Pubblicato il 01/12/2020
N. 07614/2020REG.PROV.COLL.
N. 03740/2014 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3740 del 2014, proposto da Raffaele P. e Nicolina T., rappresentati e difesi dall’avvocato Francesco Di Ciollo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Pierluigi Panici in Roma, via Germanico, n. 172;
contro
Comune di Aprilia, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Naccarato, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Tagliamento, n. 76;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, (Sezione Prima), n. 00759/2013, resa tra le parti, concernente pagamento di somme quale sanzione per inottemperanza a demolire.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Aprilia;
vista l’ordinanza di questa Sezione 18 giugno 214, n. 2647, con cui è stata respinta la domanda di sospensiva;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza smaltimento del giorno 27 novembre 2020 – tenutasi con collegamento da remoto ai sensi dell’art. 4, comma 1, del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, convertito, con modificazioni, dalla l. 25 giugno 2020, n. 70, e dell’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137 – il Presidente Carmine Volpe; l’avvocato Francesco Di Ciollo ha depositato in data 6 novembre 2020 memoria di replica con fleg su istanza di passaggio in decisione senza discussione;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Il primo giudice, con la sentenza in epigrafe indicata, ha respinto il ricorso proposto dai signori Raffaele P. e Nicolina T. per l’annullamento del provvedimento del dirigente dell’ufficio edilizia produttiva e privata del Comune di Aprilia 6 luglio 2012, n. 55346, con cui si era intimato loro il pagamento della somma di euro 20.000 quale sanzione per inottemperanza a demolire.
Il primo giudice ha affermato che:
a) diversamente da quanto dedotto dai ricorrenti – secondo cui il Comune non si sarebbe pronunciato sulle istanze di concessione in sanatoria presentate dagli stessi negli anni 2011 e 2012 – il dirigente del IV° settore urbanistica assetto e pianificazione del Comune di Aprilia, con provvedimento 5 febbraio 2012, n. 10893, aveva respinto le due istanze di sanatoria dei ricorrenti ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e negato definitivamente il permesso di costruire;
b) l’iter procedimentale relativo alle istanze di sanatoria presentate dagli interessati era stato definito.
La sentenza viene appellata dai signori Raffaele P. e Nicolina T. per i seguenti motivi:
1) error in iudicando e procedendo per omessa pronuncia sui motivi di ricorso così¬ come articolati – illogicità  della motivazione – travisamento dei documenti allegati – inesistenza degli atti presupposti a seguito dell’irrevocabilità  della sentenza n. 534/2011 – violazione del giudicato.
Gli appellanti sostengono la violazione del giudicato di cui alla sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione staccata di Latina, n. 534/2011, poichè il Comune di Aprilia, prima di irrogare la sanzione di cui al provvedimento impugnato, avrebbe dovuto emettere una nuova ingiunzione di demolizione. E aggiungono che la nuova ingiunzione di demolizione del detto Comune 12 dicembre 2011, n. 370 sarebbe stata a sua volta privata di efficacia dalla successiva sentenza del medesimo Tribunale n. 139/2012;
2) illegittima condanna dei ricorrenti alle spese del giudizio.
Il Comune di Aprilia si è costituito in giudizio resistendo all’appello.
Entrambe le parti hanno depositato memorie illustrando ulteriormente le rispettive difese.
DIRITTO
1. Il ricorso in appello è infondato.
Antefatto del provvedimento impugnato in primo grado è costituito dall’ordinanza di demolizione del Comune di Aprilia 9 febbraio 2011, n. 26, relativa a un manufatto abusivo adibito a civile abitazione di modeste dimensioni. Tale ordinanza era impugnata dagli odierni appellanti, ma il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione staccata di Latina, con sentenza n. 534/2011, dichiarava il ricorso improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse poichè, una volta presentata istanza di sanatoria (il 12 aprile 2011), l’ordinanza aveva perso efficacia dovendo essere sostituita o dalla concessione in sanatoria o da un nuovo provvedimento sanzionatorio.
Stessa sorte aveva una seconda ordinanza di demolizione del detto Comune 12 dicembre 2011, n. 370 (emessa in quanto erano stati violati i sigilli e proseguiti i lavori), impugnata con ricorso che veniva dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse dal medesimo Tribunale, con sentenza n. 139/2012, poichè il ricorrente il 3 gennaio 2012 aveva presentato domanda di permesso di costruire in sanatoria.
Ciò premesso, secondo preciso orientamento di questo Consiglio, la presentazione dell’istanza di sanatoria non determina l’improcedibilità , per sopravvenuta carenza d’interesse, dell’impugnazione proposta avverso l’ordinanza di demolizione, ma comporta, tuttalpìù, un arresto temporaneo dell’efficacia della misura repressiva che riacquista la sua efficacia nel caso di rigetto della domanda di sanatoria (cfr. Cons. Stato: sez. VI, 4 agosto 2020, n. 4923 e 30 dicembre 2019, n. 8888; sez. IV, 10 settembre 2018, n. 5293; sez. VI: 7 maggio 2018, n. 2707; 25 settembre 2017, n. 4469; 4 aprile 2017, n. 1565; 8 aprile 2016, n. 1393; 2 febbraio 2015, n. 466).
Inoltre, le due citate sentenze del primo giudice nn. 534/2011 e 139/2012, in quanto dichiarazioni di improcedibilità  del ricorso, sono pronunce in rito che non possono formare cosa giudicata in senso sostanziale (Cons. Stato, sez. V, 23 febbraio 2018, n. 1149).
E comunque il provvedimento del Comune di Aprilia 3 febbraio 2012, n. 10899 – il quale ha respinto entrambe le istanze di sanatoria presentate dagli appellanti e da questi non impugnato – oltre a comportare anche l’efficacia delle citate ordinanze di demolizione, ha costituito il presupposto del provvedimento impugnato in primo grado.
2. La condanna alle spese del giudizio, disposta dal primo giudice, è corretta facendo seguito all’accertata soccombenza.
3. Il ricorso in appello, pertanto, deve essere respinto.
Le spese del giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento, nei confronti del Comune appellato, delle spese del giudizio che si liquidano nella somma complessiva di euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Carmine Volpe, Presidente, Estensore
Oreste Mario Caputo, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Antonella Manzione, Consigliere
Giovanni Tulumello, Consigliere

1.- Processo amministrativo – giudizio di appello – produzione documentali – art. 104 C.P.A. – portata.
 
2.- Processo amministrativo – ricorso – dovere di sinteticità  negli atti defensionali – portata.

1. L’art. 104 del c.p.a. consente la produzione di nuovi documenti in grado d’appello in via del tutto eccezionale, solo qualora la parte dimostri di non averli potuti produrre in primo grado per causa ad essa non imputabile.
 
2. Il ricorso al giudice amministrativo  deve sempre attenersi al dovere di sinteticità  che ha una valenza peculiare nel giudizio amministrativo caratterizzato dalla centralità  dell’interesse pubblico in occasione del controllo sull’esercizio della funzione pubblica: specie per i gravami (a differenza che nel caso specifico) redatti in data antecedente al decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 167 del 22 dicembre 2016 sui limiti dimensionali. Nella loro strumentalità  all’attuazione del principio di ragionevole durata del processo, ex art. 111, comma 2 della Costituzione, i principi di chiarezza e sinteticità , quanto alla causa petendi ed al petitum, rendono infatti pìù immediata ed agevole la decisione del giudice, evitando l’attardarsi delle parti su argomentazioni ed eccezioni proposte a mero scopo tuzioristico, rendendo meno probabile il ricorso ai mezzi di impugnazione e, tra questi, in particolare al ricorso per revocazione.

