettazione (art. 6, comma 1, e art. 7, commi 2 e 3), la verifica e la validazione dei progetti (art. 8) e le verifiche preventive dell’interesse archeologico per i lavori pubblici di competenza regionale (art. 43, comma 1), sarebbero costituzionalmente illegittime in quanto riferibili, da un lato, alla tutela della concorrenza sancita dall’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. e, dall’altro, alla materia dell’ordinamento civile e a quella della «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili (fra le quali può annoverarsi l’attività imprenditoriale a cui è dedicato il libro V del codice civile)», previste dall’art. 117, secondo comma, lettere l) e m), Cost., anch’esse rientranti nella potestà legislativa esclusiva dello Stato.
Inoltre, secondo il ricorrente, la norma sulle verifiche preventive dei lavori pubblici regionali di interesse archeologico (art. 43, comma 1), sarebbe costituzionalmente illegittima anche perché riferibile alla tutela dei beni culturali prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e rientrante nella competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Le ulteriori norme regionali inerenti alle offerte anomale (art. 22) e alla procedura negoziata (art. 24), sarebbero, ad avviso del Governo, costituzionalmente illegittime in quanto riferibili alla tutela della concorrenza sancita dall’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. e quelle concernenti il subappalto (art. 29) e il leasing immobiliare (art. 32), sarebbero illegittime in quanto riferibili alla materia dell’ordinamento civile, competenze, entrambe, attribuite all’esclusiva potestà legislativa statale.
2. – Va ricordato preliminarmente che la legge regionale oggetto di censura è stata approvata il 20 luglio ed è entrata in vigore l’8 agosto 2007.
Intervenuta la sentenza 23 novembre 2007, n. 401, di questa Corte, la Regione Veneto, in data 11 marzo 2008, ha adottato un documento contenente «Indirizzi operativi per l’applicazione della L.R. 27/2003 a sèguito della sentenza della Corte costituzionale n. 401/2007», nel quale riconosceva «non applicabili» la maggior parte delle norme oggetto dell’impugnazione da parte dello Stato.
3. – Le questioni aventi ad oggetto gli artt. 6, comma 1, 7, commi 2 e 3, 8, 29, 32, e 43, comma 1, della legge della Regione Veneto n. 17 del 2007, con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., come osservato dalla Regione Veneto, non sono ammissibili perché non sorrette da specifiche argomentazioni. Il ricorrente si limita ad invocare in modo generico la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili (fra le quali può annoverarsi l’attività imprenditoriale a cui è dedicato il libro V del codice civile)».
4. – Le questioni aventi ad oggetto gli artt. 6, comma 1, 7, commi 2 e 3, 8, 22, 24, 29, 32 e 43, comma 1, della legge della Regione Veneto n. 17 del 2007, con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e) e l), Cost., sono fondate.
Questa Corte ha già osservato che, nel settore degli appalti pubblici, l’eventuale «interferenza» della disciplina statale con competenze regionali «si atteggia in modo peculiare, non realizzandosi normalmente in un intreccio in senso stretto con ambiti materiali di pertinenza regionale, bensì [mediante] la prevalenza della disciplina statale su ogni altra fonte normativa» (sentenza n. 401 del 2007).
Va premesso che è stata dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 3, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), secondo cui «le Regioni non possono prevedere una disciplina diversa da quella del presente codice» in relazione agli ambiti di legislazione sui contratti della pubblica amministrazione riconducibili alla competenza esclusiva dello Stato in base all’art. 117, secondo comma, Cost. (sent. n. 401 del 2007).
Ora, la normativa regionale censurata dallo Stato contiene una disciplina diversa da quella del codice citato per quanto attiene ai seguenti oggetti: affidamento dei servizi tecnici relativi all’architettura e all’ingegneria (artt. 6, comma 1, e 7, commi 2 e 3) riferibile all’ambito della legislazione sulle «procedure di affidamento»; verifica e validazione del progetto (art. 8), inerente all’ambito della «progettazione»; offerte anomale (art. 22) e procedura negoziata (art. 24), relative all’ambito delle procedure di affidamento; subappalti (art. 29), relativi ad analoga materia disciplinata dal codice dei contratti pubblici; leasing immobiliare (art. 32), relativo in parte all’ambito della «progettazione», in parte alla «esecuzione dei contratti» e comunque rientrante, insieme all’istituto del subappalto, nella materia «ordinamento civile»; verifica preventiva dell’interesse archeologico (art. 43), inerente a «contratti relativi alla tutela dei beni culturali».
Per tutti questi oggetti, la disciplina dettata dalla Regione produce una erosione dell’area coperta da obblighi di gara. Essa, infatti, lascia le stazioni appaltanti libere di scegliere le modalità di affidamento degli incarichi di ingegneria e architettura comportanti un compenso inferiore a 40 mila euro, così riducendo il confronto concorrenziale nell’affidamento di tali servizi; consente che una deliberazione della Giunta regionale detti i criteri e le modalità di affidamento degli incarichi di ingegneria e architettura comportanti un compenso compreso tra 40 mila euro e la soglia comunitaria, nonché sulle forme di pubblicità dei medesimi e sui criteri di verifica e validazione dei progetti, incidendo in tal modo sulle regole di mercato; restringe l’ambito entro cui la stazione appaltante deve verificare la congruità delle offerte anomale; consente il ricorso alla trattativa privata senza necessità di previa pubblicazione di un bando di gara, limitando così il confronto concorrenziale; riduce la sospensione del pagamento alla sola somma non corrisposta al subappaltatore; restringe il numero di soggetti che possono aspirare a vedersi affidare l’esecuzione dei lavori aventi ad oggetto la costruzione degli immobili mediante l’introduzione dell’istituto del leasing immobiliare; lascia le stazioni appaltanti libere per quanto concerne l’affidamento degli incarichi aventi ad oggetto le indagini archeologiche, attribuite senza confronto concorrenziale.
La normativa regionale, dunque, detta una disciplina difforme da quella nazionale in materie riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in base all’art. 117, secondo comma, Cost., riducendo, da un lato, l’area alla quale si applicano le regole concorrenziali dirette a consentire la piena esplicazione del mercato nel settore degli appalti pubblici a tutti gli operatori economici («tutela della concorrenza») e alterando, dall’altro, le regole contrattuali che disciplinano i rapporti privati («ordinamento civile») (sentenze nn. 431 e 401 del 2007 e n. 282 del 2004).
5. – Le residue censure, riferite agli altri parametri evocati, restano assorbite.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara la illegittimità costituzionale degli articoli 6, comma 1, 7, commi 2 e 3, 8, 22, 24, 29, 32, 43, comma 1, della legge della Regione Veneto 20 luglio 2007, n. 17 (Modifiche alla legge regionale 7 novembre 2003, n. 27, «Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche»);
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto gli articoli 6, comma 1, 7, commi 2 e 3, 8, 29, 32, e 43, comma 1, della legge della Regione Veneto n. 17 del 2007, promosse con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, in relazione alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili (fra le quali può annoverarsi l’attività imprenditoriale a cui è dedicato il libro V del codice civile)», dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 30 luglio 2008.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Sabino CASSESE, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l’1 agosto 2008.
Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

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Pres. BILE – Red. CASSESE

infondata la questione di legittimità delle norme statali in tema di partecipazioni pubbliche

Partecipazioni pubbliche – Società a capitale pubblico o misto costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali o locali per la produzione di beni e servizi strumentali – Obbligo di operare esclusivamente con gli enti pubblici costituenti o partecipanti e correlativo divieto di operare nel libero mercato, obbligo di oggetto sociale esclusivo, nullità dei contratti conclusi dopo l’entrata in vigore della nuova disciplina – Obbligo di cessazione delle attività non consentite, anche attraverso cessione o scorporo, e perdita di efficacia dei relativi contratti – Termini – Nullità dei contratti stipulati dalle società che conservino partecipazioni in altre società o enti.

1. È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 13 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale», convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, sollevata dalle Regioni Veneto, siciliana, Friuli-Venezia Giulia e Valle d’Aosta in riferimento all’art. 3 della Costituzione.

2. È inammissibile la questione di legittimità costituzionale della stessa norma sollevata dalle Regioni siciliana e Friuli-Venezia Giulia, in riferimento all’art. 41 Cost.

3. È inammissibile la questione di legittimità costituzionale della stessa norma sollevata dalle Regioni Veneto e Friuli-Venezia Giulia, in riferimento all’art. 119 Cost.

4. È inammissibile la questione di legittimità costituzionale della stessa norma sollevata dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 114, 118 e 120 Cost.

5. Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 13 del decreto-legge n. 223 del 2006, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, recante «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, sollevata dalle Regioni Veneto, siciliana, Friuli-Venezia Giulia e Valle d’Aosta, con i ricorsi in epigrafe, con riferimento all’art. 117 Cost.; agli artt. 14, lettera p), e 17, lettera i), dello statuto della Regione siciliana; agli artt. 4, n. 1, n. 1-bis e n. 6, 8 e 48 e seguenti dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia; e all’art. 2, comma 1, lettere a) e b), dello statuto della Regione Valle d’Aosta. Le disposizioni impugnate sono riconducibili alla competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento civile, in quanto volte a definire i confini tra l’attività amministrativa e l’attività d’impresa, soggetta alle regole del mercato, e alla competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della concorrenza, in quanto volte a eliminare distorsioni della concorrenza stessa.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE,
Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA
Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 13 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale», convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, recante «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale», promossi con ricorsi della Regione Veneto (nn. 2 ricorsi), della Regione siciliana, della Regione Friuli-Venezia Giulia e della Regione Valle d’Aosta, notificati il 31 agosto, il 5, il 9 e il 10 ottobre 2006, depositati in cancelleria l’11 settembre, l’11, il 12, il 14 e il 19 ottobre 2006 ed iscritti ai nn. 96, 103, 104, 105 e 107 del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 24 giugno 2008 il Giudice relatore Sabino Cassese;
uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Andrea Manzi per la Regione Veneto, Giovanni Pitruzzella per la Regione siciliana, Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia, Francesco Saverio Marini per la Regione Valle d’Aosta e l’avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – La Regione Veneto ha sollevato, con un primo ricorso (n. 96 del 2006), questione di legittimità costituzionale, oltre che di altre norme dello stesso decreto-legge, dell’art. 13 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale», per violazione degli artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione.
L’articolo impugnato (che reca la rubrica «Norme per la riduzione dei costi degli apparati pubblici regionali e locali e a tutela della concorrenza») impone alcuni limiti alle società, a capitale interamente pubblico o misto, costituite dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all’attività di tali enti, nonché, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza. È stabilito, in particolare, che esse operino esclusivamente con gli enti costituenti ed affidanti, non svolgano prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, non partecipino ad altre società o enti e abbiano oggetto sociale esclusivo. L’articolo contiene anche una disciplina transitoria, che definisce i termini e le modalità della cessazione delle attività non consentite, e commina la nullità ai contratti conclusi in violazione delle nuove norme.
Ad avviso della Regione, il legislatore statale ha inteso, con le norme impugnate, evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e assicurare la parità degli operatori, impedendo che soggetti destinatari dei cosiddetti «obblighi di servizio pubblico», solo formalmente privatizzati ma soggetti a un’influenza dominante dei pubblici poteri, possano operare, avvantaggiandosi del regime speciale di cui godono, anche sul libero mercato. Date queste finalità della disciplina statale, reputa peraltro la Regione che la norma impugnata violi la sfera di autonomia regionale poiché, facendo valere ragioni di tutela della concorrenza, comprime irragionevolmente l’autonomia legislativa e amministrativa della Regione. Con le disposizioni impugnate, secondo la ricorrente, «si è posta in essere una disciplina puntuale che non lascia alcuno spazio alla Regione per dettare una normativa che tenga conto delle necessità locali e nemmeno dei tempi di attuazione dei principi statali secondo criteri di adeguatezza e proporzionalità».
2. – Con un secondo ricorso (n. 103 del 2006), la Regione Veneto ha sollevato questione di legittimità costituzionale, oltre che di altre norme dello stesso decreto-legge, dell’art. 13 del decreto-legge n. 223 del 2006, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, recante «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale», per violazione degli artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione.
Questione di legittimità costituzionale dello stesso articolo, oltre che di altre norme dello stesso decreto-legge, è stata sollevata anche dalla Regione siciliana (r. ric. n. 104 del 2006), dalla Regione Friuli-Venezia Giulia (r. ric. n. 105 del 2006) e dalla Regione Valle d’Aosta (r. ric. n. 107 del 2006).
L’articolo impugnato (che, anche a seguito della conversione, reca la rubrica «Norme per la riduzione dei costi degli apparati pubblici regionali e locali e a tutela della concorrenza») impone alcuni limiti alle società, a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all’attività di tali enti, in funzione della loro attività, con esclusione dei servizi pubblici locali, nonché, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza. È stabilito, in particolare, che esse operino esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti, non svolgano prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, non partecipino – con esclusione delle società che svolgono l’attività di intermediazione finanziaria prevista dal testo unico di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 – ad altre società o enti e abbiano oggetto sociale esclusivo. L’articolo contiene anche una disciplina transitoria, che definisce i termini e le modalità della cessazione delle attività non consentite, e commina la nullità ai contratti conclusi in violazione delle nuove norme.
3. – Il ricorso della Regione Veneto lamenta la violazione degli artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione. Secondo la Regione, la legge di conversione del decreto, lungi dall’eliminare le norme lesive dell’autonomia regionale, ne ha introdotto di nuove, viziate di illegittimità costituzionale sotto i medesimi profili. Permangono, pertanto, nell’art. 13 del decreto-legge, quale risulta dopo la conversione, le stesse violazioni dell’autonomia legislativa e amministrativa della Regione e degli enti locali, fatte valere con il precedente ricorso n. 96 del 2006.
4. – Il ricorso della Regione siciliana lamenta la violazione degli artt. 41, primo e terzo comma, e 3 Cost., sotto il duplice profilo della violazione dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza, nonché degli artt. 14, lettera p), e 17, lettera i), del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto regionale della Regione siciliana). Premette la Regione che la disposizione censurata si riferisce esclusivamente alle cosiddette «società strumentali», costituite o partecipate dalle Regioni e dagli altri enti locali per la produzione di beni e servizi a favore di tali enti e che, a norma del suddetto articolo, esse debbono operare esclusivamente con gli enti costituenti e affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici e privati, neppure a seguito di gara pubblica, e non possono partecipare ad altre società o enti.
Secondo la Regione, la norma impone alle società strumentali limitazioni territoriali che non appaiono coerenti con l’art. 41 Cost., il quale, nell’affermare il principio della libera iniziativa economica privata (primo comma), «circoscrive l’intervento dello Stato alla funzione di indirizzo e coordinamento dell’attività economica pubblica e privata a fini sociali (terzo comma)». Aggiunge la Regione che il legislatore statale, ponendo il divieto in questione per le sole società a capitale interamente pubblico o misto (pubblico-privato), costituite o partecipate dalle amministrazioni regionali e locali, le ha penalizzate rispetto alle società costituite o partecipate dallo Stato o concessionarie di pubblici servizi, e ciò in violazione, oltre che del suindicato parametro costituzionale, anche del principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 Cost. e senza attenersi ad alcun criterio di proporzionalità e adeguatezza (sentenza n. 14 del 2004), essenziale a definire l’ambito di operatività della competenza legislativa statale in materia di «tutela della concorrenza». Osserva ancora la Regione che la norma statale in esame, disciplinando l’attività di enti strumentali della Regione, appare lesiva della competenza legislativa esclusiva in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti regionali», prevista dall’art. 14, lettera p), dello statuto siciliano, e, in ogni caso, di quella prevista dall’art. 17, lettera i), dello statuto per «tutte le altre materie che implicano servizi di prevalente interesse regionale».
5. – Il ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia lamenta la violazione degli artt. 3, 41, 117 e 119 Cost., nonché dell’art. 4, comma unico, nn. 1, 1-bis, e n. 6, dell’art. 8 e art. 48 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).
Osserva preliminarmente la Regione che la legge di conversione ha aggiunto nell’art. 1 del decreto-legge il comma 1-bis, recante una «clausola di salvaguardia» in virtù della quale «le disposizioni di cui al presente decreto si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano in conformità agli statuti speciali e alle relative norme di attuazione». Pertanto, ove si dovesse ritenere che, per effetto di tale clausola, le norme impugnate non si applichino nella Regione Friuli-Venezia Giulia, verrebbero meno le doglianze da essa avanzate.
Il ricorso della Regione è articolato in sei motivi.
5.1. – Con il primo motivo, la Regione eccepisce che i commi 1, 2 e 4, dell’art. 13 del decreto-legge, come convertito, sono lesivi dell’autonomia organizzativa e finanziaria della Regione, in quanto sottopongono ad un regime giuridico restrittivo e discriminatorio le società pubbliche o miste, costituite o partecipate dalle amministrazioni regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali, «senza collegare le limitazioni al godimento di una condizione di esonero dalla concorrenza grazie ad un regime di affidamento diretto».
Ricorda innanzitutto la Regione che essa è legittimata anche a far valere l’autonomia finanziaria degli enti locali, atteso che la giurisprudenza costituzionale ha ritenuto sussistente in via generale una tale legittimazione in capo alle Regioni, dal momento che «la stretta connessione, in particolare […] in tema di finanza regionale e locale, tra le attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali» (sentenza n. 417 del 2005).
La Regione osserva poi che le severe restrizioni imposte alle società contemplate si collegano «non a particolari condizioni di favore nelle quali le società in argomento svolgano la loro attività, ma alla stessa struttura soggettiva ed all’oggetto di tali società». Ad avviso della Regione, se per «società costituite o partecipate per la produzione di beni e servizi strumentali» si dovessero intendere le «società che svolgono tali servizi in regime di affidamento diretto», le restrizioni si collegherebbero alla condizione di affidamento privilegiato in cui esse si trovano: «ed è ovvio che, se così fosse, basterebbe uscire da tale condizione per ritornare al regime generale delle società, senza restrizione alcuna». Questa interpretazione, prosegue la Regione, sarebbe senz’altro coerente con la finalità dichiarata della norma di «evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato e di assicurare la parità degli operatori». Tale interpretazione non è consentita, tuttavia, dalla formulazione letterale della norma, la quale, nel restringere la capacità contrattuale anche di società che non godono di alcun privilegio di affidamento diretto, viola in modo diretto le competenze statutarie della Regione, in quanto incide su materie regionali (cioè sull’organizzazione della Regione e degli enti locali e sull’industria e commercio: art. 4, nn. 1, 1-bis e 6, dello statuto; art. 117, quarto comma, Cost., in relazione all’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, dato che l’organizzazione regionale e l’industria e commercio ricadono nella competenza piena delle Regioni ordinarie) e interferisce con l’autonomia amministrativa (cui è funzionale quella organizzativa) e finanziaria della Regione e degli enti locali (artt. 8 e 48 e seguenti dello statuto).
Le norme impugnate, secondo la ricorrente, violano inoltre: il principio di uguaglianza di cui all’art. 3, primo comma, Cost., dato che vengono trattate in modo diseguale situazioni uguali, nonché i principi di ragionevolezza e proporzionalità; l’art. 41 Cost., in quanto esse precludono l’esercizio del diritto di libera iniziativa economica, il quale, a condizione che non si alteri la concorrenza, vale ugualmente per i soggetti pubblici e privati (e comunque sarebbe leso il diritto di iniziativa dei privati nelle società miste); «il principio di ragionevolezza e di proporzionalità», in quanto le norme impugnate «pongono drastiche limitazioni di capacità dove basterebbe un limite connesso all’eventuale affidamento diretto dei compiti strumentali».
5.2. – Con un secondo motivo di ricorso, la Regione prospetta l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, commi 1, 2 e 4, del decreto-legge n. 223 del 2006, come convertito, in quanto lesivo dell’autonomia organizzativa e finanziaria della Regione, laddove sottopone le società pubbliche o miste, costituite o partecipate dalle amministrazioni regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali, «ad un regime giuridico restrittivo e discriminatorio, rispetto alle altre società ed alle stesse società pubbliche o miste partecipate dallo Stato o da amministrazioni nazionali». Si tratta, secondo la Regione, di una ragione di illegittimità che, al contrario della precedente, non può essere superata da un’interpretazione adeguatrice. Invero, le disposizioni impugnate discriminano, rendendola deteriore, la condizione giuridica delle società partecipate dalle Regioni e dagli enti locali rispetto alle società che, per scopi del tutto simili, sono costituite o partecipate dallo Stato o da altri enti pubblici nazionali.
Argomenta la ricorrente che non solo le Regioni e gli enti locali, ma anche lo Stato ed enti pubblici nazionali hanno costituito società pubbliche o miste per l’esercizio di funzioni strumentali. Se pure nel merito fosse giustificata una disciplina restrittiva della capacità contrattuale di determinati tipi di società a partecipazione pubblica, non lo sarebbe una restrizione della capacità contrattuale ed operativa delle sole società costituite o partecipate dalle Regioni e dagli enti locali, «che vengono poste in una condizione di vera e propria minorità giuridica». Onde è evidente, prosegue la Regione, che la discriminazione così posta «contraddice il principio di uguaglianza e costituisce un abuso della stessa potestà legislativa statale in materia di ordinamento civilistico delle società: potestà che viene […] esercitata non per porre una disciplina generale del fenomeno delle società a partecipazione pubblica, ma esclusivamente in danno delle società regionali e locali».
5.3. – Un terzo motivo di ricorso è incentrato sull’illegittimità costituzionale dell’art. 13, commi 1, 2 e 4, del decreto-legge n. 223 del 2006, come convertito, in quanto lesivo dell’autonomia organizzativa e finanziaria della Regione nella parte in cui vieta «indiscriminatamente alle società pubbliche o miste, costituite o partecipate dalle amministrazioni regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali, di “operare” per soggetti diversi dagli enti costituenti, partecipanti o affidanti, di svolgere “prestazioni” a favore di altri soggetti pubblici o privati, nonché di partecipare ad altre società o enti».
