Pres. FF Ferrari, est. Perna

1. Ordinamento giudiziario – Magistrati onorari – Diniego di conferma dell’incarico – Motivazione – Contemporaneo esercizio delle funzioni di dipendente pubblico – Legittimità – Sussiste.

2. Ordinamento giudiziario – Magistrati onorari – Procedimento per la conferma dell’incarico – Valutazione da parte del CSM – Non è vincolata dal parere del Consiglio Giudiziario.

3. Ordinamento giudiziario – Magistrati onorari – Procedimento per la conferma dell’incarico – Sindacato del Giudice Amministrativo – Limiti.

1.  Deve ritenersi legittimo il provvedimento con cui il CSM ha deciso di non confermare l’incarico ad un giudice di pace che durante l’esercizio delle sue funzioni abbia continuato a prestare la sua attività di dipendente presso l’Agenzia delle Entrate, atteso che ai sensi dell’art. 5, co. 1, lett. g) L. 374/1991, le funzioni di Giudice di Pace non sono compatibili con la prestazione di attività lavorativa dipendente (Nella specie il TAR ha ritenuto irrilevante il fatto che il ricorrente avesse presentato le dimissioni dall’Agenzia delle Entrate, considerato che il provvedimento era motivato sull’esame della condotta pregressa di costui).

2. Il provvedimento con cui il CSM ha deciso di non confermare ad un soggetto l’incarico di giudice di pace deve ritenersi legittimamente adottato anche in presenza di un parere favorevole del Consiglio Giudiziario, laddove tale ultimo atto ha natura endoprocedimentale non vincolante per le valutazioni spettanti al CSM.

3. La valutazione di idoneità a svolgere le funzioni di Giudice di Pace da parte del CSM, configura un giudizio di merito connotato da ampia discrezionalità amministrativa al pari di quella che è svolta per la prima nomina, e come tale è sindacabile dal G.A. solamente sotto il profilo della congruità e ragionevolezza della motivazione. (1)

(1) cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 12/5/2009 n. 2944; TAR Lazio, Sez. I, 23/3/2010 n. 4558; Idem, 29/3/2010 n. 4924; 4/5/2007 n. 3926; 18/7/2003 n. 6358; 15/10/1999 n. 2288.

sul ricorso numero di registro generale 6401 del 2012, proposto da: 
Renato Di Gennaro, rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Abbamonte in Roma, Via degli Avignonesi, 5; 

Ministero della Giustizia, in persona del Ministro p.t., Consiglio Superiore della Magistratura, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

