P. G. Lignani – Presidente; S. Fantini – Estensore
Azienda Agricola T. S.r.l. (avv. L. Calzoni) c/ Comune di Spoleto (avv. M.
Marcucci); Provincia di Perugia (avv.ti M. Minciaroni ed I. Sorbini) e nei
confronti di Regione Umbria (n.c.); Sviluppumbria S.p.A. (n.c.)

sul procedimento di approvazione del PRG in base alla legislazione regionale umbra

1. Edilizia e urbanistica – Pianificazione urbanistica – PRG – Procedimento di formazione – L.R. Umbria 21.10.1997 n. 31 – Verifica di compatibilità con gli strumenti pianificatori sovraordinati in sede provinciale – Termini – Decorrenza – Condizioni

2. Edilizia e urbanistica – Pianificazione urbanistica – PRG – Procedimento di formazione – L.R. Umbria 21.10.1997 n. 31 – Verifica di compatibilità con gli strumenti pianificatori sovraordinati in sede provinciale – Termini – Inosservanza – Conseguenze – Illegittimità dell’approvazione definitiva comunale – Non sussiste

3. Edilizia e urbanistica – Pianificazione urbanistica – PRG – Discrezionalità – Ampiezza – Motivazione per relationem – Legittimità – Rinvio al giudizio di compatibilità provinciale – Art. 3, L. 7agosto 1990 n. 241 – L.R. Umbria 21.10.1997 n. 31 – E’ legittimo

4. Edilizia e urbanistica – Pianificazione urbanistica – PRG – Natura – L.R. Umbria 21.10.1997 n. 31 –Atto composito – Conseguenze

1. Poiché un termine perentorio per l’esercizio di un’attività di controllo non può che decorrere dalla data di ricezione, da parte dell’Amministrazione controllante, del provvedimento di base completo dell’intera documentazione, deve ritenersi che, il termine di novanta giorni, previsto dall’art. 9 della L.R. Umbria 21 ottobre 1997 n. 31 per l’esercizio da parte della Provincia della verifica di compatibilità del P.R.G. comunale con la pianificazione e programmazione regionale e con le previsioni della pianificazione provinciale, non può dirsi decorso laddove, al momento della convocazione dell’organo deputato ad espletare tale verifica, la documentazione originariamente inviata dal Comune risulti incompleta

2. L’inosservanza del termine previsto dall’art. 9, comma 2, della L.R. Umbria 21 ottobre 1997 n. 31, per l’esercizio da parte della Provincia della verifica di compatibilità del P.R.G. comunale con la pianificazione e programmazione regionale e con le previsioni della pianificazione provinciale, seppure qualificato come perentorio, non può ragionevolmente viziare ex post la legittimità del deliberato comunale, in quanto detto termine è, piuttosto, posto a garanzia del Comune, comportando, il suo spirare, soltanto la consumazione dei poteri di intervento e correzione che la legge attribuisce all’Autorità provinciale; ne consegue che il decorso del termine autorizza il Comune a procedere all’approvazione definitiva senza attendere oltre, ma se esso decide (sia pure tacitamente) di attendere la pronuncia della Provincia, e una volta ricevutala vi si conforma, nessun vizio di legittimità ne deriva per l’atto della Provincia né per quello conclusivo del Comune

3. E’ legittima la delibera comunale di approvazione del P.R.G. -parte operativa- motivata per relationem alla deliberazione della Giunta provinciale contenente il giudizio di compatibilità con la pianificazione sovra comunale; un tanto appare in linea con l’art. 3, comma 3, L. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i. ed altresì coerente con la disciplina urbanistica regionale, a mente della quale la parte operativa del P.R.G. contiene le prescrizioni di conformazione del territorio (cfr. art. 3 della l.r. 21 ottobre 1997, n. 31), in attuazione della parte strutturale del piano

4. Alla stregua della L.R. Umbria 21 ottobre 1997 n. 31, il PRG è atto non complesso ma composito, che rappresenta l’epilogo di un procedimento articolato, caratterizzato anche da una fase di controllo diretta alla verifica di compatibilità del P.R.G. comunale con la pianificazione e programmazione regionale e con le previsioni della pianificazione provinciale, la quale si sviluppa prevalentemente in ambito provinciale e che vede assumere un ruolo operativo assai rilevante agli uffici provinciali; ne consegue che non costituisce motivo di illegittimità la circostanza che il verbale della conferenza istituzionale – organo provinciale deputato a valutare la compatibilità del PRG – recepisca per la gran parte le risultanze dell’istruttoria tecnica esperita dagli ufficia provinciali

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 328 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Azienda Agricola Torregrossa S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Lietta Calzoni, presso la quale è elettivamente domiciliata in Perugia, via Bonazzi, 9;

contro

– Comune di Spoleto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Massimo Marcucci, presso il quale è elettivamente domiciliato in Perugia, via Bartolo n. 10;

– Provincia di Perugia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Massimo Minciaroni ed Isabella Sorbini, con i quali è elettivamente domiciliata in Perugia, Piazza Italia, 11;

nei confronti di

– Regione Umbria, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;
– Sviluppumbria S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

