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Corte dei Conti – Osservatorio – 1/11/2015 n.0

Redazione Giustamm.it — Sat, 31 Oct 2015 23:00:00 +0000

Corte dei Conti – Osservatorio – 1/11/2015 n.0

Osservatorio sull’attività della Corte dei Conti
1. L’attività ausiliaria della Corte dei conti al Parlamento (Donatella Scandurra)
1.1. Le audizioni parlamentari
1.1.1. Rapporto sulle prospettive della finanza pubblica – Il disegno di legge di stabilità e il quadro macroeconomico sottostante – SSRRCO/3/2015/INPR (febbraio 2015)
1.1.2. Audizione sul Documento di economia e finanza (DEP) 2015 – Il quadro economico tendenziale e di finanza pubblica – SSRRCO/6/2015/AUD (aprile 2015)
1.1.3. Audit per la riconciliazione delle poste del bilancio dello Stato affidato alla Corte dei conti su indicazione del Ministro dell’economia e delle finanze e della Commissione europea – SSRRCO/4/2015/REF (febbraio 2015)

1.2. Le indagini conoscitive
1.2.1. Indagine conoscitiva sull’anagrafe tributaria – Potenzialità e criticità del sistema nel contrasto all’evasione fiscale – SSRRCO/2/2015/AUD (febbraio 2015)
1.2.2. Indagine conoscitiva sulle tematiche relative agli strumenti finanziari derivati – Gli effetti dell’utilizzo degli strumenti finanziari derivati sugli equilibri di bilancio – SSRRCO/7/2015/AUD (maggio 2015)
1.2.3. Indagine conoscitiva sul disegno di legge in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche e di riordino della disciplina delle partecipazioni societarie e dei servizi pubblici locali (AC 3098) – SSRRCO/10/2015/AUD (giugno 2015)
1.2.4. Indagine conoscitiva sulle prospettive di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio – Sezioni Riunite in sede di controllo (giugno 2015)

1.3. Il Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica (giugno 2015)
1.3.1. I conti pubblici nel contesto europeo, i risultati del 2014 e il confronto con gli obiettivi programmatici – SSRRCO/8/2015/RCFP

2. L’attività di controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e delle amministrazioni dello Stato e l’attività di controllo successivo (Antonio Attanasio)
2.1. Rassegna delle principali deliberazioni della Sezione centrale di controllo di legittimità della Corte dei conti
2.1.1. Incarico esterno conferito da Università a soggetto in quiescenza – Sezione centrale di controllo di legittimità – Delib. 28 gennaio 2015 n. SCCLEG/1/2015/PREV
2.1.2. Incarico di funzione di livello dirigenziale generale a personale esterno all’Amministrazione – Sezione centrale di controllo di legittimità – Delib. 19 marzo 2015 n. SCCLEG/4/2015/PREV
2.1.3. Parere obbligatorio del Consiglio Superiore dei lavori pubblici in materia di opere pubbliche di competenza statale – Sezione centrale di controllo di legittimità – Delib. 22 aprile 2015 n. SCCLEG/9/2015/PREV
2.1.4. Proroga dei contratti pubblici – Sezione centrale di controllo di legittimità – Delib. 27 aprile 2015 n. SCCLEG/10/2015/PREV

2.2. L’attività di controllo successivo sulle gestioni pubbliche. L’attività di controllo sugli enti pubblici
2.2.1. La gestione delle autovetture di servizio da parte delle Amministrazioni dello Stato – Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato – Delib. n. 2/2015/G
2.2.2. Relazione sulla gestione finanziaria di ENEL S.p.A. – Sezione controllo Enti – Determ. n. 61/2015 del 29 maggio 2015

3. L’attività della Sezione delle Autonomie (Donatella Scandurra e Giovanni Guida)
3.1. Linee di indirizzo per il passaggio alla nuova contabilità armonizzata delle Regioni e degli Enti locali – Sez. Aut. – Delib. n. 4 /SEZAUT/2015/INPR
3.2 Incentivi alla progettazione – Sez. Aut. – Delib. n. 11/SEZAUT/2015/QMIG

4. L’attività delle Sezioni regionali di controllo e di consulenza (Giovanni Guida e Francesco Antonio Cancilla)

4.1. Rassegna dell’attività di controllo
4.1.1. Gestione non economica di un organismo partecipato – Conseguenze – Controllo sulla gestione finanziaria degli enti locali ex art. 148 Tuel – Sez. reg, contr, Lombardia – Delib. n.15/2015/PRSE
4.1.2. Limiti dell’agire uti socius dell’ente locale nei confronti di una società partecipata, titolare di affidamento diretto c.d. in house – Sez. reg. contr. Lombardia – Deliberazione n. 20/2015/PRSE
4.1.3. Relazioni annuali sull’esito del controllo che gli uffici di controllo e le ragionerie territoriali trasmettono alle amministrazioni interessate e alla Corte dei conti – Sez. reg. contr. Lombardia- Deliberazione n.136/2015/GEST

4.2. Rassegna dei pareri agli enti territoriali e locali in tema di contabilità pubblica
4.2.1. Illegittimità delle assunzioni dirette operate da una società in house – Sez. reg. contr. Liguria – Delib. n. 48/2015/PAR
4.2.2. Spese di pubblicità e spese di rappresentanza – Differenze – Sez. reg. contr. Emilia-Romagna- Delib. n. 81/2015/PAR
4.2.3. Ammissibilità di finanziamenti a soggetti privati nella misura in cui siano ritenuti necessari al perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente pubblico – Sez. reg. contr. Lombardia- Deliberazione n.121/2015/PAR
4.2.4. Limiti assunzionali e limiti di spesa in tema di spesa per il personale – Sez. reg. contr. Lombardia- Delib. n.168/2015/PAR
4.2.5. Contabilizzazione delle spese legali dell’ente locale – Valutazione di congruità – Armonizzazione dei sistemi contabili – Sez. reg. contr. Lombardia – Delib. n.200/2015/PAR
4.2.6. Armonizzazione dei sistemi contabili – Enti locali siciliani – Sez. contr. Reg. sicil. – Delib. n. 140/2015/PAR
4.2.7. Enti strumentali in liquidazione – Oneri previdenziali e spese continuative – Sez. contr. Reg. sicil. – Delib. n. 123/2015/PAR
4.2.8. Spese di investimento e debito fuori bilancio relativo al risarcimento per l’acquisizione illegittima dell’area di un privato – Sez. reg. contr. Puglia – Delib. n. 124/2015/PAR
4.2.9. Non equiparabilità tra la ricognizione dei debiti fuori bilancio in sede di approvazione del piano di riequilibrio e il riconoscimento formale dei debiti fuori bilancio ex art. 194 TUEL – Sez. contr. Reg. sicil. – Delib. n. 177/2015/PAR
4.2.10. Quantificazione “in astratto” del vincolo di “invarianza della spesa” – Comma 136 dell’art. 1 della legge n. 56 del 2014 per gli emolumenti degli amministratori locali – Sez. reg. contr. Basilicata- Delib. n. 21/2015/PAR
4.2.11. Divieto di cumulo di gettoni di presenza e di indennità di carica eccedenti la soglia fissata dall’art. 5, comma 5, del D.L. 78/2010 – Sez. reg. contr. Puglia – Delib. n. 123/2015/PAR
4.2.12. Divieto di assunzione di personale per le amministrazioni pubbliche in ritardo nei pagamenti – Sez. reg. contr. Campania – Delib. n. 153/2015/PAR
4.2.13. Limiti e quantificazione dei compensi dei presidenti e dei componenti dei consigli di amministrazione delle società partecipate – Sez. reg. contr. Campania – Delib. n. 123/2015/PAR

5. Le Sezioni Riunite della Corte dei conti in speciale composizione (Donatella Scandurra e Paola Briguori)

5.1. I ricorsi in tema di piani di riequilibrio (art. 243quater, comma 5, del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267)
5.1.1. Giurisdizione esclusiva della Corte dei conti – Sezioni Riunite in speciale composizione – Sent. n. 4/2015/EL del 17 dicembre 2014-14 gennaio 2015–4 marzo 2015

5.2. I ricorsi avverso le deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo (assunte ex art. 1 comma 166 e segg. della legge n. 266 del 2005 ed ex art. 148bis del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267)
5.2.1. Ricorso avverso la deliberazione di una Sezione regionale del controllo, adottata ex art. 148 bis del Tuel – SSRR in spec. comp. – Sent. n. 18/2015/EL del 18 marzo 2015 – 15 maggio 2015.

5.3. I ricorsi avverso l’elenco Istat (art. 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n. 228)
5.3.1. Ricorso avverso l’inserimento nell’elenco ISTAT di una Federazione italiana sportiva – Requisito del “controllo pubblico” – SSRR in spec. comp. – Sent. n. 12/2015 del 28 gennaio 2015-31 marzo 2015
5.3.2. Ricorso avverso l’inserimento nell’elenco ISTAT di una Federazione italiana sportiva – Giudizio ad istanza di parte – SSRR in spec. comp. – Sent. n.13/2015 del 28 gennaio 2015-2 aprile 2015.
5.3.3. Inammissibilità dell’intervento del CONI – SSRR in spec. comp. – Sent. n. 16/2015 del 25 marzo 2015 – 8 maggio 2015.

5.4. I ricorsi in tema di rendiconti annuali dei Gruppi consiliari (art. 1, comma 12, del D.L. n. 174/2012, convertito nella legge n. 213/2012)
5.4.1. Non configurabilità della continuità giuridica tra gruppi di legislature diverse – SSRR in spec. comp. – Sent. n. 7/2015 del 19 novembre 2014 – 18 marzo 2015.

6. L’attività giurisdizionale.

6.1. L’attività delle Sezioni Riunite in sede giurisdizionale e in funzione nomofilattica (Paola Briguori)
6.1.1. Principio della generale impugnabilità delle ordinanze di sospensione dei giudizi contabili – SSRR giurisd. – Ord. 17 dicembre 2014-14 aprile 2015 n. 2/2015.
6.1.2. Inapplicabilità al giudizio di responsabilità amministrativa dell’art. 75 c.p.c. – SSRR giurisd. – Ord. 25 febbraio 2015-18 maggio 2015 n. 5/2015.
6.1.3. Esperibilità dell’azione per il risarcimento del danno all’immagine per i soli delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro Secondo del codice penale – SSRR giurisd. – Sent. 19 marzo 2015 n. 8/QM/2015
6.1.4. Conoscibilità degli atti istruttori da parte del destinatario dell’invito a dedurre – Prova dell’eventuale sussistenza di un effettivo e concreto pregiudizio del diritto di difesa – SSRR giurisd. – Sent. 18 giugno 2015 n. 28/QM/2015.

6.2. L’attività delle Sezioni di Appello (Paola Briguori)
6.2.1. Violazione delle regole dell’evidenza pubblica e conseguente danno erariale – Danno alla concorrenza – I Sez. Centr. App. – Sent. n. 27 del 6 novembre 2014 -13 gennaio 2015.
6.2.2. Trattamento accessorio del personale dipendente pubblico.- III Sez. Centr. App. – Sent. n. 301 del 22 aprile -22 maggio 2015.
6.2.3. Rigetto dell’istanza di definizione agevolata del giudizio d’appello in presenza di condotte dolose – II Sez. Centr. App. – Decr. n. 3 del 15 gennaio/16 gennaio 2015.