– del decreto del Ministro della Giustizia del 23/05/2012, notificato il 22/06/2012, con il quale si dispone di non confermare il ricorrente nell’incarico di Giudice di Pace già ricoperto nella sede giudiziaria di Avellino;
– della delibera di Consiglio Superiore di Magistratura assunta nella seduta del 2 maggio 2012, allegata al decreto sub 1, con la quale si dispone di non confermare il ricorrente nell’incarico di Giudice di Pace già ricoperto nella sede giudiziaria di Ave
– se ed in quanto possa occorrere della nota C.S.M. prot. n. 10799/2012 del 7/5/2012, di comunicazione della delibera del 2/5/2012, allegata al decreto sub 1);
– se ed in quanto possa occorrere del parere del 22 giugno 2011 formulato dal Presidente del Tribunale di Avellino in merito alla possibilità di procedere alla conferma del ricorrente nell’incarico di Giudice di Pace già ricoperto nella sede giudiziaria d
– della nota della Coordinatrice dell’Ufficio del Giudice di Pace di Avellino del 15/6/2011 citata nel provvedimento sub 1;- del verbale della Ottava Commissione Consiliare del CSM della seduta del 8/11/2011, citato nel provvedimento sub 1), recante il gi
– di ogni ulteriore atto presupposto, conseguente e/o consequenziale comunque lesivo degli interessi del ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia e del Consiglio Superiore della Magistratura;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 novembre 2015 la dott.ssa Rosa Perna e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. Con il ricorso in epigrafe il dott. Renato Di Gennaro, già Giudice di Pace nella sede di Avellino, impugna, chiedendone l’annullamento, il provvedimento del CSM del 2.5.2012 e il conseguente decreto di recepimento del Ministero della Giustizia del 22.6.2012, con i quali il ricorrente non è stato confermato nell’incarico di giudice di pace presso la sede di Avellino, e tutti gli atti connessi.
1.1 L’odierno esponente rappresenta quanto segue:
– nominato giudice di pace presso la sede di Avellino con delibera consiliare del 20 novembre
2002 e confermato nel 2007 per un secondo mandato quadriennale, all’epoca della prima domanda egli era dipendente dell’Agenzia delle Entrate in servizio part-time – come documentato al momento dell’assunzione dell’incarico di giudice onorario – dove debitamente richiedeva l’autorizzazione a svolgere l’incarico giurisdizionale;
– nelle more della procedura di autorizzazione, nel 2033 e nel 2006 in occasione della
conferma, rimaneva per diversi mesi in aspettativa senza stipendio (per i periodi 12.11.2003-12.5.2004 e 10.3.2005-18.9.2007);
– nel 2009 iniziava nei suoi confronti una azione disciplinare per presunti ritardi nel deposito di provvedimenti, archiviata presso la Corte d’Appello, dopo che si era accertata l’insussistenza dei ritardi contestati;
– il 26 aprile 2011 egli poneva fine al suo rapporto di impiego presso l’Agenzia delle Entrate, rassegnando le dimissioni.
1.2 Tanto premesso, il dott. Di Gennaro riferisce di avere, nel maggio 2011, alla scadenza del secondo mandato quadriennale, presentato domanda di conferma per un ulteriore periodo.
Il Presidente del Tribunale di Avellino, nel formulare le proprie opinioni in ordine alla conferma, rilevava come la condotta dell’interessato, che aveva per otto anni esercitato le finzioni di giudice di pace rimanendo alle dipendenze dell’Agenzia dell’Entrate, fosse in contrasto con la prescrizione dell’art. 5 della legge 374/91; contestualmente il Presidente del Tribunale trasmetteva gli atti al
Consiglio giudiziario per l’avvio del procedimento disciplinare in relazione alla predetta violazione. Il Consiglio giudiziario ne deliberava tuttavia l’archiviazione.
1.3 Nel procedimento di conferma per un nuovo quadriennio, invece, il Consiglio Superiore della Magistratura (in seguito, anche “CSM” o “Consiglio”), disponeva nei suoi confronti la comunicazione del preavviso di rigetto, contestando in particolare la incompatibilità derivante dall’esistenza del rapporto lavorativo dell’interessato con l’Agenzia delle Entrate; infine, nella seduta del 2.5.2012, il CSM deliberava “di non confermare il dott. Renato Di Gennaro nell’incarico di giudice di pace nella sede di Avellino”, sulla base della violazione dell’art. 5 L.374/91.
L’organo di autogoverno della magistratura disponeva quindi l’archiviazione della procedura disciplinare nei confronti dell’odierno esponente, per essere ormai cessato dall’incarico.
2. Sulla scorta dei rappresentati rilievi il ricorrente articola i seguenti motivi di gravame:
I –Violazione di legge – violazione e falsa applicazione dell’art. 5, comma 1, lett. g), della legge 374/91 – violazione del principio del tempus regit actum – eccesso di potere per contraddittorietà – sviamento:
Il CSM non ha tenuto conto della circostanza che la condizione del ricorrente di dipendente
dell’Agenzia delle Entrate è stata da lui stesso sempre dichiarata al Ministero della Giustizia e al Coordinatore del Giudice di Pace di Avellino; inoltre la disciplina regolamentare dell’Agenzia delle Entrate prevede espressamente l’autorizzazione dei propri dipendenti allo svolgimento delle funzioni giudiziarie onorarie, autorizzazione che l’interessato aveva avuto cura di richiedere; d’altra parte, egli aveva già posto fine alla contestata situazione di incompatibilità, dimettendosi dall’impiego presso l’ente pubblico il 26 aprile 2011, quindi circa un anno prima della deliberazione del CSM; in ogni caso, le superiori argomentazioni avevano indotto il Consiglio giudiziario di Napoli ad archiviare il procedimento disciplinare avviato nei confronti del ricorrente per le medesime ragioni.
Illegittima per contraddittorietà e sviamento si appalesa quindi la delibera del CSM che ai fini della omessa riconferma del ricorrente non solo ritiene rilevante una situazione di incompatibilità che a fini disciplinari era stata ritenuta insussistente, ma omette addirittura di dar conto della archiviazione del suddetto procedimento disciplinare.
II – Violazione di legge – violazione e falsa applicazione dell’art. 5, comma 1, lett. g), della legge 374/91 – violazione del principio del tempus regit actum – eccesso di potere per contraddittorietà – difetto di istruttoria e travisamento dei fatti – sviamento:
Quale che sia il rilievo – dal punto di vista dell’incompatibilità – della prestazione di lavoro dipendente presso l’ente pubblico, esso sarebbe comunque del tutto superato dalla cessazione di tale attività per dimissioni. Al momento della decisione della conferma tale incompatibilità, ove mai esistita, non poteva più essere ravvisata; nello specifico, il ricorrente aveva cessato il rapporto lavorativo con l’agenzia delle Entrate già in data 26.4.2011, mentre solo successivamente, in data 17.12.2011, cessava le funzioni di giudice di pace per scadenza del mandato quadriennale.