 
Pubblicato il 01/12/2020
N. 07622/2020REG.PROV.COLL.
N. 10097/2015 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 10097 del 2015, proposto dalla società  M. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Caputi Iambrenghi, Francesco Muscatello e Giuseppe Tempesta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
il Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Cozzi, Raffaele Izzo, Antonello Mandarano e Maria Lodovica Bognetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Sezione seconda, n. 1031 del 24 aprile 2015, resa tra le parti, concernente il risarcimento del danno derivante dalla mancata realizzazione di un intervento edilizio.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2020 il consigliere Nicola D’Angelo e uditi, per la società  appellante, l’avvocato Giuseppe Tempesta e, per il Comune di Milano, l’avvocato Alessandro Vinci Orlando, su delega dell’avvocato Raffaele Izzo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. La società  M. è proprietaria di un’area nel Comune di Milano, tra Via dei Fontanili e Via Corrado II il Salico, della superficie di mq 1.447,00. Nel precedente Piano Regolatore Generale (di seguito PRG) l’area era classificata come zona omogenea B3, con destinazione funzionale “I/R”, ossia “zone industriali-residenziali”, con un indice di fabbricabilità  pari a 1 mq/mq. Con il nuovo Piano di Governo del Territorio (di seguito PGT), adottato con deliberazione del Consiglio comunale n. 25 del 14 luglio 2010, la stessa area è stata poi assoggettata ad un indice di edificabilità  di 0,5 mq/mq, nonchè, per una porzione, alla destinazione a “strada pubblica”.
1.1. Per questa ragione, la società  ha presentato in sede di adozione del PGT osservazioni consistenti soprattutto nella circostanza che il comparto di sua proprietà  rivestiva carattere di “mero relitto” nell’ambito di un contesto urbanizzato. Nelle medesime osservazioni ha quindi chiesto la conferma delle capacità  edificatorie previste dalla disciplina del PRG.
1.2 Con deliberazione n. 7 del 4 febbraio 2011, il Consiglio comunale ha approvato il PGT. Con successiva delibera del Consiglio comunale n. 60 del 21 novembre 2011, l’approvazione del piano è stata revocata.
1.3. Di conseguenza, è stata rinnovata la fase di verifica e di valutazione delle osservazioni già presentate e dei pareri già espressi. In tale fase, società  ha presentato, il 5 gennaio 2012 e il 15 marzo 2012, un’istanza volta a ottenere la rettifica della qualificazione, operata dagli atti di PGT, di parte dell’area a “strada pubblica”.
1.4. Con delibera del Consiglio comunale n. 16 del 22 maggio 2012, pubblicata sul BURL in data 21 novembre 2012, il PGT è stato definitivamente approvato. Il nuovo strumento urbanistico ha previsto, con riferimento allo stesso comparto, una capacità  edificatoria ulteriormente ridotta, fissando un indice di 0,35 mq/mq. E’ stata inoltre confermata la destinazione a strada pubblica di una porzione rilevante dell’area.
1.5. Nel corso degli eventi sopra riassunti, la società  M., nel 1998 e nel 1999, aveva anche chiesto al Comune di Milano l’approvazione di un piano particolareggiato di iniziativa privata per la riqualificazione ambientale dell’area attraverso un progetto di un insediamento caratterizzato da “un mix funzionale” (residenza, terziario, artigianato). Il Comune aveva riscontrato negativamente la richiesta evidenziando che l’area ricadeva nell’ambito degli studi di revisione urbanistica del relativo contesto urbano (cd. area ex OM).
1.6. Con nota del 18 giugno 2001, la M. ha poi sollecitato la definizione del piano particolareggiato, ma l’Amministrazione, nel 2002, nel ribadire l’impossibilità  di dar corso alla richiesta, aveva ipotizzato di spostare l’intervento in altra area vicina di proprietà  dello stesso Comune mediante una permuta mai giunta a definizione (il 3 giugno 2009 la società  ha poi diffidato il Comune a concludere il procedimento finalizzato alla variante urbanistica e alla permuta dei terreni. A tale richiesta il Comune ha fornito riscontro evidenziando la sopravvenuta inidoneità  dell’area proposta in permuta per motivi idrogeologici).
1.7. Infine, il 28 giugno 2010 la società  ha presentato una DIA, ai sensi dell’art. 41 della legge regionale della Lombardia n. 12/2005, per la realizzazione di un fabbricato per civile abitazione Con nota n. 5419 del 29 luglio 2010 il Comune di Milano ha tuttavia ordinato di non dare corso ai lavori programmati sul presupposto dell’intervenuta adozione del PGT e delle sue diverse previsioni urbanistiche.
2. Ciò premesso, con un primo ricorso, la società  M. ha impugnato dinanzi al Tar per la Lombardia, sede di Milano, la suddetta nota del 29 luglio 2010, prot. n. 5419.
2.1. Con un secondo ricorso ha chiesto invece il risarcimento del danno subito per effetto della complessiva condotta tenuta dal Comune. Con motivi aggiunti, ha poi integrato la domanda risarcitoria proposta, allo scopo di tenere conto nella quantificazione del danno della delibera di approvazione del PGT che aveva ulteriormente ridotto la capacità  edificatoria dell’area di proprietà  della ricorrente a 0,35 mq/mq.
2.3. Con un terzo ricorso ha infine impugnato la delibera di approvazione del PGT.
3. In particolare, per la parte di interesse nel presente appello, con il secondo ricorso proposto al Tar la società  M. ha agito nei confronti del Comune di Milano al fine di ottenere il risarcimento dei danni derivante dalla mancata realizzazione dell’intervento edilizio di cui al precedente punto 1.6., lamentando la violazione degli articoli 1, 2, 2-bis e 3 della legge n. 241 del 1990, dell’articolo 30 del decreto legislativo n. 104 del 2010, degli articoli 1337 e 2043 cc e dell’articolo 97 della Costituzione, nonchè la violazione dell’affidamento del privato e del principio del giusto procedimento.
3.1. In sostanza, la società  ricorrente ha chiesto il risarcimento del danno derivante dalla mancata conclusione entro un termine ragionevole delle trattative svolte con il Comune per la permuta di un’area a fini immobiliari e, in subordine, a titolo di responsabilità  precontrattuale, la lesione dell’affidamento e della buona fede nelle stesse trattative. Ha inoltre chiesto il risarcimento per il ritardo nel rilascio del certificato di destinazione urbanistica e nella definizione delle varianti al PRG necessarie per realizzare il suo progetto edilizio.
3.2. Nei motivi aggiunti la ricorrente ha nuovamente articolato le proprie domande risarcitorie, a seguito dell’approvazione del PGT che ha ulteriormente ridotto l’indice di edificabilità  dell’area a 0,35 mq/mq.
3.3. L’impugnata sentenza – T.a.r. per la Lombardia, sez. II, n. 1031 del 24 maggio 2015 -:
a) ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo proposta dal Comune di Milano (tale capo non è stato impugnato);
b) ha ritenuto infondata la richiesta di risarcimento dei danni per l’insussistenza, nel caso di specie, di provvedimenti amministrativi illegittimi (i ricorsi proposti dinanzi allo stesso Tribunale dalla M. contro la nota comunale che ha dichiarato l’operatività  delle misure di salvaguardia e contro il PGT sono stati entrambi respinti rispettivamente con sentenze n. 1030 e n. 1032 del 2015);
c) ha evidenziato che:
c1) il primo segmento di attività  posto in essere dall’Amministrazione fosse identificabile nella fase che ha avuto inizio con la presentazione delle istanze con cui la ricorrente ha manifestato, tra il 1999 e il 2001, la propria volontà  di edificare sul suolo di sua proprietà . Tale fase è stata chiusa a seguito della nota comunale del 25 giugno 2002 con la quale si sottolineavano le “perplessità ” in merito alla soluzione planivolumetrica proposta dalla società  e si ipotizzava la riorganizzazione complessiva dell’area mediante la redazione di un piano particolareggiato (proposta rispetto alla quale la ricorrente ha espresso il proprio assenso di massima, manifestando disponibilità  ad avviare una negoziazione con il Comune finalizzata alla permuta dell’area);
c2) eventuali ritardi del Comune nel riscontrare le istanze del 1999-2001 non potevano essere considerati, di per sè soli, fonte di danno risarcibile, posto che la stessa ricorrente aveva ritenuto di non insistere ulteriormente in tali iniziative accettando di chiudere i procedimenti in questione con l’avvio della negoziazione finalizzata alla permuta del proprio terreno con altro offerto dall’Amministrazione;
d) quanto allo svolgimento della negoziazione finalizzata alla stipula della convenzione con il Comune, ha rilevato che nell’articolata fase procedimentale non poteva ravvisarsi il superamento di termini specifici entro cui concludere la trattativa anche alla luce delle connesse e complesse variazioni allo strumento urbanistico. Nè poteva ravvisarsi una responsabilità  precontrattuale dell’Amministrazione in ragione del fatto che le convenzioni stipulate ai sensi dell’articolo 11 della legge n. 241 del 1990, coerentemente con la loro natura giuridica di accordi di diritto pubblico, non potevano ritenersi direttamente ed interamente disciplinate dall’insieme delle regole proprie del diritto privato e che in tema di lesione dell’affidamento la stessa non fosse ravvisabile nel caso in esame, posto che l’Amministrazione aveva avviato la trattativa con una seria intenzione di pervenire alla stipulazione e che solo per un giustificato motivo aveva dovuto interromperla (l’ostacolo alla conclusione della stessa è stato rappresentato da aspetti di rischio idrogeologico relativi al rispetto delle distanze delle costruzioni con la Roggia Vettabbia);
e) relativamente ai profili di responsabilità  connessi al ritardo nel rilascio del certificato di destinazione urbanistica, ha escluso che tale ritardo possa essere considerato in rapporto di causalità  rispetto al pregiudizio lamentato dalla ricorrente, consistente nella sopravvenuta impossibilità  di utilizzare le capacità  edificatorie previste dal PRG. La società , infatti, avrebbe potuto autocertificare i dati contenuti nel certificato di destinazione urbanistica (peraltro non sollecitato) ai fini della presentazione della DIA o comunque si sarebbe potuta attivare per presentare tempestivamente la medesima dichiarazione ben prima dell’approvazione del nuovo PGT.
4. Contro la suddetta sentenza la società  M. ha quindi proposto appello sulla base di quattro motivi gravame di seguito sinteticamente riassunti.
4.1. Error in procedendo vel in iudicando. Violazione degli articoli 1, 2, 2-bis e 3 della legge n. 241 del 1990, dell’articolo 30 del decreto legislativo n. 104 del 2010, degli articoli 1337 e 2043 cc e dell’articolo 97 della Costituzione.
4.1.1. Parte appellante contesta la partizione della vicenda in esame in tre fasi distinte, quella relativa alle richieste di costruire presentate negli anni dal 1999 al 2001, quella della trattativa per la permuta e quella del ritardo della certificazione di destinazione urbanistica e del sopravvenuto PGT.
Secondo la società  ricorrente il Tar avrebbe erroneamente diversificato una vicenda invece unitaria da cui è scaturito complessivamente un pregiudizio. Inoltre, sarebbe inconferente il richiamo fatto nella sentenza all’art. 11 della legge n. 241/1990 non essendo previsto un atto teso a integrare o sostituire un precedente provvedimento amministrativo.
4.1.2. Secondo l’appellante, non si sarebbe trattato poi di un ritardo nella conclusione delle trattative sulla permuta e sulla conseguente variante al PRG, ma di un’omessa conclusione del relativo procedimento.
4.2. Sulla responsabilità  del Comune di Milano da ritardato avvio e/o omessa/ritardata conclusione del procedimento di variante urbanistica e dal ritardato rilascio del certificato di destinazione urbanistica.
4.2.1. Un termine ragionevole per le conclusioni delle trattative avrebbe potuto comunque essere desunto, secondo l’appellante, dagli artt. 2 e 7 della legge regionale n. 23/1997 sulla procedura semplificata di variante (complessivamente 270 giorni).
4.2.2. Ulteriore rilevante ritardo sarebbe stato poi quello relativo al rilascio del certificato di destinazione urbanistica presupposto per la richiesta del titolo edilizio. Ciò peraltro avrebbe comportato, al di là della complessità  progettuale, la presentazione della DIA in prossimità  dell’adozione del nuovo PGT.
4.2.3. In ogni caso, l’Amministrazione avrebbe assunto un comportamento dilatorio aggravando il procedimento con richieste di pareri idrogeologici non necessari e ripetitivi.
4.3. Violazione del dovere di buona fede e correttezza nelle trattative e nella formazione del contratto.
4.3.1. L’Amministrazione comunale nel 2005 in sede di avvio delle procedure di variante aveva ipotizzato, su un terreno dello stesso Comune oggetto di eventuale permuta, la realizzazione del fabbricato a 4 metri dalla Roggia. Solo nel 2009 ha poi ritenuto di bloccare l’iter del procedimento perchè era intervenuto un nuovo parere della Metropolitana Milanese che fissava in 10 metri la distanza minima delle opere dallo stesso canale. Da ciò, secondo l’appellante, si doveva ricavare la negligenza del Comune nella conduzione delle trattative e la lesione dell’affidamento posto che il Comune avrebbe potuto derogare la distanza maggiore indicata nel successivo parere.
4.3.2. In sostanza, il Comune ha interrotto le trattative senza un adeguato motivo, eludendo le legittime aspettative dell’appellante e facendole perdere l’occasione di utilizzare per l’edificazione la propria proprietà  prima dell’intervento di un regime urbanistico meno favorevole.
4.4. Error in procedendo. Omessa pronuncia in ordine al quantum del risarcimento: riproposizione delle relative deduzioni.
4.4.1. La sentenza appellata si è arrestata sull’an senza entrare nel merito del quantum prospettato, sia sotto il profilo del danno da ritardo, sia del danno precontrattuale. In particolare, a titolo di responsabilità  aquiliana, la società  assume un danno per un totale di euro 8.515,061,00 (per il mancato guadagno derivante dalla mancata costruzione ed utilizzazione del fabbricato e per l’impossibilità  di realizzare un fabbricato con un indice volumetrico identico a quello previsto dal PRG); a titolo di responsabilità  precontrattuale, per un totale di euro 7.203.461,00 (per i maggiori costi di un fabbricato con indice volumetrico inferiore secondo il PGT, per le spese di adesione alla permuta, per l’impossibilità  di realizzare un fabbricato con un indice volumetrico identico a quello previsto dal PRG).
4.1.2. L’appellante ha anche riproposto un’ipotesi risarcitoria nel caso fosse stata riconosciuta la possibilità  di edificare secondo le previsioni del PRG, relativamente al danno emergente e al lucro cessante, secondo parametri già indicati in primo grado.
5. Il Comune di Milano si è costituito in giudizio il 23 dicembre 2015, chiedendo il rigetto dell’appello, ed ha depositato memorie il 22 gennaio 2016 e il 4 settembre 2020, nonchè documenti il 27 luglio 2020.
6. La società  appellante ha depositato ulteriori documenti il 28 luglio 2020 e una memoria il 7 settembre 2020.