6.3. L’attività giurisdizionale delle Sezioni Regionali (Massimiliano Atelli e Paola Briguori)
6.3.1. Mancanza di prova del pregiudizio certo e attuale – Sez. giur. Lazio – Sent. n. 338 del 18 giugno/15 luglio 2015.
6.3.2 Ricorso all’indebitamento per eseguire la sentenza di condanna civile per illegittima occupazione di suolo – Sez. giur. Campania – Sent. n. 649 del 12 maggio/24 giugno 2015.
6.3.3. Violazione dolosa delle condizioni per accedere al finanziamento di fondi comunitari – Sez. giur. Abruzzo – Sent. n. 66 del 26 maggio/19 giugno 2015.
6.3.4. False dichiarazioni liberatorie e uso di fatture o altri documenti per operazioni inesistenti – Sez. giur. Calabria – Sent. n. 137 del 10 giugno/9 luglio 2015.
6.3.5. Danno erariale pari all’importo delle retribuzioni percepite nel periodo di assenza illecita – Sez. giur. Puglia – Sent.    n. 331 del 29 aprile 2015/8 giugno 2015.
6.3.6. Contestazioni diverse da quelle dedotte nell’invito a dedurre – Sez. giur. Sicilia – Sent. n. 580 del 13 maggio 2015/4 giugno 2015.
6.3.7. Svolgimento di attività extra lavorativa senza la prescritta autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza – Sez. giur. Piemonte – Sent. n. 78 del 16 aprile 2015.
6.3.8. Regime delle incompatibilità del docente universitario a tempo pieno – Sez. giur. Liguria   – Sent. n. 38 del 15 giugno 2015.
6.3.9. Inammissibilità di un giudizio di responsabilità contabile in senso stretto nelle forme tipiche e proprie del giudizio di responsabilità amministrativa – Sez. giur. Lombardia – Sent.    n. 110 del 18 giugno 2015
6.3.10. Abuso del diritto al congedo parentale – Sez. giur. Lombardia – Sent.    n. 109 del 18 giugno 2015
6.3.11. Differenze tra il diritto di natura risarcitoria azionato dal P.M. contabile e il diritto di credito che l’amministrazione danneggiata può direttamente ed autonomamente esercitare nei confronti dello stesso autore del fatto dannoso – Sez. giur. Veneto – Sent.    n. 98 del 17 giugno 2015.
6.3.12. Comunicazione “non istituzionale” resta a carico del Sindaco uscente – Sez. giur. Trentino Alto Adige – Sent.    n. 14 del 13 maggio 2015.
6.3.13 Mancata messa in liquidazione di società mista all’esito di sentenza tar di annullamento relativi atti costitutivi – Sez. giur. Valle d’Aosta – Sent. n. 4 del 5 maggio 2015.
6.3.14. Il semplice compimento della condotta lesiva non è sufficiente a dare inizio al periodo prescrizionale – Sez. giur. Friuli Venezia Giulia – Sent.    n. 5 del 22 gennaio 2015.
6.3.15. Mancato ricorso alla gara e conseguente danno erariale – Sez. giur. Toscana – Sent. n. 93 del 20 maggio 2015.
6.3.16 Sussiste la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti delle fondazioni teatrali per via della loro “marcata impronta pubblicistica’ – Sez. giur. Toscana – Sent.    n. 24 del 4 marzo 2015.

1. L’attività ausiliaria della Corte dei conti al Parlamento (Donatella Scandurra)

1.1. Le audizioni parlamentari

1.1.1. Rapporto sulle prospettive della finanza pubblica – Il disegno di legge di stabilità e il quadro macroeconomico sottostante – SSRRCO/3/2015/INPR (febbraio 2015)

Il mutamento dello scenario macroeconomico di inizio anno: fattori esogeni e indicatori nazionali – Le novità nelle politiche europee e le nuove previsioni di crescita – L’iter parlamentare e la versione finale della legge di stabilità – La legge di stabilità 2014 dopo l’esame parlamentare
La legge di stabilità 2015 appare orientata in due direzioni: rilanciare l’offerta, favorendo la ripresa della produzione; sostenere la domanda, creando spazi all’aumento del reddito disponibile e alla crescita dell’occupazione.
Dal lato delle coperture, la legge di stabilità fa affidamento – oltre che sulle risorse derivanti da riduzioni di spese – anche su una serie di misure che sono riconducibili a quattro tipologie di intervento: a) inasprimenti di tributi già definiti ed immediatamente operativi; b) forme di anticipazione di gettito rispetto al naturale profilo temporale; c) la previsione di “imposte future”, ossia già definite, quantificate nel gettito complessivo da conseguire ma subordinate, nella concreta applicazione, al prodursi di determinate condizioni (le cosiddette clausole di salvaguardia); d) il maggior gettito atteso dal contrasto all’evasione fiscale.
Le Sezioni Riunite in sede di controllo hanno rilevato che l’acuirsi delle incertezze sul gettito futuro è riconducibile a:

il crescente ricorso a clausole di salvaguardia (che si connotano sempre più come soluzioni che rispecchiano difficoltà e ritardi nell’effettiva realizzazione della revisione della spesa pubblica);
la richiamata tendenza ad alterare il profilo temporale del gettito tributario, anticipando entrate future;
la crescente propensione a prenotare gettito futuro, a copertura di già varati provvedimenti di politica economica.

Ad esse si va ad aggiungere il rischio, di segno opposto, che regioni ed enti locali siano indotti a compensare l’ulteriore riduzione dei trasferimenti recata dalla legge di stabilità con un aumento dell’imposizione decentrata.
Con riferimento alle norme in materia di pubblico impiego la Corte ha ribadito come il protratto rinvio delle procedure negoziali (ormai in atto da sei anni, pari alla durata di due tornate contrattuali) ha impedito il pieno esplicarsi degli effetti della privatizzazione del pubblico impiego.
Nel quadro degli interventi di contenimento del disavanzo pubblico, la legge di stabilità per il 2015 prevede un contributo non particolarmente rilevante, ma comunque meritevole di valutazione, in termini di riduzione della spesa dell’amministrazione centrale espressione della scelta di abbandonare il metodo dei tagli di spesa “lineari” per passare alla più complessa revisione selettiva dei livelli di spesa dei singoli ministeri. Le osservazioni delle Sezioni Riunite sottolineano il difficile passaggio dai tagli lineari a scelte selettive analizzando le caratteristiche e la composizione dei tagli alla spesa delle amministrazioni centrali nonché il contributo richiesto alle amministrazioni locali in termini di tagli alla spesa, riassetti delle competenze, riforma di bilancio e armonizzazione. La legge di stabilità affronta, poi, il tema del riordino delle province alla prova degli esuberi occupazionali.

1.1.2. Audizione sul Documento di economia e finanza (DEP) 2015 – Il quadro economico tendenziale e di finanza pubblica – SSRRCO/6/2015/AUD (aprile 2015)

Opportunità e rischi del quadro macroeconomico internazionale – Il percorso programmatico 2015-2019 – L’aggiustamento verso l’obiettivo di medio termine – Il debito – Il difficile percorso di riassetto istituzionale – Osservazioni conclusive
La prima parte dell’audizione viene dedicata all’esame dei quadri tendenziali e programmatici resi noti dal DEF, al fine di evidenziare quelli che, ad avviso della Corte, appaiono aspetti suscettibili di approfondimenti o di chiarimenti e quelli che sottendono punti critici per la gestione presente e futura della politica di bilancio.
In una seconda parte, necessariamente sintetica, sono richiamate le conclusioni che l’Istituto ha maturato nel periodo più recente in una visione a più ampio raggio delle prospettive che si aprono per l’Italia, in una fase di grandi (e per alcuni versi inattese) opportunità ma anche di rischi che il Paese manchi l’occasione per trarne vantaggio ai fini di una normalizzazione della fiscal policy e di un deciso orientamento delle strategie di riforma verso il ripristino di un sistema produttivo efficiente e dinamico.
In conclusione, la Corte osserva che è necessario portare a compimento i processi di riforma avviati, condividendo la linea del Governo che, nel rivedere l’operare della clausola di salvaguardia in presenza di margini di manovra più consistenti, non rinuncia all’intervento in aree di spesa indicate da tempo come ancora fonti di uscite eccessive ed inefficaci, con la determinazione ma anche con la gradualità che le nuove condizioni consentono di prevedere.

1.1.3. Audit per la riconciliazione delle poste del bilancio dello Stato affidato alla Corte dei conti su indicazione del Ministro dell’economia e delle finanze e della Commissione europea – SSRRCO/4/2015/REF (febbraio 2015)

Audit esterno per la verifica della riconciliazione contabile delle somme destinate al finanziamento dei rimborsi IVA di annualità pregresse
Su indicazione del Ministro dell’economia e delle finanze, condivisa dalla Commissione europea , la Corte dei conti italiana è stata individuata come l’Organo a cui richiedere un “Audit esterno per la verifica della riconciliazione contabile delle somme destinate al finanziamento dei rimborsi IVA”.
Nel dare conto degli approfondimenti effettuati e dei risultati conseguiti, il Rapporto è articolato in tre capitoli.
Nel primo si definiscono l’ambito e gli obiettivi dell’Audit. Si ripercorre l’evoluzione
dei rapporti fra MEF e Commissione nella determinazione delle poste relative ai rimborsi e alle compensazioni IVA; si identificano le divergenze manifestatesi; si riassumono le “riserve” ancora pendenti; si puntualizzano, infine, gli obiettivi dell’attività di auditing.
Nel secondo capitolo si dà conto degli approfondimenti operati. Si esamina l’evoluzione del quadro normativo che regola il sistema italiano dei rimborsi e delle compensazioni IVA; si analizzano le ricadute sotto il profilo tecnico-contabile; si valuta l’idoneità del sistema di rendicontazione gestito dalla Struttura di gestione dell’Agenzia delle entrate (SG), sia sotto il profilo dell’affidabilità dei dati “prodotti”, sia sotto quello della trasparenza delle procedure seguite e dell’ufficialità dei risultati della propria attività.
Il terzo capitolo, infine, è dedicato ai rilievi formulati ed alle conclusioni raggiunte, nonché alla formulazione di specifiche raccomandazioni ai fini del superamento delle “riserve” accumulate e dell’individuazione di un criterio condiviso da utilizzare a regime per determinare l’importo dei rimborsi e delle compensazioni IVA.

1.2. Le indagini conoscitive

1.2.1. Indagine conoscitiva sull’anagrafe tributaria – Potenzialità e criticità del sistema nel contrasto all’evasione fiscale – SSRRCO/2/2015/AUD (febbraio 2015)

Indagine conoscitiva sull’anagrafe tributaria nella prospettiva di una razionalizzazione delle banche dati in materia economico finanziaria – Impiego e coordinamento degli strumenti informatici e telematici per la riduzione dell’evasione fiscale e controllo della spesa pubblica – Integrazione delle basi informative pubbliche – Tracciabilità dei pagamenti quale strumento di contrasto all’evasione Fiscale – Fatturazione elettronica da strumento di controllo della spesa pubblica a strumento di contrasto dell’evasione fiscale e di semplificazione degli adempimenti – Integrazione delle basi informative delle pubbliche amministrazioni – Attività dei comuni nell’accertamento delle imposte sugli immobili – Il possibile contributo dell’Anagrafe Tributaria nell’azione di recupero dei tributi locali – Criticità del sistema dell’Anagrafe Tributaria e sua capacità di interloquire con le altre banche dati
La Corte negli ultimi anni ha insistentemente richiamato l’attenzione sulla gravità del fenomeno e sulle possibili misure idonee a contrastare il fenomeno dell’evasione fiscale. Tra queste uno specifico rilievo assumono gli strumenti di ordine tecnologico, finora utilizzati in modo incompleto e poco razionale.
Le Sezioni Riunite hanno sottolineato come sin dalle prime realizzazioni degli anni Settanta del secolo scorso, lo sviluppo del sistema informativo dell’Anagrafe Tributaria è stato prevalentemente, se non esclusivamente, indirizzato alla gestione ex post dei dati dichiarati, attraverso le diverse fasi dell’acquisizione dei contenuti delle dichiarazioni tributarie e degli atti, dei controlli di autoliquidazione delle imposte e delle numerose e complesse attività di elaborazione e di incrocio finalizzate all’emanazione degli accertamenti nei confronti dei soggetti che si sottraggono agli obblighi fiscali.
Il modello di funzionamento, al quale si è ispirato il sistema informativo fiscale è stato, dunque, fino ad oggi un modello essenzialmente finalizzato alle esigenze di controllo dell’amministrazione, ben poco preoccupato delle esigenze di adempimento dei contribuenti, costretti quasi sempre a ricorrere all’assistenza professionale e informatica offerta dal mercato (esperti professionali, centri di assistenza fiscale, software house, ecc.).
Tutto ciò ha non poco inciso negativamente sui livelli di tax compliance, favorendo omissioni e dimenticanze e accrescendo negli individui il convincimento di una sostanziale assenza della pubblica amministrazione in uno dei momenti fondamentali del rapporto tra il cittadino e le pubbliche istituzioni, quello dell’adempimento fiscale. Solo recentemente il legislatore sembra voler accentuare il ruolo dei sistemi informativi attraverso misure finalizzate a supportare il contribuente, a semplificare gli adempimenti, a stimolare l’assolvimento degli obblighi e a favorire l’emersione delle basi imponibili, in relazione all’avvio della c.d. “dichiarazione precompilata” (art. 1 del d.lgs. 21 novembre 2014), ed alla previsione della messa a disposizione dei contribuenti, mediante l’utilizzo delle reti telematiche e le nuove tecnologie, degli elementi e delle informazioni in possesso dell’amministrazione fiscale (art. 1, commi 634-636, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 – legge di stabilità 2015).
Perché tali iniziative possano conseguire gli effetti attesi è, tuttavia, necessario che
si compia un grande sforzo organizzativo e tecnologico volto ad assicurare la tempestività delle informazioni, la completezza delle stesse e l’affidabilità dei dati forniti.