III – Violazione di legge – violazione e falsa applicazione dell’art. 5, comma 1, lett. g), della legge 374/91 – violazione del principio del tempus regit actum – eccesso di potere per contraddittorietà – difetto di istruttoria e travisamento dei fatti – sviamento, sotto altri profili:
Da quanto sopra deriva altresì la carenza dell’interesse pubblico tutelato e lo sviamento di potere della delibera impugnata: se l’art. 5 L. 374/91 risponde alla ratio di impedire l’assunzione di incarico giudiziario onorario in costanza di lavoro dipendente, esso non potrebbe precludere la conferma per il quadriennio 2012-2016, una volta che il lavoro dipendente è cessato.
IV – Violazione e falsa applicazione dell’art. 5, comma 1, lett. g), della legge 374/91 – violazione del DPCM 117/1988 e della circolare Agenzia delle Entrate n. 112324/2001 – violazione dell’art. 21 nonies delle 241/1990, degli artt. 3 e 97 Cost. e del principio del legittimo affidamento – eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti – sviamento:
La delibera è illegittima per contraddittorietà con gli atti autorizzativi emessi dal CSM a favore del ricorrente nel corso degli anni nonché per violazione del principio dell’affidamento.
L’interessato ha sempre tempestivamente comunicato la propria posizione di dipendente part-time presso l’Agenzia delle Entrate e di essersi posto in aspettativa, producendo la relativa documentazione; il Consiglio era dunque ben consapevole della sua situazione lavorativa e, preso atto dell’autorizzazione fornita dall’Agenzia delle Entrate, non ha ritenuto sussistente alcuna incompatibilità per ben 8 anni, adottando due successive delibere, con ciò creando un legittimo affidamento nell’interessato, che la delibera impugnata viene ora a violare.
V – Violazione di legge – violazione e falsa applicazione dell’art. 5, comma 1, lett. g), della legge 374/91 – violazione del principio del tempus regit actum – eccesso di potere per contraddittorietà – difetto di istruttoria e travisamento dei fatti – sviamento, sotto altri profili:
Infine la delibera impugnata è illegittima anche per violazione del D.P.C.M. 117 /98, confermato dall’art. 53 D.lgs. 165/2003, e della circolare dell’Agenzia delle Entrate n. 112324/2001.
La prima di tali norme stabilisce infatti il principio generale per cui il dipendente pubblico a tempo parziale può prestare altre attività di lavoro che non rechino pregiudizio alle esigenze di servizio e non siano incompatibili con le attività di istituto, previa autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza. In esecuzione di tale disposizione, la circolare dell’Agenzia delle Entrate ha espressamente previsto la possibilità di autorizzare i dipendenti a tempo parziale allo svolgimento di funzioni giurisdizionali onorarie, escludendo in maniera generale ed assoluta qualsiasi incompatibilità.
Le norme citate, in quanto successive e speciali, dovrebbero prevalere sul divieto di cui all’art. 5 L. 374/91, cosicché nessuna condotta illegittima può essere attribuita al ricorrente.
3. Nel presente giudizio si è costituita la difesa erariale per il Ministero della Giustizia ed il Consiglio Superiore della Magistratura, chiedendo la reiezione del ricorso siccome infondato.
4. Alla Pubblica Udienza del 2 dicembre 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.
5. Il ricorso è infondato e va respinto.
5.1 Preliminarmente va considerato che l’idoneità allo svolgimento delle funzioni di Giudice di Pace è frutto di un composito quadro di requisiti che devono tutti coesistere, specificamente volti a garantire che l’incarico sia assolto degnamente sotto i profili dell’indipendenza, dell’equilibrio e del prestigio acquisito, nonché per esperienza giuridica e culturale. E il procedimento di conferma presuppone che sia accertata la presenza dei medesimi requisiti, atteso che l’art. 7, comma 1 bis, della l. n. 374 del 1991 esclude, ai fini della conferma, il solo requisito del limite di età; mentre l’art. 7, comma 2 bis, nel fare riferimento alla valutazione di idoneità del giudice di pace a svolgere le funzioni per il successivo quadriennio sulla base della verifica della sussistenza dei predetti requisiti, presuppone necessariamente una valutazione qualitativa del lavoro svolto (Consiglio di Stato, sez. IV, sent. del 12 maggio 2009, n. 2944; T.A.R. Lazio, sez. I, 23 marzo 2010, n. 4558).
5.2 La valutazione demandata in materia al C.S.M. configura un giudizio di merito connotato da ampia discrezionalità amministrativa, al pari di quella relativa alla prima nomina, e come tale appare sindacabile sotto il solo profilo della congruità e ragionevolezza della motivazione, spettando esclusivamente all’Organo di autogoverno valutare nel caso concreto se determinati fatti o accadimenti incidano o meno sulle capacità del giudice onorario.
E invero, per ciò che concerne la delimitazione espansiva dell’esercizio del sindacato giurisdizionale sugli atti del C.S.M., i principi costantemente affermati dalla giurisprudenza (anche di questa Sezione: cfr., ex multis, le sentenze 29 marzo 2010, n. 4924; 4 maggio 2007 n. 3926, 18 luglio 2003 n. 6358 e 15 ottobre 1999 n. 2288), individuano come ambito di indagine giurisdizionale l’estrinseca legittimità del provvedimento adottato, con particolare riguardo alla fedele ricostruzione dei fatti ed alla congruità e logicità della motivazione posta a base della scelta in concreto effettuata dal Consiglio.
Ex converso, al giudice amministrativo è inibito di sovrapporre una sua valutazione a quella effettuata dall’organo cui tale potere spetta in via esclusiva (Tar Lazio, sez. I., 29 marzo 2010, n. 4924).
5.3 Nel caso di specie, è da ritenere che il dott. Di Gennaro, con le indicate doglianze, abbia sostanzialmente inteso impugnare proprio l’esito della valutazione consiliare, vale a dire il contenuto del giudizio in forza del quale egli non è stato confermato nell’ufficio di giudice di pace; le tesi sostenute dal ricorrente intendono infatti suffragare una valutazione diversa e contraria rispetto a quella svolta dal C.S.M., allo scopo di dimostrare l’illegittimità della delibera impugnata per irragionevolezza, difetto di istruttoria, falsa applicazione di legge (art. 5, comma 1, lett. g, della legge 374/91), e andando così a impingere nel merito della decisione stessa.
5.4 Sulla base di tali premesse, deve ritenersi che le specifiche censure sollevate dall’odierno ricorrente che coinvolgono il merito delle valutazioni e quindi delle conseguenti determinazioni compiute dal C.S.M. nella impugnata delibera, sono inammissibili poiché si pongono al di fuori dei limiti in cui è ammesso il sindacato giurisdizionale di legittimità, in quanto porterebbero il giudice a sostituire il proprio giudizio con quello dell’organo a ciò preposto, conducendolo a formulare un inammissibile giudizio sui requisiti posseduti dal ricorrente.