7. Sia il Comune che la società  appellante hanno infine depositato memorie di replica rispettivamente il 16 settembre 2020 e il 17 settembre 2020.
8. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica dell’8 ottobre 2020.
9. L’appello è, all’evidenza, sia inammissibile che infondato e deve essere respinto nella sua globalità .
10. Preliminarmente, deve essere condivisa l’eccezione del Comune appellato (formulata nella memoria di replica del 16 settembre 2020) in ordine all’inammissibilità  delle deduzioni della società  appellante svolte nella memoria del 7 settembre 2020 relativamente agli esiti di un’istanza di accesso del 26 giugno 2020 agli atti richiamati nella citata nota del Comune del 25 giugno 2002. Queste ultime prospettazioni si fondano su fatti nuovi, mai dedotti in precedenza, nè in primo grado, nè nell’atto d’appello, e non possono essere giustificate dalla circostanza che i relativi documenti siano stati acquisiti solo recentemente.
10.1. L’art. 104 del c.p.a. consente, infatti, la produzione di nuovi documenti in grado d’appello in via del tutto eccezionale, solo qualora la parte dimostri di non averli potuti produrre in primo grado per causa ad essa non imputabile. E nel caso in esame, l’istanza di accesso avrebbe potuto essere agevolmente presentata in precedenza, senza contare il fatto che la nota a cui ha fatto riferimento la stessa istanza di accesso (nota del 25 giugno 2002) non è stata a suo tempo neppure impugnata.
11. Sempre in via preliminare, va anche rilevato che l’appello, che nei primi tre motivi si dilunga sull’an della pretesa risarcitoria e nel quarto sul quantum, si pone, per la sua dimensione, in violazione del dovere di sinteticità  sancito dall’art. 3, comma 2, c.p.a..
11.1. Il ricorso in esame seppure presentato in data antecedente al decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 167 del 22 dicembre 2016 sui limiti dimensionali, appare eludere il richiamato dovere di sinteticità  che ha una valenza peculiare nel giudizio amministrativo caratterizzato dalla centralità  dell’interesse pubblico in occasione del controllo sull’esercizio della funzione pubblica (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 4636 del 2016).
11.2. Nella loro strumentalità  all’attuazione del principio di ragionevole durata del processo, ex art. 111, comma 2 della Costituzione, i principi di chiarezza e sinteticità , quanto alla causa petendi ed al petitum, rendono infatti pìù immediata ed agevole la decisione del giudice, evitando l’attardarsi delle parti su argomentazioni ed eccezioni proposte a mero scopo tuzioristico, rendendo meno probabile il ricorso ai mezzi di impugnazione e, tra questi, in particolare al ricorso per revocazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 4413 del 2018).
11.3. Nel caso di specie, il Collegio rileva invece che l’atto di appello risulta caratterizzato da diverse reiterazioni delle medesime argomentazioni e dalla conseguente esposizione delle stesse in modo talvolta non specifico ed esaustivo.
11.4. Il mancato rispetto del precetto di cui all’art. 3, comma 2, c.p.a., espone pertanto l’appellante alla declaratoria di inammissibilità  dell’impugnazione, non già per l’irragionevole estensione del ricorso (la quale non è normativamente sanzionata), ma in quanto rischia di pregiudicare l’intellegibilità  delle questioni, rendendo oscura l’esposizione dei fatti di causa e confuse le censure mosse alla sentenza gravata (cfr. Cass. civ., n. 8009 del 2019).
12. Ciò premesso, il Collegio ritiene, anche al fine di dissipare ogni incertezza in ordine alla controversia, di dovere esporre sinteticamente anche le ulteriori, concorrenti ragioni per le quali lo stesso gravame (con riferimento ai motivi desumibili nei limiti del possibile), deve essere comunque dichiarato infondato.
13. La vicenda in esame, che ha per oggetto innanzitutto la trattativa negoziale intercorsa tra l’appellante e il Comune di Milano finalizzata alla stipula di un contratto di permuta, rispetto alla quale il procedimento di variante si poneva in funzione servente, non può ritenersi caratterizzata da termini procedimentali ineludibili, trattandosi di una complessa attività  negoziale sulla quale hanno inciso anche rilevanti interessi pubblici. La mancata approvazione della variante è dipesa infatti dalla mancata stipula della permuta a causa della distanza insufficiente delle opere edilizie dalla Roggia Vettabbia.
13.1. La trattativa, di notevole complessità , ha infatti richiesto molteplici approfondimenti ed adempimenti soprattutto con riferimento ai presupposti relativi alla necessaria variante alla pianificazione urbanistica vigente ratione temporis.
13.2. La proposta di permuta della società  appellante richiedeva ad ogni modo che la permuta si perfezionasse entro il 30 giugno 2009. In tale arco di tempo, tuttavia, la Metropolitana Milanese ha concluso il proprio studio sul reticolo idrico minore, reso ufficiale mediante informativa alla Giunta del 15 maggio 2009, da cui è emersa l’impossibilità , anche alla luce del mutato orientamento del Consorzio della Roggia Vettabbia, di fissare in quattro metri la fascia di rispetto dallo stesso canale. L’Amministrazione ha dunque inevitabilmente tenuto conto degli studi e dei pareri specifici resi nel corso del tempo e del mutato orientamento del Consorzio Roggia Vettabbia, che ha infine ritenuto non opportuna alcuna deroga alla distanza generale di 10 metri fissata dall’art. 96 del RD 523/1904.
13.3. In ogni caso, non c’è prova che vi sia stata una lesione della libertà  negoziale cagionata dal ritardo ovvero che la società  appellante a causa delle trattative infruttuose abbia perduto in concreto contratti (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 5 del 2018).
14. Quanto all’asserita responsabilità  del Comune relativamente al rilascio del certificato urbanistico, la società  appellante, come rilevato dal Tar, avrebbe potuto presentare la DIA anche in
assenza dello stesso, autocertificando i relativi dati. D’altra parte, la stessa ricorrente non ha sollecitato, anche attraverso iniziative giudiziali in ordine al silenzio serbato, il mancato rilascio.
14.1. E non può considerarsi irrilevante anche un’ulteriore circostanza e cioè che la società  avrebbe potuto proporre per tempo il progetto di cui alla richiamata DIA così¬ da evitare l’entrata in vigore delle misure di salvaguardia dell’adottato PTG.
15. Non sussiste poi alcuna colpa dell’Amministrazione, ma eventualmente una responsabilità  della Metropolitana Milanese per il suo revirementà (prima parere per una distanza di 4 metri dalla roggia, poi parere per una distanza minima di 10 metri). Dinanzi al parere pìù restrittivo, l’Amministrazione, anche alla luce di un ragionevole principio di precauzione, non poteva fare diversamente.
16. Dalla vicenda complessiva, che il T.a.r. ha giustamente articolato in fasi distinte sulla base delle rivendicazioni di parte ricorrente, non emerge poi in alcun modo la spettanza del bene della vita, non avendo la società  mai maturato il diritto di edificare.
16.1. Per la consolidata giurisprudenza, è infatti possibile pervenire al risarcimento del danno da lesione dell’interesse legittimo soltanto se l’attività  illegittima della pubblica amministrazione abbia determinato la lesione del bene della vita al quale l’interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell’ordinamento. Il rilievo centrale, quindi, è assunto dal danno, del quale è previsto il risarcimento qualora sia ingiusto, sicchè la lesione dell’interesse legittimo è condizione necessaria ma non sufficiente per accedere alla tutela risarcitoria ex art. 30, comma 2, del c.p.a., in quanto occorre altresì¬ che risulti leso, per effetto dell’attività  illegittima e rimproverabile dell’Amministrazione pubblica, l’interesse materiale al quale il soggetto aspira. E’ soltanto la lesione al bene della vita, infatti, che qualifica in termini di “ingiustizia” il danno derivante dal provvedimento illegittimo e rimproverabile dell’Amministrazione e lo rende risarcibile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 1437 del 2020; n. 358 del 2019).
16.2. La pretesa al risarcimento del danno ingiusto derivante dalla lesione dell’interesse legittimo riferisce dunque il carattere dell’ingiustizia al danno e non alla condotta, di modo che presupposto essenziale della responsabilità  non è tanto la condotta rimproverabile, ma l’evento dannoso che ingiustamente lede una situazione soggettiva protetta dall’ordinamento ed affinchè la lesione possa considerarsi ingiusta è necessario verificare attraverso un giudizio prognostico se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente spettato al titolare dell’interesse.
16.3. In particolare, per gli interessi pretensivi, occorre stabilire se il pretendente sia titolare di una situazione suscettiva di determinare un oggettivo affidamento circa la conclusione positiva del procedimento, e cioè di una situazione che, secondo la disciplina applicabile, era destinata, in base a un criterio di normalità , ad un esito favorevole.
16.4. L’obbligazione risarcitoria, quindi, affonda le sue radici nella verifica della sostanziale spettanza del bene della vita ed implica un giudizio prognostico in relazione al se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente o probabilmente (cioè secondo il canone del “pìù probabile che non”) spettato al titolare dell’interesse. Cosicchè, ove il giudizio si concluda con la valutazione della sua spettanza, certa o probabile, il danno, in presenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito, può essere risarcito, rispettivamente, per intero o sotto forma di perdita di chance.
16.5. L’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990 obbliga poi le pubbliche amministrazioni al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, introducendo il c.d. danno da ritardo Nel disciplinare le azioni di condanna, il codice del processo amministrativo, all’art. 30, comma 2, ha previsto che possa essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante non solo dall’illegittimo esercizio dell’attività  amministrativa, ma anche dal mancato esercizio di quella obbligatoria.
16.6. L’appellante ha fatto discendere la responsabilità  dell’amministrazione dalla lesione alla spettanza del bene della vita costituente il lato interno della posizione di interesse legittimo dedotto nell’istanza pretensiva.
16.7. L’inerzia amministrativa, quindi, per essere fonte della responsabilità  risarcitoria come prospettata, richiede, tuttavia oltre ai presupposti di carattere generale, non solo il preventivo accertamento in sede giurisdizionale della sua illegittimità , ma, ancor pìù, il concreto esercizio della funzione amministrativa in senso favorevole all’interessato, ovvero il suo esercizio virtuale, in sede di giudizio prognostico da parte del giudice investito della richiesta risarcitoria.
16.8. La positivizzazione dell’istituto della responsabilità  per c.d. danno da ritardo, come evidenziato, è avvenuta in un primo tempo attraverso l’introduzione dell’art. 2 bis l. n. 241 del 1990, aggiunto dall’art. 7 della l. n. 69 del 2009. In tal modo, il legislatore ha previsto un nuovo strumento di tutela delle posizioni giuridiche soggettive contro l’inerzia della pubblica amministrazione, strumento che trova la sua collocazione nell’ambito del rito ordinario, affiancandosi in posizione autonoma a quello rappresentato dal rito speciale in camera di consiglio contro il silenzio rifiuto.
16.9. L’espresso riferimento al “danno ingiusto”, contenuto nell’art. 2 bis della legge n. 241/1990 così¬ come nel secondo comma dell’art. 30 c.p.a. – secondo cui può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività  amministrativa o dal “mancato esercizio di quella obbligatoria” – induce a ritenere che per poter riconoscere la tutela risarcitoria in tali fattispecie, come in quelle in cui la lesione nasce da un provvedimento espresso, non possa in alcun caso prescindersi dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest’ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante tanto dal provvedimento illegittimo e colpevole dell’amministrazione quanto dalla sua colpevole inerzia e lo rende risarcibile.
16.10. L’ingiustizia del danno e, quindi, la sua risarcibilità  per il ritardo dell’azione amministrativa, pertanto, è configurabile solo ove il provvedimento favorevole sia stata adottato, sia pure in ritardo, dall’autorità  competente, ovvero avrebbe dovuto essere adottato, sulla base di un giudizio prognostico effettuabile sia in caso di adozione di un provvedimento negativo sia in caso di inerzia reiterata, in esito al procedimento. In altri termini, il riferimento, per la risarcibilità  del danno, al concetto di “danno ingiusto”, ove la posizione considerata e tutelata sia quella avente ad oggetto il bene della vita richiesto con l’istanza che ha dato origine al procedimento, non può che postulare la subordinazione dell’accoglimento della domanda risarcitoria all’accertamento della fondatezza della pretesa avanzata, altrimenti si perverrebbe alla conclusione paradossale e contra legem di risarcire un danno non ingiusto.
17. Nel caso di specie, tuttavia le suddette condizioni non sono rinvenibili. In primo luogo, non vi è stata, contrariamente a quanto affermato dall’appellante, l’elusione di termini certi per il procedimento di negoziazione della permuta delle aree e della connessa variante ed il ritardo nel rilascio del certificato di destinazione urbanistica non è stato oggetto di azione giudiziale sul silenzio.
17.1. Pìù in generale, nel momento in cui la stessa società  ricorrente ha preso atto dell’impossibilità  di realizzare sul suo terreno l’intervento programmato (tant’è che avviato la trattativa per la permuta) deve ritenersi che l’intervenuta diversa regolamentazione urbanistica ha inciso definitivamente e negativamente sulle pretese dell’appellante.
18. Infine, sulle doglianze relative al quantum, non può ritenersi che il T.a.r. abbia omesso di valutarle nel momento in cui ha ritenuto insussistente l’an della richiesta risarcitoria.
19. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.
20. Le spese della presente fase di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo, tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014 n. 55, e sono comprensive della misura indennitaria di cui agli artt. 26, comma 1, c.p.a. e 96, comma 3, c.p.c. ricorrendone i presupposti applicativi (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, nn. 1117 e 1186 del 2018 cit.; Sez. IV, 24 maggio 2016, n. 2200; Cass. civ., Sez. VI, 2 novembre 2016, n. 2215, cui si rinvia ai sensi dell’art. 88, comma 2, lettera d) c.p.a.).
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la società  appellante alle spese della presente fase di giudizio in favore del Comune di Milano nella misura complessiva di euro 4.000,00(quattromila/00), comprensiva anche dell’indennità  di cui all’art. 26, comma 1, c.p.a., oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli, Presidente
Nicola D’Angelo, Consigliere, Estensore
Silvia Martino, Consigliere
Giuseppa Carluccio, Consigliere
Michele Conforti, Consigliere