1.2.2. Indagine conoscitiva sulle tematiche relative agli strumenti finanziari derivati – Gli effetti dell’utilizzo degli strumenti finanziari derivati sugli equilibri di bilancio – SSRRCO/7/2015/AUD (maggio 2015)

le estinzioni anticipate totali dei contratti relativi agli strumenti finanziari derivati;
le riassegnazioni dei medesimi contratti a controparti diverse dalle originarie, nella forma di novazioni soggettive, senza che vengano modificati i termini e le condizioni finanziarie dei contratti riassegnati;
le ristrutturazioni dei contratti derivati a seguito di modifica della passività alla quale i medesimi contratti sono riferiti, esclusivamente nella forma di operazioni prive di componenti opzionali e volte alla trasformazione da tasso fisso a variabile o viceversa aventi la finalità di mantenere la corrispondenza tra la passività rinegoziata e la collegata operazione di copertura;
i contratti di finanziamento che includono l’acquisto di cap da parte dell’Ente (art. 62, comma 3-bis).

L’art. 1, comma 537, della legge 23 dicembre 2014 n. 190 (legge di stabilità 2015) ha chiarito, in relazione al secondo periodo del comma 2 del citato art. 62 del DL n. 112/2008, limitatamente agli Enti locali, che la durata delle operazioni di rinegoziazione, relative a passività esistenti già oggetto di rinegoziazione, non può essere superiore a trenta anni dalla data del loro perfezionamento.
Il principio contabile concernente la contabilità finanziaria contenuto nell’allegato n. 4/2 al d.lgs. 23 giugno 2011 n. 118 come emendato dal d.lgs. 10 agosto 2014 n. 126, in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli Enti locali e dei loro organismi, dedica il punto 3. 23 alla rilevazione dei flussi finanziari conseguenti all’esistenza di contratti derivati, alle ipotesi di sottoscrizione di contratti derivati da ammortamento di debiti che presentano un’unica scadenza ed alle estinzioni anticipate di contratti derivati.
Il principio contabile precisa che la rilevazione dei flussi finanziari in relazione al sottostante indebitamento deve avvenire nel rispetto del principio dell’integrità del bilancio e pertanto devono trovare separata contabilizzazione i flussi finanziari riguardanti il debito originario rispetto ai saldi differenziali attivi o passivi rilevati in bilancio a seguito del contratto derivato.
La regolazione annuale dei flussi che hanno natura di soli interessi è rilevata rispettivamente, per l’entrata, nel titolo III e, per la spesa, nel titolo I del bilancio.
L’eventuale differenza positiva costituisce una quota vincolata dell’avanzo di amministrazione, destinata, secondo il seguente ordine di priorità, a garantire i rischi futuri del contratto, alla riduzione del debito sottostante in caso di estinzione anticipata, al finanziamento di investimenti.
Il nuovo principio contabile conferma, inoltre, che gli eventuali flussi in entrata “una tantum”, conseguenti alla rimodulazione temporale o alla ridefinizione delle condizioni di ammortamento di un debito sottostante, – i cosiddetti “upfront” devono essere contabilizzati tra le accensioni di prestiti nel titolo VI delle entrate.

1.2.3. Indagine conoscitiva sul disegno di legge in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche e di riordino della disciplina delle partecipazioni societarie e dei servizi pubblici locali (AC 3098) – SSRRCO/10/2015/AUD (giugno 2015)

Semplificazione, innovazione e anticorruzione (articoli 1, 2, 3 e 6) – La riorganizzazione dell’amministrazione statale (articoli 7 e 8) – La riforma della dirigenza pubblica (articolo 9) – Il riordino della disciplina del lavoro delle pubbliche amministrazioni (articolo 13) – Il riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche e dei servizi pubblici locali (articoli 14 e15)
La Corte condivide l’impostazione della delega al Governo in materia di amministrazione digitale, ritenendo opportuno che le finalità che si intendono perseguire siano ricondotte nell’ambito del quadro generale di riferimento normativo in materia di “amministrazione digitale” delineato dal codice dell’amministrazione digitale (CAD), al fine di evitare antinomie e difficoltà interpretative.
Sul piano della riorganizzazione dell’amministrazione dello Stato, rimangono attuali le considerazioni della Corte circa l’esigenza di una attenta verifica delle funzioni svolte, anche alla luce di un possibile ripensamento del perimetro dell’intervento pubblico, a fronte delle competenze demandate ai livelli territoriali e ad altri soggetti pubblici. Resta anche ferma la necessità di un raccordo tra bilancio e organizzazione, anche nell’ottica del processo di spending review in atto.
Quanto alla riforma della dirigenza pubblica, le Sezioni Riunite hanno confermato la necessità che:

sia contemperata la flessibilità dei modelli organizzativi con la salvaguardia di un effettiva autonomia dei dirigenti nei confronti degli organi politici;
le modalità per la selezione dei soggetti ai quali conferire incarichi dirigenziali, tengono in adeguata considerazione le competenze specifiche dei potenziali interessati;
si assicuri il coordinamento delle previsioni con quelle del d.lgs. n. 165 del 2001 relative al conferimento di incarichi a soggetti esterni all’amministrazione;
si risolvino le evidenziate difficoltà della concreta gestione dei ruoli unici, che rischia di innescare una sorta di conflittuale concorrenza tra le diverse amministrazioni per la individuazione dei candidati migliori;
si provveda al riparto di ambiti tra legge e contrattazione collettiva relativamente al trattamento economico dei dirigenti;
siano risolti i dubbi di costituzionalità sollevabili in ordine all’istituzione di ruoli unici anche per i dirigenti delle Regioni e degli enti locali, alla luce del disposto art. 117 della Costituzione, che attribuisce alle Regioni la potestà legislativa esclusiva sull’ordinamento del proprio personale e di quello degli enti locali presenti nel territorio;
si analizzino le possibili ricadute finanziarie della disciplina relativa ai segretari comunali e provinciali, per l’eventuale completa equiparazione di questi alla dirigenza statale.

Quanto alla delega legislativa per il riordino della disciplina delle partecipazioni azionarie delle Amministrazioni Pubbliche e dei servizi pubblici locali, le Sezioni Riunite hanno osservato che non risulta chiarito il rapporto tra i criteri di delega e quelli già rinvenibili nella normativa attualmente in vigore; aspetto, questo, già sottolineato dalla Corte, che si rivela oggi di particolare attualità con riferimento a specifiche disposizioni già recate nella legge di stabilità 2015.

1.2.4. Indagine conoscitiva sulle prospettive di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio – Sezioni Riunite in sede di controllo (giugno 2015)

Indagine conoscitiva sulle prospettive di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio
La Corte ha in molte circostanze sottolineato l’importanza di chiudere il ciclo di revisione dell’ordinamento contabile apertosi nel 2012 con le modifiche di alcuni articoli della Costituzione (81, 97, 117 e 119) e proseguito con l’approvazione, nel medesimo anno, della legge c.d. “rinforzata” n. 243, le cui linee guida erano state individuate nell’art. 5 della legge costituzionale n. 1, che contestualmente recava le menzionate novelle costituzionali. Un ultimo passaggio – cruciale – riguarda dunque l’aggiornamento della legge di contabilità ordinaria attualmente in vigore (n. 196 del 2009), che, sebbene già più volte modificata (soprattutto dalla legge n. 39 del 2011 e dal d.lgs. n. 54 del 2014), riflette comunque un impianto di base – di origine costituzionale – che risale ad un’epoca anteriore al verificarsi delle importanti novità riepilogate, sul piano ordinamentale, a partire anzitutto dalla normativa eurounitaria e di conseguenza sul piano interno. Del resto, è la stessa citata legge n. 243 a far riferimento – nel dare attuazione al sesto comma del nuovo art. 81 Cost. – ad una successiva legge per la regolamentazione di una serie di istituti.
La prima questione, che l’indagine conoscitiva intende affrontare, si riferisce al termine di effettiva applicazione della nuova disciplina sul contenuto della legge di bilancio, alla luce delle disposizioni della legge n. 243. Al riguardo, si osserva che la formulazione della norma di dettaglio non è del tutto chiara, dal momento che l’art. 21, comma 3, dispone che il capo IV (concernente l’equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali e il concorso dei medesimi Enti alla sostenibilità del debito pubblico) e l’art. 15 (concernente il contenuto della legge di bilancio) si applicano a decorrere dal 1° gennaio 2016, mentre la legge nel suo complesso si applica a decorrere dal 1° gennaio 2014.
Quanto alla seconda questione, relativa alla definizione dei contenuti e dell’articolazione di ciascuna delle due sezioni che, ai sensi del citato art. 15 della legge n. 243 del 2012, costituiscono la nuova legge di bilancio, di cui una a legislazione vigente e l’altra a legislazione variata, le Sezioni Riunite interpretano il portato del nuovo assetto costituzionale nel senso che il Legislatore – ferma rimanendo l’espunzione dall’ordinamento della figura della legge formale (o comunque funzionalmente limitata) – abbia inteso comunque mantenere distinte due funzioni all’interno della futura legge di bilancio unificata, differenziando tra un’area funzionale attinente alla esplicitazione degli effetti a legislazione vigente e un’area d’intervento che implica una modifica della legislazione in essere.
In riferimento alla terza questione evidenziata dal programma dell’indagine conoscitiva, circa l’opportunità di predisporre un autonomo prospetto di copertura della legge di bilancio, ovvero escludere tale predisposizione, la Corte si è da tempo espressa nel senso di privilegiare la seconda opzione, intendendo dunque la copertura della legge di bilancio come rispetto del saldo programmatico.
Quanto al quarto quesito, riferito all’individuazione dei limiti e dei margini di flessibilità applicabili sia in sede di formazione che in sede di gestione del bilancio, si rileva preliminarmente che si tratta di una problematica che si pone in stretta connessione con il tema (già esplicitato per altri versi) della natura di legge sostanziale del bilancio e con le modalità con cui andranno ad essere attuate le deleghe già richiamate di cui agli artt. 40 e 42 della legge di contabilità in vigore n. 196 del 2009 (e di conseguenza del tipo di bilancio che si andrà a consolidare, in riferimento alla seconda sezione, da costruire tendo conto del criterio della legislazione vigente). Attualmente la situazione è caratterizzata da una normativa di base, che è quella dettata dalla citata legge di contabilità n. 196, nonché da una serie di norme che hanno, sia pur temporaneamente, modificato per aspetti non secondari la normativa-quadro.
Il quinto quesito si riferisce alla definizione dei contenuti e dei limiti della legge di assestamento, con particolare riguardo alla possibilità di operare con tale legge le medesime modifiche alla legislazione vigente consentite dalla legge di bilancio. Al riguardo, occorre premettere che l’art. 15, comma 9, della legge n. 243 ripropone un’impostazione che si riferisce al criterio della legislazione vigente, con la conseguenza che rimane la condizione del carattere compensativo delle variazioni apportabili con la legge di assestamento, anche tra programmi, alle condizioni e nei limiti previsti dalla legge dello Stato. Poiché il comma 5, ultimo periodo, del medesimo articolo 15 conferma il programma come unità elementare di voto parlamentare, la legge n. 243 appare coerente, nel definire le potenzialità della legge di assestamento, con la descritta riproposizione, a livello di bilancio unificato, di una esplicita sezione a legislazione vigente.
In riferimento alla sesta questione – concernente la possibilità di anticipare i termini di presentazione della Nota di aggiornamento del DEF e della manovra di finanza pubblica, in modo da consentire all’Ufficio parlamentare di bilancio di acquisire, in tempi congrui, le informazioni di dettaglio sulla finanza pubblica, ai fini della verifica del quadro macroeconomico programmatico contenuto nel documento programmatico di bilancio – si tratta di un complesso di temi che presenta diversi aspetti. La materia in linea generale è stata regolata di recente dal d.lgs. n. 54 del 2014, che, attraverso modifiche testuali della legge di contabilità, ha fissato alcuni princìpi relativi alle modalità con cui viene effettuato il confronto tra le previsioni del Governo e le valutazioni dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB) e ha inoltre stabilito che, qualora i risultati di tali valutazioni evidenzino un errore significativo rispetto alle risultanze di consuntivo, tale da ripercuotersi sulle previsioni macroeconomiche per almeno quattro anni consecutivi, il Governo trasmette una relazione al Parlamento nella quale dovrà indicare le ragioni dello scostamento, nonché le eventuali azioni che intende intraprendere.