6. Tanto premesso, ritiene il Collegio che i negativi rilievi espressi dalla impugnata delibera, contestati, giova ribadire, nel merito degli stessi o nell’esistenza dei relativi presupposti, integrino pienamente la fattispecie che consente di non procedere alla conferma nell’incarico stante il venir meno dei requisiti di indipendenza e prestigio di cui deve godere il giudice di pace, richiesti dall’art. 5, comma 3, della legge n. 374 del 1991, incidendo sulla credibilità della funzione.
6.1 E invero, nella delibera il C.S.M. ha ricostruito in maniera puntuale ed approfondita la vicenda procedimentale del ricorrente; sulla base di tale ricostruzione il Consiglio ha osservato che ”è emerso che in tutti questi anni il dott. Di Gennaro ha svolto le funzioni di giudice di pace senza avere uno del requisiti previsti dall’art. 5 della legge 314/ 1991, in particolare quello di cui al comma 1, lettera g), e al comma 4. Nella domanda di nomina, presentata entro il 2 febbraio 1999, il dott. Di Gennaro ebbe a dichiarare, come richiesto della legge, dal bando di concorso e ribadito dalla circolare del Consiglio n. 15880/2002, di essere lavoratore dipendente pubblico e di impegnarsi a cessare tale attività prima dell’assunzione delle funzioni di giudice di pace. E invece emerso che il dott. Renato Di Gennaro ha continuato a lavorare per l’Agenzia delle Entrate”.
Nel provvedimento sono quindi chiaramente esplicitati gli elementi di fatto ritenuti rilevanti ai fini della decisione, ne sono chiariti i termini, viene anche dato conto della difesa del ricorrente, e degli elementi cognitivi a disposizione.
6.2 Con una ricostruzione lineare dei fatti ed una motivazione esplicita il CSM. è pervenuto dunque alle proprie conclusioni, reputando infondato l’assunto dell’interessato di essere stato autorizzato dall’Agenzia delle Entrate all’incarico di magistrato onorario; considerando il dott. Di Gennaro consapevole che della circostanza che “per svolgere le funzioni di giudice di pace non è compatibile la prestazione di attività lavorativa dipendente, essendo previsto tra i requisiti di nomina l’aver ‘cessato, o impegnarsi a cessare prima dell’assunzione delle funzioni di giudice di pace, l’esercizio di qualsiasi attività lavorativa dipendente, pubblica o privata’ (art. 5, comma prima, lettera g) della legge 21 novembre 1991, n. 374)”; ritenendo che “I fatti emersi e come sopra rappresentati determinano 1’insussistenza di uno dei requisiti essenziali previsti per il conferimento ed il mantenimento delle funzioni di giudice di pace ai sensi dell’art. 5 della legge n. 374/1991 e implicano l’inidoneità del dott. Renato Di Gennaro a continuare lo svolgimento delle funzioni onorarie”.
6.3 In definitiva, il dott. Di Gennaro, necessariamente consapevole della prescrizione di
legge sulla incompatibilità della condizione di pubblico dipendente con lo svolgimento delle funzioni di giudice di pace, dapprima rendeva la dichiarazione di impegno richiesta dalla legge senza tuttavia adempiere a tale impegno, continuando a prestare attività di lavoro dipendente presso l’Agenzia delle Entrate per ben otto anni, cessando il rapporto di impiego soltanto nel 2011; in tal modo, egli si rendeva responsabile di una grave violazione dei propri doveri, idonea a determinare la inidoneità al conferimento di un nuovo mandato.
7. Alla luce delle esposte considerazioni, cadono tutte le ulteriori censure svolte con l’epigrafato gravame.
7.1 Quanto ai riferimenti normativi richiamati dal ricorrente per contestare la sussistenza di una situazione di incompatibilità ai sensi dell’5, comma 1, lett. g), della legge n. 374/1991, va precisato che detta legge disciplina in maniera specifica e diretta la nomina dei giudici di pace, e quindi non può che costituire la normativa di riferimento, cui va data preminenza in caso di contrasto; laddove l’invocato 53 del D.lgs. n. 165/2001, richiamante le disposizioni del D.P.C.M. 117 del 1989, è norma generale che non ha riguardo e non spiega effetti sulla materia del conferimento delle funzioni giudiziarie onorarie.
7.2 Quanto alle censure di carenza e travisamento dell’istruttoria ed illogicità della motivazione, va ritenuto in contrario che il percorso argomentativo seguito nella delibera è completo e lineare.
Irrilevante è la circostanza che il Consiglio giudiziario di Napoli, nell’ambito del procedimento disciplinare per i medesimi fatti, avesse formulato un giudizio di insussistenza degli addebiti nei confronti del ricorrente, trattandosi di procedimenti diversi per presupposti e per finalità: essendo il primo dipendente dall’accertamento di specifici fatti rilevanti, assistiti da un adeguato nesso soggettivo di imputazione della responsabilità, il secondo, il procedimento di conferma, volto alla formulazione di un giudizio prognostico complessivo di adeguatezza del magistrato all’assunzione dei compiti e delle responsabilità connesse all’incarico giudiziario.
7.3 Non è dirimente nemmeno la circostanza che il Consiglio giudiziario avesse reso parere favorevole alla conferma del dott. Di Gennaro, trattandosi di atto endoprocedimentale non vincolante nei confronti della valutazione da compiersi dal CSM.
7.4 Va poi considerato che il diniego di conferma non viene motivato sulla base di una incompatibilità in atto, ma sull’esame della condotta pregressa del ricorrente, che per otto anni aveva operato come giudice onorario nella consapevole assenza di un requisito ritenuto indispensabile dalla legge, con la conseguente compromissione del prestigio e dell’immagine della funzione.
Da un lato, dunque, è del tutto irrilevante la circostanza, dedotta dall’interessato, che oltre un anno prima della deliberazione del CSM, il ricorrente avesse cessato il rapporto di lavoro dipendente facendo così venir meno la contestata incompatibilità; dall’altro, nessun affidamento legittimo dell’odierno esponente può dirsi violato dall’opposto diniego di conferma, trattandosi nella specie di una condizione di palese e consapevole illegittimità in cui il dott. Di Gennaro versava, che non poteva considerarsi in alcun modo meritevole di tutela.
8. Per le ragioni complessivamente esposte il ricorso è infondato e va respinto.
9. Le spese seguono la soccombenza e restano liquidate come in dispositivo.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna il ricorrente al pagamento nei confronti delle Amministrazioni costituite delle spese del presente giudizio, che liquida complessivamente in euro 2.000,00 (=duemila/00), da dividere in parti eguali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Giulia Ferrari, Presidente FF
Rosa Perna, Consigliere, Estensore
Ivo Correale, Consigliere