Con riguardo al divieto di partecipare ad altre società o enti, la Regione fa rilevare che le società regionali, al pari delle società statali, operano talora attraverso altre società, il cui capitale sociale è posseduto dalle prime al cento per cento, quindi le misure contestate priverebbero irragionevolmente le società in questione di ogni flessibilità operativa e, per quanto riguarda la partecipazione ad enti, di ogni capacità di collegamento con la stessa realtà di cui debbono occuparsi. Un discorso analogo riguarda, secondo la Regione, il limite relativo all’«operare» solo con gli enti costituenti, partecipanti o affidanti e alle «prestazioni», escluse in relazione ad «altri soggetti pubblici o privati», che si risolverebbe nella violazione, oltre che dei principi di ragionevolezza e di proporzionalità, del principio di certezza del diritto.
5.4. – Uno specifico motivo riguarda l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 3, del decreto-legge n. 223 del 2006, come convertito, che impone termini per cessare le attività non consentite e sanzioni per il mancato rispetto dei divieti. Secondo la Regione, tali disposizioni sarebbero costituzionalmente illegittime, in primo luogo, in quanto presuppongono e completano l’illegittima disciplina sopra censurata.
In secondo luogo, il terzo periodo, che stabilisce l’inefficacia dei contratti relativi ad attività non cedute o scorporate, sarebbe illegittimo sotto il profilo della contraddittorietà e della irragionevolezza, in relazione a quanto disposto dai due periodi precedenti. Osserva la ricorrente che le società in questione possono «transitoriamente» – per dodici mesi – continuare a svolgere le loro attività; che a tali dodici mesi seguono, in base al secondo periodo, altri diciotto mesi, durante i quali le «attività non consentite» possono essere cedute a terzi o scorporate in una diversa società da cedere sul mercato. Senonché, prosegue la difesa della Regione, quel che dispone il terzo periodo – cioè la cessazione degli effetti dei contratti relativi alle attività non cedute o scorporate nel «termine indicato nel primo periodo» (cioè alla scadenza dei primi dodici mesi) – è del tutto assurdo, poiché le attività cedute o scorporate e, corrispondentemente, quelle non cedute o scorporate, risulteranno soltanto alla fine del periodo di diciotto mesi che le Regioni e gli enti locali hanno a disposizione per provvedere alla cessione o allo scorporo. La norma, dunque, sarebbe, prima ancora che costituzionalmente illegittima, di impossibile applicazione, se non «retroattivamente».
5.5. – Un altro profilo di illegittimità costituzionale investirebbe il secondo periodo del comma 3, ove «la facoltà data alle società strumentali di cedere le attività a terzi o di scorporarle costituendo una società da collocare sul mercato dovesse intendersi come preclusiva della possibilità di cedere o scorporare tali attività in favore di altra società regionale o locale, da costituire o esistente, che operi esclusivamente sul mercato, e non rientri nel campo di applicazione dell’art. 13». In effetti, osserva la Regione, «l’obbligo di cedere a terzi, o sul mercato (che è composto anch’esso, ovviamente, di «terzi») beni e patrimoni che, attraverso la società, costituiscono risorse economiche e nel caso imprenditoriali delle comunità locali ne viola l’autonomia finanziaria, in contraddizione aperta con l’art. 119 Cost. e con l’art. 48 e seguenti dello statuto regionale e realizza una sorta di esproprio di attività economiche, del tutto privo di fondamento costituzionale e del tutto privo di connessioni con l’obbiettivo di tutelare la concorrenza».
5.6. – Un ulteriore, autonomo profilo di irragionevolezza dell’art. 13, comma 4, del decreto-legge n. 223 del 2006, come convertito, per le stesse ragioni di cui al punto precedente, emerge, secondo la Regione, in quanto si ritenga che la nullità dei contratti stipulati in violazione delle prescrizioni dei commi 1 e 2 colpisce tutti i contratti stipulati dalle società di cui al comma 1 che, al momento del contratto, conservino partecipazioni in altre società o enti. Osserva al riguardo la Regione che le partecipazioni non costituiscono «attività» e non rientrano, dunque, nel campo di applicazione del comma 3 e delle scadenze temporali ivi previste. Le partecipazioni sono, infatti, in primo luogo elementi patrimoniali, la cui cessione potrebbe essere facile o difficile, o anche giuridicamente impossibile ove non si trovasse alcun soggetto disposto ad acquistarle. D’altronde, una cosa è la nullità di contratti che direttamente si riferiscano ad attività vietate (ferme restando le censure sopra esposte su tali divieti e sulla loro formulazione); tutt’altra cosa sarebbe la nullità di contratti che si riferiscono ad attività consentite, e che nessun rapporto hanno con le ipotizzate partecipazioni in società o enti.
6. – Il ricorso della Regione Valle d’Aosta lamenta la violazione degli artt. 3 e 117 Cost., nonché dell’art. 2, comma 1, lettere a) e b), dello statuto della Regione Valle d’Aosta di cui alla legge costituzionale 26 gennaio 1948, n. 4 (Statuto regionale per la Valle d’Aosta).
Osserva preliminarmente la Regione che, in virtù della «clausola di salvaguardia», contenuta nell’art. 1, comma 1-bis del decreto-legge n. 223 del 2006, come convertito, questo si applica alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano «in conformità agli statuti speciali e alle relative norme di attuazione». Tuttavia, il tenore letterale delle disposizioni impugnate non consente di escludere con certezza la loro efficacia nei riguardi delle Regioni ad autonomia speciale, trattandosi di prescrizioni che, se riferite anche alla Regione Valle d’Aosta, presentano molteplici profili di illegittimità costituzionale. Pertanto, la possibilità che esse vadano interpretate in senso lesivo delle attribuzioni della Regione induce a farle oggetto di impugnazione, sulla scorta della giurisprudenza della Corte, per cui il giudizio in via principale può concernere questioni sollevate sulla base di interpretazioni non implausibili prospettate dal ricorrente (sentenza n. 412 del 2004).
6.1. – Con il primo motivo di ricorso, la Regione eccepisce la violazione del principio costituzionale di ragionevolezza, sub specie di vizio di irrazionalità, nonché dell’art. 117, secondo e quarto comma, Cost., e dell’art. 2, comma 1, lettere a) e b), dello statuto speciale per la Valle d’Aosta.
Secondo la Regione, «per quanto l’intervento normativo dichiari di voler perseguire la tutela della concorrenza, in realtà esso, lungi dal rimuovere elementi distorsivi del mercato o dal promuovere un ampliamento delle possibilità di accesso degli attori che vi operano, determina il ben diverso effetto di escludere dal mercato stesso una categoria di soggetti», vale a dire proprio «le società, a capitale interamente pubblico o misto, costituite dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali», con i requisiti dianzi riferiti. L’effetto di limitazione della concorrenza sarebbe fatto palese, in particolare, dalla previsione in base alla quale le società di cui s’è detto non possono svolgere prestazioni a favore di soggetti diversi dagli enti costituenti, partecipanti o affidanti, neppure a seguito dell’espletamento di una gara. Sostiene la Regione che, «poiché sono proprio le procedure di gara ad assicurare per eccellenza, e anzi ad esaltare la concorrenza tra i diversi operatori economici presenti sul mercato, l’esclusione della possibilità di competere a danno di taluno di essi – per giunta, per il mero fatto di essere costituiti o partecipati non da qualsivoglia ente pubblico, ma soltanto da enti regionali e locali – determina esattamente una forma di quella alterazione e distorsione della concorrenza e del mercato che la norma impugnata manifesta di voler evitare». Del resto, prosegue la Regione, a smentire qualunque relazione fra le disposizioni impugnate e presunte attuazioni di obblighi comunitari, è sufficiente rilevare come neppure la giurisprudenza comunitaria in tema di in house providing, particolarmente solerte nella garanzia della concorrenza, abbia mai richiesto che società, a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle amministrazioni regionali e locali «per la produzione di beni e servizi strumentali all’attività di tali enti» o «per lo svolgimento di funzioni amministrative di loro competenza», operino esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti. Né si comprende, secondo la Regione, come possa ragionevolmente perseguirsi la tutela della concorrenza imponendo i riferiti divieti esclusivamente alle società costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali, senza estendere le medesime proibizioni alle analoghe società costituite o partecipate dalle amministrazioni statali.
Data, dunque, la palese contraddittorietà tra il fine che l’art. 13 del decreto legge n. 223 del 2006 si propone di perseguire (la tutela della concorrenza) ed i risultati cui esso approda, la norma impugnata viene ad incidere sine titulo in un ambito di competenza normativa che risulta assegnato alla Regione Valle d’Aosta sia dalle previsioni di cui all’art. 2, comma 1, lettera a) e b), dello statuto speciale (che rimettono alla potestà legislativa regionale, rispettivamente, le materie «ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico del personale» e «ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni»), sia dal combinato disposto dei commi secondo e quarto dell’art. 117 Cost., a norma dei quali spetta alla potestà legislativa statale soltanto la disciplina dell’«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato».
6.2. – Un secondo motivo di ricorso assume che le norme recate dall’art. 13 del decreto-legge n. 223 del 2006, come convertito, violino i principi di proporzionalità e di leale collaborazione e, ancora, l’art. 117, secondo e quarto comma, Cost. e l’art. 2, comma 1, lettere a) e b), dello statuto speciale della Regione Valle d’Aosta.
Osserva la Regione che la legislazione statale, che invada gli ambiti di materia di pertinenza delle Regioni fondando il suo intervento sull’esigenza di porre norme in una delle materie – quale la tutela della concorrenza – finalistiche o trasversali, deve comunque rispettare requisiti ineludibili, ulteriori rispetto a quello della sua razionalità. Essa, per potersi dire legittima, deve essere «giustificata» e «proporzionata» rispetto all’obiettivo perseguito (sentenze n. 214 del 2006, n. 175 del 2005 e nn. 272 e 14 del 2004). Inoltre, la Corte ha precisato (a partire dalla sentenza n. 407 del 2002) che l’esercizio della potestà legislativa statale in una materia «finalistica» è subordinato all’esigenza di curare un interesse «unitario e infrazionabile».
Secondo la ricorrente, l’invasione operata dalle norme contestate risulta del tutto sproporzionata rispetto alle modalità attraverso cui viene perseguita la finalità di tutela della concorrenza. La normativa statale censurata, infatti, sacrifica integralmente la competenza regionale a legiferare sulle società costituite o partecipate dalla Regione o dagli enti locali, non lasciando alcuno spazio per l’intervento regolativo della Regione. La violazione del principio di proporzionalità deriverebbe anche da quella del principio di leale collaborazione: a fronte della compressione della competenza normativa in ambiti di loro spettanza, l’intervento legislativo statale non è stato preceduto da meccanismi e procedimenti che mettessero le Regioni in condizione di svolgere qualche forma di partecipazione e di offrire il loro contributo all’elaborazione della disciplina statale. Ciò vale tanto più, secondo la ricorrente, con riferimento alle Regioni ad autonomia speciale.
La Regione osserva poi che, a fronte del sacrificio integrale della competenza regionale, tanto poco era pressante l’«interesse unitario e infrazionabile» che il legislatore statale ha omesso di estendere i divieti previsti nell’art. 13 alle società costituite o partecipate dalle amministrazioni statali. Se davvero si fosse inteso perseguire un interesse unitario, secondo la ricorrente, i rigidi criteri di esclusione avrebbero dovuto trovare applicazione innanzitutto nei confronti delle società in cui sono coinvolte le amministrazioni dello Stato, dal momento che è proprio lo Stato l’ente territoriale che rappresenta la massima istanza unitaria.
7. – In tutti i giudizi si è costituita, per il Presidente del Consiglio dei ministri, l’Avvocatura generale dello Stato. Essa rileva, preliminarmente, che la legge di conversione n. 248 del 2006 del d.l. n. 223 del 2006 ha introdotto una serie di modifiche ad alcune disposizioni del decreto impugnate con il primo ricorso della Regione Veneto (retro, sub 1). Donde, con riguardo a tali disposizioni, la configurabilità di un’ipotesi di inammissibilità sopravvenuta o di cessazione della materia del contendere.
Nel merito di tutti i ricorsi, l’Avvocatura generale dello Stato osserva che le disposizioni impugnate dalle Regioni sono finalizzate a garantire l’esercizio della libera concorrenza, talché esse rientrano nella competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «tutela della concorrenza» (art. 117, comma secondo, lettera e, Cost.). Inoltre, la natura «trasversale» di tale competenza comporta la legittimità dell’intervento del legislatore statale anche su ambiti materiali astrattamente rientranti nella competenza legislativa regionale, sia concorrente sia residuale.
Quanto alla censura delle Regioni circa il carattere puntuale e di dettaglio della disciplina contenuta nell’art. 13, l’Avvocatura generale dello Stato rileva che la disciplina contenuta nella norma impugnata attiene essenzialmente alla materia dell’ordinamento civile, pur essa rientrante nella competenza esclusiva del legislatore statale (art. 117, comma secondo, lettera l, Cost.), «siccome attinente all’attività negoziale di società operanti in regime privatistico». Per la stessa ragione, sarebbero infondate, secondo l’Avvocatura generale dello Stato, le censure delle Regioni in ordine alla disposizione che prevede la nullità dei contratti conclusi in violazione della disciplina recata dall’art. 13.
Quanto al ricorso della Regione siciliana, l’Avvocatura generale dello Stato eccepisce: la genericità e, quindi, l’inammissibilità della censura circa il mancato rispetto dei criteri di proporzionalità e adeguatezza; la conformità delle disposizioni impugnate ai principi comunitari in materia di appalti in house e di aiuti di Stato; l’insussistenza della violazione della competenza legislativa esclusiva della Regione in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti regionali», nonché di «servizi di prevalente interesse regionale» (artt. 14, lettera p, e 17, lettera i, dello statuto siciliano); l’inammissibilità delle censure attinenti alla pretesa violazione dell’art. 3, sotto il profilo del principio di uguaglianza, e dell’art. 41 Cost., attesa la costante giurisprudenza della Corte, sia anteriore alla legge costituzionale n. 3 del 2001 (sentenze nn. 373 e 126 del 1997 e n. 29 del 1995), sia posteriore (sentenza n. 274 del 2003), per cui «le Regioni sono legittimate a denunciare la violazione di norme costituzionali, non relative al riparto di competenze con lo Stato, solo quando tale violazione comporti un’incisione, diretta o indiretta, delle competenze attribuite dalla Costituzione alle Regioni stesse»; incisione che, all’evidenza, nel caso di specie non ricorrerebbe affatto.
Quanto al ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia, l’Avvocatura generale dello Stato eccepisce: l’infondatezza delle censure fondate sulla supposta violazione della competenza legislativa regionale, esclusiva o concorrente, in materia di organizzazione della Regione e degli enti locali, di industria e di commercio; l’infondatezza o l’inammissibilità delle censure che la Regione muove alla norma statale con riferimento agli artt. 3, primo comma, e 41 Cost., nonché ai principi di ragionevolezza, proporzionalità, tutela dell’affidamento e buona fede; l’inammissibilità della censura relativa all’art. 13, comma 3, secondo periodo, del decreto-legge convertito, poiché la ricorrente, nel ritenere illegittima la facoltà delle società strumentali di cedere o scorporare le attività, fonda la censura sulla mera ipotesi interpretativa che tale previsione sia preclusiva della possibilità di cedere o scorporare tali attività in favore di altra società regionale o locale, operante esclusivamente sul mercato, senza prendere posizione sulla esattezza o meno di tale interpretazione.
8. – In prossimità dell’udienza, le Regioni ricorrenti hanno depositato memorie insistendo sui motivi del ricorso. L’Avvocatura generale dello Stato ha, a sua volta, depositato una memoria unica, ribadendo le precedenti argomentazioni.