–
per l’annullamento

– della deliberazione n. 50 del 1415/2008 pubblicata per estratto nel BUR Umbria 27/5/2008 – parte III n. 22 ed in forma integrale mediante affissione all’Albo Pretorio dal 19/5/2008 al 3/6/2008 con la quale, in sede di approvazione del nuovo Piano Regolatore Generale – Parte strutturale, il Consiglio Comunale di Spoleto ha tra l’altro eliminato completamente dall’area di proprietà della Società ricorrente, interessata dal Progetto denominato Spoleto International. Golf, la previsione di 40.000 mc. di volumetria residenziale, nel contempo recependo una serie di puntuali prescrizioni tecniche dettate dalla Giunta Provinciale di Perugia;

– della deliberazione della Giunta Provinciale di Perugia n. 192 del 14/4/2008 nella parte in cui ha dettato le prescrizioni successivamente recepite dalla delibera consiliare del Comune di Spoleto n. 50/2008, acquisendo gli esiti della Conferenza Istituz
– della deliberazione n. 51 del 15/5/2008. pubblicata per estratto nel BUR Umbria 27/5/2008 – parte III n. 22 con la quale, tra l’altro, in sede di adozione del Piano Regolatore Generale – parte operativa, il Consiglio Comunale di Spoleto si è limitato a
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Spoleto e della Provincia di Perugia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2009 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente, proprietaria di un compendio immobiliare nel Comune di Spoleto, località Torregrossa, censita al catasto terreni ai fogli nn. 9-18-19-20-34-37-38-40-41-42-51-54 ed al catasto urbano al foglio n. 38, della superficie complessiva di circa 617 ettari (di cui 360 ettari di boschi e 257 ettari di zone agricole), ha impugnato la deliberazione n. 50 del 14 maggio 2008 con cui il Consiglio comunale di Spoleto, in sede di approvazione del nuovo piano regolatore generale-parte strutturale, ha, tra l’altro, eliminato dall’area di proprietà, interessata dal progetto denominato “Spoleto International Golf”, la previsione di 40.000 mc. di volumetria residenziale, recependo le prescrizioni tecniche della Giunta provinciale di Perugia, nonché la delibera di Giunta provinciale n. 192 del 14 aprile 2008, dettante tali prescrizioni, ed, ancora, la deliberazione n. 51 del 15 maggio 2008 con cui il Consiglio Comunale di Spoleto, nell’adottare il piano regolatore generale-parte operativa, si è limitato a fare proprie le prescrizioni dettate dalla delibera di Giunta provinciale suddetta.

Premette che il progetto “Spoleto International Golf” è inserito nel Primo Protocollo Aggiuntivo Bis, sottoscritto il 30 gennaio 2003, al contratto d’area Terni-Narni-Spoleto, risalente al 1998, strumento flessibile di programmazione negoziata perseguente l’obiettivo di promozione dello sviluppo di aree territoriali, ed in particolare, nel caso di specie, finalità di reindustrializzazione dell’area geografica interessata.

Per l’iniziativa dell’Azienda Agricola Torregrossa sono stati stanziati contributi pubblici per 9,92 milioni di euro a fronte di investimenti per 54,97 milioni di euro, destinati ad incrementare l’occupazione di 508 unità a regime.

Espone ancora che con delibera consiliare n. 107 del 25 giugno 2003 il Comune di Spoleto ha adottato il P.R.G.-parte strutturale ai sensi dell’art. 7, comma 6, della l.r. n. 31 del 1997, che non prevedeva l’intervento in questione; conseguentemente l’Azienda Torregrossa formulava le proprie osservazioni, acquisite agli atti del Comune in data 8 ottobre 2003, con cui chiedeva di imprimere all’area una destinazione turistico sportiva coerente con il progetto confluito nel contratto d’area e con le precedenti determinazioni comunali.

Con delibera consiliare n. 51 del 15 giugno 2005 tali osservazioni sono state parzialmente accolte sulla base dell’istruttoria dell’Ufficio del Piano.

Rimessa alla Provincia di Perugia la delibera di adozione del P.R.G.-parte strutturale, ai fini dell’esercizio delle competenze di cui all’art. 9 della l.r. n. 31 del 1997, la Giunta Provinciale, con l’impugnata delibera n. 192 del 14 aprile 2008, ha fatto propri gli esiti della Conferenza istituzionale di cui all’art. 9, comma 2, della l.r. n. 31 del 1997, convocata ai fini della prescritta verifica di compatibilità. La Conferenza istituzionale fra Provincia di Perugia e Comune di Spoleto ha approvato un cospicuo numero di prescrizioni, che disattendono radicalmente le precedenti determinazioni del Consiglio Comunale, come detto, di accoglimento parziale delle osservazioni.

Ne è derivato che il P.R.G.-parte operativa, adottato con delibera consiliare n. 51 del 15 maggio 2008, risulta, di fatto, completamente svuotato di senso e di contenuti, in quanto sopraffatto dalla parte strutturale.

Ed invero il P.R.G.-parte operativa rinvia puramente e semplicemente agli indici ed alle prescrizioni della parte strutturale (art. 74 delle N.T.A.), ulteriormente specificando che tutti gli interventi (nuova realizzazione e recupero) sono soggetti a piano attuativo; di qui la sua illegittimità in via derivata rispetto al provvedimento di approvazione del P.R.G.-parte strutturale.

La Conferenza istituzionale ha definito il sistema insediativo mediante macroaree, all’interno delle quali sono state individuate tre macrozone : macrozone della conservazione, macrozone del consolidamento, macrozone della trasformazione.