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AVOLI – LEONE

Ricorso avverso deliberazione Sezione regionale di controllo – Notifica ricorsi ad istanza di parte – Sent. n. 66/2015 del 16 settembre 2015-1 dicembre 2015

composta dai magistrati:

Alberto Avoli                  Presidente

Nicola Leone                   Consigliere relatore

Anna Maria Lentini       Consigliere

Chiara Bersani               Consigliere

Eugenio Musumeci         Consigliere

Luisa D’Evoli                  Consigliere

Adelisa Corsetti              Consigliere

ha emanato la seguente

SENTENZA

nel giudizio iscritto al n. 480/SR/EL del registro di Segreteria delle Sezioni riunite, promosso con il ricorso proposto con atto notificato alla Sezione regionale di controllo per la Campania in persona del legale rappresentante pro-tempore e depositato nella Segreteria delle Sezioni riunite in data  3 giugno 2015 dal gruppo di Forza Italia – il Popolo della Libertà (Codice fiscale: 95122500630) presso il Consiglio regionale della Campania, in persona del Capogruppo pro-tempore, Cons. Gennaro Nocera, rappresentato e difeso, giusta procura speciale rilasciata in calce all’atto introduttivo, dal Prof. Avv. Raffaello Capunzo (il quale ha dichiarato, ai sensi degli artt. 133, 134, 136, 170 e 176, 2° comma, c.p.c., di voler ricevere eventuali comunicazioni al numero di fax 06-97250762 o al seguente indirizzo di posta elettronica certificata: raffaellocapunzo@avvocatinapoli.legalmail.it), e con questi elettivamente domiciliato in Roma, alla Via Cosseria, 2, presso il dott. Alfredo Placidi,
avverso e per l’annullamento e/o la riforma previa sospensione
della deliberazione della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Campania n. 134/2015 del 24 aprile 2015, con la quale la stessa Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Campania ha dichiarato “che all’esito dell’esame delle controdeduzioni e della relativa documentazione fatte pervenire dal Gruppo consiliare “Forza Italia – Il Popolo della Libertà”, permangono, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, le irregolarità di cui alla deliberazione di comunicazione n° 32/2015 del 13 marzo 2015”, disponendo “la trasmissione della presente pronuncia, al residente del Consiglio regionale della Campania, per il seguito di competenza”.
Visto il ricorso;
Visti i decreti del Presidente della Corte dei conti che hanno determinato la composizione del Collegio, la fissazione d’udienza e la nomina del relatore;
Visti il ricorso, tutti gli atti e i documenti del giudizio;
Uditi all’udienza del 16 settembre 2015, con l’assistenza del Segretario signora Adele Mei, il relatore Consigliere. Nicola Leone, l’Avvocato Raffaello Capunzo per il Gruppo consiliare ricorrente, e il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore generale. Francesco Lombardo.
Ritenuto in