1. – La Regione Veneto ha promosso numerose questioni di legittimità costituzionale in via principale del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale) e, tra queste, dell’art. 13 del testo originario del decreto, per violazione degli artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione.
Le Regioni Veneto, siciliana, Friuli-Venezia Giulia e Valle d’Aosta, con quattro distinti ricorsi, hanno promosso numerose questioni di legittimità costituzionale in via principale del decreto-legge n. 223 del 2006, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), e, tra queste, dell’art. 13, per violazione dei seguenti parametri costituzionali: art. 3 (tutte le ricorrenti), art. 41 (Regione siciliana e Regione Friuli-Venezia Giulia), art. 97 (Regione Veneto), art. 114 (Regione Veneto), art. 117 (Regione Veneto, Regione Friuli-Venezia Giulia, Regione Valle d’Aosta), art. 118 (Regione Veneto), art. 119 (Regione Veneto e Regione Friuli-Venezia Giulia) e art. 120 (Regione Veneto) della Costituzione, artt. 14, lettera p), e 17, lettera i), del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto regionale della Regione siciliana) (Regione siciliana), artt. 4, n. 1, n. 1-bis e n. 6, 8 e 48 e seguenti della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) (Regione Friuli-Venezia Giulia), art. 2, primo comma, lettere a) e b), della legge costituzionale 26 gennaio 1948, n. 4 (Statuto regionale per la Valle d’Aosta) (Valle d’Aosta).
L’articolo censurato impone alcune limitazioni alle società partecipate da Regioni ed enti locali per lo svolgimento di funzioni amministrative o attività strumentali alle stesse.
A norma del comma 1, al fine di evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato e di assicurare la parità degli operatori, le società a capitale interamente pubblico o misto – costituite dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all’attività di tali enti, nonché, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza – devono operare esclusivamente con gli enti costituenti ed affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, né in affidamento diretto né con gara, e non possono partecipare ad altre società o enti.
A norma del comma 2, le predette società sono ad oggetto sociale esclusivo e non possono agire in violazione delle regole di cui al comma 1.
Il comma 3 detta una disciplina transitoria, per la cessazione delle attività non consentite.
Il comma 4 dispone per i contratti conclusi dopo l’entrata in vigore del decreto-legge, prevedendo la nullità dei contratti conclusi in violazione dei commi 1 e 2.
2. – Riservata a separate pronunce la decisione sulle altre disposizioni contenute nel decreto-legge n. 223 del 2006, sia nel testo originario sia in quello risultante dalle modifiche apportate in sede di conversione dalla legge n. 246 del 2006, vengono all’esame della presente pronuncia le questioni relative all’art. 13.
3. – I ricorsi pongono questioni analoghe; deve, quindi, essere disposta la riunione dei relativi giudizi ai fini di una trattazione unitaria e di un’unica decisione.
4. – Non sono ammissibili le questioni sollevate con riferimento agli artt. 114, 118, 119 e 120 Cost., perché non autonomamente argomentate, quindi generiche.
5. – Non sono ammissibili neanche le questioni sollevate con riferimento ai soli artt. 3 e 41 Cost. Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, anche successiva alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), non sono ammissibili le censure prospettate dalle Regioni rispetto a parametri costituzionali diversi dalle norme che operano il riparto di competenze con lo Stato, qualora queste non si risolvano in lesioni delle competenze regionali stabilite dalla Costituzione (sentenze n. 190 del 2008 e, con particolare riferimento all’art. 41 Cost., n. 272 del 2005).
6. – Le censure sollevate dalla Regione Veneto con il ricorso n. 96 del 2006, proposto prima della conversione del decreto-legge, devono intendersi assorbite in quelle, di identico tenore, sollevate con il ricorso n. 103 del 2006.
7. – Successivamente alla proposizione dei ricorsi, i commi 3 e 4 dell’articolo impugnato sono stati modificati dall’art. 1, comma 720, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. Le relative modifiche, pur incidendo sui termini di alcune delle censure formulate dalle ricorrenti, non sono tali da determinare la cessazione della materia del contendere.
8. – Le ulteriori questioni, sollevate dalle Regioni in ordine ad altri parametri costituzionali, non sono fondate.
8.1. – Dette questioni riguardano la lesione, da parte delle disposizioni impugnate, della potestà legislativa regionale in materia di organizzazione degli uffici regionali e degli enti locali, fondata sull’art. 117 Cost. e, per quanto riguarda le Regioni siciliana, Friuli-Venezia Giulia e Valle d’Aosta, sulle norme degli statuti speciali (artt. 14, lettera p) e 17, lettera i), del regio decreto legislativo n. 455 del 1946; artt. 4, n. 1, n. 1-bis e n. 6, 8 e 48 e seguenti, della legge costituzionale n. 1 del 1963; art. 2, comma 1, lettere a) e b), della legge costituzionale n. 4 del 1948).
Il parametro costituzionale e le norme statutarie comprendono l’organizzazione dei servizi regionali e i rapporti tra le Regioni e le società, attraverso le quali le Regioni stesse svolgono le loro funzioni. A norma dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, le disposizioni della stessa legge costituzionale, che prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite, si applicano anche alle Regioni a statuto speciale. Ora, mentre la potestà legislativa regionale disciplinata dall’art. 117, quarto comma, è sottoposta solo ai limiti dettati dal primo comma dello stesso articolo, la potestà legislativa delle Regioni a statuto speciale in materia di organizzazione delle società dipendenti, esercenti l’industria o i servizi, deve sottostare agli ulteriori e più severi limiti derivanti dagli artt. 14 e 17 dello statuto della Regione siciliana (rispettivamente, riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente e principi e interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato), dall’art. 4 dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia (principi generali dell’ordinamento giuridico della Repubblica, norme fondamentali delle riforme economico-sociali, interessi nazionali e delle altre regioni) e dall’art. 2 dello statuto della Regione Valle d’Aosta (principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica, interessi nazionali, norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica).
Di conseguenza, si può fare esclusivo riferimento all’art. 117 Cost., in quanto la potestà legislativa da esso conferita assicura una autonomia più ampia di quella prevista dagli statuti speciali. La questione può dunque essere affrontata in termini unitari.
8.2. – Va premesso che non è idonea a escludere un’eventuale lesione della potestà legislativa regionale la previsione contenuta nell’art. 1, comma 1-bis, del decreto-legge n. 223, in base alla quale «le disposizioni di cui al presente decreto si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano in conformità agli statuti speciali e alle relative norme di attuazione». Secondo la giurisprudenza di questa Corte, simili clausole, formulate in termini generici, non hanno l’effetto di escludere una lesione della potestà legislativa regionale (sentenze nn. 165 e 162 del 2007 e nn. 234, 118 e 88 del 2006).
8.3. – Le disposizioni impugnate definiscono il proprio ambito di applicazione non secondo il titolo giuridico in base al quale le società operano, ma in relazione all’oggetto sociale di queste ultime. Tali disposizioni sono fondate sulla distinzione tra attività amministrativa in forma privatistica e attività d’impresa di enti pubblici. L’una e l’altra possono essere svolte attraverso società di capitali, ma le condizioni di svolgimento sono diverse. Nel primo caso vi è attività amministrativa, di natura finale o strumentale, posta in essere da società di capitali che operano per conto di una pubblica amministrazione. Nel secondo caso, vi è erogazione di servizi rivolta al pubblico (consumatori o utenti), in regime di concorrenza.
Le disposizioni impugnate mirano a separare le due sfere di attività per evitare che un soggetto, che svolge attività amministrativa, eserciti allo stesso tempo attività d’impresa, beneficiando dei privilegi dei quali esso può godere in quanto pubblica amministrazione. Non è negata né limitata la libertà di iniziativa economica degli enti territoriali, ma è imposto loro di esercitarla distintamente dalle proprie funzioni amministrative, rimediando a una frequente commistione, che il legislatore statale ha reputato distorsiva della concorrenza.
Ciò premesso, occorre valutare sia l’oggetto della disciplina, sia la sua finalità.
8.4. – Dal primo punto di vista, le disposizioni in esame riguardano l’attività di società partecipate dalle Regioni e dagli enti locali. Si tratta di un oggetto che può rientrare nella materia dell’organizzazione amministrativa, di competenza legislativa regionale, o, al pari delle previsioni in materia di contratti, pure contenute nell’articolo impugnato, nella materia dell’«ordinamento civile», di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
L’ambito di tale ultima materia è stato precisato da questa Corte. Essa ha affermato che la potestà legislativa dello Stato comprende gli aspetti che ineriscono a rapporti di natura privatistica, per i quali sussista un’esigenza di uniformità a livello nazionale; che essa non è esclusa dalla presenza di aspetti di specialità rispetto alle previsioni codicistiche; che essa comprende la disciplina delle persone giuridiche di diritto privato; che in essa sono inclusi istituti caratterizzati da elementi di matrice pubblicistica, ma che conservano natura privatistica (sentenze nn. 159 e 51 del 2008, nn. 438 e 401 del 2007 e n. 29 del 2006).
La disciplina censurata non rientra nella materia dell’organizzazione amministrativa perché non è rivolta a regolare una forma di svolgimento dell’attività amministrativa. Essa rientra, invece, nella materia – definita prevalentemente in base all’oggetto – «ordinamento civile», perché mira a definire il regime giuridico di soggetti di diritto privato e a tracciare il confine tra attività amministrativa e attività di persone giuridiche private.
8.5. – Dal secondo punto di vista, le disposizioni impugnate hanno il dichiarato scopo di tutelare la concorrenza.
Questa Corte ha così delimitato la «tutela della concorrenza»: la titolarità della relativa potestà legislativa consente allo Stato di adottare misure di garanzia del mantenimento di mercati già concorrenziali e misure di liberalizzazione dei mercati stessi; queste misure possono anche essere volte a evitare che un operatore estenda la propria posizione dominante in altri mercati; l’intervento statale può consistere nell’emanazione di una disciplina analitica, la quale può influire su materie attribuite alla competenza legislativa delle Regioni; spetta alla Corte effettuare un rigoroso scrutinio delle relative norme statali, volto ad accertare se l’intervento normativo sia coerente con i principi della concorrenza, e se esso sia proporzionato rispetto a questo fine (sentenze nn. 63 e 51 del 2008 e nn. 421, 401, 303 e 38 del 2007).
L’obiettivo delle disposizioni impugnate è quello di evitare che soggetti dotati di privilegi operino in mercati concorrenziali. Dunque, la disciplina delle società con partecipazione pubblica dettata dalla norma statale è rivolta ad impedire che dette società costituiscano fattori di distorsione della concorrenza. Essa rientra, quindi, nella materia – definita prevalentemente in base al fine – della «tutela della concorrenza».
8.6. – Si può riassuntivamente affermare che le disposizioni impugnate sono riconducibili alla competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento civile, in quanto volte a definire i confini tra l’attività amministrativa e l’attività d’impresa, soggetta alle regole del mercato, e alla competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della concorrenza, in quanto volte a eliminare distorsioni della concorrenza stessa.
8.7. – Ai fini della riconducibilità della disciplina contestata alla tutela della concorrenza, resta da valutare, indipendentemente da valutazioni di merito sul suo contenuto, la proporzionalità di tale disciplina e, quindi, la sua idoneità a perseguire finalità inerenti alla tutela della concorrenza (sentenze nn. 452 e 401 del 2007). Questo scrutinio va operato distintamente per le varie previsioni dell’articolo impugnato.
Vengono in considerazione, in primo luogo, quelle che impediscono alle società in questione di operare per soggetti diversi dagli enti territoriali soci o affidanti, imponendo di fatto una separazione societaria, e obbligandole ad avere un oggetto sociale esclusivo. Esse mirano ad assicurare la parità nella competizione, che potrebbe essere alterata dall’accesso di soggetti con posizioni di privilegio in determinati mercati. Da questo punto di vista, esse non appaiono irragionevoli, né sproporzionate rispetto alle esigenze indicate.
Va valutato, in secondo luogo, il divieto di detenere partecipazioni in altre società o enti. Esso è complementare rispetto alle altre disposizioni considerate. É volto, infatti, a evitare che le società in questione svolgano indirettamente, attraverso proprie partecipazioni o articolazioni, le attività loro precluse. La disposizione impugnata vieta loro non di detenere qualsiasi partecipazione o di aderire a qualsiasi ente, ma solo di detenere partecipazioni in società o enti che operino in settori preclusi alle società stesse. Intesa in questi termini, la norma appare proporzionata rispetto al fine di tutela della concorrenza.
Infine, le ulteriori disposizioni, che dettano una disciplina transitoria e dispongono in ordine ai contratti conclusi successivamente all’entrata in vigore del decreto-legge, costituiscono sanzione e complemento delle disposizioni finora considerate e, a loro volta, regolano non irragionevolmente la fase di adeguamento alla nuova disciplina da parte delle società destinatarie di essa.