1.3. Il Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica (giugno 2015)

1.3.1. I conti pubblici nel contesto europeo, i risultati del 2014 e il confronto con gli obiettivi programmatici – SSRRCO/8/2015/RCFP

I risultati del 2014 nel contesto europeo – Gli andamenti della spesa e delle entrate – L’impostazione della manovra di bilancio – La finanza pubblica per livelli di governo nel confronto europeo – Gli strumenti per le politiche pubbliche – Il fisco – L’introduzione, l’andamento del gettito e le manovre sulle entrate nel periodo 2008-2014 – La portata redistributiva delle manovre 2008-2014 – Il contrasto all’evasione come strumento di copertura nelle manovre 2008-2014 – La revisione delle tax expenditures fra il 2008 e il 2015: dai progetti alle scelte legislative politica di bilancio e riflessi sul federalismo – Le indicazioni dell’analisi ex post e il deficit di conoscenza della politica fiscale – Le amministrazioni centrali: tendenze della spesa e dell’assetto organizzativo – La spesa delle amministrazioni centrali nell’ultimo quindicennio – L’assetto organizzativo dell’amministrazione centrale: il peso delle esternalizzazioni delle province – Il pubblico impiego: il riavvio della contrattazione, la questione l’occupazione nel settore pubblico e la spesa per redditi da lavoro dipendente – La faticosa e lenta elaborazione di politiche di personale post crisi – Il mancato completamento del quadro normativo verso una controriforma della dirigenza pubblica – Una mobilità sostenibile per i soprannumerari delle province

Con il Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica, la Corte rende ogni anno al Parlamento e al Governo, la propria valutazione sull’operato degli strumenti previsti per la gestione della finanza pubblica e per il contributo dei diversi livelli di governo agli obiettivi complessivi.
Il Rapporto consente un esame degli strumenti, preceduto da una analisi degli andamenti macroeconomici e da una valutazione delle prospettive della finanza pubblica nel successivo triennio, anche alla luce dei risultati di consuntivo dell’esercizio appena concluso.

2. L’attività di controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e delle amministrazioni dello Stato e l’attività di controllo successivo (Antonio Attanasio)

2.1. Rassegna delle principali deliberazioni della Sezione centrale di controllo di legittimità della Corte dei conti

2.1.1. Incarico esterno conferito da Università a soggetto in quiescenza – Sezione centrale di controllo di legittimità – Delib. 28 gennaio 2015 n. SCCLEG/1/2015/PREV

Università – Incarico di studio e di consulenza – Co.co.co. – Soggetto in stato di quiescenza – Divieto di conferimento.

Con deliberazione 28 gennaio 2015 n. SCCLEG/1/2015/PREV, la Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato ha affermato che anche un contratto per una prestazione di lavoro autonomo professionale, caratterizzata da un contenuto essenzialmente di studio e di consulenza, rientra nell’area degli incarichi per i quali l’art. 6 del decreto-legge n.90/2014, convertito con modificazioni dalla legge n.114/2014, ha introdotto il divieto di conferimento a soggetti in quiescenza.
Il Collegio, pur avendo rilevato che tale divieto potrebbe incidere su valori costituzionalmente protetti, quali il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.) e la possibilità di accedere ai pubblici uffici in condizioni di uguaglianza (art. 51 Cost.), non ha potuto non tener conto della circostanza che in sede di controllo preventivo, non è possibile sollevare questioni di costituzionalità in via incidentale, per motivi diversi dalla violazione dell’art. 81 della Costituzione.
Pertanto, la Sezione ha ricusato il visto e la registrazione dell’atto.

2.1.2. Incarico di funzione di livello dirigenziale generale a personale esterno all’Amministrazione – Sezione centrale di controllo di legittimità – Delib. 19 marzo 2015 n. SCCLEG/4/2015/PREV

Amministrazioni dello Stato – Incarico dirigenziale – Affidamento a soggetto esterno – Scelta discrezionale – Controllo preventivo di legittimità – Limiti della sindacabilità.

Con deliberazione 19 marzo 2015 n. SCCLEG/4/2015/PREV, la Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato ha affermato che “la scelta di procedere all’affidamento di un incarico esterno per un dirigente di prima fascia, nell’ambito della quota percentuale prevista dall’art. 7, comma 6, del d. lgs. 165/2001, appartiene alla sfera discrezionale dell’Amministrazione, insindacabile nella sede di legittimità”.
Dopo aver precisato che l’Amministrazione – nell’ambito della predetta quota di legge – non ha obbligo di procedere alla nomina di un dirigente di seconda fascia per coprire un posto di dirigente di prima fascia, il Collegio ha evidenziato che, comunque, l’Amministrazione deve indicare in modo perspicuo il percorso tecnico-argomentativo compiuto per giungere alla individuazione dei soggetti destinatari degli incarichi dirigenziali, mediante apposita verbalizzazione o mediante formazione di idonea documentazione che comprovi l’avvenuto esercizio delle attività amministrative connesse con la procedura comparativa.
L’atto è stato ammesso al visto e alla registrazione.

2.1.3. Parere obbligatorio del Consiglio Superiore dei lavori pubblici in materia di opere pubbliche di competenza statale – Sezione centrale di controllo di legittimità – Delib. 22 aprile 2015 n. SCCLEG/9/2015/PREV

Ministero delle infrastrutture – Lavori pubblici – Infrastruttura strategica – Progetto definitivo – Consiglio Superiore dei lavori pubblici – Parere obbligatorio.

Con deliberazione 22 aprile 2015 n. SCCLEG/9/2015/PREV, la Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, ha affermato che “il progetto definitivo di una infrastruttura strategica, allorché giunga in istruttoria presso il MIT ai sensi dell’art. 167, comma 5, d..lgs. n. 163/2006, senza essere stato mai preceduto dalla approvazione del progetto preliminare, deve essere previamente rimesso al Consiglio Superiore dei lavori pubblici, affinché renda il parere obbligatorio di propria competenza”.
Nel caso di specie, era stato sottoposto all’esame dell’Ufficio di controllo una delibera del Comitato Interministeriale della Programmazione Economica (CIPE) con la quale, preso atto delle risultanze dell’istruttoria svolta dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in ordine agli aspetti tecnico-procedurali ed attuativi, nonché del costo e della copertura finanziaria dell’opera, era stato approvato – con prescrizioni e raccomandazioni – ai sensi e per gli effetti dell’art. 167, comma 5, del decreto legislativo n. 163/2006 e s.m.i., nonché ai sensi degli articoli 10 e 12 del D.P.R. n. 327/2001 e s.m.i., il progetto definitivo dell’intervento “Lavori di ammodernamento ed adeguamento al tipo 1/A delle norme CNR/80 dell’autostrada Salerno-Reggio Calabria”.
A seguito della pronuncia resa dall’Unità tecnica finanza di progetto (UTFP), ai sensi dell’art. 11, comma 5-bis, della Legge n. 498/1992 e, in particolare, in applicazione dei decreti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nn. 399 e 622 del 2009, il CIPE aveva ritenuto non obbligatorio il parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici sull’opera in esame.
La Sezione ha ritenuto, invece, indefettibile l’espressione del parere; pertanto, ha ricusato il visto e la registrazione dell’atto.

2.1.4. Proroga dei contratti pubblici – Sezione centrale di controllo di legittimità – Delib. 27 aprile 2015 n. SCCLEG/10/2015/PREV

Contratti pubblici – Divieto di rinnovo – Deroga – Servizi indefettibili per legge – Principio di continuità dell’azione amministrativa – Proroga tecnica – Ammissibilità.

Con deliberazione 27 aprile 2015 n. SCCLEG/10/2015/PREV, la Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, dopo ampia disamina degli istituti del rinnovo tacito ed espresso e della proroga dei contratti pubblici, ha (ri)affermato il principio di matrice giurisprudenziale (Cons. Stato, Sez. V, 11 maggio 2009, n. 2882), secondo cui “è legittima la proroga dei contratti pubblici qualora sia contenuta nei tempi strettamente necessari all’espletamento della gara ad evidenza pubblica per la scelta del nuovo contraente”.
Nel caso di specie, il Ministero della giustizia aveva sottoposto all’esame dell’Ufficio di controllo l’Atto di determina del Capo del Dipartimento, con il quale era stato disposto il differimento del termine di scadenza del contratto, relativo all’esecuzione del “Servizio di trascrizione degli atti processuali”.
Nonostante dalla disciplina normativa (art. 6, comma 2, l. 24 dicembre 1993, n. 537; art. 44 l. 23 dicembre 1994, n. 724; art. 23, commi 1 e 2, l. 18 aprile 2005, n. 62; art. 57, comma 7, d.lgs. n. 163 del 2006) si ricavassero indicazioni ostative alla proroga dei contratti per un tempo confliggente con l’esigenza di celerità del procedimento amministrativo, la Sezione ha ritenuto di ammettere al visto ed alla conseguente registrazione anche il predetto atto dirigenziale, “in ossequio al superiore principio di continuità dell’azione amministrativa, perché concerneva lo svolgimento di servizi indefettibili per legge”.
In conclusione, secondo l’opzione ricostruttiva delineata dalla Sezione, nel nuovo assetto della disciplina dei contratti pubblici, risulterebbe espressamente vietato il rinnovo tacito, implicitamente consentito il rinnovo espresso, se previsto nel bando di gara, e logicamente tollerata la proroga, per il tempo necessario alla stipula del nuovo contratto.

2.2. L’attività di controllo successivo sulle gestioni pubbliche. L’attività di controllo sugli enti pubblici

2.2.1. La gestione delle autovetture di servizio da parte delle Amministrazioni dello Stato – Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato – Delib. n. 2/2015/G

La gestione delle autovetture di servizio nell’ambito delle disposizioni di riduzione del relativo numero e della pertinente spesa
Il tema della riduzione delle auto di servizio della pubblica amministrazione e dei relativi costi ha costituito e costituisce tuttora un capitolo importante dei piani di spending review varati dai Governi che si sono succeduti nel recente passato. Tale orientamento del legislatore è confermato dall’art. 5, comma 6, del decreto legge 6 luglio 2012, n.95 che qualificale disposizioni di cui ai commi da 1 a 4 quali norme che costituiscono “principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione.
Da un punto di vista generale, può affermarsi che gli obiettivi di riduzione e di contenimento della spesa sono stati perseguiti e raggiunti in termini percentuali ed assoluti dalla quasi totalità delle amministrazioni centrali dello Stato.
Emerge dalla indagine, in particolare, non soltanto il rispetto del limite di spesa dell’previsto, con riferimento alla spesa sostenuta nell’anno 2009, per l’acquisto, la manutenzione, noleggio e l’esercizio di autovetture, nonché per l’acquisto di buoni taxi, ma addirittura riduzione della spesa in termini percentuali ed assoluti rispetto ai valori della spesa sostenuta nell’anno 2009. Ciò si è reso possibile a seguito della progressiva diminuzione del parco auto, siccome richiesto dall’art. 3, comma 2, del d.p.c.m. 3 agosto 2011 – in quanto le auto oggi in servizio possono essere utilizzate solo fino alla loro dismissione o rottamazione e non possono essere sostituite (in termini, art. 2 del decreto legge 6 luglio 2011,n.98) – e, nello specifico, dalla scelta delle amministrazioni centrali, su cui punta il legislatore, per la formula del noleggio senza conducente, rimanendo confermato (sino al 2015) il divieto di acquisto e di locazione finanziaria aventi ad oggetto autovetture, sancito dall’art. 1, comma 143, della legge 24 dicembre 2012, n. 228.
Il noleggio a lungo termine rappresenta, invero, la scelta migliore in tema di mobilitar tutte le pubbliche amministrazioni, grazie alle sue caratteristiche di flessibilità, in quanto non è una semplice formula di finanziamento, ma rappresenta la migliore alternativa all’acquisto e al leasing: il canone infatti è calcolato in base al reale utilizzo del
mezzo e comprende anche una serie di servizi che riguardano la manutenzione del veicolo.
In questo senso, la Corte ha ritenuto auspicabile che le amministrazioni procedano senz’altro nella dismissione delle autovetture di proprietà, secondo un programma ben definito, rimpiazzando in numero ridotto le autovetture di servizio con la formula del noleggio con o senza conducente “con costi omnicomprensivi fissati per chilometro”, siccome indicato dall’art. 3, comma 1 – lett. b, del d.p.c.m. 3 agosto 2011, in relazione alla tipologia di uso (uso esclusivo, non esclusivo, a disposizione degli uffici).
Dalla indagine è emerso, altresì, che non tutte le amministrazioni hanno stipulato convenzioni con società di tassisti, e nessuna con società di trasporto con conducente, nonostante il disposto dell’art. 3, comma 1- lett.c), del d.p.c.m. 3 agosto 2011 e il normativo per tale modalità di utilizzo, alla luce dell’art. 2, comma 4, del d.p.c.m. 25 settembre 2014, secondo cui le risorse finanziarie che si liberano dalla riduzione del parco auto (e dei connessi costi di manutenzione ed esercizio) possono essere destinate, entro il rispetto dei limiti imposti dalla normativa vigente, all’acquisto di buoni taxi.
Occorre, pertanto, che le amministrazioni adottino le necessarie misure sul piano organizzativo perché le esigenze di servizio siano soddisfatte, in alternativa, attraverso l’utilizzo dei mezzi di trasporto pubblici e di taxi o autovetture in noleggio con conducente. Tale pratica potrebbe consentire una riduzione dei costi del personale e della percorrenza chilometrica delle autovetture di servizio manutenzione delle stesse.