1. Con il ricorso in epigrafe, ritualmente notificato in data 22 maggio 2015 alla Sezione regionale di controllo per la Campania, presso la sede di Napoli e al Procuratore generale presso la Corte dei conti, nella sua sede in Roma e depositato nella Segreteria delle Sezioni riunite in data 3 giugno 2015, il Gruppo consiliare regionale Forza Italia – il Popolo della Libertà presso il Consiglio regionale della Campania, in persona del Capogruppo pro-tempore, Consigliere Gennaro Nocera, ha impugnato la deliberazione della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Campania n. 134/2015 del 24 aprile 2015, con la quale la stessa Sezione regionale, nel corso dell’esame del rendiconto per l’esercizio 2014 del Gruppo consiliare, ha dichiarato che “all’esito dell’esame delle controdeduzioni e della relativa documentazione fatte pervenire dal Gruppo consiliare “Forza Italia – Il Popolo della Libertà”, permangono, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, le irregolarità di cui alla deliberazione di comunicazione n° 32/2015 del 13 marzo 2015”.
2. Attraverso la prospettazione di vari motivi di gravame, con l’atto introduttivo del giudizio il Gruppo consiliare prefato chiede conclusivamente a queste Sezioni riunite: l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, della Deliberazione n. 134/2015 della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania, depositata in segreteria il 24 aprile 2015; con vittoria di spese e onorari di causa.
La causa è stata discussa all’udienza del 1° luglio 2015 e le Sezioni riunite hanno disposto, sentite le parti presenti, con una prima ordinanza a verbale quanto ora si riporta:
… rilevato che il ricorso non è stato notificato né al Presidente del Consiglio regionale né al Presidente della Giunta, controparti necessarie del giudizio, bensì solo alla Procura generale, interveniente nell’interesse della legge;
vista la richiesta di integrazione del contraddittorio da parte dell’attore, alla quale ha aderito la Procura generale;
ritenuto che tale richiesta non può trovare accoglimento, in quanto preclusa dalla mancata notifica ad almeno una delle parti sostanziali, sentito il Collegio, … respinge la richiesta di integrazione del contraddittorio, disponendo la prosecuzione della causa.
Con una seconda ordinanza a verbale, nella stessa udienza del 1° luglio 2015, il Collegio, vista la propria precedente ordinanza a verbale; considerato che con tale ordinanza veniva respinta l’istanza di integrazione del contraddittorio nei confronti del Presidente della Giunta e del Presidente del Consiglio; preso atto dell’istanza dell’attore relativa alla concessione dei termini a difesa per l’approfondimento della questione delle conseguenze dell’omessa notifica del ricorso a tutte le parti necessarie; ritenuto di dover assicurare a pieno il diritto di difesa tenuto conto della rilevanza della questione… dispone il rinvio della trattazione della causa all’udienza del 16 settembre 2015 al fine di consentire alle parti il deposito di atti e memorie illustrative in relazione alla problematica come definita in premessa.
Il rinvio è stato quindi disposto, ancorché non sia detto nell’ordinanza, ai sensi dell’art. 101 del codice di procedura civile, secondo il quale se ritiene di porre a fondamento della decisione una questione rilevata d’ufficio, il giudice riserva la decisione, assegnando alle parti, a pena di nullità, un termine… per il deposito in cancelleria di memorie contenenti osservazioni sulla medesima questione.
3. La Procura generale ha depositato in data 19 giugno 2015 apposita memoria nella quale ha conclusivamente chiesto “nell’interesse della legge, visto l’art. 103 della Costituzione e ai sensi dell’art. 58 del r.d. 1038/1933, che le Sezioni riunite in composizione speciale rigettino il ricorso…”
Con memoria per l’udienza odierna, il Procuratore generale ribadisce “l’avviso espresso, favorevole all’accoglimento della richiesta di integrazione del contraddittorio di parte ricorrente, giacché non vi osta… la mancata notifica ad almeno una delle parti sostanziali del processo”.
Il Procuratore generale, peraltro, rileva che non vi è dubbio alcuno sul fatto che la decisione emessa da codeste Sezioni riunite e il relativo procedimento abbiano natura giurisdizionale, ai sensi dell’art. 103, comma 2, della Costituzione.
Poi, il PG richiama la sentenza n. 1 del 2007 della Corte costituzionale che ha affermato che, pur in considerazione della presenza del pubblico ministero, anche nel giudizio ad istanza di parte  innanzi alla Corte dei conti, di cui agli artt. 52-58 del regolamento di procedura, deve essere garantita la corretta ed integrale instaurazione del contraddittorio allo scopo di soddisfare le esigenze di garanzia di cui agli art. 24 e 111 della Costituzione e, quindi, ha riconosciuto la necessaria presenza del Procuratore generale in tale tipo di giudizio.
Secondo il Procuratore generale, pertanto, nel caso di specie, il contraddittorio tra le parti risulta parzialmente soddisfatto, sebbene non pienamente costituito, mentre non può considerarsi parte del giudizio la Sezione regionale di controllo che non è portatrice di interessi propri, bensì di interessi oggettivi legati alla funzione neutrale del suo controllo. Ciò può giustificare, in senso lato, sotto un profilo organizzatorio e funzionale, la notifica del ricorso.
Il ricorso, peraltro, non stato notificato a tutte le parti necessarie del giudizio e, pertanto, ne risulta pregiudicata la garanzia del contraddittorio, per cui il Giudice, secondo il c.p.c., deve ordinare al ricorrente di integrare il contraddittorio, fissando una nuova udienza.
Il P.G. richiama anche la ratio espressa nell’art. 27 del codice del processo amministrativo, secondo il quale “se il giudizio è promosso solo contro alcune delle parti, il giudice ordina l’integrazione del contraddittorio…”
Il P.G. espone anche altre articolate considerazioni sul contraddittorio, fondate anche sul richiamo degli articoli 102 c.p.c. e 24 Cost.
Il requirente richiama, infine, il pregiudiziale profilo di inammissibilità sollevato, nella considerazione del mancato deposito in termini del ricorso e rileva che manca anche l’istanza della parte ricorrente di fissazione dell’udienza.
Non è sufficiente che il ricorso introduttivo sia stato regolarmente e ritualmente notificato “nelle forme della citazione” alla controparte o alle altre parti in senso sostanziale interessate, e che a queste sia stata altresì notificato il decreto di fissazione di udienza.
Sostiene il P.G. che è più coerente con tale tipo di giudizio che entro il termine (perentorio, a pena di decadenza) di trenta giorni dalla comunicazione dell’atto [nel caso di specie: la deliberazione della Sezione di controllo], la parte debba provvedere al deposito del ricorso, contenente la richiesta di fissazione dell’udienza di discussione, nella segreteria delle Sezioni riunite della Corte e, successivamente, provvedere alla notificazione del ricorso e del decreto di fissazione dell’udienza.
La parte non ha provveduto a richiedere udienza.
Nel merito il P.G. chiede il rigetto del ricorso.
4. All’udienza pubblica odierna, il difensore del Gruppo consiliare ricorrente si riporta all’atto introduttivo e agli scritti difensivi versati in atti, ne illustra le argomentazioni in punto di fatto e in punto di diritto in essi già rappresentati, evidenziando ancora una volta i profili di illegittimità della deliberazione della Sezione di controllo campana impugnata con il ricorso in esame ed ha ribadito le conclusioni già rassegnate per iscritto, insistendo per l’accoglimento del ricorso. Con riferimento alle ordinanze, il difensore del Gruppo consiliare rileva che esse sollevano solo il problema dell’omissione della notifica ai due presidenti [della Regione e del Consiglio regionale]; il difensore non ha omesso la notifica “per distrazione”, ma rileva che in questo tipo di giudizio, non si pone il problema dell’instaurazione del contraddittorio. Il Gruppo deve rispondere ai rilievi; la Corte napoletana ha ritenuto non sufficienti le risposte; il gruppo consiliare ha proposto ricorso. Il Consiglio regionale e la Regione non sono parti di questo giudizio.
Nel merito, non si comprende quale sia, posto che il legislatore ha dettato una norma pessima, lo scopo della norma.
Anche il Procuratore generale si è richiamato alla memoria già versata in atti, ha diffusamente illustrato le argomentazioni in essa prospettate, ribadendo le conclusioni già rassegnate per iscritto.
Considerato in