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 13 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale», convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, sollevata dalle Regioni Veneto, siciliana, Friuli-Venezia Giulia e Valle d’Aosta in riferimento all’art. 3 della Costituzione, con i ricorsi in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale della stessa norma sollevata dalle Regioni siciliana e Friuli-Venezia Giulia, in riferimento all’art. 41 Cost., con i ricorsi in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale della stessa norma sollevata dalle Regioni Veneto e Friuli-Venezia Giulia, in riferimento all’art. 119 Cost., con i ricorsi in epigrafe;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale della stessa norma sollevata dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 114, 118 e 120 Cost., con i ricorsi in epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 13 del decreto-legge n. 223 del 2006, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, recante «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, sollevata dalle Regioni Veneto, siciliana, Friuli-Venezia Giulia e Valle d’Aosta, con i ricorsi in epigrafe, con riferimento all’art. 117 Cost.; agli artt. 14, lettera p), e 17, lettera i), dello statuto della Regione siciliana; agli artt. 4, n. 1, n. 1-bis e n. 6, 8 e 48 e seguenti dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia; e all’art. 2, comma 1, lettere a) e b), dello statuto della Regione Valle d’Aosta.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 30 luglio 2008.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Sabino CASSESE, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l’1 agosto 2008.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 1/8/2008 n.326 proviene da Giustamm.