Secondo il P.R.G. strutturale approvato, la nuova zonizzazione impressa al compendio immobiliare di proprietà della ricorrente è la seguente : a) individuazione di un’unica macroarea, all’interna della quale ricadono due macrozone (macrozona della trasformazione prevalentemente produttiva-MTP, e macrozona della trasformazione prevalentemente a servizi-SDS); b) ripristino per il territorio esterno alla macroarea sub a) della destinazione di zona agricola, con conseguente eliminazione della macrozona della trasformazione residenziale (MTR) e della macrozona per servizi (SDS) esterna a detta macroarea.

Gli indici volumetrici e le prescrizioni puntuali per la disciplina delle trasformazioni all’interno della suddetta macroarea prevalentemente produttiva ed a servizi sono contenuti nelle prescrizioni concepite dalla conferenza istituzionale, recepite e dettate con delibera di G.P. n. 192 del 14 aprile 2008, cui il Consiglio comunale di Spoleto si è attenuto in sede di approvazione del P.R.G.-parte strutturale.

Deduce a sostegno del ricorso i seguenti motivi di diritto :

1) Violazione dell’art. 9 della l.r. Umbria n. 31 del 1997; incompetenza; eccesso di potere per travisamento dei fatti e sviamento.

Ai sensi della norma epigrafata il presidente della Provincia convoca la conferenza istituzionale con il Comune per verificare i contenuti del piano urbanistico entro il termine perentorio di novanta giorni dalla trasmissione alla Provincia stessa del P.R.G.-parte strutturale adottato. Nel caso di specie tale termine non è stato rispettato, risultando il P.R.G. trasmesso alla Provincia in data 20 dicembre 2005, mentre la conferenza istituzionale è stata convocata con nota del 4 febbraio 2008, e cioè dopo circa 26 mesi.

Inoltre la conferenza istituzionale ha espresso un numero sproporzionato di valutazioni e prescrizioni (ben 15), del tutto incompatibili con un giudizio di compatibilità con la pianificazione di livello superiore.

La Provincia si è dunque arrogata prerogative di cui era priva, incorrendo così in un evidente sviamento di potere; ed invero il titolare dei poteri esercitati dalla Provincia è indiscutibilmente il Comune, che aveva ritenuto coerente il progetto presentato dall’Azienda ricorrente.

2) Violazione dell’art. 12 della l.r. Umbria n. 27 del 2000; inesistenza assoluta dei presupposti per l’applicazione della norma; eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, contraddittorietà rispetto ad altre determinazioni della stessa Amministrazione, difetto di motivazione, sviamento; violazione del principio di trasparenza dell’azione amministrativa.

La Conferenza istituzionale ha comunque grossolanamente errato anche nelle proprie valutazioni di merito.

Anzitutto, la Conferenza ha errato nel fondare il proprio veto al progetto originario sul disposto dell’art. 12 della l.r. n. 27 del 2000.

Inoltre l’applicazione della predetta norma dimostra un chiaro travisamento di fatto ed un vizio motivazionale, come emerge dalla considerazione per cui le aree originariamente destinate ad ospitare strutture residenziali, poi stralciate, non sono interessate da superfici boscate, né da vegetazione ripariale, né da altro vincolo di cui al d.lgs. n. 42 del 2004, ma insistono su un seminativo semplice.

3) Eccesso di potere per illogicità manifesta.

Come rimaneggiata, la conformazione urbanistica delle aree di proprietà dell’Azienda ricorrente appare manifestamente illogica, avuto riguardo al progetto di elaborazione decennale; il progetto risulta infatti monco della sua parte di completamento, con inevitabili riflessi sull’interesse pubblico all’iniziativa, consistenti, tra l’altro, nella creazione di nuovi posti di lavoro nell’ambito di un’area in crisi.

4) Eccesso di potere per carenza di motivazione (inadeguatezza e contraddittorietà del criterio per relationem), irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà manifesta.

Il P.R.G.-parte operativa, adottato con deliberazione n. 51 del 15 maggio 2008, all’art. 74 delle N.T.A., si limita a rinviare, per relationem, alla deliberazione di G.P. n. 192 del 14 aprile 2008.

Il P.R.G.-parte operativa non contiene dunque una norma specifica per l’Azienda Torregrossa, il che lo rende illegittimo in via derivata dall’atto cui, illegittimamente, si rifà per relationem.

Inoltre le prescrizioni cui la norma fa rinvio regolano l’intero comparto dell’Azienda Torregrossa, che, per effetto del piano impugnato, consta attualmente di più zonizzazioni (SDS; D2T; EB; EN), laddove l’art. 74 disciplina le sole zone D2T.

In altri termini, la norma concentra nelle due zone omogenee D2T le prescrizioni che la Provincia aveva dettato per l’Azienda nel suo complesso, con ciò comportando, di fatto, l’inattuabilità di dette previsioni ed al contempo di quelle generali delle macrozone.

Ne discende un insanabile conflitto logico interno alla stessa disciplina elaborata in sede di pianificazione, oggetto del presente ricorso.

Si sono costituiti in giudizio la Provincia di Perugia ed il Comune di Spoleto chiedendo la reiezione del ricorso.