1. Queste Sezioni riunite in speciale composizione sono chiamate a giudicare in ordine al ricorso proposto con atto depositato nella Segreteria delle Sezioni riunite in data 3 giugno 2015 dal gruppo Forza Italia -– il Popolo della Libertà presso il Consiglio regionale della Campania, in persona del Capogruppo pro-tempore, Cons. Gennaro Nocera, avverso e per l’annullamento della delibera della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Campania n. 134 del 24 aprile 2014, come sopra già riferito.
2. Il ricorso è stato notificato alla sola Sezione regionale di controllo e al Procuratore generale. La costituzione in giudizio della Procura generale sana – nei suoi confronti –  il difetto di notifica del decreto che dispone l’udienza alla Procura che è l’unica (contro)parte presente in questo giudizio.
3. È ormai risolta la questione della giurisdizione della Corte dei conti, nella materia di cui si tratta, inizialmente affermata con richiamo dell’articolo 243-quater del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, essendo intervenuto il legislatore con il decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 137, che al comma 12 dell’articolo 1, intitolato al “Rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle regioni”, come modificato dall’articolo 33, comma 2, lett. A), n. 1 del decreto-legge 24 giungo 1991, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116, prevede (secondo periodo): avverso le delibere della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti… è ammessa l’impugnazione alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione, con le forme e i termini di cui all’art. 243-quater, comma 5 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
4.  Tanto premesso, le Sezioni riunite devono dichiarare l’inammissibilità del ricorso.
Le norme che vengono in rilievo sono, invero, assai scarne e la norma dell’articolo 243-quater non solo non risolve i problemi, ma ne crea di nuovi, a cominciare dalla dizione che le Sezioni riunite giudicano, nella materia di cui si tratta, in “speciale composizione”.
Anche l‘articolo 58 del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038 – regolamento di procedura peri giudizi innanzi alla Corte dei conti – nella sua sinteticità pone problemi interpretativi, alla luce anche di quanto oggi affermato dal rappresentante del pubblico ministero.
La norma così dispone: gli altri giudizi ad iniziativa di parte, di competenza della Corte dei conti, nei quali siano interessati anche persone o enti diversi dallo Stato, sono istituiti mediante ricorso da notificarsi nelle forme della citazione. Il decreto di fissazione d’udienza, emesso su istanza della parte più diligente, deve, a cura di questa, essere notificato a tutte le altre parti in causa.
Quando lo Stato non abbia interesse in tali giudizi, il procuratore generale conclude solamente all’udienza; in caso diverso formula le sue conclusioni e le deposita in segreteria nei trenta giorni antecedenti all’udienza fissata.
4.1 Preliminarmente, il Collegio esamina, quindi, ai limitati fini della decisione del presente giudizio, il significato della norma quando afferma che il giudizio è istituito mediante ricorso da notificarsi nelle forme della citazione.
Ora la citazione è prevista anche per il principale giudizio davanti alla Corte dei conti, il giudizio di responsabilità amministrativa.
Per il giudizio di responsabilità amministrativa che sicuramente si promuove con citazione […Il Procuratore regionale emette l’atto di citazione in giudizio…; art. 5, comma 1, decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19] il regolamento di procedura (art. 45) stabilisce che l’atto di citazione deve, oltre a quanto è prescritto dall’art. 1, contenere l’istanza al presidente perché fissi l’udienza per la discussione della causa.
Il Procuratore regionale (P.R.), quindi, deposita l’atto di citazione nella segreteria del giudice e chiede fissarsi l’udienza; ottenuto il decreto presidenziale che dispone l’udienza, il P.R. provvede a notificare l’atto di citazione e il pedissequo decreto di fissazione d’udienza alle parti convenute.
L’articolo 58 parla di ricorso che si notifica nelle forme della citazione.
Ciò significa che la parte [nel caso di specie, il rappresentante del Gruppo consiliare che impugna la deliberazione della Sezione di controllo] notifica un atto che contiene la chiamata in giudizio delle parti necessarie di questo particolare giudizio “ad istanza di parte”. Deposita l’atto nella segreteria delle Sezioni riunite e chiede la fissazione dell’udienza; dopo di che notifica il decreto che dispone l’udienza.
4.2 Le Sezioni riunite prescindono dall’esame delle ulteriori questioni sollevate dal P.G., circa il rispetto dei termini per il deposito della citazione nella segreteria; sostanzialmente, l’iscrizione a ruolo della causa con la costituzione in giudizio del ricorrente.
Ma l’atto di citazione deve contenere una domanda rivolta nei confronti di un soggetto specificato che non è, come le SS.RR. hanno già affermato convintamente, la Sezione del controllo. E anche con un atto introduttivo nelle forme del ricorso si propone una domanda al giudice, ma poi è necessario – a parte i riti sommari, cui, in genere, però, poi subentra un giudizio tra parti– che venga instaurato il contraddittorio e a maggior ragione in un giudizio ad istanza di parte.
4.3 Le Sezioni riunite hanno individuato (sentenza n. 9/2015) quale controparte necessaria del ricorrente in questo tipo di giudizi (nelle forme dei giudizi ad istanza di parte) il Presidente della Regione e il Presidente del Consiglio regionale.
Con la citata decisione, le SS.RR. hanno affermato che il Presidente della Regione … si colloca come controparte necessaria nei giudizi ad istanza di parte in ipotesi promossi dai Presidenti dei gruppi consiliari nei confronti delle delibere delle sezioni regionali di controllo dichiarative di irregolarità dei relativi rendiconti.
Questo perché – prosegua la decisione citata – le risorse finanziarie vengono erogate ai Gruppi a valere sul bilancio del Consiglio, a sua volta alimentato quasi esclusivamente (al netto delle partite di giro) dal bilancio della Regione. In altre parole, l’autonomia finanziaria di cui si avvale il Consiglio non può considerarsi assoluta ed i saldi di bilancio finiscono necessariamente per riverberarsi e per confluire nel bilancio generale dell’Ente. Ciò comporta he il Presidente della Regione deve essere ritenuto come parte del processo, destinatario della notifica del ricorso.
Il Collegio osserva che non può revocarsi in dubbio – quali che possano essere le distorsioni di un sistema che ha avuto necessità di gravi correttivi, quali quelli introdotti con il decreto legge n. 174 del 2012 che ha previsto – con la procedura d’urgenza – il rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle regioni – che il Presidente della Regione è portatore di un interesse contrapposto a quello del Gruppo.