Pres. BILE – Red. MADDALENA

la caducazione per incostituzionalità della norma legislativa di base rende illegittima la norma sub-legislativa di attuazione

Ambiente – Conservazione degli habitat naturali – Direttive comunitarie 79/409/CEE e 92/43/CEE – Adeguamento alle direttive comunitarie – Disciplina statale (già censurata con ricorso in via principale 13/2007) e successiva attuazione con decreto del Ministro dell’ambiente 17 ottobre 2007, n. 184, entrambe espressamente rivolte anche alle Province autonome.

Non spettava allo Stato imporre alle Province autonome di Trento e di Bolzano di conformarsi al decreto del Ministro dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del mare 17 ottobre 2007, recante «Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)», e, per l’effetto, annulla gli articoli da 1 a 7 e relativi allegati del predetto decreto, nella parte in cui si riferiscono anche alle Province autonome di Trento e di Bolzano. Il decreto ministeriale oggetto della presente controversia è in patente contrasto con la sentenza n. 104 del 2008, per cui, con la sopravvenuta caducazione per illegittimità costituzionale della norma legislativa di base, è venuta meno anche la legittimità del decreto ministeriale che quella norma prevedeva.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE,
Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA
Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito degli articoli da 1 a 7 e relativi allegati del decreto del Ministro dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del mare 17 ottobre 2007 recante «Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)», promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento, notificato il 21 dicembre 2007, depositato in cancelleria il 28 dicembre 2007 ed iscritto al n. 11 del registro conflitti tra enti 2007.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’8 luglio 2008 il Giudice relatore Paolo Maddalena;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Provincia autonoma di Trento e l’avvocato dello Stato Michele Dipace per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. Con ricorso iscritto al numero 11 del registro conflitti dell’anno 2007, la Provincia autonoma di Trento chiede l’annullamento degli articoli da 1 a 7 e relativi allegati del decreto del Ministro dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del mare 17 ottobre 2007, «n. 184» (ma tale numero non risulta dalla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 6 novembre 2007, n. 258), recante «Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)».
1.1. Le disposizioni impugnate recano una articolata ed estremamente dettagliata disciplina per la conservazione o la gestione di tali aree di interesse naturalistico, prevedendo un obbligo di adeguamento da parte delle Regioni e delle Province autonome, anche ad eventuale integrazione di previsioni già esistenti (artt. 2, comma 2, e 3, comma 1).
1.2. La ricorrente Provincia autonoma sostiene che tali disposizioni ledono la propria sfera di attribuzione costituzionale, in quanto violano: l’art. 8, nn. 1, 5, 6, 7, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20 e 21, l’art. 9, nn. 9 e 10, e l’art. 16 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); l’art. 117, sesto comma, della Costituzione e l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione); il decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 279 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di minime proprietà colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste); il decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 527 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di comunicazioni e trasporti di interesse provinciale); il decreto del Presidente della Repubblica 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione); il decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche); il decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di demanio idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico, produzione e distribuzione di energia elettrica); il decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità); il decreto del Presidente della Repubblica 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni alle norme di attuazione in materia di igiene e sanità approvate con D.P.R. 28 marzo 1975, n. 474); gli artt. 7 ed 8 del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla Regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), e gli artt. 2, 3 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento); nonché il principio di leale collaborazione ed il principio di legalità.
2. La ricorrente Provincia autonoma di Trento evidenzia, anzitutto, di avere competenza (primaria o concorrente) «in praticamente tutte le materie di riferimento della tutela dell’ambiente» in base a diverse norme statutarie (art. 8, nn. 1, 5, 6, 7, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20 e 21, art. 9, nn. 9 e 10, e art. 16). Ricorda, poi, come la propria competenza in materia di ambiente sia stata confermata dalla Corte costituzionale con varie pronunce e, in particolare, con le sentenze n. 425 del 1999 e n. 265 del 2003, «concernenti proprio la materia oggetto del presente conflitto, cioè i siti di importanza comunitaria». Richiama, inoltre, la sentenza n. 378 del 2007, con la quale la Corte costituzionale ha riconosciuto la competenza provinciale primaria in tale specifica materia, in base all’art. 8, n. 16 dello Statuto speciale («parchi per la protezione della flora e della fauna»).
2.1. La difesa provinciale ricostruisce il quadro normativo del conflitto, specificando che:
a) l’impugnato decreto ministeriale 17 ottobre 2007 è stato emanato in base all’art. 1, comma 1226, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), per il quale «Al fine di prevenire ulteriori procedure di infrazione, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano devono provvedere agli adempimenti previsti dagli articoli 4 e 6 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e successive modificazioni, o al loro completamento, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sulla base di criteri minimi uniformi definiti con apposito decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare»;
b) il decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, è il regolamento attuativo della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche, ed i suoi richiamati articoli 4 e 6 prevedono la necessaria adozione da parte delle Regioni e delle Province autonome di speciali misure di conservazione per le ZSC e per le ZPS.
Così ricostruito il quadro normativo, la Provincia autonoma di Trento afferma:
1) che, al presente, le ZSC non esistono, non essendo ancora avvenuta la loro designazione, ed essendo stati, per adesso, solo individuati i siti di importanza comunitaria (SIC), destinati all’eventuale successiva designazione quali ZSC;
2) che la procedura di infrazione comunitaria, menzionata tanto dall’impugnato decreto ministeriale 17 ottobre 2007 quanto dal citato comma 1226 dell’articolo 1 della legge n. 296 del 2006, riguarda solo la direttiva 79/409/CEE, relativa alle ZPS;
3) di avere, nell’esercizio delle proprie competenze in materia di ambiente, già dato attuazione agli obblighi derivanti dalle direttive 93/43/CEE e 74/409/CEE con gli articoli 9 e 10 della legge provinciale 15 ottobre (recte: dicembre) 2004, n. 10 (Disposizioni in materia di urbanistica, tutela dell’ambiente, acque pubbliche, trasporti, servizio antincendi, lavori pubblici e caccia), modificati dall’articolo 55 della legge provinciale 29 dicembre 2006, n. 11 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2007 e pluriennale 2007-2009 della Provincia autonoma di Trento – legge finanziaria 2007), e di avere adottato misure di salvaguardia per i Siti di Importanza Comunitaria (SIC) e «le misure prima di salvaguardia ed ora di conservazione per le Zone di Protezione Speciale» (ZPS) individuate nel proprio territorio, rispettivamente con deliberazione n. 655 dell’8 aprile 2005 (SIC) e con deliberazioni n. 2956 del 30 dicembre 2005 e n. 2279 del 27 ottobre 2006 (ZPS).
La difesa provinciale rileva che la previsione del comma 1226 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006 non tiene, tuttavia, in considerazione la avvenuta attuazione provinciale delle direttive in questione e sostiene che tanto il comma 1226, quanto il decreto ministeriale oggetto del presente conflitto, rivolgendosi anche alla Provincia autonoma di Trento ed imponendo anche ad essa di prestare osservanza ai «criteri minimi uniformi» individuati con il regolamento ministeriale, lederebbero le delineate competenze primarie provinciali in materia.
In punto di fatto, la ricorrente Provincia chiarisce, inoltre, di avere impugnato in via principale la previsione di tale comma 1226, con il ricorso n. 13 del 2007. E di avere inutilmente contestato l’adozione del decreto ministeriale 17 ottobre 2007 in sede di Conferenza Stato-Regioni.
Dopo avere escluso la possibilità di una interpretazione adeguatrice di tale decreto ministeriale, a fronte del chiaro riferimento di varie disposizioni di questo anche alle Province autonome, la difesa provinciale sostiene che il decreto impugnato sia viziato in via derivata dai medesimi vizi della legge di cui esso è applicazione e, inoltre, da vizi ulteriori ed autonomi.
2.2. La difesa provinciale riproduce, pertanto, gli argomenti sviluppati nel ricorso n. 13 del 2007 avverso il comma 1226 dell’articolo 1 della legge n. 296 del 2006, specificando che le medesime censure devono intendesi come riferite pure avverso il decreto ministeriale 17 ottobre 2007.
In quest’ottica la difesa provinciale richiama, anzitutto, la sentenza della Corte costituzionale n. 425 del 1999, per la quale il d.P.R. n. 357 del 1997, seppure incidente su materie di competenza regionale, è costituzionalmente legittimo, dato che ha natura suppletiva e cedevole rispetto alla successiva legislazione provinciale di attuazione della direttiva comunitaria 92/43/CEE, mentre, dopo tale attuazione, trova applicazione l’art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987, in base al quale le Province autonome sono vincolate solo da leggi statali che concretano limiti statutari, non da atti sublegislativi.
La disposizione del comma 1226, rivolgendosi anche alla Provincia autonoma di Trento ed imponendole di provvedere agli adempimenti di cui agli artt. 4 e 6 del d.P.R. n. 357 del 1997, sulla base di criteri minimi uniformi definiti con apposito decreto ministeriale, non terrebbe tuttavia conto ed anzi si sovrapporrebbe alla già intervenuta attuazione legislativa ed amministrativa della direttiva comunitaria da parte della Provincia autonoma e così violerebbe, secondo la ricorrente, le indicate competenze statutarie, nonché la richiamata norma di attuazione statutaria dell’articolo 7 del d.P.R. n. 526 del 1987.
2.3. Il comma 1226, per altro verso, violerebbe, pure, l’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, sia perché un decreto ministeriale non potrebbe comunque vincolare l’attuazione delle direttive da parte della Provincia, neppure laddove mancasse una legislazione provinciale di recepimento, richiedendosi in tale ipotesi, comunque, un regolamento governativo, da adottarsi nel rispetto del principio di legalità sostanziale e con il coinvolgimento delle Regioni, sia perché il previsto decreto, avendo natura sostanzialmente normativa, non potrebbe intervenire in una materia di competenza legislativa provinciale.
Né legittima risulterebbe la previsione ove il decreto ministeriale in questione potesse essere considerato un atto di indirizzo e coordinamento, risultando, in questa prospettiva, violato l’art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992 sotto vari profili: non essendo tale ipotetico atto di indirizzo e coordinamento adottato dal Consiglio dei ministri, non essendo previsto un parere delle Province per la sua adozione, non potendo un atto di indirizzo e coordinamento comunque vincolare la Provincia ad uno specifico contenuto, ma solo al conseguimento di determinati obiettivi e risultati.