Con un primo ricorso per motivi aggiunti l’Azienda Agricola Torregrossa deduce le seguenti ulteriori censure :

5) Violazione dell’art. 97 della Costituzione ed in particolare del principio del buon andamento; violazione del principio di trasparenza dell’azione amministrativa; incompetenza; eccesso di potere.

Dal verbale dell’istruttoria tecnica n. 2 del 3 marzo 2008 si evince che i responsabili delle decisioni riguardanti l’Azienda ricorrente sono il tecnico istruttore arch. Angela Fortuni, ed il dirigente del Servizio P.T.C.P. e Urbanistica ing. Carlo Alberto Brunori; tale verbale istruttorio è poi confluito nel verbale della conferenza istituzionale del giorno successivo, in violazione di quanto prescritto dall’art. 9 della l.r. n. 31 del 1997.

Ciò evidenzia un profilo di incompetenza funzionale, atteso che il provvedimento finale risulta illegittimo nella misura in cui il contenuto di quest’ultimo è deciso da un ufficio provinciale, e non dall’organo collegiale competente, in condominio tra Comune e Provincia.

Risulta inoltre che la conferenza è stata convocata con nota del Vice Presidente della Provincia del 4 febbraio 2008, cioè un mese prima che l’istruttoria fosse completata, ad ulteriore dimostrazione del fatto che in sede istruttoria era già stato deciso tutto.

6) Eccesso di potere per difetto dei presupposti, e per illogicità manifesta; carenza di motivazione; difetto di istruttoria; violazione del principio di proporzionalità amministrativa.

Da un esame comparativo delle cartografie prodotte in giudizio dalla Provincia risulta evidente l’illogicità manifesta, la totale insussistenza dei presupposti, la chiara pretestuosità della motivazione, oltre che l’elusione del canone di proporzionalità amministrativa con cui si è sostenuta la necessità dello stralcio delle volumetrie residenziali, sulla base dell’inclusione dell’area in oggetto all’interno della previsione del P.U.T. quale area “di elevata diversità floristico-vegetazionale”.

Ed infatti l’area di elevata diversità floristico-vegetazionale è vastissima ed include non solo le aree di intervento oggi assentite, ma anche quelle escluse.

Risulta dunque illegittima l’espunzione in blocco di una volumetria residenziale motivata sulla base di una argomentazione fragile, tanto più che il blocco stralciato, cioè 40.000 mc. quale esubero, non è stato individuato tenendo conto di esigenze di rispetto del P.U.T. o di parametri ambientali, bensì attingendo all’accoglimento delle osservazioni al P.R.G., e quindi a parametri prettamente edilizi.

Con i secondi motivi aggiunti viene impugnata la deliberazione consiliare n. 90 del 15 settembre 2008 con cui il Comune di Spoleto ha respinto le osservazioni al P.R.G.-parte operativa, presentate dalla società ricorrente, dichiarandole non pertinenti.

Deduce anzitutto l’illegittimità della delibera n. 90 del 2008 in via derivata dagli atti presupposti, reiterando le censure proposte con il ricorso principale e con i primi motivi aggiunti, alla cui esposizione, per brevità, si rinvia; allega inoltre i seguenti ulteriori motivi :

7) Violazione di legge; eccesso di potere per sviamento; violazione dell’art. 97 della Costituzione, ed in particolare del principio del buon andamento; violazione del principio di trasparenza dell’azione amministrativa.

La delibera n. 90 del 2008, nel ritenere non pertinenti le osservazioni a suo tempo manifestate dalla società ricorrente al P.R.G.-parte operativa, motiva tale assunto evidenziando la rilevanza delle medesime rispetto al P.R.G.-parte strutturale; ma si è già osservato che proprio in sede di elaborazione, e poi approvazione della parte strutturale, le prescrizioni riguardanti Torregrossa hanno abbondantemente sconfinato l’ambito “strutturale” per debordare impropriamente in un’illegittima predeterminazione di parametri in tutto e per tutto “operativi”. Con ciò eludendo nella sostanza la funzione partecipativa che all’istituto delle osservazioni è sicuramente attribuita dalle norme che lo regolano.

Atteso che tali osservazioni erano state parzialmente accolte quando furono svolte nei confronti della parte strutturale, salvo poi ad essere superate, appare ora inaccettabile che le stesse osservazioni proposte contro la parte operativa vengano dichiarate non pertinenti perché afferenti alla parte strutturale.

8) Eccesso di potere per difetto dei presupposti; eccesso di potere per illogicità manifesta; carenza di motivazione; difetto di istruttoria.

Le osservazioni svolte dalla ricorrente al P.R.G.-parte operativa contengono precisi riferimenti a vizi che, inequivocabilmente, possono ricondursi alla sola parte operativa del P.R.G., ed all’esame dei quali il Comune non poteva e non doveva sottrarsi.

Il riferimento, in particolare, è alla disposizione dell’art. 74, comma secondo, delle N.T.A. del piano.

Con un terzo ricorso per motivi aggiunti viene poi impugnata la deliberazione del Consiglio comunale di Spoleto n. 105 del 17 ottobre 2008 con cui è stato approvato il P.R.G.-parte operativa, deducendosi tutti i motivi-vizi esperiti avverso gli atti presupposti, nel ricorso principale e nei due atti di motivi aggiunti.