2.2.2. Relazione sulla gestione finanziaria di ENEL S.p.A. – Sezione controllo Enti – Determ. n. 61/2015 del 29 maggio 2015

Relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria di ENEL S.p.A. per l’esercizio 2013
La Corte, nell’analisi condotta sulla gestione di Enel S.p.A. e del suo Gruppo, ha evidenziato che:

il bilancio di esercizio si è chiuso con un utile di 1.372 milioni di euro, in calo del 60 per cento rispetto al risultato dell’esercizio precedente; il patrimonio netto si è attestato a 25.967 milioni di euro, con un leggero incremento (+ 0,2 per cento) rispetto al corrispondente dato del 2012;
il bilancio consolidato si è chiuso con un risultato netto di 4.780 milioni di euro, a fronte dei 1.442 milioni di euro del 2012 (+ 231,5 per cento); la gestione è stata caratterizzata altresì: dalla diminuzione dei ricavi (pari al -5,2 per cento) e dei costi (pari al -8,7 per cento); dall’incremento del Margine Operativo Lordo/EBITDA (pari al +7,6 per cento) e del risultato operativo/EBIT (pari a +46,1 per cento); dall’incremento del patrimonio netto del Gruppo, attestatosi a 35.941 milioni di euro (+0,5 per cento);
la consistenza del personale dipendente del Gruppo al 31 dicembre 2013 era pari a 71.294, registrando un decremento del 3,1 per cento rispetto all’esercizio precedente; in conseguenza, è consistentemente diminuito (in misura pari al 20,6 per cento circa) il relativo costo complessivo;
sono diminuiti i compensi percepiti dal Presidente del Consiglio di Amministrazione (-13,19 per cento), dall’Amministratore Delegato/Direttore generale (-18,39 per cento) e, in misura molto più ridotta (-0,4 per cento), quelli complessivamente percepiti dai Consiglieri di Amministrazione non esecutivi; è invece leggermente aumentato il compenso complessivo percepito dai Top Manager (+3 per cento);
il costo delle consulenze assegnate nel 2013 – con esclusione di quelle affidate dalle società del Gruppo al di fuori del perimetro Italia e delle consulenze infra-gruppo – è ammontato a 16,3 milioni di euro, con un consistente decremento (-59,5 per cento) rispetto all’esercizio 2012;
l’indebitamento finanziario netto del Gruppo Enel si è attestato alla fine dell’esercizio a 39.862 milioni di euro, registrando, così, un miglioramento (-7,2 per cento) rispetto all’esercizio precedente.

All’esito delle analisi effettuate e alla luce dei suddetti risultati, la Corte ha preso atto della riduzione del costo delle consulenze, raccomandando di proseguire in tale direzione, contemperando, cioè, l’inevitabile esigenza del ricorso a competenze professionali specialistiche esterne nelle attività aventi particolare carattere di straordinarietà, complessità e rilievo economico con un adeguato utilizzo delle esperienze e delle professionalità interne; ha valutato positivamente il risultato relativo all’entità dell’indebitamento finanziario netto di Gruppo, anche alla luce dell’ulteriore riduzione del 5,85 per cento registratasi alla fine del 2014 (37.383 milioni di euro), che conferma il percorso intrapreso da ENEL S.p.a., a partire dal 2009 (- 13,487 miliardi di euro circa, pari al -26,5 per cento, nel sessennio 2009/2014), raccomandando di attuare con incisività le azioni strategiche tese al all’ulteriore abbattimento del debito finanziario netto nel corso dei prossimi esercizi, in conformità alle previsioni dell’ultimo piano industriale varato.

3. L’attività della Sezione delle Autonomie (Donatella Scandurra e Giovanni Guida)

3.1. Linee di indirizzo per il passaggio alla nuova contabilità armonizzata delle Regioni e degli Enti locali – Sez. Aut. – Delib. n. 4 /SEZAUT/2015/INPR

Avvio dell’armonizzazione delle regole contabili e degli schemi di bilancio – Occasione per rendere più leggibili i conti degli enti territoriali – Esigenze di consolidamento della finanza pubblica.
Il nuovo impianto della contabilità finanziaria delle Regioni e degli Enti locali – imperniato, sostanzialmente, sulla competenza finanziaria potenziata e sulla correlata introduzione del Fondo pluriennale vincolato (in cui assume rilievo decisivo la variabile temporale) – dovrebbe sortire l’effetto, in prospettiva, di un tendenziale ridimensionamento delle poste in conto residui, da collegare a veri crediti e veri debiti della pubblica Amministrazione.
Con deliberazione n. 4 /SEZAUT/2015/INPR, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, la Sezione delle Autonomie ha dettato apposite linee di indirizzo per il passaggio alla nuova contabilizzata di Regioni ed enti locali di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante “Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42”, modificato ed integrato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126.
La deliberazione tiene conto degli insegnamenti contenuti nella giurisprudenza della Corte costituzionale e dei principi ispiratori della riforma, per poi analizzare gli esiti della sperimentazione e l’impatto che le nuove disposizioni sull’armonizzazione contabile possono avere sul sistema della finanza locale. Nello specifico, la deliberazione analizza gli effetti che i più recenti interventi normativi contenuti nelle leggi di stabilità hanno avuto e potranno avere sulla tenuta degli equilibri di bilancio in relazione, a titolo meramente esemplificativo, all’elevazione dei limiti di indebitamento, alle operazioni di riaccertamento straordinario dei residui, al fondo pluriennale vincolato, al fondo vincolato per perdite reiterate negli organismi partecipati e ai piani di riequilibrio finanziario pluriennali.

3.2 Incentivi alla progettazione – Sez. Aut. – Delib. n. 11/SEZAUT/2015/QMIG

Incentivi alla progettazione – Decorrenza effetti nuova disciplina recata dal d.l. 24 giugno 2014, n. 90.
L’obbligo di non superare nella corresponsione di incentivi al singolo dipendente, nel corso dell’anno, l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo, è applicabile al pagamento degli incentivi dovuti per attività tecnico-professionali espletate dai dipendenti individuati dalla norma a far data dall’entrata in vigore della legge di conversione del d.l. 24 giugno 2014, n.90.
Com’è noto, l’art. 6, comma 4, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, (convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, come da ultimo modificato dall’art. 33, comma 2, del d.l. 24 giugno 2014, n. 91, convertito dalla legge 11 agosto 2014 n. 116), prevede che, al fine di prevenire o risolvere contrasti interpretativi rilevanti per l’attività di controllo o consultiva o per la risoluzione di questioni di massima di particolare rilevanza, la Sezione delle Autonomie possa emanare delibere di orientamento alle quali le Sezioni regionali di controllo devono conformarsi.
La funzione nomofilattica della Sezione delle Autonomie è stata, in relazione alla deliberazione in rassegna, attivata da una delibera della Sezione regionale di controllo per la Liguria, che, nel fornire risposta ai quesiti posti nella richiesta di parere formulata dal comune di Genova, ha ritenuto di sottoporre al Presidente della Corte dei conti la valutazione circa l’opportunità di deferire alle Sezioni Riunite ovvero alla Sezione delle autonomie la soluzione della seguente questione di massima: l’applicabilità del limite imposto ex novo dall’ art.13 bis del d.l. n. 90/2014 (che ha introdotto i commi da 7 bis a 7 quinquies all’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006) di non superare il 50% del trattamento economico complessivo annuo lordo spettante al singolo dipendente solo per i pagamenti di incentivi riferiti a prestazioni rese anteriormente alla predetta data, ma non ancora liquidate, ovvero anche a lavori ed opere portate a compimento prima del 19 agosto 2014 (data di entrata in vigore della legge di conversione del predetto decreto-legge).
Alla base della remissione vi è la constatazione dell’esistenza di due diverse opzioni ermeneutiche nella giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo.
Per un primo orientamento, la cesura fra la vecchia e la nuova normativa troverebbe applicazione anche con riferimento alle attività svolte precedentemente all’entrata in vigore del d.l n.90/2014, ma non ancora liquidate, dovendosi avere riguardo al momento della corresponsione dell’incentivo, militando in questo senso, in particolare, lo stesso dato letterale, che fa espresso riferimento “al momento della corresponsione” (cfr, Deliberazione Sez. Controllo per la Lombardia n. 300/2014/PAR).
La seconda tesi, di contro, ritiene che l’obbligo di non superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo sia applicabile solo per il pagamento degli incentivi riferiti ad attività tecnico-professionali espletate da dipendenti dopo il 19 agosto 2014 (Deliberazione Sez. Controllo per l’Emilia Romagna n. 183/2014).
La Sezione delle Autonomie, valorizzando il principio di irretroattività della legge, in quanto la novella non può essere considerata di interpretazione autentica, considerato il valore innovativo che connota le disposizioni introdotte, nonché il principio tempus regit actum, ritiene conclusivamente, facendo proprio il secondo approdo interpretativo, di formulare il seguente principio di diritto, cui devono conformarsi tutte le Sezioni regionali di controllo: “l’obbligo di non superare nella corresponsione di incentivi al singolo dipendente, nel corso dell’anno, l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo, è applicabile al pagamento degli incentivi dovuti per attività tecnico-professionali espletate dai dipendenti individuati dalla norma a far data dall’entrata in vigore della legge di conversione del d.l. 24 giugno 2014, n.90”.

4. L’attività delle Sezioni regionali di controllo e di consulenza (Giovanni Guida e Francesco Antonio Cancilla)

4.1. Rassegna dell’attività di controllo

4.1.1. Gestione non economica di un organismo partecipato – Conseguenze – Controllo sulla gestione finanziaria degli enti locali ex art. 148 Tuel – Sez. reg, contr, Lombardia – Delib. n.15/2015/PRSE

L’art 3, comma 1 lett. e) del D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, ha introdotto nel TUEL l’art. 148-bis (intitolato “Rafforzamento del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti locali”), il quale prevede che la Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti esaminino i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal Patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità dell’indebitamento, dell’assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti. Ai fini della verifica in questione la magistratura contabile deve accertare che i rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in società alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici locali e di servizi strumentali. Nell’ambito dei controlli sul Rendiconto 2012 della Provincia di Mantova, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia ha, in particolare, esaminato il caso di una società immobiliare, partecipata dal Comune e dalla Provincia, che ha registrato cospicue perdite.
Ne è derivato, preliminarmente, l’accertamento di un carente esercizio del “controllo analogo” da parte dell’ente proprietario, che emerge alla luce di una gestione caratteristica negativa nei settori nevralgici di attività e dall’evidenziazione di innumerevoli attività non svolte nel corso degli ultimi anni. La Sezione ha, al riguardo, modo di precisare che le decisioni gestorie dell’organismo partecipato, come quelle dell’ente proprietario nell’esercizio del “controllo analogo”, non possono che presupporre una prodromica valutazione in termini di efficacia ed economicità, quali corollari del buon andamento dell’azione amministrativa ex art. 97 Cost., ovvero il rispetto del principio della “legalità finanziaria”. Con la conseguenza che il dovere di equilibrio economico settoriale discendente dal principio di legalità finanziaria viene a determinare il contenuto degli obblighi di diligenza cui sono tenuti gli amministratori e tutti gli organi sociali in base alle loro competenze.
Alla luce di tali principi, la Sezione ha evidenziato, sul piano più generale, come, a fronte di una gestione indubbiamente diseconomica, si impone agli amministratori degli enti di riferimento una necessitata riflessione circa l’opportunità di proseguire la partecipazione nella società interessata, ovvero la stessa partecipazione nell’ente societario.