Né, d’altra parte, il comma 1226 potrebbe ritenersi legittimo riconoscendo al previsto decreto ministeriale natura amministrativa e non normativa, risultando, in tale prospettiva, comunque violato l’art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, che non consente di attribuire ad organi dello Stato funzioni amministrative in materia di competenza provinciale.
2.4. La difesa provinciale chiarisce, infine, che la previsione del comma 1226 non sarebbe lesiva solo là dove si potesse ritenere che essa non si applichi alle Regioni o alle Province autonome che già abbiano data attuazione alle direttive comunitarie.
Sennonché essa esclude una tale interpretazione alla luce del dato letterale della disposizione, espressamente riferita anche alla Provincia di Trento, e sostenendo che la previsione di «standard minimi uniformi» lascerebbe pensare che si tratti di standard ai quali tutte le Regioni si debbano adeguare.
2.5. Oltre a richiamare, nel senso descritto, ed ad estendere in riferimento al decreto ministeriale di attuazione gli argomenti sviluppati avverso la legge attuata, la ricorrente Provincia autonoma individua quattro specifici profili di «autonoma ed ulteriore» illegittimità del decreto impugnato.
2.6. Un primo profilo (asseritamente) autonomo (ma invero alquanto affine ai precedenti argomenti) di illegittimità del decreto ministeriale 17 ottobre 2007 deriverebbe dal fatto che questo, avendo natura sostanzialmente normativa, non potrebbe intervenire in una materia di competenza legislativa provinciale (art. 8, n. 16, dello Statuto speciale).
Oltretutto il decreto impugnato non conterrebbe affatto criteri di orientamento della futura attività regolativa provinciale (quali quelli che erano anteriormente contenuti nel decreto ministeriale 3 settembre 2002, recante Linee guida per la gestione dei siti Natura 2000), bensì detterebbe vere e proprie norme dettagliate.
Lo stesso Ministero riconoscerebbe tale realtà, là dove nella memoria depositata in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni (che è allegata al ricorso) assimila il decreto in questione ad un regolamento di delegificazione e dà atto che le sue norme debbono semplicemente essere recepite dagli enti territoriali.
Sarebbero allora «violati [anche] gli art. 2 e 3 del d.lgs. n. 266/1992, che consentono allo Stato di recare limiti alle competenze provinciali solo attraverso un atto legislativo o un atto di indirizzo e coordinamento assunto con la dovuta procedura».
Il divieto di disciplina statale mediante regolamenti nelle materie regionali e provinciali sarebbe «ben noto» e «risalente nel tempo, anche a prescindere dalla sua “codificazione” nell’art. 117, co. 6, Cost., applicabile – se del caso – alle autonomie speciali in virtù dell’art. 10 l.cost. n. 3/2001».
Ancora, per la ricorrente Provincia, sarebbe violato il principio di leale collaborazione, dato che il Ministro, in assenza di una norma sul punto nel comma 1226, si sarebbe limitato a chiedere il parere e non avrebbe acquisito l’intesa della Conferenza Stato-Regioni.
Sarebbero, inoltre, violati anche l’art. 117, quinto comma, della Costituzione ed i principi di legalità sostanziale, di leale collaborazione e di competenza governativa collegiale, in relazione all’art. 11, comma 8, della legge 4 febbraio 2005, n. 11 (Norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), che consente per l’attuazione del diritto comunitario l’intervento di un regolamento governativo (e non di un regolamento ministeriale), e, peraltro, solo in via suppletiva, in caso di inerzia regionale, con espressa indicazione del carattere cedevole delle norme e nel rispetto del principio di legalità sostanziale.
Tutte condizioni nel caso di specie mancanti.
In questo senso, per la ricorrente, il decreto 17 ottobre 2007 sarebbe allora illegittimo persino in assenza di attuazione delle direttive da parte della Provincia.
D’altra parte, secondo la difesa provinciale, il decreto impugnato sarebbe illegittimo anche ove si volesse ipotizzare (secondo la tesi proposta dal Ministero dell’Ambiente nella memoria per la Conferenza Stato-Regioni, allegata al ricorso) la riconducibilità dell’intervento normativo statale alla competenza di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione. Anche in tale prospettiva i criteri e le direttive statali non potrebbero che essere contenute in fonti primarie o in regolamenti governativi, da adottarsi previa intesa in sede di conferenza Stato-Regioni (art. 16, comma 4, della legge n. 11 del 2005), e dovrebbe quindi escludersi la legittimità di una loro adozione mediante regolamento ministeriale.
2.7. Un secondo profilo di autonoma illegittimità del decreto ministeriale 17 ottobre 2007 emergerebbe, per la Provincia ricorrente, per le stesse ragioni appena indicate, anche se si ritenesse, alla luce della clausola di salvaguardia dettata dal suo art. 8, che il decreto vincoli la Provincia autonoma «solo in relazione alle proprie finalità».
Anche in tale ipotesi, per la difesa provinciale, il decreto difetterebbe dei requisiti procedurali e sostanziali richiesti dall’art. 3 del decreto legislativo n. 266 del 1992 e dall’art. 8 della legge n. 59 del 1997 per gli atti di indirizzo.
2.8. Un terzo profilo di autonoma illegittimità del decreto impugnato sussisterebbe, per la difesa provinciale, in quanto numerose disposizioni dell’impugnato decreto ministeriale 17 ottobre 2007 sarebbero estranee al conferimento normativo di cui al comma 1226 dell’articolo 1 della legge n. 296 del 2006.
In particolare eccederebbero dall’attribuzione tutte le previsioni diverse dall’art. 2, comma 4, dall’art. 5, commi 1, 2 e 3, e dall’art. 6 del decreto.
La mancanza della base legislativa sarebbe deducibile, per la difesa provinciale, quale parametro del giudizio sul conflitto di attribuzione, posto che si tradurrebbe in una lesione delle competenze costituzionali della Provincia autonoma, che viene ad essere assoggettata ad una disciplina che il Ministro non aveva il potere di adottare.
La difesa provinciale invoca, sul punto, i precedenti costituiti dalle sentenze n. 328 del 2006, n. 266 del 2001 e n. 425 del 1999 e sostiene che, alla luce dell’art. 11, comma 6, della legge n. 11 del 2005, che sottopone il potere regolamentare statale di attuazione della direttive comunitarie al principio di legalità sostanziale, a maggior ragione dovrebbero ritenersi lesive norme che, come quelle censurate, violino anche il principio di legalità formale.
2.9. Un ultimo motivo di autonoma illegittimità del decreto ministeriale 17 ottobre 2007 viene individuato dalla difesa provinciale nella diretta applicabilità nel territorio provinciale delle norme impugnate (ad esclusione dell’art. 3, comma 3, e dell’art. 4, comma 1). Il che sarebbe in contrasto con il disposto dell’art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992.
2.10. La difesa provinciale conclude chiedendo l’annullamento delle disposizioni impugnate nella parte in cui si rivolgono alle Province autonome.
3. Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha eccepito la inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.
3.1. Il ricorso sarebbe inammissibile in quanto, per la difesa erariale, l’eventuale già intervenuta attuazione provinciale delle direttive comunitarie 92/43/CEE e 79/409/CEE escluderebbe l’applicazione del decreto ministeriale 17 ottobre 2007 alla Provincia ricorrente.
3.2. Nel merito, l’Avvocatura dello Stato sostiene che il decreto ministeriale impugnato, avente la «apprezzante finalità» di assicurare la conservazione degli habitat naturali, sarebbe comunque legittimo, dato che, fino ad una sua eventuale pronuncia di incostituzionalità, l’art. 1, comma 1226, della legge n. 296 del 2006 impone al Ministro dell’Ambiente l’adozione del decreto stesso.
La previsione del comma 1226 sarebbe, a sua volta, perfettamente legittima, essendo riconducibile alla competenza esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione).
Il ricorso ad un decreto ministeriale, quale parametro cui rapportare le modalità di adempimento degli obblighi introdotti dalla direttiva 92/43/CEE, non potrebbe, poi, ritenersi lesivo, dato che esso è già operante nell’ordinamento, avendo trovato applicazione con il d.P.R. n. 357 del 1999. Inoltre, andrebbe comunque esclusa qualsiasi idoneità lesiva del decreto 17 ottobre 2007, alla luce della clausola di salvaguardia contenuta nell’articolo 10 (recte: 8) del decreto stesso.
La difesa erariale, infine, contesta che le disposizioni del decreto 17 ottobre 2007 rechino norme di dettaglio, sostenendo che esse sono effettivamente criteri minimi uniformi, ma che, tenuto conto della delicatezza della materia da regolamentare e della rilevanza della tutela degli habitat, questi «non possono non essere dettati con puntualità e precisione senza che ciò venga ad inficiare il loro carattere di regole generali».
4. In prossimità dell’udienza pubblica la Provincia autonoma di Trento ha depositato una memoria, in cui richiama la sopravvenuta sentenza n. 104 del 2008, con la quale la Corte costituzionale:
– ha confermato la sua precedente giurisprudenza (sentenze n. 425 del 1999 e n. 378 del 2007), riconoscendo che, ai sensi dell’art. 8, numero 16, dello statuto speciale per il Trentino Alto Adige, il quale attribuisce alle Province autonome di Trento e di Bolzano una potestà legislativa primaria in materia di «parchi per la protezione della flora e della fauna», spetta a dette Province dare concreta attuazione per il loro territorio alla direttiva 92/43/CEE (Direttiva del Consiglio relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatica), la quale impone misure di salvaguardia sui siti di importanza comunitaria (SIC) e misure di conservazione sulle zone speciali di conservazione (ZSC) e sulle zone di protezione speciale (ZPS), a seguito della «definizione» di queste ultime di intesa con lo Stato;
– ha ritenuto che, in virtù di questa prescrizione statutaria «e di quanto espressamente stabilito dall’art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987 e dell’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, deve inoltre affermarsi che lo Stato, diversamente da quanto si evince dal rinvio da parte del comma 1226 agli artt. 4 e 6 del d.P.R. n. 357 del 1997, non può imporre alle Province autonome di conformarsi, nell’adozione delle misure di salvaguardia e delle misure di conservazione, “ai criteri minimi uniformi” di un emanando decreto ministeriale»;
– ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1226, della legge n. 296 del 2006 (proprio) nella parte in cui obbliga le Province autonome di Trento e di Bolzano ad uniformarsi ai criteri minimi uniformi definiti dal decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.
4.1. La difesa provinciale rileva che, a seguito di tale pronuncia, è venuta meno la base legislativa dell’impugnato decreto ministeriale, con conseguente violazione del principio di legalità formale, e rinvia alle argomentazioni svolte nel ricorso in ordine alla legittimazione della Provincia autonoma a far valere la violazione di tale principio da parte del decreto impugnato.
4.2. La difesa provinciale sostiene, poi, che tale pronuncia, da un lato, supera l’argomento difensivo della Avvocatura generale dello Stato, per la quale la emanazione del decreto non poteva dirsi illegittima, in quanto doverosa attuazione del (tuttavia incostituzionale) art. 1, comma 1226, della legge n. 296 del 2006, dall’altro, palesa l’erroneità della tesi erariale di una competenza statale in materia, fondata sull’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
4.3. La difesa provinciale rileva, infine, come la stessa difesa erariale abbia dato atto, nella sua memoria di costituzione, che l’impugnato decreto ministeriale 17 ottobre 2007 contiene regole dettagliate e non criteri minimi uniformi.