All’udienza 4 novembre 2009 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Con il primo motivo del ricorso principale viene dedotta la violazione dell’art. 9 della l.r. Umbria 21 ottobre 1997, n. 31, anzitutto nella considerazione che la conferenza istituzionale, finalizzata alla verifica della compatibilità della parte strutturale del P.R.G. adottato con la pianificazione e programmazione di livello superiore, non sia stata convocata dal Presidente della Provincia nel prescritto termine perentorio di novanta giorni dalla trasmissione del piano stesso da parte del Comune; ciò in quanto il P.R.G. risulta trasmesso in data 20 dicembre 2005, mentre la conferenza è stata convocata con nota del 4 febbraio 2008.

La censura non appare meritevole di positiva valutazione, e deve dunque essere disattesa.

Ed invero risulta dalla documentazione versata in atti che al momento della trasmissione alla Provincia della parte strutturale del P.R.G. adottato il Comune di Spoleto aveva omesso di inviare una parte dei documenti necessari ai fini dell’istruttoria (indicativa è al riguardo la consultazione del verbale di istruttoria tecnica n. 2 del 13 marzo 2008). Già con la nota del 28 febbraio 2006 il Servizio P.T.C.P. e Urbanistica della Provincia di Perugia segnalava la necessità di integrare gli studi di microzonazione sismica e di ottenere chiarimenti relativi alla parte idraulica; a distanza di circa un anno, con nota del 20 aprile 2007, il medesimo Servizio ribadiva al Comune di Spoleto la carenza od incompletezza di alcuni documenti, in particolare con riferimento agli studi idraulici del territorio, alla componente geologica ed alla valutazione d’incidenza del piano sui siti “Natura 2000”.

Il Comune di Spoleto ha provveduto a trasmettere la documentazione in questione con note dell’8 ottobre 2007 e del 3 marzo 2008, e dunque, l’ultima, addirittura un mese dopo la convocazione della conferenza istituzionale.

Non può dunque correttamente ipotizzarsi una tardiva convocazione della conferenza da parte del Presidente della Provincia, anche in ragione del fatto che, come evidenziato in giurisprudenza, un termine perentorio per l’esercizio di un’attività di controllo non può che decorrere dalla data di ricezione, da parte dell’Amministrazione controllante, del provvedimento di base completo dell’intera documentazione; conseguentemente non può dirsi trascorso il termine di novanta giorni, previsto dall’art. 9 della l.r. n. 31 del 1997 ove, al momento della convocazione della conferenza, la documentazione originariamente inviata dal Comune risulti incompleta (in termini Cons. Stato, Sez. IV, 15 dicembre 2008, n. 6192).

E comunque, a bene considerare, la violazione del termine previsto dall’art. 9, comma 2, della l.r. n. 31 del 1997, seppure qualificato come perentorio, non può ragionevolmente viziare ex post la legittimità del deliberato comunale, che risulterebbe contraddittoriamente travolto dall’inazione dell’Autorità sovraordinata; detto termine è, piuttosto, posto a garanzia del Comune, comportando, il suo spirare, soltanto la consumazione dei poteri di intervento e correzione che la legge attribuisce all’Autorità provinciale (così, ancora, Cons. Stato, Sez. IV, 15 dicembre 2008, n. 6192). Ciò comporta che il decorso del termine autorizza il Comune a procedere all’approvazione definitiva senza attendere oltre; ma se esso decide (sia pure tacitamente) di attendere la pronuncia della Provincia, e una volta ricevutala vi si conforma, nessun vizio di legittimità ne deriva per l’atto della Provincia né per quello conclusivo del Comune.

In secondo luogo, la ricorrente deduce l’irragionevole numero di prescrizioni imposte dalla Provincia, sintomo di uno sviamento di potere rispetto alla funzione tipica del giudizio di compatibilità (parametrato alla pianificazione di livello superiore) prefigurato dalla norma, trasformato nel caso di specie in un vero e proprio giudizio di conformità.

Anche in tale prospettiva la censura non sembra cogliere nel segno.

Ed infatti, ferma la distinzione tra giudizio di “conformità” e giudizio di “compatibilità”, bene evidenziata da questo Tribunale con la sentenza 13 novembre 2003, n. 871, osserva il Collegio come nel caso di specie si evinca dal verbale della conferenza istituzionale, fatto proprio dalla deliberazione di Giunta Provinciale n. 192 del 14 aprile 2008, e poi recepito nella delibera comunale di approvazione del P.R.G.-parte strutturale, che la conferenza istituzionale ha compiuto un giudizio di compatibilità del P.R.G. spoletino con la pianificazione e programmazione regionale e con le previsioni della pianificazione provinciale.

In particolare, nelle pagine 9 e 10 del verbale, è posto in evidenza che le previsioni di piano concernenti la località Torregrossa (con costruzione di un albergo e la realizzazione di un campo da golf con relative strutture) insistono su di un’area che, ai sensi della l.r. 24 marzo 2000, n. 27, rientra tra le aree di elevata diversità floristico-vegetazionale, ricomprese dal P.T.C.P. nelle aree di elevato interesse naturalistico (seppure non tra le A.P.I.N.A.), e ciò richiede, ai fini della compatibilizzazione con il P.T.C.P. stesso, una riduzione dell’estensione dell’area prevista ed il rispetto di ulteriori prescrizioni.