Pubblicato il 01/12/2020
N. 12805/2020 REG.PROV.COLL.
N. 14953/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 14953 del 2019, proposto da
Rete per la Tutela della Valle del Sacco, Comitato Residenti Colleferro, Anagni Viva, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Vittorina Teofilatto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Teresa Chieppa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli Uffici dell’Avvocatura regionale in Roma, via Marcantonio Colonna n.27;
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Saxa Gres S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Germana Cassar, Mattia Malinverni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio avv. Alessandro Boso Caretta in Roma, via dei Due Macelli, n.66;
Ministero della Salute, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l’annullamento
1) della determinazione della Regione Lazio Direzione politiche ambientale e ciclo dei rifiuti del 09/09/2019 n. G11755, pubblicata sul BUR Lazio del 19/09/2019 “Pronuncia di valutazione di impatto ambientale ai sensi dell’art. 23 d.lgs 152/2006 progetto “Impianto per la produzione di ceramiche con recupero di scorie da termovalorizzazione di RSU presso l’esistente impianto sito in localita’ Selcianella Anagni” proponente Saxa Gres s.r.l. Registro elenco progetti n. 54/2014″ Determinazione G08462 del 22/07/2016 e ottemperanza della determinazione G13381 del 14/11/2016;
2) della circolare del Ministero dell’ambiente prot. 10045 del 01/07/2016 nella misura in cui sia da interpretare come attributiva alle regioni o ad altri enti da queste delegati di un potere regolamentare sui criteri EoW in fase di autorizzazione di un singolo impianto;
3) della determinazione della Regione Lazio Direzione governo del ciclo dei rifiuti del 14/11/2016 n. G13381 pubblicata sul BUR Lazio del 24/11/2016 “Pronuncia di valutazione di impatto ambientale ai sensi dell’art. 23 d.lvo 152/2006 progetto “Impianto per la produzione di ceramiche con recupero di scorie da termovalorizzazione di RSU presso l’esistente impianto sito in localita’ Selcianella Anagni” proponente Saxa Gres s.r.l. registro elenco progetti n. 54/2014″ modifica in autotutela della Determinazione G08462 del 22/07/2016 nella parte in cui modificava la determinazione g08462 e dava corso alla valutazione di impatto ambientale del progetto anche in assenza di regolamentazione in merito alla ammissibilita’ del processo di recupero proposto e di tutti gli atti presupposti e conseguenziali.
– Domanda di misure cautelari collegiali ai sensi dell’art. 55 cpa presentata in data 11 marzo 2020.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, della società  Saxa Gres S.p.A. e del Ministero della Salute;
Vista la domanda di sospensione degli atti impugnati;
Visto l’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica da remoto del giorno 10 novembre 2020 il Cons.Mariangela Caminiti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1.Con ricorso notificato in data 15 novembre 2019 il Comitato Residenti Colleferro, l’Associazione Anagni Viva, l’Associazione di volontariato Rete per la tutela della Valle del Sacco Onlus hanno impugnato la determinazione della Regione Lazio Direzione Politiche Ambientale e Ciclo dei rifiuti del 09/09/2019 n. G11755 recante “Pronuncia di Valutazione di Impatto Ambientale, ai sensi dell’art. 23 del D.Lgs.152/2006 e s.m.i., progetto: Impianto per la produzione di ceramiche con recupero di scorie da termovalorizzazione di RSU presso l’esistente impianto sito in località  Selciatella, Anagni- Proponente SAXA GRES srl. Registro elenco progetti n. 54/2014. Determinazione G08462 del 22/7/2016 e ottemperanza della determinazione G13381 del 14/11/2016“, la circolare del Ministero dell’Ambiente prot. 10045 del 1 luglio 2016 e la determinazione della Regione Lazio Direzione Governo del Ciclo dei rifiuti del 14/ novembre 2016 n. G13381, chiedendone l’annullamento; con separata istanza è stata chiesta la sospensione dell’efficacia dei predetti provvedimenti essendo stato avviato di procedimento di autorizzazione, richiesta dalla controinteressata, per la produzione di ceramiche con recupero di scorie da termovalorizzazione RSU, a seguito della VIA pronunciata con la sopraindicata determinazione n. n. G11755 del 2019.
Le ricorrenti premettono che in data 30/10/2014, la Società  Saxa Gres srl ha presentato istanza di
Valutazione di Impatto Ambientale, ai sensi dell’art. 23 del d.lgs.n.152/2006, per la realizzazione di un impianto finalizzato alla produzione di ceramiche con recupero di scorie provenienti dal termovalorizzatore di San Vittore RSU, da ubicarsi presso un impianto esistente, sito nel comune di
Anagni in località  Selciatella.
La Regione nella fase istruttoria autorizzativa dopo una prima determinazione che ha disposto di non dar corso alla valutazione (determ. G08462 del 22.7.2016) è intervenuta con determinazione del 14 novembre 2016 n. G13381 in autotutela stabilendo di dare ulteriore corso alla valutazione relativa al procedimento di VIA riguardante il progetto, previa ottemperanza alla sperimentazione da effettuarsi presso l’impianto stesso sulla base di prove tecniche e ambientali, e di pronunciarsi espressamente, a seguito della sperimentazione, circa l’ottemperanza.
Con Determinazione n. G11318 del 29/08/2019, la Regione Lazio ha preso atto favorevolmente del report finale e allegati documenti e certificati relativi all’attività  di sperimentazione autorizzata con la precedente Determinazione e della circostanza affermata dalla proponente che “le attività  sperimentali effettuate secondo il protocollo Critevat per la produzione di piastrelle in gres porcellanato ceramico con il 15% di scorie” avrebbero dimostrato “la compatibilità  delle piastrelle prodotte, sia in termini di cessione che di ecotossicologicità , nonchè delle caratteristiche tecnologiche del prodotto finale, secondo la norma UNI EN 14411/2016 e DM 236/89“.
Con la Determinazione G 11755 del 09/09/2019 impugnata la Regione Lazio ha dichiarato soddisfatta la verifica di ottemperanza disposta con la determinazione G13381 del 14/11/2016 ed ha emesso la valutazione di impatto ambientale positiva alle condizioni riportate nella relazione istruttoria allegata al progetto secondo le risultanze di cui all’istruttoria tecnico-amministrativa allegata alla determinazione; quindi ha demandato al procedimento di Autorizzazione Integrata Ambientale le valutazioni tecniche relative alle modalità  di recupero oggetto della sperimentazione.
Le Associazioni ricorrenti premettono altresì¬ di essere legittimate ad agire e dichiarano di avere quale fine statutario la tutela dell’ambiente nella Valle del Sacco, come emergente dai rispettivi statuti allegati, di avere un alto numero di associati e di svolgere da anni nell’area di Anagni il loro ruolo di tutela dell’ambiente, promuovendo iniziative di sensibilizzazione della popolazione e dell’opinione pubblica alle pesanti tematiche ambientali dell’area, ricadente nel SIN “Valle del Sacco”. L’Associazione Rete per la tutela della Valle del Sacco, iscritta nel Registro regionale delle associazioni di volontariato, sarebbe anche essa legittimata ad impugnare i provvedimenti amministrativi emessi dalla Regione Lazio dalla quale avrebbe ottenuto il riconoscimento come associazione di volontariato. Per i Comitati non iscritti a registri associativi regionali parte ricorrente richiama la giurisprudenza che riconosce la legittimazione ad impugnare gli atti amministrativi ritenuti illegittimi, allorchè siano radicati e attivi in via continuativa da diversi anni nel territorio, senza fini di lucro, con scopo statutario di tutela dell’ambiente, come nella specie. Aggiungono altresì¬ le ricorrenti di aver partecipato, presentando osservazioni, al procedimento di valutazione di impatto ambientale concluso con la Determinazione impugnata.
1.1.Le ricorrenti allegano al gravame articolati motivi di impugnazione volti a denunciare:
1) Incompetenza – Violazione dell’art. 184 ter d.lgs 152/2006 e dell’art. 6 della direttiva UE 2008/98 – Violazione degli artt. 117 e 97 della Costituzione – Violazione dell’art. 196 d.lgs 152/2006 – Eccesso di potere: la Regione Lazio avrebbe individuato con il provvedimento di VIA i criteri End of Waste (EoW) e per tale motivo l’atto sarebbe illegittimo in quanto la Regione non avrebbe alcuna competenza e/o potere di stabilire e/o fissare i criteri in base ai quali autorizzare un’attività  di recupero di un rifiuto finalizzata alla trasformazione di tale rifiuto in un’altra materia o sostanza, non costituente pìù un rifiuto, ai sensi dell’art. 184 – ter del D.lgs. n. 152/2006 (c.d. fissazione dei criteri End of Waste, EoW). A sostegno di tale argomentazione, le ricorrenti invocano quanto statuito dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 1229/2018, secondo la quale la competenza per la definizione dei criteri End of Waste spetterebbe all’Unione Europea ovvero allo Stato in caso di inerzia. Ne conseguirebbe la incompetenza della Regione che non avrebbe alcuna potestà  di stabilire secondo una valutazione caso per caso i criteri End of Waste.
2) Difetto di istruttoria e di motivazione – Violazione dell’art. 97 della Costituzione – Violazione dell’art. 5 d.lgs152/2006- Violazione dell’art. 24-25 d.lgs 152/2006 e dell’art. 6 della Convenzione di Aarhus – Violazione dell’art. 3 ter, quater, d.lgs 152/2006- Violazione dell’art. 184 ter d.lgs 152/2006- Violazione dell’art. 97 della Costituzione – Eccesso di potere e carenza di istruttoria e motivazione per mancata valutazione del cumulo e dell’opzione zero: la determinazione impugnata sarebbe illegittima per carenza di istruttoria in quanto la Regione non avrebbe tenuto adeguatamente conto dell’esito delle consultazioni con il pubblico interessato, in tal senso con violazione dell’art. 25, co. 3 del d.lgs. n. 152/2006 e dimostrando la parzialità  dell’azione amministrativa; in particolare la Regione anzichè emettere una frettolosa valutazione di impatto ambientale positiva, avrebbe dovuto trasmettere l’esito della sperimentazione al Ministero dell’Ambiente e all’ISPRA, ai fini di consentire ulteriori sperimentazioni e valutazioni. Inoltre la Regione non avrebbe verificato la conformità  o meno alle migliori tecniche disponibili della gestione progettata e non avrebbe valutato l’effetto di cumulo su matrici ambientali già compromesse, attesa la collocazione dell’impianto all’interno del SIN “Valle del Sacco”. Le ricorrenti assumono che non sarebbero state oggetto di corretta valutazione le osservazioni riguardo alla insussistenza delle condizioni di cui all’art. 184 – ter del d.lgs. n. 152/2006 e alla vicinanza dell’impianto produttivo al centro abitato; la P.A. avrebbe dovuto valutare con attenzione il cumulo dell’impatto progettato con quello degli altri insediamenti industriali e con lo stato delle matrici ambientali, valutando anche l’opzione zero. Le Associazioni concludono quindi per l’accoglimento del ricorso con annullamento degli atti impugnati.
1.2. Si sono costituiti in giudizio in resistenza il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare nonchè la controinteressata Saxa Gres spa, con comparsa di stile.
1.3.Le ricorrenti hanno depositato documentazione relativa all’attività  svolta dalle associazioni e gli statuti.
1.4.Con istanza ritualmente notificata e depositata le ricorrenti hanno proposto domanda cautelare, motivandola, sul profilo del fumus boni iuris, sulla base delle argomentazioni contenute nel ricorso introduttivo, e con riferimento al profilo del periculum in mora, attesa la intervenuta presentazione da parte della controinteressata società  di un’istanza di autorizzazione alla produzione di ceramiche con recupero di scorie da termovalorizzazione RSU, resa possibile grazie alla VIA, con un procedimento avviato e proseguito anche con la prima conferenza dei servizi relativa tenutasi in data 24.02.2020.
1.5.La società  Saxa Gres spa con memoria difensiva si è opposta al gravame, eccependo preliminari profili di inammissibilità  dello stesso e comunque la infondatezza dei dedotti vizi di incompetenza della Regione nella determinazione assunta in quanto a seguito della riforma della materia con il d.l.n. 101/2019, conv nella legge n. 128/2019 è prevista la competenza delle Regioni nella definizione dei criteri End of Waste nel silenzio del legislatore europeo e nazionale (come anche indicato nella Circolare prot. n. 10045 del 1° luglio 2016 del Ministero dell’ambiente) e comunque sono fatte salve tutte le autorizzazioni rilasciate sulla base di una valutazione caso per caso dalle singole Regioni, senza alcun profilo di criticità  del procedimento. Inoltre si oppone al censurato difetto istruttorio nella procedura riguardo alla omessa valutazione delle osservazioni in sede di consultazioni con il pubblico, in quanto nè l’art. 25 del d.lgs. n. 152/2006 nè l’art. 6 par. 8 della Convenzione di Aarhus prevedono alcun obbligo in capo all’Amministrazione procedente di recepire tutte le osservazioni svolte dalle associazioni partecipanti al procedimento, atteso solo l’obbligo di provvedere ad una informativa al pubblico. Inoltre l’esito positivo della VIA sarebbe stato raggiunto a seguito di un lungo e complesso iter procedimentale, con l’intervento di tutte le Amministrazioni (anche ASL e ARPA) nell’ambito delle rispettive competenze riguardo all’attività  di sperimentazione dell’attività  di recupero di scorie per la produzione di mattonelle autorizzata con Determinazione n. G11571 dell’11 agosto 2017 (tra l’altro non impugnata), e con i pareri favorevoli anche della Città  di Anagni, del MIBACT-Soprintendenza Archeologica, dell’Area Ciclo Integrato Rifiuti, della Asl di Frosinone.
1.6. La Regione Lazio ha depositato documentazione relativa al procedimento e memoria difensiva con la quale ha eccepito la inammissibilità  del ricorso per carenza di legittimazione attiva dei ricorrenti e comunque la infondatezza del gravame, rilevando la competenza della stessa in materia ai sensi della normativa vigente. La Regione evidenzia poi le fasi del procedimento e la correttezza del comportamento dell’Amministrazione nel corso dell’iter istruttorio, articolato e complesso con l’intervento di diverse conferenze di servizi per l’acquisizione dei pareri ambientali delle autorità  coinvolte nel procedimento, con la valutazione del provvedimento Via impugnato quindi condivisa dagli Enti partecipanti alla procedura.
1.7. Parte ricorrente e la controinteressata hanno depositato documentazione, memorie e repliche insistendo sulle rispettive posizioni difensive con articolate e argomentate considerazioni.
1.8. La Regione Lazio ha prodotto note di udienza in data 7.11.2020 per il passaggio in decisione della causa ed ha richiamato quanto già dedotto, evidenziando che in data 13/08/2020 sul Burl n.101 – Supplemento n.1 è stata pubblicata la Determinazione regionale del 16 luglio 2020, n.G08410, recante: “SAXA GRES SpA – Procedimento rilascio A.I.A. autorizzazione per l’impianto di produzione ceramiche, con recupero di scorie da termovalorizzazione di R.S.U. presso l’impianto esistente in Loc. Selciatella, nel Comune di Anagni (FR)”, determinazione non impugnata dalle ricorrenti, derivandone la carenza di interesse alla prosecuzione del giudizio.
1.9. In prossimità  dell’udienza anche la società  Saxa Gres spa ha depositato note di udienza per il passaggio in decisione sulla base degli scritti ed ha eccepito la sopravvenuta carenza di interesse al giudizio a seguito del rilascio dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) all’impianto in questione, con la predetta Determinazione regionale del 16 luglio 2020, n. G0841, allegata in atti, non gravata dalle ricorrenti nel termine prescritto.
Alla udienza pubblica da remoto del 10 novembre 2020 la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Viene in decisione la controversa vicenda sulla legittimità  della determinazione della Regione Lazio del 9/9/2019 n. G11755 recante la pronuncia di Valutazione di Impatto Ambientale, ai sensi dell’art. 23 del D.Lgs.152/2006 e s.m.i., per un progetto su impianto per la produzione di ceramiche con recupero di scorie da termovalorizzazione di RSU presso l’esistente impianto sito in località  Selciatella, Anagni, proposto dalla società  Saxa Gres spa; le Associazioni ricorrenti hanno chiesto l’annullamento di tale determinazione per vizi di competenza, di istruttoria e di motivazione che ne inficerebbero la legittimità .
2.1.Preliminarmente il Collegio è chiamato ad esaminare i profili di ammissibilità  del gravame, alla luce delle eccezioni sollevate dalla Regione Lazio e dalla società  controinteressata.
Come documentato dalle resistenti, va rilevato che, nelle more del giudizio, si è concluso positivamente il procedimento di Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) di cui all’istanza della società  Saxa Gres spa, trasmessa in data 11.12.2019 con pec alla Regione.
In particolare con la Determinazione 16 luglio 2020, n. G0841, pubblicata in data 13 agosto 2020 sul Burl n. 101 – Supplemento n. 1, la Regione ha autorizzato la società  controinteressata per la realizzazione dell’impianto di produzione di ceramiche, con recupero di scorie da termovalorizzazione di R.S.U. presso l’impianto esistente in Loc. Selciatella. Dall’esame del contenuto della predetta Determinazione n. G0841/2020 emerge che l’AIA è stata autorizzata dalla Regione alla luce di articolato procedimento istruttorio e da quanto emerso nelle Conferenze di servizi e dei pareri degli Enti coinvolti e tale provvedimento costituisce il titolo abilitativo alla realizzazione del progetto, per la durata di 10 anni, nel rispetto delle specifiche prescrizioni di cui all’allegato tecnico e delle condizioni ivi indicate.
Al riguardo va rilevato che seppur autonomi i procedimenti per la VIA e per l’AIA, ben potrebbe essere negata l’autorizzazione integrata ambientale anche in presenza di una valutazione di impatto ambientale positiva, mentre una valutazione di impatto ambientale negativa preclude senz’altro il rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale (cfr. ex multis, Cons.Stato, sez. IV, 18 luglio 2017, n. 3559; id. sez. V, 21 maggio 2018, n.3034), derivandone la necessità  della separata impugnazione dei distinti provvedimenti.
Peraltro va anche evidenziato che l’impugnazione degli atti relativi alla VIA deve comunque essere seguita dall’impugnazione del rilascio dell’AIA, perchè l’oggetto della VIA è definito dalle prescrizioni formulate contestualmente all’AIA, che è una autorizzazione tipica costitutiva, e pertanto è il provvedimento favorevole su quest’ultima che stabilisce a quali condizioni l’impatto ambientale sia accettabile nel funzionamento dell’impianto (cfr. Tar Campania, Napoli, sez. V, 28 giugno 2018, n. 4304).
Nel caso di specie risulta che le Associazioni ricorrenti non hanno impugnato il provvedimento di AIA – Determinazione n. G0841/2020 – nel termine di 60 giorni dalla sua pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio n. 101- Supplemento n. 1, avvenuta in data 13 agosto 2020. Trattandosi di pubblicazione prescritta dalla legge, ne deriva che ai sensi dell’art. 41, comma 2 cpa, ferma la data di pubblicazione del provvedimento di AIA il 13 agosto 2020, detta data costituisce il dies a quo ossia il momento della legale conoscenza dell’atto pubblicato ai fini della decorrenza del termine per proporre azione giurisdizionale, e pertanto la determinazione in questione doveva essere impugnata entro il 30 ottobre 2020, tenuto conto del periodo di sospensione feriale.
In definitiva appaiono evidenti i profili di improcedibilità  del ricorso in quanto anche in caso di eventuale accoglimento del ricorso introduttivo con l’annullamento della Determinazione regionale impugnata del 9/09/2019, n.G11755, relativa alla pronuncia di VIA, nessun effetto utile potrebbe attribuirsi a parte ricorrente posto che la intervenuta determinazione regionale autorizzativa dell’AIA produrrebbe comunque i suoi effetti per essere allo stato inoppugnabile.
3. Per le superiori considerazioni il ricorso è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett.c) del cpa.
Le spese del giudizio possono compensarsi tra le parti in ragione della particolarità  della vicenda contenziosa e per la sua evoluzione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett.c) del cpa.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio da remoto del giorno 10 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Mezzacapo, Presidente
Mariangela Caminiti, Consigliere, Estensore
Antonio Andolfi, Consigliere