4.1.2. Limiti dell’agire uti socius dell’ente locale nei confronti di una società partecipata, titolare di affidamento diretto c.d. in house – Sez. reg. contr. Lombardia – Deliberazione n. 20/2015/PRSE

Controllo sulla gestione finanziaria degli enti locali ex art. 148 Tuel
**Attività di direzione e coordinamento dell’ente pubblico socio di maggioranza nei confronti di una società partecipata, titolare di affidamento diretto c.d. in house – Danno al patrimonio della società**

Ai fini della verifica degli equilibri di bilancio, la magistratura contabile deve accertare che i rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in società alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici locali e di servizi strumentali.
Nell’ambito dei controlli sul Rendiconto 2012 della Provincia di Milano, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia ha, in particolare, esaminato gli effetti di un’operazione di riduzione volontaria del capitale sociale di una società partecipata finalizzato all’ottenimento, da parte del socio Provincia, di liquidità necessaria al conseguimento degli obiettivi posti dal patto di stabilità interno, alla luce anche delle eventuali responsabilità del socio discendenti dall’esercizio dell’attività di direzione e coordinamento (art. 2497 cod. civ.). La decisione della Provincia socia di procedere alla riduzione volontaria del capitale di una propria partecipata ha comportato, quale diretta conseguenza, la produzione di un danno (in parte attuale, in altra potenziale) al patrimonio della società, espletante attività strumentale (gestione di pacchetti azionari) nei confronti degli enti pubblici proprietari in virtù di affidamento diretto (ricorrendo i presupposti del c.d. in house). A seguito della riduzione di capitale, infatti, la società ha violato alcuni impegni assunti contrattualmente nei confronti delle banche finanziatrici (meglio sopra descritti), con aumento del costo dei mutui concessi ed esposizione al pagamento di penali e altre commissioni.
La Sezione rileva, in primo luogo, che l’esercizio dell’attività di direzione e coordinamento da parte dei rappresentanti dell’ente pubblico socio di maggioranza (la Provincia di Milano) avrebbe, in sostanza, prodotto un danno alla società partecipata, titolare di affidamento diretto c.d. in house. I responsabili, alla luce della disciplina civilistica (art. 2497 cod. civ.), nonché dell’elaborazione della giurisprudenza di legittimità nell’affine materia del danno arrecato dagli amministratori di società in house (cfr. Cass. Sez. Un. n. 26283/2013), con la conseguenza che quest’ultimi potrebbero essere chiamati a rispondere innanzi alla magistratura contabile per danno erariale.
In secondo luogo, la Sezione non manca di evidenziare come l’abuso del dominio societario espone a rischio anche le regole di contabilità pubblica atte ad evitare l’assunzione di obbligazioni in misura superiore alla capacità di copertura del bilancio (cfr. nel d.lgs. n. 267/2000 gli artt. 162, comma 6, 183, comma 7; 191, comma 1), precetti aventi fonte, come noto, in norme della Carta costituzionale (cfr. artt. 91, 91 e 119, in particolare nella formulazione vigente, successiva alla legge costituzionale n. 1/2012).

4.1.3. Relazioni annuali sull’esito del controllo che gli uffici di controllo e le ragionerie territoriali trasmettono alle amministrazioni interessate e alla Corte dei conti – Sez. reg. contr. Lombardia- Deliberazione n.136/2015/GEST

Controllo successivo di regolarità amministrativa e contabile ex art. 18, comma 2, d. lgs. n. 123/11.
Natura del giudizio relativo alle relazioni che predispongono in merito alle principali irregolarità riscontrate nell’esercizio del controllo preventivo e successivo sulle amministrazioni.

Con la delibera in rassegna, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia affronta, per la prima volta in sede regionale, la natura del giudizio connesso all’invio, su base annuale, da parte delle competenti Ragionerie territoriali dello Stato, della relazione sintetica sulle principali irregolarità riscontrate nell’esercizio del controllo preventivo e successivo relativo all’anno precedente, con una elencazione dei casi in cui non è stato apposto il visto di regolarità, ai sensi dell’art. 18, comma 2, del D. Lgs. n. 123/11.
La previsione normativa ora richiamata, nel prevedere l’invio della predetta relazione, non chiarisce la tipologia di controllo intestato alla competente Sezione regionale di controllo. Nella pronuncia in evidenza, viene, in primo luogo, riconosciuto precipuo rilievo alla sedes materiae della suddetta previsione – che si colloca nel Capo II, rubricato “Controllo successivo”, del Titolo II, concernente il “Controllo di regolarità amministrativa e contabile sugli atti delle amministrazioni statali”, del decreto legislativo n. 123 del 2011 –, con la conseguenza che l’invio di detta relazione si rivela funzionale ad un peculiare controllo successivo, che ha come parametro la legge, sull’attività di controllo svolta dalla Ragioneria territoriale sugli atti delle amministrazioni statali.
Sul piano sistematico la ricostruzione proposta appare trovare immediata conferma nell’ermeneusi sistematica dei due capi, uno avente ad oggetto i controlli preventivi e l’altro i controlli successivi, di cui si compone il predetto Titolo II del decreto legislativo n. 123 del 2011. Si tratta di controlli che, in entrambi i casi, vedono il coinvolgimento sia delle Ragionerie territoriali sia della Corte: è così evidente che, con i primi due commi dell’art. 18, il legislatore abbia voluto individuare un momento di raccordo istituzionale, volto all’applicazione obiettiva della legge, nell’esercizio delle funzioni intestate ai diversi uffici di controllo; e ciò nella forma del controllo successivo, effettuato ad opera della Corte dei conti, sulla complessiva attività svolta dall’ufficio territoriale di controllo.
La relativa pronuncia, come nel caso in esame, può comportare l’accertamento di irregolarità nella gestione dell’Ente oggetto della relazione, con l’indicazione dei principi cui nella successiva attività deve attenersi la predetta Amministrazione. Nella specie la Sezione ha accertato diverse irregolarità emerse nell’attività posta in essere dagli uffici scolastici della Provincia di Bergamo ed, in particolare, un’erronea applicazione dell’art. 75 del d.P.R. n. 445 del 2000.

4.2. Rassegna dei pareri agli enti territoriali e locali in tema di contabilità pubblica

4.2.1. Illegittimità delle assunzioni dirette operate da una società in house – Sez. reg. contr. Liguria – Delib. n. 48/2015/PAR

Società partecipate – Modalità di reclutamento del personale
Illegittimità delle assunzioni dirette operate da una società in house, in assenza di previa definizione, nel regolamento interno, di criteri e modalità, che garantiscano imparzialità e trasparenza nell’individuazione dei lavoratori da assumere.

La Sezione regionale di controllo per la Liguria, con il parere n. 48/2015, affronta la questione degli obblighi che gravano sulle società in house, in riferimento al reclutamento di personale.
Giova, al riguardo, ricordare come il D.L., 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla L. 6 agosto 2008, n. 133, all’art. 18, abbia previsto: al comma 1, che le società che gestiscono servizi pubblici locali a totale partecipazione pubblica debbano adottare, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di cui al comma 3, dell’art. 35 del D.Lgs., 30 marzo 2001, n. 165; al comma 2, che le altre società a partecipazione pubblica, totale o di controllo, adottino, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi, anche di derivazione comunitaria, di trasparenza, pubblicità e imparzialità.
In altre parole, la società in house deve adeguarsi alla previsione normativa ora richiamata, applicando i principi che regolano le assunzioni da parte del proprio ente locale partecipante. Ne deriva come immediato precipitato che, in base al disposto dell’art. 35 del D.Lgs. n. 165/01, in caso di assunzione di personale con profili professionali per i quali, nelle amministrazioni pubbliche, è richiesto il ricorso alla procedura concorsuale, quest’ultima dovrà essere posta in essere anche dalla società, previa adozione di un atto societario di recepimento dei relativi principi.
La Sezione ricava, però, un ulteriore e importante corollario dal quadro normativo ora richiamato e che merita di essere evidenziato. Nel caso di assunzione di personale con profili professionali per i quali è richiesto il solo requisito della scuola dell’obbligo, essendo per le Amministrazioni Pubbliche sufficiente l’avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento, previa verifica dei requisiti di idoneità al lavoro da svolgere, e, dunque eccezionalmente in assenza dell’obbligo di indire una procedura concorsuale, potrebbe dedursi che le società partecipate da enti locali, in quanto datrici di lavoro private, possano procedere a mezzo di chiamata nominativa e comunicazione successiva ai competenti centri per l’impiego, come previsto dall’art. 4 del d.lgs. n. 181 del 2000.
Nella pronuncia in rassegna viene, però, correttamente negata una simile possibilità, mettendo in luce come la disciplina in commento (art. 18 D.L. n. 112/08), pur facendo espresso riferimento alla sola ipotesi della selezione concorsuale (regola generale), costituisca “espressione di una tendenza legislativa tesa alla progressiva uniformazione, nei limiti della compatibilità (come reso evidente, nel caso di specie, dalla necessità di adottare un regolamento, che espliciti modalità e criteri), fra modalità assunzionali valevoli per la pubblica amministrazione e quelle che deve osservare una società da quest’ultima controllata”. Con la consegue conseguenza che “la società, affidataria diretta di servizi pubblici locali, deve procedere, nel proprio regolamento, a prevedere procedure che garantiscano ugualmente una scelta imparziale, fondata su criteri oggettivi e predeterminati”.

4.2.2. Spese di pubblicità e spese di rappresentanza – Differenze – Sez. reg. contr. Emilia-Romagna- Delib. n. 81/2015/PAR

Spese di rappresentanza – Finalità e limiti
Vocazione turistica di un comune – Possibilità di stampare opuscoli informativi Disposizioni vincolistiche in materia di spese di pubblicità e rappresentanza

L’art. 6, comma 8, del d.l.31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, ha disposto che a decorrere dall’anno 2011 le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione (…) non possono effettuare spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza, per un ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta nell’anno 2009 per le medesime finalità.
La giurisprudenza della Corte dei Conti ha chiarito che le spese di rappresentanza devono essere caratterizzate da un legame con il fine istituzionale dell’ente, oltre alla necessità effettiva per il medesimo di ottenere una proiezione esterna dell’amministrazione o di intrattenere relazioni pubbliche con soggetti estranei nell’ambito dei normali rapporti istituzionali. Tali spese sono pertanto finalizzate ad apportare vantaggi che l’ente trae dall’essere conosciuto, quindi, non possono risolversi in mera liberalità. Sono prive della qualificazione di spese di rappresentanza quelle erogate in occasione e nell’ambito di normali rapporti istituzionali a favore di soggetti che non sono rappresentativi degli organi di appartenenza, ancorché estranei all’Ente, e in generale quelle prive di funzioni rappresentative verso l’esterno, quali quelle destinate a beneficio dei dipendenti o amministratori appartenenti all’Ente che le dispone (cfr. ex plurimis deliberazione Lombardia n. 151/2012/INPR).
Deve essere, poi, ricordato, sul piano generale che la Corte costituzionale, con sentenza 4 giugno 2012, n. 139, ha chiarito che le disposizioni vincolistiche di cui all’art. 6 in analisi “non operano in via diretta, ma solo come disposizioni di principio, anche in riferimento agli enti locali…”, i quali, pertanto, sono liberi “di rimodulare in modo discrezionale, nel rispetto del limite complessivo, le percentuali di riduzione…(delle)…voci di spesa contemplate nell’art. 6”.
Alla luce di queste coordinate ermeneutiche, la Sezione ha avuto modo di precisare come le spese sostenute per stampare opuscoli informativi, destinati a fornire ai turisti informazioni utili in merito alle attrattive esistenti, nonché sulla ricettività turistica, sembrano rientrare tra le spese di pubblicità, piuttosto che tra le spese di rappresentanza. A diverse conclusioni dovrebbe, invece, pervenirsi nel caso in cui gli opuscoli fossero finalizzati non tanto ad incrementare il turismo, quanto a valorizzare i beni culturali, cioè, ai sensi dell’art. 6 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (recante “Codice dei beni culturali e del paesaggio”), avessero “lo scopo di promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e … assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso”. In tal caso, infatti, le relative spese sarebbero, nella ricostruzione in esame, sottratte al regime vincolistico introdotto con il d.l. n. 78/2010.