La conferenza istituzionale, e poi la delibera provinciale, in sostanza, non si sono limitate a postulare una difformità del progetto “Spoleto International Golf” con la pianificazione sovracomunale, ma si sono fatte carico di verificare gli ambiti di compatibilità del progetto stesso.

Il Comune ha infine condiviso gli esiti della conferenza istituzionale orientata ad eliminare la previsione di 40.000 mc. di volumetria residenziale, senza affatto abdicare alle proprie competenze, ma piuttosto operando nell’ottica del coordinamento tra i vari livelli di pianificazione.

2. – Con il secondo, articolato, mezzo di gravame la ricorrente deduce la falsa applicazione dell’art. 12 della l.r. 24 marzo 2000, n. 27, nell’assunto che le aree destinate ad ospitare le strutture residenziali, poi stralciate dal piano urbanistico, insistono su di un seminativo semplice e non su “zone di elevata diversità floristico-vegetazionale”; ciò denota altresì il vizio motivazionale, specie sotto il profilo della valutazione dell’incidenza sullo stato dei luoghi della “porzione residenziale “ dell’opera, e l’illogicità in cui sono incorsi i provvedimenti impugnati.

Il motivo, ad avviso del Collegio, è infondato.

Ed invero, posto che sono sottratte al sindacato giurisdizionale le valutazioni tecniche in ordine all’incidenza sullo stato dei luoghi delle destinazioni residenziali stralciate per circa 40.000 mc. di volumetria, apparendo le limitazioni prescritte non irragionevoli od arbitrarie anche in ragione del sovradimensionamento del progetto rispetto a quanto previsto dal contratto d’area, non appare errato il richiamo dell’art. 12 della l.r. n. 27 del 2000.

Si intende rilevare che dall’esame delle carte si desume che l’area interessata dall’intervento della società ricorrente risulta contenuta nel perimetro (verde) della carta n. 8 del P.U.T., definito come “zona di elevata diversità floristico-vegetazionale da considerare come banche genetiche e modelli di riferimento per interventi di ripristino e recupero naturalistico”.

Né può ravvisarsi il dedotto vizio motivazionale, atteso che dalla lettura dei vari atti istruttori è possibile inferire che lo stralcio dei 40.000 mc. di nuovi volumi edificabili riconosciuti alla ricorrente con la delibera consiliare n. 51 del 15 giugno 2005, a seguito delle osservazioni alla parte strutturale del P.R.G., è dipeso dal fatto che si tratta di volumi ricadenti in ambito ambientalmente sensibile ai sensi dell’art. 12 della l.r. n. 27 del 2000 e dell’art. 36 del P.T.C.P. (piano territoriale di coordinamento provinciale), che contribuivano ad incrementare un consumo del suolo in misura superiore al 10% consentito dall’art. 27, comma 4, della già citata l.r. n. 27 del 2000.

3. – Deve essere poi disatteso il terzo motivo, con cui si allega l’illogicità manifesta del progetto che risulta residualmente autorizzato dal piano urbanistico, anche nella prospettiva dell’interesse pubblico ravvisabile nella creazione di nuovi posti di lavoro.

Ed invero la genericità della censura, indimostrata nei suoi postulati, non consente di cogliere lo squilibrio sostanziale che deriverebbe al progetto “Spoleto International Golf” dall’eliminazione di una quota di volumetria residenziale.

4. – Con il quarto ed ultimo motivo del ricorso principale, indirizzato nei confronti del P.R.G.-parte operativa adottato con delibera consiliare n. 51 del 15 maggio 2008, si lamenta il vizio motivazionale e l’inadeguatezza del (mero) rinvio alla deliberazione di Giunta Provinciale n. 192 del 2008; si deduce inoltre l’intrinseca contraddittorietà derivante dall’applicazione dell’art. 74 delle N.T.A. che riguarda le sole zone D2T, ove il comparto dell’Azienda Torregrossa si estende su più zonizzazioni.

La censura non appare meritevole di positiva valutazione.

Occorre considerare che, per costante giurisprudenza, le scelte adottate dall’Amministrazione in sede di pianificazione urbanistica costituiscono espressione di discrezionalità, con la conseguenza che le scelte effettuate sono sottratte al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto od abnormi illogicità; inoltre la destinazione delle singole aree non necessita di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali (di ordine tecnico-discrezionale) seguiti nell’impostazione del piano stesso (tra le tante Cons. Stato, Sez. III, 6 ottobre 2009, n. 1610).

Nel caso di specie non è poi tanto contestata la carenza di motivazione, quanto piuttosto il fatto che il P.R.G.-parte operativa sia motivato per relationem alla deliberazione di G.P. n. 192 del 2008, contenente il giudizio di compatibilità con la pianificazione sovracomunale. Il che è consentito in via generale dall’art. 3, comma 3, della legge generale sul procedimento amministrativo (legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i.) ed inoltre appare coerente con la parte operativa del P.R.G., contenente le prescrizioni di conformazione del territorio (cfr. art. 3 della l.r. 21 ottobre 1997, n. 31), in attuazione della parte strutturale del piano.

Dalla lettura dell’art. 74 delle N.T.A. (della parte operativa del P.R.G.) si evince poi l’infondatezza dell’assunto dell’estensione della disciplina della zona D2T a tutto il compendio immobiliare di proprietà della società ricorrente, in quanto la norma si applica solamente agli interventi, cartograficamente individuati, di trasformazione turistica inseriti all’interno dell’area denominata Torregrossa.