La Guida europea per l’interpretazione e l’applicazione della cd. “Direttiva UE uccelli”, avente, appunto, lo scopo della corretta interpretazione della Direttiva UE cd. “Uccelli”, accede ad una norma comunitaria vincolante emanata non per promuovere la caccia, ma per salvaguardare l’avifauna condizionando a detto obiettivo il prelievo venatorio, secondo il cd. “principio di precauzione”: è dunque alla luce di tale obiettivo dello strumento legislativo europeo che può e deve essere letta la Guida per la sua attuazione. Ne consegue che il principio prudenziale espresso dalla Guida è pertanto superabile solo con la prova contraria del fatto su cui esso si fonda.
Pertanto, circa la problematica della configurabilità  o meno della sovrapposione caccia – inizio della migrazione prenunziale nella terza decade di gennaio, non essendovi possibilità  certa di dimostrare la sovrapposizione, nè quella di escluderla, l’interpretazione dei relativi paragrafi della Guida deve coerentemente seguire il principio di precauzione, e dunque ritenere, come l’ISPRA ha invitato (non solo la Liguria, ma) tutte le Regioni interessate a fare, che dopo la terza decade di gennaio la caccia al tordo bottaccio debba essere vietata.

 
Pubblicato il 01/12/2020
N. 07609/2020REG.PROV.COLL.
N. 04861/2020 REG.RIC.
N. 04468/2020 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4861 del 2020, proposto dalla Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Aurelio Domenico Masuelli e Andrea Bozzini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Associazione lega per l’abolizione della caccia Onlus, Associazione Lega Anti Vivisezione, Ente Nazionale Protezione Animali Onlus, Associazione WWF Italia Onlus, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Claudio Linzola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Unione Enalcaccia, non costituito in giudizio; Federcaccia della Regione Liguria, A.N.U.U. – Associazione dei migratoristi italiani per la conservazione dell’ambiente naturale sede Regionale Liguria, Federcaccia della Regione Liguria – Sezione Provinciale di Genova, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Pietro Balletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
 
sul ricorso numero di registro generale 4468 del 2020, proposto da Federcaccia della Regione Liguria, Federcaccia della Regione Liguria – Sezione Provinciale di Genova, A.N.U.U. Associazione dei migratoristi italiani per la conservazione dell’ambiente naturale sede Regionale della Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Pietro Balletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Associazione Lega Anti Vivisezione, Associazione lega per l’abolizione della caccia Onlus, Ente Nazionale Protezione Animali Onlus, Associazione WWF Italia Onlus, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Claudio Linzola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Unione Nazionale Enalcaccia Pesca e Tiro e Regione Liguria, non costituiti in giudizio;
per la riforma
quanto al ricorso n. 4861 del 2020:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per La Liguria n. 780/2019, resa tra le parti, concernente l’approvazione del calendario venatorio regionale per la stagione 2019/2020 – Art. 34, c.4, L.R. n. 29/1994.
quanto al ricorso n. 4468 del 2020:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per La Liguria n. 780/2019, resa tra le parti, concernente il calendario venatorio regionale stagione 2019/20 – Art. 34, comma 4, L.R. n. 29/1994.
 
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Associazione lega per l’abolizione della caccia Onlus, dell’ Associazione Lega Anti Vivisezione, dell’Ente Nazionale Protezione Animali Onlus, dell’Associazione WWF Italia Onlus, di Federcaccia della Regione Liguria, di A.N.U.U. – Associazione dei migratoristi italiani per la conservazione dell’ambiente naturale – sede regionale Liguria e di Federcaccia della Regione Liguria – Sezione Provinciale di Genova;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza svolta in modalità  telematica il giorno 19 novembre 2020 il Pres. Franco Frattini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO
Con sentenza n. 780/2019, qui appellata, il T.A.R. Liguria – Genova – Sez. II, ha annullato alcune previsioni del calendario venatorio della Regione Liguria per la stagione venatoria 2019/2020.
Hanno proposto distinti appelli
– la Federcaccia della Regione Liguria, la Federcaccia Sez. Prov. Genova, l’A.N.U.U. sede regionale Liguria (appello RG 4468/2020);
– la Regione Liguria (appello RG 4861/2020).
Ritiene anzitutto il Collegio che i due appelli debbano essere riuniti, in quanto proposti avverso la medesima sentenza.
Le parti appellanti, con argomenti non dissimili, censurano i capi della sentenza con cui sono stati accolti alcuni dei motivi del ricorso proposto innanzi al T.A.R. Liguria da Lega Abolizione Caccia, E.N.P.A., W.W.F. Italia, L.A.V.
1) Erroneità  e difetto di motivazione per ciò che attiene le due giornate aggiuntive di caccia, nei mesi di ottobre e novembre, limitatamente alla specie “cesena”.
Sostengono gli appellanti che, sulla base dei chiarimenti acquisiti dal DISTAV dell’Università  di Genova (doc. 7 Regione Liguria), il “lieve incremento” dei capi abbattuti sarebbe trascurabile, rispetto al numero di migliaia di cesene che transitano annualmente sul territorio regionale.
Quanto al parere ISPRA, gli appellanti ribadiscono le considerazioni dello studio commissionato alla Università  di Genova, che confermerebbe la mancanza di pressione venatoria eccessiva su tale specie, che sarebbe al contrario in buono stato di conservazione;
2) Erroneità  e difetto di motivazione quanto alla ritenuta illegittimità  del prolungamento al 30 gennaio della caccia al tordo bottaccio.
Sulla base della Guida Interpretativa, documento tecnico per la applicazione della cd “Direttiva UE uccelli”, gli appellanti ritengono che:
– la sovrapposizione di una decade tra l’attività  venatoria e l’inizio della migrazione prenuziale non sarebbe dimostrabile con elementi certi
– le previsioni della Guida Interpretativa esprimono valenza statistica prudenziale suscettibile di prova contraria, e comporterebbero margini di flessibilità  che invece il TAR ha negato;
3) Erroneità  e difetto di motivazione della ritenuta illegittimità  della chiusura della caccia a germano reale, gallinella d’acqua, folaga, alzavola, codone, fischione, mestolone, marzaiola, canapiglia, porciglione, frullino, beccaccino e moriglione alla data del 31 gennaio (anzichè 20 gennaio).
Gli appellanti negano che vi sia il ritenuto “rischio di confusione” per altre specie non oggetto di caccia.
Il rischio di confusione sarebbe scongiurato in quanto:
– solo 5 tipologie di aree territoriali su 18 catalogate in Liguria evidenziano la presenza di uccelli acquatici, e in alcune di tali zone la caccia è vietata
– nei rimanenti spazi, molto limitati, operano cacciatori che, in quanto abilitati, devono saper riconoscere le specie cacciabili da quelle non cacciabili; i cacciatori abilitati in Liguria, sono, in proposito, mediamente anziani e dunque sicuri conoscitori di ciascuna specie
– per il periodo “censurato” 21-31 gennaio la caccia in tali zone umide è limitata a soli due giorni a settimana.
Concludono sul punto gli appellanti che l’approvazione del calendario venatorio contiene idonea motivazione sulle ragioni che hanno indotto a non seguire le valutazioni dell’ISPRA.
4) Erroneità  e difetto di motivazione del capo della sentenza appellata concernente la specie “moretta”.
Gli appellanti sostengono che, contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., non sarebbe rilevante il rischio di confusione tra “moretta” e “moretta tabaccata” (con pericolo di grave danno alla seconda) giacchè “secondo attendibili fonti di classificazione nazionale e internazionale” nonchè dei “censimenti invernali” degli uccelli acquatici, è emerso che anche la “moretta tabaccata” non si trova in stato di conservazione critico.
L’abbattimento per errore della “moretta tabaccata”, semmai, riguarderebbe poche unità .
Quindi, concludono gli appellanti, per questo profilo la Regione si sarebbe ragionevolmente e motivatamente discostata dal contrario avviso dell’ISPRA.
Si sono costituite in entrambi gli appelli le associazioni appellate, che hanno insistito per la inammissibilità  e comunque infondatezza di tutti i motivi degli appelli riuniti.
Le censure degli appellanti sono infondate.
A) Quanto al primo motivo
Le censure in questa sede poggiano sulla relazione, acquisita agli atti, del D.I.S.T.A.V. dell’Università  di Genova, trasmessa in data 13 maggio 2020 alla Regione Liguria.
Tale relazione si fonda su considerazioni – riprodotte nel motivo di appello – che riguardano profili in parte nuovi e dunque inammissibili.
Si tratta, in particolare, dell’argomento con cui si analizza il concetto di “lieve incremento” del numero di capi di cesena abbattuti, e si sostiene che tale lieve incremento sia irrilevante a fronte del numero elevato di cesene che attraversano annualmente il territorio ligure. Tale argomento desunto dalla relazione inviata in data largamente posteriore alla pubblicazione della sentenza appellata, non è affatto un “chiarimento” – come gli appellanti sostengono – ma un nuovo elemento introdotto nella controversia e mai esaminati dal primo Giudice.
Il T.A.R. Liguria, infatti, ha fondato l’accoglimento del motivo sulla considerazione che il parametro relativo al numero dei capi abbattuti nelle giornate aggiuntive di caccia alla cesena mostri, per questa specie, un “lieve incremento”, e che, pur lieve, l’incremento sia motivo giustificativo del divieto di estendere il periodo di caccia.
Il richiamo, fatto nell’appello, alla relazione “di chiarimenti”, circa la asserita irrilevanza di detto incremento rispetto al gran numero di cesene che attraversano la regione, è quindi nuovo ed inammissibile.
Le censure, nel sostenere perchè l’atto impugnato in primo grado – e annullato in parte dal T.A.R. – si sia discostato dall’avviso dell’ISPRA, non considerano che già lo stesso ISPRA aveva non eliminato ma ridotto da due a una le giornate aggiuntive di caccia alla cesena, anche tenendo conto che la Regione aveva ridotto il carniere massimo giornaliero, ancorchè – come è evidente – siccome il carniere massimo è estremamente difficile da raggiungere (visto il prelievo medio di 40 cesene per l’intera stagione), ridurre un numero massimo quasi impossibile da raggiungere equivale sostanzialmente a consentire che il prelievo, per effetto delle giornate aggiuntive, sia complessivamente aumentato nella stagione di caccia.
Resta, quindi, non adeguatamente confutato l’argomento del primo giudice per cui – conducendo le due giornate aggiuntive ad un incremento del prelievo – il principio di precauzione cui si è ispirato l’ISPRA secondo la ratio evidente della normativa in materia di caccia, correttamente esprime l’esigenza di protezione per quella specie – la cesena – laddove proprio la stessa sentenza appellata ed in merito allo stesso motivo di ricorso, ma relativamente ad altre specie, ha ritenuto l’aumento delle giornate di caccia compatibile con le esigenze di conservazione delle specie medesime (ad es: il tordo bottaccio, il colombaccio, il merlo).
B) Quanto al secondo motivo
Gli argomenti degli appellanti sono palesemente infondati.
La Regione Liguria, nel difendere in primo grado il provvedimento impugnato, aveva, sul punto, affermato di volersi riferire alle conclusioni della CESBIN, società  privata di consulenza della Regione stessa.
In detto documento, tuttavia, è ammessa la possibilità  che alcuni primi movimenti migratori prenuziali si verifichino già nella terza decade di gennaio, per poi diventare pìù evidenti e certi nella prima decade di febbraio.
Il successivo riferimento al già citato “rapporto di chiarimenti”, fornito dalla Università  di Genova alcuni mesi dopo la pubblicazione della sentenza, permette di evidenziare che lo stesso rapporto – terzo paragrafo pag. 1 – riconosce come non sia stato ancora individuato, per effetto dello studio sulla avifauna di interesse venatorio dell’ottobre 2018, “un trend circa l’inizio della migrazione prenuziale del tordo bottaccio in Liguria”.
Gli appellanti, cercando di individuare – in tale situazione – un pìù solido argomento a difesa della loro posizione, si concentrano sui parag. 2.7.2. e 2.7.3. della Guida europea per l’interpretazione e l’applicazione della cd. “Direttiva UE uccelli”.
In detta Guida, gli appellanti, sottolineano il passaggio in cui si precisa che la sovrapposizione caccia – inizio della migrazione prenuziale nella terza decade di gennaio non è dimostrabile con certezza.
Detto riferimento, ad avviso del Collegio, conduce a conclusioni opposte rispetto a quelle auspicate dagli appellanti. Ed infatti:
B1) la Guida, il cui scopo è la corretta interpretazione della Direttiva UE cd. “Uccelli”, accede ad una norma comunitaria vincolante emanata non per promuovere la caccia, ma per salvaguardare l’avifauna condizionando a detto obiettivo il prelievo venatorio, secondo il cd. “principio di precauzione”. E’ dunque alla luce di tale obiettivo dello strumento legislativo europeo che può e deve essere letta la Guida per la sua attuazione;
B2) il principio prudenziale espresso dalla Guida è dunque superabile solo con la prova contraria del fatto su cui esso si fonda;
B3) se dunque, non vi è “dimostrabilità  con certezza” della sovrapposizione (come sostiene lo stesso CESBIN consulente regionale), non vi è neppure dimostrabilità  con certezza che la sovrapposizione – ritenuta “possibile” dallo stesso consulente regionale – non vi sia;
B4) di conseguenza, non essendovi possibilità  certa di dimostrare la sovrapposizione nella terza decade di gennaio, nè quella di escluderla, l’interpretazione dei citati paragrafi della Guida deve coerentemente seguire il principio di precauzione, e dunque ritenere, come l’ISPRA ha invitato (non solo la Liguria, ma) tutte le Regioni interessate a fare, che dopo la terza decade di gennaio la caccia al tordo bottaccio debba essere vietata.
C) Quanto al terzo motivo
Le censure degli appellanti sono infondate.
Si deve anzitutto precisare che, per quanto riguarda le specie avicole acquatiche “moriglione” e “pavoncella”, per le quali il prelievo venatorio deve essere vietato, non vi sono contestazioni su quanto disposto dal primo Giudice.
Con riferimento alle ulteriori specie avicole acquatiche, la difesa degli appellanti, da un lato, introduce apoditticamente argomenti – quali la limitatezza delle aree dove tali specie sono presenti ed è consentita la caccia – che non sono accompagnati da solidi ed affidabili dati statistici.
Il richiamo, poi, alla finalità  della chiusura al 20 gennaio, è ancora una volta fuorviante, poichè un profilo è quello della sovrapposizione prenuziale, ma l’altro profilo, ugualmente sottolineato dall’ISPRA, è quello del generale disturbo per l’intera popolazione avicola acquatica presente (incluse le specie non cacciabili che potrebbero lasciare del tutto l’area) oltre al rischio di abbattere specie non cacciabili per errore, visto che le – non molto estese – zone umide presentano spesso nei periodi di caccia una frequente densità  elevata di uccelli appartenenti a specie diverse.
Nè può, come gli appellanti sostengono, condurre ad un superamento della insufficiente motivazione sui motivi del mancato rispetto del parere ISPRA, la circostanza che i cacciatori liguri siano esperti e in grado di sparare soltanto a uccelli cacciabili. La rimessione a comportamenti di una generica e indifferenziata generalità  di soggetti terzi rispetto all’atto impugnato, e l’ipotesi anch’essa del tutto generica circa loro personali comportamenti ed esperienza conoscitiva, non può certo soccorrere ai fini della legittimità  del provvedimento.
D) Quanto al quarto motivo
Gli appellanti, se da un lato osservano che il divieto di caccia alla moretta non può giustificarsi per il solo pericolo di abbattere “per confusione” la moretta tabaccata (non cacciabile specificamente), poi negano che quest’ultima si trovi in uno stato di conservazione non favorevole, ed infine sostengono di aver “mediato” tra le valutazioni negative dell’ISPRA e l’opposta tesi della caccia senza limitazioni, restringendo sia il periodo di caccia sia il numero di capi cacciabili.
Ritiene il Collegio che i tre diversi argomenti utilizzati rivelino chiaramente la contraddittorietà  della motivazione dell’atto impugnato con riguardo alla caccia alla specie “moretta”. Infatti:
D1) la Regione è ben consapevole che il cacciatore possa confondere, nel tiro, tra moretta e moretta tabaccata;
D2) la stessa Regione afferma che le coppie, nidificanti in Italia di moretta tabaccata, sarebbero tra 32 e 89 (differenza tra minimo e massimo che già evidenza la scarsa precisione dell’accertamento, ma certo conferma la estrema riduzione delle coppie nidificanti).
Appaiono, al Collegio, del tutto privi di pregio gli argomenti difensivi con cui, in sintesi, la Regione indica quale “strumento preventivo” contro il pericolo di confusione nel tiro, la educazione del singolo cacciatore, cioè un elemento futuro, incerto e soprattutto rimesso a soggetti terzi e non verificabili nella concreta loro effettiva “capacità  di distinguere” due uccelli tra loro estremamente simili, specie se visti a distanza di tiro.
Quanto poi all’esiguo numero di coppie di moretta tabaccata, esso non solo conferma il dato ritenuto dal T.A.R. Liguria, e cioè lo SPEC 1 Birdlife Int. 2017 (ben pìù recente e aggiornato della Red List europea 2015 invocata dalla Regione), ma rende del tutto controproducente, per la difesa regionale, l’argomento degli appellanti secondo cui la mortalità  media naturale inter-annuale degli anatidi è intorno al 50% ed è influenzata dalla densità  della popolazione.
Tale argomento – pìù capi sono uccisi dai cacciatori, pìù i restanti sopravvivono – espresso con formula apodittica e del tutto priva di riscontro scientifico specifico, diviene persino pretestuoso con riferimento alla moretta tabaccata, che:
– non è direttamente cacciabile
– evidenzia un numero estremamente ridotto di coppie nidificanti.
Cosicchè, appare al Collegio, anche l’abbattimento “per confusione” di pochi capi di moretta tabaccata non solo non aiuta i superstiti a sopravvivere (ove pure tale tesi fosse esatta), giacchè detta specie non è specificatamente cacciabile, sicchè anche un capo di moretta tabaccata ucciso per “confusione” comporta danno irreparabile ad una specie in stato precario di conservazione (come già citati dati sulla nidificazione confermano).
Ciò evidentemente era stato percepito, senza perಠtrarne le doverose conseguenze, dalla stessa regione, che nel ridurre periodi di caccia a capi cacciabili, per la moretta, ha ammesso di tener conto delle preoccupazioni dell’ISPRA, non valutando perಠche il cennato danno irreparabile ad una specie in precario stato di considerazione è arrecabile anche per l’erroneo abbattimento di pochissimi esemplari, che, perciò, non può essere ritenuto “irrilevante” come la difesa degli appellati sostiene.
La insufficienza della misura di contenimento, ritenuta dal T.A.R. in proposito, dimostra che esse non possono rappresentare una “mediazione” tra istanze opposte, come la Regione appellante sostiene: non vi può essere infatti mediazione se una delle opzioni – caccia alla moretta pur col rischio di abbattere alcuni esemplari di moretta tabaccata – può condurre al concreto depauperamento di una specie già assai numericamente ridotta (e quindi non specificatamente cacciabile).
In conclusione, ritiene il Collegio che le parti della delibera regionale – calendario venatorio 2019/20 siano state correttamente annullate dalla sentenza appellata, dovendosi ribadire che la materia venatoria è disciplinata, a livello regionale, nel quadro di una legge statale – la legge n. 157/1992 – che ha fissato non solo limiti inderogabili dalle Regioni, ma ha stabilito una finalità  pìù volte sottolineata dalla Corte Costituzionale (cfr, Corte Cost. n. 191 del 2011 e, di recente, n. 40 del 2020, dichiarativo di illegittimità  costituzionale dell’ultimo periodo dell’art. 34 co. 7 bis l. reg. Liguria n. 29/1994, si cui per gli aspetti rilevanti il Collegio si è soffermato), e tale finalità  – cioè quella di porre misure indispensabili per assicurare la sopravvivenza e la riproduzione delle specie cacciabili – deve costituire limite per la legislazione regionale ma anche guida per l’interprete, in questo caso per il Giudice, affinchè la corretta applicazione delle norme di ciascuna Regione corrisponda ad un criterio “costituzionalmente orientato”.
Gli appelli, previa riunione, devono essere respinti.
Considerata la complessità  delle valutazioni sottoposte al Collegio da tutte le parti costituite, sussistono giusti motivi per la integrale compensazione delle spese.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), riunisce gli appelli RG 4468/2020 e RG 4861/2020 e li respinge.
Spese compensate.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini, Presidente, Estensore
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere
Stefania Santoleri, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
 