4.2.3. Ammissibilità di finanziamenti a soggetti privati nella misura in cui siano ritenuti necessari al perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente pubblico – Sez. reg. contr. Lombardia- Deliberazione n.121/2015/PAR

Istituzioni scolastiche private – Finanziamento
Possibilità per un ente locale di erogare finanziamenti ad una fondazione che gestisce una scuola dell’infanzia.

Il Comune di Cologno al Serio ha posto alla Sezione un quesito in merito alla possibilità incrementare l’importo del contributo erogato alla Parrocchia, gestore della scuola dell’infanzia paritaria del territorio, senza incorrere nella situazione di ripiano delle perdite gestionali di un ente privato.
La Sezione rileva preliminarmente come, in assenza di una di una legge che disponga espressamente in tal senso, non sia configurabile alcuno specifico obbligo di contribuzione a carico dello Stato e degli enti territoriali a favore di scuole istituite da privati anche quando abbiano ottenuto il riconoscimento della parità. Il predetto riconoscimento, infatti, non può che essere subordinato all’impegno della scuola privata a garantire tutte le prestazioni del servizio educativo (Cass., sez. un., 16 maggio 2014, n. 10821) e non può pertanto essere vantata alcuna pretesa alla contribuzione o al rimborso nei confronti dello Stato o di altri enti pubblici.
Ciò non esclude tuttavia che tali ultimi enti, nell’esercizio della propria discrezionalità, possano decidere di corrispondere finanziamenti a soggetti privati, compresi quelli che gestiscono scuole paritarie, nella misura in cui questo sia ritenuto necessario al perseguimento delle proprie finalità istituzionali. Non è rinvenibile, infatti, alcuna disposizione che impedisca all’ente locale di effettuare attribuzioni patrimoniali a terzi, ove queste siano necessarie per conseguire i propri fini istituzionali. Riconosciuto l’interesse generale dell’attività, la natura pubblica o privata del soggetto che la svolge e, in quanto tale, riceve il contributo risulta indifferente, posto che la stessa amministrazione pubblica opera ormai utilizzando, per molteplici finalità soggetti aventi natura privata.
Precipuo rilievo è da riconoscersi in subiecta materia all’art. 118 della Costituzione, che impone espressamente ai Comuni di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.
La Sezione lombarda non manca, però, di precisare che il finanziamento comunale deve tuttavia essere configurato in modo tale da escludere un ripiano delle perdite di un ente privato. In altre parole, un comune può corrispondere finanziamenti ad una fondazione che gestisce una scuola dell’infanzia sul suo territorio ove ciò, sulla base di una valutazione discrezionale dell’interesse pubblico, costituisca il mezzo per assicurare alla cittadinanza amministrata servizi essenziali che rientrano nelle proprie finalità istituzionali, rimanendo in ogni caso escluso qualsiasi intervento diretto al ripiano delle perdite della fondazione stessa.

4.2.4. Limiti assunzionali e limiti di spesa in tema di spesa per il personale – Sez. reg. contr. Lombardia- Delib. n.168/2015/PAR

Dipendenti pubblici – Limiti all’assunzione
Possibilità per un ente locale di procedere allo scorrimento di una graduatoria – Disciplina vincolistica – Comma 424 dell’art. 1 della legge n. 190/2014

Il Comune di Pieve Emanuele ha posto alla Sezione di controllo per la Lombardia un quesito in merito alla possibilità, alla luce del disposto dell’art.1, comma 424, della legge n.190 del 23/12/2014, di poter procedere nel corso nell’anno 2015 allo scorrimento di una graduatoria, approvata nel 2014, per l’assunzione di un’unità di personale, a seguito di dimissioni del vincitore avvenute nella seconda metà del mese di gennaio 2015.
La Sezione ricorda preliminarmente come la suddetta disposizione abbia introdotto una disciplina speciale delle assunzioni, valevole per i soli anni 2015 e 2016: in riferimento ai predetti anni gli enti locali devono destinare le proprie risorse per assunzioni a tempo indeterminato nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all’immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità. Tale previsione normativa è entrata in vigore il giorno 1 gennaio 2015.
Giova incidentalmente ricordare come la ratio del summenzionato intervento normativo sia stata efficacemente evidenziata dalla Sezione Autonomie della Corte dei Conti (delib. n. 19/2015/QMIG), che, nel condividere la prospettazione della Sezione lombarda, ritiene che “la novella in esame appare introdurre una lex specialis valevole per i soli anni 2015 e 2016 che integra un regime derogatorio alla disciplina generale che regola le facoltà assunzionali … finalizzato a destinare tutte le risorse disponibili per le assunzioni a tempo indeterminato alla realizzazione di due obiettivi: l’immissione in ruolo di tutti i vincitori di concorso pubblico collocati nelle graduatorie dell’Ente e la ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità”.
Ciò posto sul piano generale, tornando al quesito affrontato nella deliberazione in rassegna, la Sezione di controllo per la Lombardia non può che rilevare come al momento dell’entrata in vigore del disposto dell’art.1, comma 424, della legge n.190/2014, nella graduatoria concorsuale dell’ente locale risultavano presenti dei soggetti “idonei”, ma non vincitori, alla luce dei posti complessivamente messi a concorso. Il recentissimo intervento normativo ha, però, previsto che per gli anni 2015 e 2016 le risorse assunzionali disponibili debbano essere, come visto, destinate alle due sole finalità sopra richiamate, con la conseguenza che, nei due anni considerati, non appare possibile procedere all’assunzione di eventuali soggetti idonei, ma non vincitori, utilmente collocati in graduatoria, avendo il Legislatore ritenuto di privilegiare – oltre ai vincitori di concorso pubblico collocati in graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della norma in esame – la ricollocazione delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità.

4.2.5. Contabilizzazione delle spese legali dell’ente locale – Valutazione di congruità – Armonizzazione dei sistemi contabili – Sez. reg. contr. Lombardia – Delib. n.200/2015/PAR

Spese legali dell’ente locale – Valutazione di congruità
Sull’obbligo gravante sull’ente locale di procedere ad una valutazione della congruità della parcella legale, in relazione all’attività in concreto svolta dalla propria difesa legale.

La Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con la deliberazione n. 200/2015 fissa un importante principio in tema di sana gestione dell’ente locale, in relazione alla corresponsione dell’onorario spettante al legale, che ha difeso l’amministrazione stessa, oltre a fornire indicazioni per la corretta contabilizzazione dei relativi oneri anche alla luce dell’attuazione dell’armonizzazione dei sistemi contabili (ex D.Lgs. n. 118/2011 e succ. mod.).
Viene preliminarmente ricordato come nel caso delle spese di patrocinio legale relative a giudizi per l’accertamento delle responsabilità civili, penali ed amministrative promossi nei confronti di dipendenti ed amministratori dell’ente locale, in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali, conclusisi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, l’attuale quadro normativo (art. 18, comma 1, del D.L. 25/3/1997, n. 67, convertito, con modificazioni, nella L. 23/5/1997, n. 135) preveda che tali spese siano rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato.
Nel parere in rassegna si ritiene che, anche al di fuori del caso ora richiamato e rispetto al quale opera, come visto, un’espressa previsione normativa, l’ente locale, prima di procedere al pagamento di una parcella presentata dal proprio difensore, abbia, comunque, il dovere di esaminare la documentazione relativa all’attività svolta dal difensore per valutarne la congruità.
In questo senso appare, infatti, dirimente l’obbligo, gravante sull’ente locale, di garantire una “attenta e prudente gestione della spesa pubblica”. La richiesta valutazione di congruità deve, conseguentemente riguardare “non solo la conformità della parcella alla tariffa forense, ma anche il rapporto fra l’importanza e delicatezza della causa e le somme spese per la difesa”. Infine viene fornito anche un utile parametro di commisurazione della parcella, nel caso l’Amministrazione pubblica risulti soccombente: la liquidazione delle spese in favore della parte risultata vincitrice della controversia, operata nella sentenza che definisce il giudizio, può rappresentare “un parametro di congruità in relazione al valore della causa, al numero di udienze alle quali hanno partecipato i difensori delle parti in giudizio, nonché al numero di atti processuali redatti e depositati in corso di causa”.
In merito al secondo aspetto, ovvero quello della corretta contabilizzazione della relativa spesa, si ricorda come nell’allegato 4/2 del D.Lgs. n. 118/11, relativo al principio generale di competenza finanziaria, si affermi che gli impegni derivanti dal conferimento di incarico a legali esterni, la cui esigibilità non è determinabile, sono imputati all’esercizio in cui il contratto è firmato, in deroga al principio della competenza potenziata, al fine di garantire la copertura della spesa. In sede di predisposizione del rendiconto, in occasione della verifica dei residui prevista dall’articolo 3, comma 4 del suddetto decreto, se l’obbligazione non è esigibile, si provvede alla cancellazione dell’impegno ed alla sua immediata re-imputazione all’esercizio in cui si prevede che sarà esigibile, anche sulla base delle indicazioni presenti nel contratto di incarico al legale. Al fine di evitare la formazione di debiti fuori bilancio, infine, l’ente è tenuto a chiedere ogni anno al legale di confermare o meno il preventivo di spesa sulla base della quale è stato assunto l’impegno e, di conseguenza, provvede ad assumere gli eventuali ulteriori impegni.

4.2.6. Armonizzazione dei sistemi contabili – Enti locali siciliani – Sez. contr. Reg. sicil. – Delib. n. 140/2015/PAR

Armonizzazione dei bilanci – Regioni a Statuto speciale – Regione siciliana
Posticipo al 2016 – Specifica manifestazione di volontà degli enti locali siciliani – Necessità
Con la deliberazione n. 140/2015/PAR la Sezione di controllo per la Regione siciliana si è pronunciata in merito all’applicazione della normativa sull’armonizzazione contabile nei confronti degli enti locali siciliani e alla facoltà di rinvio che è stata concessa agli stessi dall’art. 11 della L.R. Sicilia n. 3/2015.
Invero, l’art. 3, comma 12, del d.lgs. 118/2011, riformulato dall’art. 1, comma 1, lett. c), D.Lgs. 10 agosto 2014, n. 126, ha previsto che l’adozione dei principi applicati della contabilità economico-patrimoniale e il conseguente affiancamento della contabilità economico patrimoniale a quella finanziaria possano essere rinviati all’anno 2016, con l’esclusione degli enti che nel 2014 hanno partecipato alla sperimentazione di cui all’art. 78. Le norme di tale decreto si applicano in via diretta alle Regioni a statuto ordinario, ma ne è disposta l’estensione alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome, attraverso il rinvio alla procedura consensualistica già prevista per l’attuazione del federalismo fiscale.
Tanto premesso, la Sezione procede a un’interpretazione sistematica alla luce dell’art. 11 della L.R. 3/2015, che è intervenuta sull’applicazione dell’armonizzazione nella Regione siciliana. In particolare, tale norma, dopo aver previsto per l’amministrazione regionale il rinvio al 2016 delle disposizioni nazionali elencate al comma 2 del citato art. 11, ha lasciato liberi gli enti locali se optare o meno per un analogo rinvio, disponendo espressamente in tal senso. In difetto di motivata e tempestiva manifestazione di volontà politica al riguardo, i comuni sono assoggettati, sin dal 1° gennaio 2015, agli obblighi previsti dal D.Lgs. n. 118/2011, con le cadenze ivi stabilite, al pari dei restanti enti locali ubicati nelle regioni a statuto ordinario.
Tale possibilità di rinvio, tuttavia, non riguarda gli enti previsti dal nuovo comma 12 dell’art. 3, del D. Lgs. n. 118/2011, ossia quelli che hanno partecipato alla sperimentazione, fruendo peraltro delle agevolazioni di cui all’art. 9 D.L. 102/2013, per i quali la norma nazionale, richiamata dal legislatore regionale, ha già espressamente precluso qualsiasi facoltà di proroga. Anche per ragioni di coerenza logica e contabile, le stesse amministrazioni non dispongono di alcuna opzione di rinvio al 2016, essendo tenute a proseguire, con la gradualità prevista dal D. Lgs. n. 118/2011, nel percorso a suo tempo spontaneamente avviato.