5. – Deriva da quanto esposto che il ricorso principale deve essere respinto per l’infondatezza dei motivi dedotti.

6. – Con il primo motivo aggiunto si deduce l’illegittimità degli atti impugnati essenzialmente nella considerazione che dal verbale dell’istruttoria tecnica n. 2 del 3 marzo 2008, poi trasfuso nel verbale della conferenza istruttoria recante la data del giorno successivo, si evince che le determinazioni relative al progetto della società ricorrente sono state assunte dai tecnici del Servizio Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale e Urbanistica della Provincia di Perugia, e non già dalla conferenza istituzionale prevista dall’art. 9 della l.r. n. 31 del 1997.

Il motivo, con cui si intende, in sintesi, configurare un vizio di incompetenza funzionale, appare infondato.

Ed infatti l’art. 9 della l.r. n. 31 del 1997, al secondo comma, prevede che la conferenza istituzionale con il Comune sia convocata dal Presidente della Provincia dopo l’esperimento dell’istruttoria tecnica da parte dei propri (id est : della Provincia) uffici.

Tale previa istruttoria costituisce il baricentro del modello procedimentale prefigurato dalla norma, come è dimostrato anche dal fatto che il quarto comma dell’art. 9 in esame prevede che i lavori della conferenza istituzionale si concludano nel (breve) termine di quindici giorni dalla convocazione.

Ciò significa che, pur risultando attribuita al Comune la responsabilità dell’avvio e della definizione del procedimento di approvazione del piano regolatore, il quale non si caratterizza più tanto alla stregua di atto complesso, ma piuttosto di atto composito, proprio in questa prospettiva si delinea un ruolo operativo assai rilevante degli uffici provinciali nella verifica del rispetto, da parte del piano regolatore, della preesistente disciplina sovracomunale.

Appare evidente dunque che non sussiste un problema di imputazione formale del piano regolatore, che è adottato ed approvato dal Comune (artt. 10 ed 11 della l.r. n. 31 del 1997), ma lo stesso è l’epilogo di un procedimento articolato, caratterizzato anche da una fase di controllo che si sviluppa prevalentemente in ambito provinciale.

Non costituisce dunque motivo di illegittimità la circostanza che il verbale della conferenza istituzionale recepisca per la gran parte le risultanze dell’istruttoria tecnica n.2 del 3 marzo 2008, esplicitamente richiamata nelle premesse. Ciò non esclude infatti l’esistenza di un autonomo atto (verbale) conclusivo della conferenza istituzionale, mediante il quale detto organo «concordemente fa propri i contenuti e le valutazioni emerse nei vari incontri … e le proposte di modifiche ed integrazioni avanzate dal Servizio P.T.C.P. e Urbanistica al fine di rendere il P.R.G. del Comune di Spoleto compatibile con i contenuti legislativi del P.U.T. e con il P.T.C.P.» (pag. 19 del verbale); gli esiti della conferenza istituzionale sono poi stati recepiti, in conformità di quanto disposto dal solito art. 9 della l.r. n. 31 del 1997, nella delibera di Giunta Provinciale n. 192 del 19 aprile 2008, atto che formalmente conclude la verifica di compatibilità, dettando le eventuali prescrizioni.

In aggiunta a ciò merita sottolineare come proprio dal verbale dell’istruttoria tecnica, come pure della conferenza istituzionale, si evince che l’istruttoria è stata svolta in costante collaborazione con il Comune di Spoleto, a dimostrazione che la “copianificazione” è stata anticipata già alla fase dell’istruttoria tecnica; il che giustifica a maggiore ragione il fatto che in sede di conferenza istituzionale sia stato “ratificato” quanto già precedentemente concordato.

7. – Deve essere disatteso, alla luce delle considerazioni svolte al punto sub 1) della presente motivazione, anche il secondo dei (primi) motivi aggiunti, con cui si deduce l’eccesso di potere che vizierebbe la decisione di stralciare le volumetrie residenziali perché incluse in area “di elevata diversità floristico-vegetazionale”, risultando la stessa particolarmente ampia, e tale da ricomprendere anche aree di intervento assentite.

Come si è già osservato, secondo quanto emerge dagli atti del procedimento, le ragioni dello stralcio sono multiple, così che non è ravvisabile la figura sintomatica dell’erronea presupposizione denunciata da parte ricorrente.

Le ragioni dello stralcio di 40.000 mc. edificabili consistono non solo nell’inclusione del volume edificabile in un’area “ambientalmente sensibile”, ma anche nel fatto che l’edificazione avrebbe determinato un superamento dello standard di incremento del 10% delle previsioni edificatorie consentito dall’art. 27 della l.r. n. 27 del 2000.

E comunque, anche a prescindere da tale considerazione, la tesi di parte ricorrente che vorrebbe desumere l’eccesso di potere dal fatto che sia stata prevista l’edificazione anche nelle aree “di elevata diversità floristico-vegetazionale” appare davvero di scarsa consistenza, quand’anche sostenuta da un effettivo interesse. Tale circostanza contribuisce, al contrario, a dimostrare che gli interventi correttivi al P.R.G. proposti in sede di conferenza istituzionale sono funzionali ad una logica di verifica della compatibilità con la pianificazione sovracomunale, e non propri di un più rigido giudizio di conformità.