Si può ulteriormente considerare che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 39 del 2014 ha affermato che il rendiconto delle spese dei gruppi consiliari costituisce parte necessaria del rendiconto regionale, nella misura in cui le somme da tali gruppi acquisite e quelle restituite devono conciliate con le risultanze del bilancio regionale.
Pertanto, l’atto di citazione doveva essere, notificato necessariamente al Presidente della Regione (le SS.RR., con la citata decisione n. 9/2015 hanno dichiarato l’inammissibilità per carenza di interesse del Presidente della Giunta regionale che aveva proposto autonomo giudizio, riunito in rito con quello del Gruppo consiliare, per sostenere le ragioni del Gruppo consiliare.
5. Il Collegio deve ora valutare il significato dell’intervento necessario in causa del Procuratore generale, anche alla luce delle considerazioni svolte dal rappresentante del pubblico ministero secondo cui il Collegio ben avrebbe potuto ordinare l’integrazione del contraddittorio, in quanto l’atto di citazione era stato notificato ad almeno una delle parti necessarie del giudizio e cioè proprio il Procuratore generale.
5.1 L’articolo 58 del regolamento di procedura prevede la partecipazione al giudizio del P.G., il quale se non è in discussione un interesse dello Stato, può anche formulare conclusioni svolte oralmente.
Anche l’articolo 53 dello stesso regolamento dispone che fissata l’udienza il presidente ordina la comunicazione degli atti al procuratore generale per le conclusioni scritte. Quindi, nei giudizi ad istanza di parte non è neppure necessaria la notifica del ricorso – nelle forme della citazione – al Procuratore generale il quale deposita le sue conclusioni e la segreteria dà avviso al ricorrente dell’avvenuto deposito delle conclusioni del P.G.
5.2 Pertanto le Sezioni riunite affermano che i giudizi ad istanza di arte sono giudizi tra parti e le parti sono individuate in base all’interesse (art. 100 c.p.c.).
5.3 Il Procuratore generale, rappresentante del pubblico ministero presso la Corte dei conti, soprattutto nei giudizi in cui lo Stato non abbia interesse, è una parte sui generis il cui interesse non è vincere la causa, ma affermare (chiedere che il Giudice affermi) la corretta interpretazione della legge, indipendentemente dalla parte cui tale interpretazione prodest.
Pertanto, queste Sezioni riunite ritengono che la notifica del ricorso al Procuratore generale non sia un requisito sufficiente per considerare il P.G. parte necessaria del processo; o meglio, intanto il P.G. è, ex lege, parte del processo in quanto un valido processo sia stato instaurato o istituito. Insomma, il ricorrente deve proporre una domanda nei confronti di un soggetto il cui interesse sia contrastante con quello proprio, ai sensi e nei termini di cui all’articolo 100 del codice di procedura civile. Nel caso di specie il Gruppo consiliare ha interesse a che sia giudicato che non sussiste il suo obbligo di restituire somme al bilancio regionale; la Regione, come ha chiaramente affermato la Corte costituzionale, ha interesse al corretto utilizzo del denaro erogato ai gruppi per le loro finalità istituzionali ovvero alla restituzione al bilancio della Regione delle somme il cui utilizzo sia distorto rispetto alle finalità per cui è erogato. Come già detto, tanto l’interesse all’azione (l’impugnazione della delibera della Sezione regionale di controllo, non contro la Sezione, ma contro la Regione, perché da quella delibera eventualmente scaturisce il diritto della Regione alla restituzione dei fondi erogati), quanto l’interesse a contrastare la domanda.
Ai sensi dell’articolo101 cp.c. il giudice… non può statuire sopra alcuna domanda, se la parte contro la quale è proposta non è stata regolarmente citata e non è comparsa.
Occorre però che sia stata proposta una domanda e sia stato evocato in giudizio un soggetto che ha un interesse contrastante con quello dell’attore.
Nel caso in esame l’atto introduttivo non contiene neppure la vocatio in jus, ma semplicemente è stata notificata alla Sezione regionale di controllo e alla Procura generale.
Il Collegio ritiene che anche il codice del processo amministrativo, richiamato dal P.G., ancorché non applicabile nel caso di specie, dove le lacune del regolamento sono colmate dal codice di procedura civile (art. 26 dello stesso regolamento di procedura) conforta la tesi qui esposta, perché intanto il giudice amministrativo potrà disporre l’integrazione del contraddittorio in quanto il giudizio sia stato promosso almeno contro una parte (la norma, già riportata sopra, dispone: se il giudizio è promosso solo contro alcune delle parti, il giudice ordina l’integrazione del contraddittorio).
In sintesi conclusiva i ricorsi ad istanza di parte relativi ai rendiconti dei Gruppi consiliari debbono essere notificati necessariamente alle controparti titolari del diritto alla restituzione delle somme dichiarate irregolari dalla Sezione regionale di controllo. Tali controparti sono state individuate, per oramai consolidata giurisprudenza, nel Presidente della Giunta e nel Presidente del Consiglio regionale. L’omessa notifica ad entrambe tali parti necessarie comporta la mancata instaurazione del processo e, quindi, l’integrazione del contraddittorio può essere ammessa solo in presenza di un rapporto processuale “attivo” (e in particolare solo se la notifica abbia interessato uno dei soggetti controparti necessario).
La notifica del ricorso alla sola Procura generale (oltre che alla Sezione regionale, sicuramente non controparte sostanziale) non è idonea, per quanto in precedenza evidenziato, alla instaurazione del regolare rapporto processuale, non essendo di conseguenza possibile alcuna integrazione del contraddittorio.
6. Pertanto, definitivamente pronunciando, queste Sezioni riunite in speciale composizione, dichiarano inammissibile il ricorso del gruppo consiliare Forza Italia – Popolo della libertà avverso la deliberazione n. 134/2015 della Sezione regionale di controllo per la Campania. Spese compensate.

PER QUESTI MOTIVI

La Corte dei conti – Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione – dichiara inammissibile il ricorso compensando le spese.
Si dà atto che il presente dispositivo è stato letto in udienza, su disposizione del Presidente, dal Segretario ai sensi dell’art. 23 del R.D. n. 1038/1933.
Manda alla Segreteria per i necessari adempimenti.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 16 settembre 2015.

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