1. La Provincia autonoma di Trento chiede l’annullamento degli articoli da 1 a 7 e relativi allegati del decreto del Ministro dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del mare 17 ottobre 2007 recante «Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)».
La ricorrente sostiene che tali disposizioni del decreto impugnato, le quali recano una articolata ed estremamente dettagliata disciplina per la conservazione o la gestione di tali aree di interesse naturalistico, prevedendo un obbligo di adeguamento da parte delle Regioni e delle Province autonome, anche ad eventuale integrazione di previsioni già esistenti (artt. 2, comma 2, e 3, comma 1), sono lesive della sua sfera di attribuzione costituzionale sotto due diversi profili:
a) in via derivata per l’illegittimità dell’art. 1, comma 1226, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), di cui tale decreto è applicazione (a sua volta impugnato, in via principale, con il ricorso n. 13 del 2007);
b) in ragione di propri vizi, ulteriori ed autonomi rispetto al primo.
Sotto il primo profilo, la Provincia autonoma di Trento censura il decreto 17 ottobre 2007 lamentando che non rientrerebbe nella competenza statale l’attuazione delle direttive comunitarie in materia di ZSC e ZPS, dovendo queste ultime essere attuate direttamente dalle Province, competenti in materia, cosa che le stesse avrebbero peraltro già fatto.
La ricorrente lamenta, poi, che, in ogni caso, lo Stato non potrebbe vincolare le Province autonome in una materia di loro competenza mediante un atto sublegislativo.
Sotto il secondo profilo la ricorrente sostiene che numerose disposizioni (in particolare tutte le previsioni diverse dall’art. 2, comma 4, dall’art. 5, commi 1, 2 e 3, e dall’art. 6) dell’impugnato decreto ministeriale sarebbero estranee al conferimento normativo di cui al comma 1226 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006 e ciò si tradurrebbe in una lesione delle competenze costituzionali della Provincia autonoma, che verrebbe ad essere assoggettata ad una disciplina che il Ministro non aveva il potere di adottare. E lamenta, altresì, la violazione del principio di leale collaborazione, in quanto il Ministro, in assenza di una norma sul punto nel comma 1226, ma a fronte della obiettiva incidenza del decreto ministeriale su competenze regionali e provinciali, si sarebbe limitato a chiedere il parere e non avrebbe acquisito l’intesa della Conferenza Stato-Regioni.
2. Deve, anzitutto, rilevarsi l’inammissibilità delle censure proposte dalla Provincia autonoma di Trento in riferimento al decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 279 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di minime proprietà colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste); al decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 527 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di comunicazioni e trasporti di interesse provinciale); al decreto del Presidente della Repubblica 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione); al decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche); al decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di demanio idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico, produzione e distribuzione di energia elettrica); al decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità), al decreto del Presidente della Repubblica 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni alle norme di attuazione in materia di igiene e sanità approvate con D.P.R. 28 marzo 1975, n. 474), ed all’art. 8 del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla Regione Trentino-Alto Adige ed alle Province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del presidente della repubblica 24 luglio 1977, n. 616).
Tali parametri sono, infatti, soltanto indicati nel ricorso, ma la loro violazione risulta del tutto priva di argomentazione.
3. Nel merito il ricorso è fondato.
3.1. Si deve innanzitutto ricordare che la questione di cui si discute si inquadra nel procedimento di attuazione della direttiva 92/43/CEE, diretta a costituire la cosiddetta rete ecologica “Natura 2000” e relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, nonché nel procedimento di attuazione della direttiva 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, la quale è stata inserita nella rete “Natura 2000” dal decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, di recepimento della citata direttiva 92/43/CEE.
Il procedimento relativo all’attuazione delle predette direttive prevede: una «individuazione» dei siti da considerare come «siti di importanza comunitaria» (SIC), effettuata dalle Regioni e dalle Province autonome; la trasmissione di detta individuazione, da parte dello Stato membro, alla Commissione europea; l’approvazione da parte di quest’ultima dell’elenco dei siti; la scelta, sempre da parte della Commissione, di quelli che essa ritiene di importanza naturalistica tale da essere considerati come “zone speciali di conservazione” (ZSC) o come “zone di protezione speciale” (ZPS); ed infine la “designazione” (equivalente alla tradizionale “istituzione” dei parchi e delle riserve) di detti siti come ZSC o come ZPS da parte dello stesso Stato membro, il quale nel frattempo ha dovuto classificare detti siti medesimi in una delle tipologie di “aree protette”.
È, infine, da precisare che nel caso delle Province di Trento e Bolzano la “designazione” delle ZSC e delle ZPS avviene d’intesa con lo Stato, ai sensi dell’art. 5 della legge 8 luglio 1986, n. 349 (Istituzione del Ministero dell’ambiente e norme in materia di danno ambientale), integrato dall’art. 8, comma 3, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), norme che costituiscono principi generali dell’ordinamento (sentenza n. 378 del 2006).
3.2. Il caso di specie all’esame della Corte concerne un momento essenziale di detto procedimento, e cioè l’adozione da parte della Provincia autonoma di Trento delle “misure di conservazione”, e cioè delle norme che costituiscono lo statuto vincolistico dell’area protetta denominata “zona speciale di conservazione” (ZSC), o “zona di protezione speciale” (ZPS).
Questa Corte, inoltre, con sentenza n. 104 del 2008, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del predetto art. 1, comma 1226, della legge n. 296 del 2006, proprio nella parte in cui obbliga le Province autonome di Trento e di Bolzano a rispettare i criteri minimi uniformi definiti dal decreto ministeriale oggetto del presente ricorso.
Detta sentenza ha in particolare posto in evidenza che, ai sensi dell’art. 8, numero 16, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, le Province autonome hanno una potestà legislativa primaria in materia di «parchi per la protezione della flora e della fauna» e che pertanto spetta a dette province dare concreta attuazione per il loro territorio alla direttiva 92/43/CEE ed alla direttiva 79/409/CEE. Ed ha ritenuto che, in virtù di questa prescrizione statutaria, il legislatore statale non può imporre alle province autonome di conformarsi, nell’adozione delle misure di conservazione, «ai “criteri minimi uniformi” di un emanando decreto ministeriale».
Non può negarsi, dunque, che il decreto ministeriale oggetto della presente controversia sia in patente contrasto con la citata sentenza n. 104 del 2008 e che, con la sopravvenuta caducazione per illegittimità costituzionale della norma legislativa di base, sia venuta meno anche la legittimità del decreto ministeriale che quella norma prevedeva.
3.3. Deve conseguentemente dichiararsi l’illegittimità dell’impugnato decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, in quanto lesivo delle attribuzioni costituzionali della Provincia autonoma di Trento.
3.4. Gli effetti della pronuncia, fondandosi su motivi comuni ad entrambe le Province autonome, deve essere estesa anche alla Provincia autonoma di Bolzano.

dichiara che non spettava allo Stato imporre alle Province autonome di Trento e di Bolzano di conformarsi al decreto del Ministro dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del mare 17 ottobre 2007, recante «Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)», e, per l’effetto, annulla gli articoli da 1 a 7 e relativi allegati del predetto decreto, nella parte in cui si riferiscono anche alle Province autonome di Trento e di Bolzano.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 30 luglio 2008.

F.to:
Franco BILE, Presidente
Paolo MADDALENA, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l’1 agosto 2008.

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