 

1. La materia dell’ordinamento civile, riservata in via esclusiva al legislatore statale, investe la disciplina del trattamento economico e giuridico dei dipendenti pubblici e ricomprende tutte le disposizioni che incidono sulla regolazione del rapporto di lavoro.
 
2. La previsione della legge regionale impugnata istituisce una peculiare ipotesi di distacco che non ha riscontro nel relativo istituto civilistico di cui sono connotati essenziali l’interesse dell’imprenditore distaccante e la temporaneità  del distacco, a cui consegue la possibilità  di farlo cessare in ogni tempo in relazione alla durata dell’interesse del datore di lavoro distaccante: condizioni queste tutte contraddette dalla legge regionale del Molise di cui agli artt. 1, 3, comma 4, 6, 15, 16, 18, 20, 22, 23 e 26 della legge della Regione Molise 9 dicembre 2019, n. 16.
Deve quindi affermarsi che la Regione Molise ha indebitamente legiferato in materia rimessa all’ordinamento civile non limitandosi a richiamare l’istituto del distacco, ma disciplinandolo in maniera peculiare e divergente dalla fattispecie legale.
 

SENTENZA
nel giudizio di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 3, comma 4, 6, 15, 16, 18, 20, 22, 23 e 26 della legge della Regione Molise 9 dicembre 2019, n. 16 (Disposizioni in materia di politiche attive del lavoro e formazione professionale e funzionamento del sistema regionale dei servizi per il lavoro), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 10-13 febbraio 2020, depositato in cancelleria il 17 febbraio 2020, iscritto al n. 17 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale, dell’anno 2020.
Visto l’atto di costituzione della Regione Molise;
udito nella udienza pubblica del 4 novembre 2020 il Giudice relatore Giulio Prosperetti;
uditi l’avvocato dello Stato Fabrizio Urbani Neri per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Claudia Angiolini per la Regione Molise, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 4 novembre 2020.
 
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato il 10-13 febbraio 2020 e depositato il successivo 17 febbraio 2020, iscritto al n. 17 del reg. ric. 2020, ha promosso questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 3, comma 4, 6, 15, 16, 18, 20, 22, 23 e 26 della legge della Regione Molise 9 dicembre 2019, n. 16 (Disposizioni in materia di politiche attive del lavoro e formazione professionale e funzionamento del sistema regionale dei servizi per il lavoro), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, in relazione all’art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri rappresenta che, con la legge regionale oggetto di impugnativa, la Regione Molise ha istituito un organismo denominato «Struttura multifunzionale di orientamento», di supporto ai servizi regionali per il lavoro (art. 1), prevedendo la complementarietà  della sua attività  rispetto a quelle svolte dalla struttura regionale (art. 6).
Ai sensi degli impugnati artt. 15 e 18 della citata legge regionale, la suddetta struttura si avvale del personale iscritto all’albo regionale degli operatori della formazione professionale, che viene assegnato alla Regione in posizione di distacco, senza incidenza sulla titolarità  del rapporto di lavoro che continua a rimanere in capo agli enti e agli organismi di formazione di natura privatistica, a cui resta attribuita la responsabilità  retributiva, contributiva e disciplinare del suddetto personale.
L’impugnato art. 20 della medesima legge regionale prevede che i rapporti tra la Regione e gli enti privati sono regolati da apposite convenzioni.
Secondo il ricorrente le suddette norme e quelle ad esse inscindibilmente connesse, ovvero gli artt. 16, 22, 23 e 26 della legge reg. Molise n. 16 del 2019, che disciplinano, rispettivamente, l’organizzazione e la distribuzione dei carichi di lavoro, la durata delle convenzioni tra la Regione e gli organismi di formazione professionale e gli obblighi derivanti da tali convenzioni per la Regione e per il personale utilizzato, si porrebbero in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. e con i principi di uguaglianza e imparzialità  della pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost., integrando un’elusione delle norme relative alle assunzioni nelle pubbliche amministrazioni.
In particolare, verrebbe in rilievo l’art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001 che dispone che le pubbliche amministrazioni per i propri fabbisogni utilizzano, in via prioritaria, personale assunto a tempo indeterminato e che possono ricorrere a forme di lavoro flessibile solo per soddisfare esigenze temporanee ed eccezionali.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che il distacco è un istituto giuridico applicabile nel settore privato; la sua disciplina è posta dall’art. 30 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30) e presuppone un interesse del datore di lavoro, per soddisfare il quale egli pone temporaneamente i propri dipendenti a disposizione di un altro soggetto, tanto essenziale che, in suo difetto, i dipendenti distaccati possono chiedere la costituzione del rapporto di lavoro alle dipendenze del terzo.
Il distacco previsto dalla legge regionale impugnata si differenzia da quello privatistico per molteplici profili, in primo luogo, esso è disposto nell’interesse dell’amministrazione, poichè i dipendenti degli enti e degli organismi di formazione sono utilizzati dalla Regione per il «ridotto numero di operatori nel proprio organico» (art. 3, comma 4, legge reg. Molise n. 16 del 2019).
Inoltre, la sua durata è astrattamente illimitata poichè l’assegnazione temporanea è suscettibile di rinnovo, ancorchè non tacito, in funzione dell’espletamento dei compiti regionali correlati alla durata operativa della struttura multifunzionale di orientamento.
Infine, gli enti di formazione professionale datori di lavoro non ne possono disporre la cessazione, non potendo risolvere in via anticipata la convenzione, e perdono il potere di direzione del personale, che compete invece alle strutture regionali in cui il suddetto personale viene inserito, sia in riferimento alle modalità  di svolgimento dell’attività  che all’allineamento degli orari lavorativi degli operatori della formazione con quelli dei dipendenti regionali.
4.- Nonostante la divergenza dalla disciplina delineata dal d.lgs. n. 276 del 2003 e sebbene quest’ultimo, per espressa previsione, non si applichi alle pubbliche amministrazioni e al loro personale (art. 1, comma 2), il ricorrente evidenzia il rischio che i dipendenti degli enti di formazione distaccati presso la Regione possano invocare la costituzione del rapporto di lavoro pubblico in ragione della natura privatistica del datore di lavoro e dell’interesse pubblico in funzione del quale il distacco è previsto.
Invero, la Regione, in applicazione della legge 21 dicembre 1978, n. 845 (Legge-quadro in materia di formazione professionale), avrebbe potuto realizzare i programmi e i piani di formazione professionale direttamente, attraverso le strutture pubbliche, ovvero mediante convenzione con gli enti di formazione, senza l’utilizzo del personale attraverso il distacco.
Pertanto, la scelta di avvalersi di personale distaccato, la sistematicità , l’organicità  e la complementarietà  dei compiti della struttura multifunzionale di orientamento e, conseguentemente, la natura non eccezionale e temporanea delle esigenze che richiedono l’impiego di tale personale si tradurrebbero in aggiramento di fatto dell’art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001, che subordina alla sussistenza di situazioni di carattere eccezionale e temporaneo l’impiego di lavoratori estranei alla pubblica amministrazione.
5.- Peraltro, il fatto che i potenziali lavoratori impiegati presso la struttura multifunzionale di orientamento coincidano con i soli iscritti all’albo regionale degli operatori della formazione professionale alla data di entrata in vigore della legge regionale impugnata, determinerebbe la violazione dei principi di uguaglianza e di buon andamento e imparzialità  della pubblica amministrazione.
6.- Si è costituita la Regione Molise eccependo l’infondatezza del ricorso poichè, da una lettura organica e complessiva della legge regionale impugnata, si evincerebbe che il termine «distacco» va inteso in senso di “utilizzazione” dei lavoratori degli enti e degli organismi di formazione, che rimarranno titolari dei rapporti di lavoro del personale adoperato all’interno della struttura multifunzionale di orientamento, senza che con essa venga ad instaurarsi alcun rapporto lavorativo.
Si tratterebbe, dunque, di una disponibilità  lavorativa, limitata nel tempo e non elusiva delle norme che regolano l’accesso al pubblico impiego; la legge regionale, infatti, si sarebbe proposta di inquadrare il sistema integrato dei servizi per il lavoro in ambito regionale, senza violare il principio di uguaglianza, poichè gli iscritti all’albo degli operatori della formazione professionale avrebbero una corsia preferenziale, ma non esclusiva, alla struttura multifunzionale di orientamento.
 