8. – Vanno conseguentemente disattesi anche i primi motivi aggiunti.

9. – Con i secondi motivi aggiunti è poi impugnata la delibera del Consiglio Comunale di Spoleto n. 90 del 15 settembre 2008, che ha dichiarato “non pertinente” l’osservazione (n. 249) alla parte operativa del P.R.G. presentata dalla ricorrente con la seguente motivazione : «interessa il P.R.G. parte strutturale approvato con delibera di C.C. n. 50 del 14 maggio 2008. Per quanto riguarda le altre osservazioni formulate, queste verrano prese in considerazione in sede di istruttoria del piano attuativo che dovrà essere presentato ai sensi dell’art. 74 delle N.T.A. del P.R.G. parte operativa adottato con delibera del C.C. n. 51 del 15 maggio 2008».

Lamenta la ricorrente l’illegittimità in parte qua di tale delibera consiliare, nella considerazione che, da parte sua, si sarebbe trattato della reiterazione di osservazioni inizialmente proposte al provvedimento di adozione del P.R.G.-parte strutturale, e (parzialmente) accolte con delibera consiliare n. 51 del 15 giugno 2005, ma poi stralciate nel successivo iter procedimentale, ed in particolare nell’ambito della conferenza istituzionale, di cui all’art. 9 della l.r. n. 31 del 1997, che avrebbe apposto prescrizioni così dettagliate da anticipare la fase operativa.

La censura è infondata sul piano logico-giuridico.

Sembra sostenere la ricorrente che, siccome le osservazioni erano state accolte in sede di adozione del P.R.G.-parte strutturale, il fatto che siano state disattese all’esito dell’istruttoria che ha portato all’approvazione del piano stesso ne giustifica una riproposizione dopo l’adozione della parte operativa dello stesso piano urbanistico. In realtà, tale assunto non considera che la parte strutturale e quella operativa riflettono fasi di evoluzione diversa del procedimento pianificatorio, pur permanendo l’unitarietà del piano regolatore, con la conseguenza che la stessa valutazione delle osservazioni è destinata a mutare in una prospettiva diacronica. Inoltre sarebbe illogico ammettere in sede di pianificazione strutturale ciò che è stato motivatamente escluso in sede di approvazione della parte strutturale, proprio alla luce del principio di buon andamento che viene invocato dalla ricorrente.

Occorre del resto considerare che le osservazioni dei privati al piano regolatore generale, come pure ai piani attuativi, non costituiscono rimedi giuridici, ma apporti collaborativi ai fini dell’individuazione delle scelte urbanistiche più confacenti all’interesse pubblico, con la conseguenza che la motivazione posta a fondamento del loro rigetto è sufficiente che risulti congrua rispetto al contenuto concreto dell’osservazione e denoti che si è tenuto presente l’apporto critico e collaborativo dei privati, in comparazione con gli interessi pubblici coinvolti (così, tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 29 luglio 2009, n. 4756).

10. – Con il secondo dei secondi motivi aggiunti si deduce, in via logicamente gradata, l’omessa considerazione, da parte del Comune, delle osservazioni propriamente attinenti alla parte operativa del P.R.G., ed in particolare rivolte all’art. 74, comma 2, delle N.T.A., che, in modo asseritamente illegittimo, assume il proprio contenuto mediante rinvio alle prescrizioni dettate dalla Provincia di Perugia con deliberazione di Giunta n. 192 del 14 aprile 2008, senza dunque dettare una specifica disposizione.

La censura, nonostante una qualche problematicità sul piano formale, può essere disattesa.

Ed infatti il piano regolatore è atto amministrativo di pianificazione e pertanto segue la disciplina della legge n. 241 del 1990, che ammette la motivazione per relationem; ciò comporta che il contenuto prescrittivo del piano regolatore, ed in particolare delle N.T.A., può anche essere individuato mediante rinvio ad un differente atto, intervenuto nell’ambito del medesimo procedimento pianificatorio, pur difettando forse di perspicuità una siffatta tecnica redazionale.

Sembra potersi escludere tuttavia, alla stregua del contenuto delle osservazioni prodotte dalla ricorrente, che il rinvio alla delibera di G.P. n. 192 del 2008 da parte dell’art. 74 delle N.T.A. comporti una situazione di inattuabilità delle opere non stralciate, atteso che la predetta disposizione si applica ai soli interventi relativi alla zona D2T inseriti nell’area denominata Torregrossa.

11. – I secondi motivi aggiunti vanno dunque respinti, come pure i terzi motivi aggiunti esperiti avverso la deliberazione n. 105 del 17 ottobre 2008 del Consiglio comunale di Spoleto, di approvazione del P.R.G.-parte operativa, con cui vengono dedotti solamente vizi di illegittimità derivata dall’invalidità degli atti presupposti, in questa sede gravati e già scrutinati con l’adozione di statuizioni di rigetto.

12. – La reiezione del ricorso principale e dei motivi aggiunti comporta la soccombenza nelle spese di giudizio, nella cui liquidazione si terrà conto della molteplicità dei mezzi d’impugnazione e dei correlativi oneri defensionali imposti alle controparti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso principale ed i motivi aggiunti.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio che liquida complessivamente in Euro 7.500 per il Comune ed Euro 5.000 per la Provincia.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Annibale Ferrari, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 01/03/2010

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