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 3, comma 4, 6, 15, 16, 18, 20, 22, 23 e 26 della legge della Regione Molise 9 dicembre 2019, n. 16 (Disposizioni in materia di politiche attive del lavoro e formazione professionale e funzionamento del sistema regionale dei servizi per il lavoro), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, in relazione all’art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
Sono oggetto di censura le norme con cui la Regione Molise ha istituito una «Struttura multifunzionale di orientamento» a supporto delle attività  concernenti i servizi per il lavoro e l’organizzazione del sistema di orientamento permanente (artt. 1, 3, comma 4, e 6) e ha previsto di impiegare presso tale struttura il personale iscritto all’albo regionale degli operatori della formazione professionale in posizione di distacco, previa stipula di apposita convenzione con l’ente di provenienza (artt. 15, 16, 18 e 20).
Secondo la difesa dello Stato la natura permanente della struttura multifunzionale di orientamento e l’organicità  e sistematicità  delle sue funzioni, al cui espletamento sono chiamati i dipendenti distaccati, deporrebbero nel senso di una forma di internalizzazione di personale privato presso le amministrazioni pubbliche in contrasto con l’art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001, che impone a queste ultime di approvvigionarsi di personale facendo ricorso al contratto di lavoro a tempo indeterminato, salva la possibilità  di ricorrere a contratti di lavoro subordinato a tempo determinato, contratti di formazione e lavoro, e contratti di somministrazione di lavoro a tempo determinato, nonchè di avvalersi delle forme contrattuali flessibili previste dal codice civile e dalle altre leggi sui rapporti di lavoro nell’impresa, ma solo per sopperire a comprovate esigenze di carattere temporaneo o eccezionale.
Invero, la sistematica utilizzazione di personale privato per lo svolgimento di compiti regionali, traducendosi in un aggiramento delle prescrizioni del d.lgs. n. 165 del 2001 in materia di rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, determinerebbe l’invasione della materia «ordinamento civile», di competenza esclusiva del legislatore statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., e violerebbe i principi di uguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione, di cui agli artt. 3 e 97 Cost.
2.- Le questioni sono fondate innanzitutto in riferimento all’evocato parametro dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
3.- La legge regionale impugnata, con gli artt. 1, 3 comma 4, 6, 15, 16, 18, 20, 22, 23 e 26, ha puntualmente previsto, rispettivamente: l’istituzione di una struttura di supporto all’attività  regionale dei servizi territoriali per il lavoro per sopperire alla carenza di organico degli uffici regionali (artt. 1 e 3, comma 4), la definizione dei compiti della suddetta struttura come complementari rispetto ai servizi regionali del lavoro e della formazione (art. 6), l’impiego del personale iscritto nell’albo regionale degli operatori della formazione professionale (art. 15), il procedimento per la selezione e il collocamento (art. 16), l’applicazione dell’istituto del distacco, fermo restando il rapporto di lavoro con l’ente o con l’organismo di formazione (art. 18), la stipula delle convenzioni in forza delle quali avviene il distacco (art. 20), la durata di queste ultime (art. 22), gli obblighi derivanti dalle convenzioni (art. 23), e quelli del personale utilizzato presso la struttura multifunzionale di orientamento (art. 26).
4.- La materia dell’ordinamento civile, riservata in via esclusiva al legislatore statale, investe la disciplina del trattamento economico e giuridico dei dipendenti pubblici e ricomprende tutte le disposizioni che incidono sulla regolazione del rapporto di lavoro (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017, n. 257 del 2016, n. 180 del 2015, n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014).
5.- Il legislatore nazionale, con la novella di cui all’art. 9, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, recante «Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l), m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», ha modificato l’art. 36, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 consentendo, in un’ottica di flessibilizzazione, l’utilizzazione da parte della pubblica amministrazione di istituti di diritto privato previsti dalla normativa sul lavoro; in particolare l’istituto del distacco è regolato dall’art. 30, comma 1, del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30).
Ma la norma statale, come rilevato nel ricorso, prevede l’utilizzazione di forme flessibili mutuate dal diritto privato solo per specifiche esigenze temporanee di carattere eccezionale e può trovare applicazione «esclusivamente nei limiti e con le modalità  in cui se ne preveda l’applicazione nelle amministrazioni pubbliche».
6.- Con il distacco, così¬ come regolato dal diritto privato del lavoro, il «datore di lavoro, per soddisfare un proprio interesse, pone temporaneamente uno o pìù lavoratori a disposizione di altro soggetto per l’esecuzione di una determinata attività  lavorativa» (art. 30, comma 1, d.lgs. n. 276 del 2003).
La previsione della legge regionale impugnata istituisce invece una peculiare ipotesi di distacco che non ha riscontro nel ricordato istituto civilistico; infatti, sono connotati essenziali di quest’ultimo l’interesse dell’imprenditore distaccante e la temporaneità  del distacco, a cui consegue la possibilità  di farlo cessare in ogni tempo in relazione alla durata dell’interesse del datore di lavoro distaccante: condizioni queste tutte contraddette dalla legge regionale impugnata.
7.- La Regione Molise ha previsto, a propri fini, l’utilizzazione dei lavoratori dipendenti dagli enti e dagli organismi di formazione professionale per sopperire a carenze di organico dei propri uffici, creando un’apposita struttura di supporto ai servizi del lavoro e della formazione che l’organico regionale non era in grado di assicurare.
Inoltre, contrasta con l’istituto del distacco la natura tendenzialmente permanente dell’utilizzazione dei lavoratori, in quanto funzionale all’assolvimento dei compiti della struttura multifunzionale di orientamento, e l’impossibilità  per gli enti e gli organismi privati di formazione professionale titolari del rapporto di lavoro, di far cessare l’utilizzazione, essendo loro preclusa la possibilità  di risolvere la convenzione.
Pertanto, la Regione Molise ha indebitamente legiferato in materia rimessa all’ordinamento civile non limitandosi a richiamare l’istituto del distacco, ma disciplinandolo in maniera peculiare e divergente dalla fattispecie legale.
Peraltro, tale disciplina regionale, comportando una tendenziale “internalizzazione” di personale privato nell’organico regionale, viola, non solo la competenza esclusiva statale in materia di «ordinamento civile», ma altresì¬ il principio di uguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost.
8.- Siamo, dunque, in presenza di una disciplina regionale incompatibile con quella statale, per presupposti e regolamentazione, e che, in ragione dello stretto rapporto funzionale tra la struttura multifunzionale di orientamento e l’illegittimo distacco utilizzato per la sua realizzazione, comporta che l’istituenda struttura regionale sia funzionalmente correlata all’utilizzazione sistematica del personale privato.
Pertanto, tutti gli articoli impugnati della legge reg. Molise n. 16 del 2019 sono illegittimi per contrasto con tutti i parametri evocati.
 
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità  costituzionale degli artt. 1, 3, comma 4, 6, 15, 16, 18, 20, 22, 23 e 26 della legge della Regione Molise 9 dicembre 2019, n. 16 (Disposizioni in materia di politiche attive del lavoro e formazione professionale e funzionamento del sistema regionale dei servizi per il lavoro).
Così¬ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 novembre 2020.
F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria l’1 dicembre 2020.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA

 
Pubblicato il 01/12/2020
N. 07624/2020REG.PROV.COLL.
N. 08438/2016 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 8438 del 2016, proposto da T. Shipping s.p.a., in persona dell’amministratore legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Alberto Marconi e Luca Gabrielli, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via Nicolai 70;
contro
Comune di Chiavari, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Cocchi e Gabriele Pafundi, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, viale Giulio Cesare 14a;
nei confronti
A. Chiavari s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Corrado Mauceri, domiciliato presso la segreteria del Consiglio di Stato, in Roma, piazza Capo di Ferro 13;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 390/2016, resa tra le parti, concernente l’accertamento del diritto della T. Shipping s.p.a. ad esercitare l’attività  di A.o e varo nel Porto di Chiavari nell’ambito della concessione di costruzione delle opere di ampliamento del Porto turistico di Chiavari, a decorrere dalla dichiarazione di agibilità  dello scalo di A.o;
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Chiavari e della A. Chiavari s.r.l.;
Viste le memorie e tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2020 il consigliere Fabio Franconiero, nessuno essendo comparso per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO
1. La T. Shipping s.p.a., concessionaria dal Comune di Chiavari in forza di convenzione in data 7 giugno 2011 (rep. n. 3400) della costruzione e gestione delle opere di ampliamento del porto turistico di Chiavari – “calata ovest”, propone appello contro la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria in epigrafe, nella parte in cui è stata respinta la sua domanda di accertamento del diritto ad esercitare il servizio di A.o e varo delle imbarcazioni «in via esclusiva per l’intero Porto turistico», a decorrere dalla dichiarazione di agibilità  dello scalo ad esso destinato.
2. La sentenza appellata ha respinto la domanda di accertamento sulla base del presupposto che in base alla convenzione stipulata con il Comune di Chiavari la pretesa azionata, avente consistenza di interesse legittimo, era condizionata al collaudo delle opere, nel caso di specie pacificamente non intervenuto.
3. La T. Shipping s.p.a. contesta la statuizione di rigetto della domanda con il proprio appello, per resistere al quale si sono costituiti il Comune di Chiavari e la A. Chiavari s.r.l., società  concessionaria dall’amministrazione comunale (tramite la società in house concessionaria del porto, Marina Chiavari s.r.l.) del servizio di A.o e varo per il porto turistico di Chiavari fino all’ultimazione delle opere affidate in concessione all’appellante.
DIRITTO
1. Con il primo motivo d’appello la T. Shipping censura la sentenza nella parte in cui ha da un lato escluso che essa ricorrente possa vantare un diritto a gestire il servizio di A.o e varo nel porto di Chiavari prima del «completamento delle opere» e del relativo collaudo; e dall’altro lato ha statuito che la convenzione stipulata con l’amministrazione civica è per la stessa concessionaria fonte di un interesse legittimo avente ad oggetto tale attività , condizionato al rilascio del certificato di agibilità  delle opere medesime («all’ottenimento dell’assenso tecnico amministrativo del Comune»). In contrario la T. Shipping deduce che nell’ambito della concessione di costruzione e gestione ai sensi dell’art. 3, comma 11, dell’allora vigente Codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, il servizio di A.o e varo costituisce il corrispettivo del concessionario di gestire funzionalmente le opere di ampliamento del porto, ed è dunque oggetto di un diritto soggettivo pieno, rispetto al quale il Comune concedente non esercita alcun potere amministrativo di carattere discrezione, ma è chiamato a svolgere «un accertamento di presupposti di fatto che debbono essere valutati secondo regole tecniche scientifiche». La società  appellante sottolinea quindi che di questo diritto soggettivo si sono nel caso di specie realizzati i presupposti, consistenti nell’agibilità  delle opere da essa realizzate accertata con il verbale in data 7 ottobre 2015 della commissione di vigilanza e collaudo, e con l’ordinanza n. 260 del 21 ottobre 2015 dell’Autorità  marittima.
2. Con il secondo motivo d’appello la T. Shipping contesta la tesi di parte avversaria, condivisa dalla sentenza impugnata, secondo cui l’esercizio del servizio di A.o e varo sarebbe condizionato prima che dall’accertamento dell’agibilità  delle opere affidate in concessione dalla loro ultimazione, mentre nel caso di specie è incontroverso che di esse manca ancora una parte pari a circa il 3% di quanto previsto. L’appellante sostiene in contrario che il completamento delle opere non è previsto dalla convenzione in data 7 giugno 2011 quale ulteriore presupposto per l’avvio della gestione funzionale delle stesse e ciò sarebbe confermato, ai sensi dell’art. 1362, comma 2, Cod. civ., dal comportamento del Comune di Chiavari, che ha assentito l’esercizio di alcune attività  oggetto di concessione a mano a mano che venivano completati lotti funzionalmente autonomi dei relativi lavori, come nel caso delle autorimesse e dei parcheggi privati facenti parte delle opere di ampliamento, ed inoltre per gli ormeggi dei nuovi moli di sopraflutto e di sottoflutto.
3. La T. Shipping contesta ulteriormente la sentenza di primo grado per non avere considerato che l’assenso del Comune di Chiavari all’avvio delle attività  prima del completamento delle opere di ampliamento del porto si desumerebbe anche dal riequilibrio del piano economico e finanziario che l’amministrazione ha approvato, con la previsione della regola «della approvazione dei lavori per lotti funzionali proprio per consentire la utilizzazione le opere non appena dichiarate agibili» (delibere consiliari n. 36 del 9 maggio 2014 e n. 98 del 28 settembre 2014, cui faceva seguito la stipula della convenzione integrativa in data 21 novembre 2014, n. rep. 3560).
4. Con il terzo motivo d’appello la T. Shipping deduce l’erroneità  della sentenza nella parte in cui il Tribunale avrebbe del tutto ignorato la propria domanda, svolta in via subordinata nella memoria 7 aprile 2016, notificata alle controparti, secondo cui il proprio diritto alla gestione del servizio di A.o e varo dovrebbe ritenersi perfezionato una volta che tutte le opere di ampliamento del porto sono state ultimate, sulla base della dichiarazione di agibilità  ottenute per i singoli lotti funzionali, con la marginale e non influente eccezione di un residuo 3%.
5. Con il quarto ed ultimo motivo d’appello la sentenza del Tribunale amministrativo è censurata per non avere ritenuto provata la circostanza che il Comune ha attribuito senza gara la gestione dello scalo di A.o e varo delle imbarcazioni a favore della A. Chiavari, con conseguente sottrazione dello stesso ad essa ricorrente, quando invece tale circostanza sarebbe stata provata in via documentale sulla base delle produzioni in giudizio della medesima società  controinteressata.
6. Le censure così¬ sintetizzate sono infondate.
7. L’azione di accertamento del diritto ad esercitare in via esclusiva il servizio di A.o e varo nel porto turistico di Chiavari, riproposta in appello dalla T. Shipping, si pone in contrasto con provvedimenti amministrativi del Comune di Chiavari, che questo diritto hanno negato per attribuirlo alla controinteressata A. Chiavari. Il riferimento è in particolare:
– alla nota sindacale in data 20 marzo 2015 (prot. n. 9701), con cui è stato comunicato alla T. Shipping il diniego di autorizzazione a svolgere il servizio di A.o e varo, perchè già affidato alla A. Chiavari fino alla dichiarazione di agibilità  delle opere di ampliamento affidate in concessione alla medesima appellante (in virt๠della proroga della concessione, risalente al 2004, stipulata in data 21 dicembre 2011, tra la medesima controinteressata e la Marina Chiavari, società in house di gestione del porto di Chiavari, la cui scadenza è stata fissata come segue: «sino all’ottenimento dell’agibilità  delle opere come previsto dall’art. 15 della “Convenzione” stipulata tra il Comune di Chiavari e la Società  T. Shipping SPA con atto formalizzato il giorno 07.06.2010&»);
– alla delibera di giunta comunale n. 105 del 10 aprile 2015, con cui è stata approvata la tariffa per dei servizi di A.o e varo per l’anno 2015 proposta da A. Chiavari, sul presupposto che quest’ultima sia il soggetto dell’affidatario;
– alla concessione demaniale marittima di rep. n. 3565 dell’11 marzo 2015, con cui il Comune di Chiavari, nell’affidare a sè stesso la gestione del locale porto turistico, si è riservato il potere di autorizzare l’utilizzo delle opere ivi situate da parte di terzi prima del collaudo.
La T. Shipping ha impugnato i provvedimenti in questione in sede straordinaria, con ricorso in data 14 luglio 2015, che è stato poi dichiarato improcedibile dalla Sezione I di questo Consiglio di Stato, con parere in data 10 maggio 2018, n. 1250 (prodotto nel giudizio dal Comune di Chiavari), in conseguenza dell’adozione di provvedimenti sopravvenuti, impugnati dalla ricorrente nella presente sede giurisdizionale.
8. Nel ricorso straordinario l’odierna appellante aveva indicato i fatti costitutivi della propria causa petendi in modo speculare a quanto la stessa ha fatto con l’azione di accertamento oggetto del presente giudizio. Entrambi i ricorsi sono in particolare imperniati sull’assunto secondo cui dopo il riequilibrio del piano economico e finanziario della concessione approvato dal Comune di Chiavari nel 2014 il servizio in esclusiva di A.o e varo nel porto di Chiavari spetterebbe alla T. Shipping con la dichiarazione di agibilità  del relativo lotto funzionale, facente parte delle opere affidate in concessione a quest’ultima, senza la necessità  di attendere il completamento di queste ultime; e che sarebbe pertanto illegittima la pretesa, derivante dagli atti impugnati con il ricorso straordinario, di affidare la gestione del servizio fino a tale momento alla A. Chiavari.
Si legge infatti nel medesimo ricorso quanto segue: «il servizio di A.o spetta in via esclusiva a T. Shipping a decorrere dalla agibilità  dello scalo di A.o [..] ciò trova fondamento nel riequilibrio del P.E.F. approvato nel maggio 2014»: ed ancora «il titolo di A. Chiavari di esercitare il diritto di A.o [&] è cessato di diritto quanto meno in data 4 febbraio 2015 per effetto della consegna a T. Shipping delle aree per la ristrutturazione e per la successiva gestione in esclusiva dello scalo di A.o». Dacchè le censure di legittimità  nei confronti degli atti sopra menzionati, sul presupposto della loro lesività  rispetto alla sopra descritta pretesa sostanziale ad esercitare in esclusiva il servizio di A.o e varo, che tuttavia si sono consolidati per effetto della dichiarazione di improcedibilità  dell’impugnazione in sede straordinaria
9. Come poi deduce ulteriormente il Comune di Chiavari, analoga dichiarazione di improcedibilità  è stata è stata emessa in sede giurisdizionale amministrativa, con la sentenza qui appellata, relativamente agli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione comunale diretti a negare alla T. Shipping il titolo alla gestione del servizio di A.o e varo prima del collaudo della totalità  delle opere di ampliamento del porto ad essa affidate in concessione. Si tratta dunque di provvedimenti fondati sui medesimi presupposti dell’azione di accertamento riproposta con il presente appello, tra i quali figurano: il provvedimento in data 6 luglio 2015, contenente l’intimazione all’odierna appellante di consegnare entro il 31 agosto dello stesso anno le aree dello scalo ristrutturate per la riconsegna ad A. Chiavari: e il provvedimento n. 40 del 26 agosto 2015, con cui il Comune di Chiavari ha negato alla medesima T. Shipping l’efficacia di due s.c.i.a. presentate da questa presentate per ottenere la certificazione di agibilità  dello scalo di A.o e varo.
10. Che l’azione di annullamento dichiarata improcedibile, in conseguenza della rinuncia dell’azione di annullamento, si basi sulla stessa di causa petendi dell’odierna azione di accertamento si trae dalla semplice sentenza di primo grado. Nel sintetizzare i fatti costitutivi delle domande azionate dalla T. Shipping la pronuncia precisa quanto segue: «(p)arte istante (la T. Shipping; n.d.e.) aveva ritenuto durante l’estate del 2015 di aver completato una serie di opere previste in concessione, tali per cui si sentଠabilitata a pretendere di gestire in esclusiva il servizio di A.o e varo», mentre il Comune e la società  di gestione del porto «avevano invece ravvisato l’inadempimento della ricorrente dell’esecuzione delle opere, le avevano vietato di utilizzare il sito e la strumentazione di A.o e varo delle imbarcazioni attribuendo il servizio alla controinteressata A. Chiavari srl».
11. Sul punto occorre aggiungere che strettamente connessa alla domanda di annullamento è quella di accertamento proposta con lo stesso ricorso giurisdizionale dalla T. Shipping, che la sentenza di primo grado precisa essere diretta a dichiarare il «suo diritto alla gestione dello scalo di A.o e varo del porto sin dal completamento dei lavori». Per completezza va rilevato che anche in sede straordinaria l’odierna appellante aveva proposto una domanda di accertamento di analogo tenore, dichiarata tuttavia inammissibile con il citato parere per la natura impugnatoria del rimedio, ai sensi dell’art. 8 e ss. d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199.
12. Da quanto finora esposto risulta evidente che l’utilità  anelata dalla T. Shipping con l’azione di accertamento, riproposta nel presente giudizio d’appello, corrisponde a quella che le sarebbe derivata dall’annullamento degli atti impugnati in sede straordinaria e giurisdizionale, nella misura in cui questi ultimi si ponevano fatti impeditivi all’affermazione del suo preteso diritto. Contrariamente a quanto poi controdeduce al riguardo l’odierna appellante su quest’ultima domanda vi è una statuizione di rigetto avente efficacia di giudicato, data dalla sentenza di primo grado, che per la parte concernente l’azione di annullamento non è stata appellata.
13. Con il giudicato interno così¬ formatosi è quindi venuto meno il presupposto dell’azione di accertamento, dato dall’esistenza di una situazione di incertezza nei rapporti giuridici derivante dall’altrui contestazione che non sia superabile senza l’intervento del giudice, e che la parte ha pertanto l’interesse ex art. 100 Cod. proc. amm. a rimuovere con una pronuncia giurisdizionale dichiarativa dell’esatta portata dei diritti e delle situazioni giuridiche coinvolte nel rapporto controverso (cfr., tra le altre, Cass. civ., II, 26 luglio 2006, n. 17026, 26 maggio 2008, n. 13556; lav., 31 luglio 2015, n. 16262). Nel caso di specie sono proprio le dichiarazioni di improcedibilità  delle sopra menzionate impugnazioni a privare di fondamento l’azione di accertamento della T. Shipping, poichè con essa quest’ultima tende ad ottenere l’affermazione di un diritto invece negato dai provvedimenti impugnati, ormai consolidatisi e dunque in grado di dirimere ogni incertezza al riguardo.
14. Nei rapporti giuridici costituiti con provvedimenti amministrativi, espressione dei poteri autoritativi attribuiti alla pubblica amministrazione per la cura degli interessi pubblici ad essa attribuita dalla legge, l’affermazione delle contrapposte pretese del privato è consentita in linea generale mediante l’azione di annullamento, da proporsi ai sensi del sopra citato art. 29 Cod. proc. amm. «nel termine di decadenza di sessanta giorni». L’esigenza posta da quest’ultima disposizione di reagire con immediatezza al preteso illegittimo esercizio della funzione amministrativa è posto a tutela dell’interesse generale alla certezza dell’azione dei pubblici poteri e delle situazioni giuridiche intersoggettive ad essa connesse. Il descritto paradigma non può quindi essere sovvertito con il rimettere in discussione rapporti ormai consolidatisi per effetto dell’inutile decorso del termine di impugnazione degli atti amministrativo o (come nel caso di specie) con l’infruttuoso esito dell’impugnazione. Un simile risultato non è nello specifico da reputarsi consentito attraverso una domanda di mero accertamento – pure ammessa nel processo amministrativo (cfr. l’art. 34, comma 3, Cod. proc. amm.; inoltre: Cons. Stato, V, 27 novembre 2012 n. 6002) – quando questa sia intesa ad affermare diritti ed ottenere l’utilità  invece definitivamente negati dal provvedimento amministrativo ormai inoppugnabile, e che dunque sul piano sostanziale costituisce la fonte regolatrice del rapporto giuridico con il privato destinatario, in grado di definire con certezza ogni situazione sostanziale ad esso relativa.
15. Tutto ciò precisato, con la propria azione di accertamento la T. Shipping pretende di esercitare in via esclusiva il servizio di A.o e varo nel porto di Chiavari, benchè con i provvedimenti comunali, sopra richiamati, impugnati dalla medesima ricorrente dapprima in sede straordinaria e quindi nel presente giudizio, tale diritto le sia stato negato, sul presupposto che sino alla completa ultimazione delle opere di ampliamento affidatele in concessione lo stesso spetti alla controinteressata A. Chiavari. Essendo pertanto ormai definitivamente acquisito per effetto del consolidarsi di tali provvedimenti che è quest’ultimo operatore l’unico soggetto titolato ad esercitare il servizio fino al completamento dei lavori di ampliamento del porto turistico, il contrario accertamento preteso dalla T. Shipping non è consentito.
16. L’appello, che solo su tale domanda di accertamento si fonda, va pertanto respinto.
Le spese di causa possono essere nondimeno compensate per la particolarità  della fattispecie controversa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore
Federico Di Matteo, Consigliere
Angela Rotondano, Consigliere
Stefano Fantini, Consigliere.