4.2.7. Enti strumentali in liquidazione – Oneri previdenziali e spese continuative – Sez. contr. Reg. sicil. – Delib. n. 123/2015/PAR

Principi generali sulla liquidazione degli enti – Incompatibilità tra oneri di liquidazione e spese continuative a tempo indeterminato – Natura necessariamente temporanea della liquidazione.

Con la deliberazione n. 123/2015/PAR la Sezione di controllo per la Regione siciliana, con riferimento a un ente regionale in liquidazione, si è espressa nel senso che i trasferimenti, previsti in favore dell’ente (dall’art. 15 della legge regionale 28 gennaio 2014, n.5) e destinati a far fronte agli oneri derivanti dalla sua liquidazione, non possono essere utilizzati per corrispondere ai dipendenti in quiescenza “trattamenti pensionistici integrativi e sostitutivi”.
La Corte svolge alcune considerazioni di carattere generale sulla liquidazione degli enti. Invero, nonostante il processo di “liquidazione” possa protrarsi anche per un periodo relativamente lungo, l’attività liquidatoria deve mirare alla definizione delle posizioni attive e passive dell’ente stesso, essendo prodromica alla chiusura della gestione e alla realizzazione di un saldo (positivo o negativo). Pertanto, è antitetico al concetto stesso di “liquidazione” ricondurvi tutte quelle posizioni giuridiche e/o economiche che generano oneri continuativi incompatibili con la cessazione dell’ente.
Né, d’altra parte, i trattamenti economici derivanti dai rapporti pensionistici e previdenziali possono essere ricompresi tra “gli oneri derivanti dalla messa in liquidazione”; tali trattamenti, posti ex lege a carico degli enti previdenziali destinatari dei contributi, sono infatti estranei alla gestione liquidatoria, che non amministra personale in quiescenza.
In definitiva, qualunque onere continuativo di natura previdenziale, legato alle aspettative di vita del beneficiario, laddove previsto e disciplinato nell’an, nel quantum e nel quomodo da precise disposizioni di legge, può gravare solo su enti previdenziali o fondi di quiescenza appositamente destinati ad alimentarsi con la gestione del carico contributivo, che assicura la sostenibilità finanziaria in un arco di tempo indeterminato. In ogni caso, la fonte normativa che disciplina l’attribuzione di “vitalizi”, non correlati ad alcuna contribuzione previdenziale, necessita della precisa indicazione delle fonti di finanziamento, che garantiscano la sostenibilità senza compromettere gli equilibri di bilancio futuri.
In sintesi, nessun intervento di tipo continuativo avente funzione impropriamente “previdenziale” può essere imputato alle risorse finanziarie destinate alla “liquidazione” dell’ente e alle sue attività residuali, poiché ciò è ontologicamente incompatibile con la chiusura della gestione liquidatoria e con il carattere necessariamente temporaneo della liquidazione.

4.2.8. Spese di investimento e debito fuori bilancio relativo al risarcimento per l’acquisizione illegittima dell’area di un privato – Sez. reg. contr. Puglia – Delib. n. 124/2015/PAR

Debiti fuori bilancio – Spese di investimento – Indebitamento – Risarcimento del danno
Non riconducibilità nel concetto di “spese di investimento” degli importi dovuti a titolo di risarcimento per l’acquisizione illegittima dell’area di un privato – Non finanziabilità del risarcimento del danno mediante l’accensione di un prestito.

Con la deliberazione n. 124/2015/PAR la Sezione regionale di controllo per la Puglia ha chiarito che il Comune non può ricorrere alla stipulazione di un mutuo quale fonte di finanziamento per pagare un debito fuori bilancio relativo al risarcimento in favore di un privato per l’illegittima acquisizione di un’area destinata ad opera pubblica; gli importi relativi al risarcimento, infatti, non possono ricondursi nell’ambito delle spese di investimento.
Invero, il principio cardine della materia dell’indebitamento è sancito dall’art. 119, ultimo comma, della Costituzione, che prevede che i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. Qualora gli enti territoriali ricorrano all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, la violazione del precetto costituzionale comporta, ai sensi dell’art. 30, comma 15, della L. 27/12/2002 n. 289, la nullità dei relativi atti e contratti. La vigente normativa fornisce le nozioni di investimento e di indebitamento nell’art. 3, comma 18, della Legge n. 350/2003. Sul punto le Sezioni Riunite, con deliberazione n. 25/CONTR/2011 hanno chiarito che l’elencazione, prevista dall’art. 3, comma 18, della citata L. 350/2003, ha carattere tassativo e considera tutti i casi in cui dalla spesa assunta dall’ente deriva un aumento di valore del patrimonio immobiliare o mobiliare, che si ripercuote non solo sull’esercizio corrente ma anche su quelli futuri, proprio per giustificare il perdurare degli effetti dell’indebitamento. La Corte Costituzionale, con la sentenza del 29/12/2004 n. 425, ha precisato che la nozione di spesa di investimento non può essere determinata a priori sulla base della sola disposizione costituzionale.
Tanto premesso, la Sezione osserva che l’acquisizione di aree e la costituzione di servitù onerose rientrano nella nozione di investimento, che, tuttavia, deve ritenersi circoscritta alle attività legittime e ordinarie che non comportino maggiori oneri; pertanto, non vi rientrano quelle spese che “patologicamente” si possono aggiungere in conseguenza di attività o comportamenti illeciti commessi dall’Amministrazione, da cui scaturisce l’obbligo di risarcimento del danno.
Alla luce della legislazione vigente, è perciò consentito il ricorso all’indebitamento esclusivamente per le spese riferite alle indennità di esproprio, mentre deve escludersi la possibilità di finanziare mediante indebitamento ulteriori oneri “patologici”, quali spese legali, spese per consulenze tecniche di ufficio, risarcimenti del danno o interessi maturati.

4.2.9. Non equiparabilità tra la ricognizione dei debiti fuori bilancio in sede di approvazione del piano di riequilibrio e il riconoscimento formale dei debiti fuori bilancio ex art. 194 TUEL – Sez. contr. Reg. sicil. – Delib. n. 177/2015/PA

Debiti fuori bilancio – Piano di riequilibrio – Esercizio provvisorio
Debiti fuori bilancio – Piano di riequilibrio finanziario pluriennale –Inammissibilità del riconoscimento di debiti fuori bilancio durante l’esercizio provvisorio
Con la deliberazione n. 177/2015/PAR la Sezione di controllo per la Regione siciliana ha escluso che gli uffici comunali siano autorizzati al pagamento di debiti fuori bilancio ancora da riconoscere per il semplice fatto che il consiglio comunale – in sede di approvazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale – abbia avuto conoscenza di tali debiti.
Invero, la deliberazione del piano di riequilibrio non può ritenersi equivalente al riconoscimento di cui all’art. 194 TUEL. A tal proposito, la Sezione osserva che dal testo del comma 7 dell’art. 243 bis TUEL si desume una chiara distinzione tra la ricognizione dei debiti fuori bilancio, contenuta nel piano di riequilibrio, e l’effettivo riconoscimento ai sensi dell’art. 194 TUEL. La formulazione letterale del citato comma 7 dell’art. 243 bis TUEL, infatti, implica che la ricognizione, per quanto indispensabile ai fini del piano di riequilibrio, non equivale alla deliberazione ex art. 194 TUEL, tant’è che il testo normativo si riferisce a “debiti riconoscibili”, lasciando intendere che il riconoscimento è atto successivo alla ricognizione. Se il legislatore avesse inteso equiparare ricognizione ex art. 243 bis TUEL e riconoscimento ex art. 194 TUEL, la disposizione avrebbe avuto un tenore letterale diverso. Va poi aggiunto che la ricognizione non comporta di per sé la copertura finanziaria della spesa connessa al riconoscimento ex art. 194 TUEL; a tal proposito, si ribadisce che la copertura ai sensi dell’art. 194 TUEL deve essere concreta ed effettiva, sicché non è ammesso un riconoscimento solo “formale” del debito da parte del Consiglio comunale con rinvio del pagamento dello stesso a successiva approvazione del bilancio e ciò al solo fine di impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria e ulteriori spese (cfr. deliberazione n. 213/2013/PAR della Sezione Campania; deliberazione n. 78/2014/PAR della stessa Sezione per la Regione siciliana). La delibera di riconoscimento ex art. 194 TUEL, infatti, ha la funzione di salvaguardia degli equilibri di bilancio, che si esplica attraverso il reperimento delle risorse necessarie a finanziare il debito, così ricondotto all’interno del sistema contabile.
La Corte, poi, evidenzia che non si possono riconoscere debiti fuori bilancio durante l’esercizio provvisorio da parte di un ente che ha approvato il ricorso allo strumento del Piano di riequilibrio pluriennale. Invero, la delibera di riconoscimento può essere adottata solo in occasione di precise scansioni temporali, in particolare in sede di approvazione del bilancio di previsione ovvero in occasione della delibera di salvaguardia degli equilibri di bilancio ex art. 193 comma 2° del TUEL, ferma restando la possibilità di disporre diversamente a livello regolamentare. Si tratta dei momenti in cui gli equilibri di bilancio sono valutati in maniera approfondita e complessiva; in quest’ottica il riconoscimento dei debiti ex art. 194 TUEL proprio durante la “vacanza” del bilancio costituirebbe un fatto illogico. Inoltre, il principio di tipicità e tassatività delle spese consentite nel corso dell’esercizio provvisorio esclude che si possa procedere all’adempimento di obbligazioni che non rientrano nei casi contemplati.

4.2.10. Quantificazione “in astratto” del vincolo di “invarianza della spesa” – Comma 136 dell’art. 1 della legge n. 56 del 2014 per gli emolumenti degli amministratori locali – Sez. reg. contr. Basilicata- Delib. n. 21/2015/PAR

Amministrazioni locali – Comuni – Indennità degli amministratori locali
Irrilevanza della rinuncia ai diritti economici da parte di singoli amministratori ai fini della determinazione del tetto di spesa di cui al comma 136 dell’art. 1 della legge n. 56 del 2014
Con la deliberazione n. 21/2015/PAR la Sezione regionale di controllo per la Basilicata ha interpretato i commi 135 e 136 dell’art. 1 della legge n. 56 del 2014 in relazione al vincolo di “invarianza della spesa” da rispettare nella rideterminazione degli oneri connessi con le attività di amministratore locale. La Corte ha chiarito che tale vincolo deve essere quantificato “in astratto”, cioè non tenendo conto delle rinunce alle indennità da parte degli amministratori in carica.
Invero, il citato comma 135 ha modificato il comma 17 dell’art. 16 del decreto legge n. 138 del 2011, introducendo una riespansione numerica della composizione del Consiglio e della Giunta dei Comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti; tuttavia, l’applicazione di tale norma è subordinata al verificarsi della condizione indicata del successivo comma 136, cioè la previa rideterminazione degli oneri connessi al fine di garantire l’invarianza della spesa.
In via preliminare, la Corte osserva che lo status di amministratore locale è disciplinato nell’ambito del Titolo III, Capo IV del TUEL, che si occupa dei diritti economici negli artt. 77 – 87. Tali norme mirano alla tutela della partecipazione alla vita politica, peraltro costituzionalmente garantita dall’art. 51 Cost. Su tale materia, nel corso degli anni vi sono state varie disposizioni, che, per contenere la spesa, hanno regolato i diritti economici degli amministratori locali; fra tali norme spicca l’art. 1, comma 54, della legge n.266 del 2005, che ha ridotto -nella misura del 10 per cento- l’ammontare degli emolumenti dovuti a titolo di indennità di funzione e di gettoni di presenza.
Tanto premesso, la Corte osserva la ratio sottesa al combinato disposto dei commi 135 e 136 dell’art. 1 della legge n. 56 del 2014 è quella di consentire agli enti sotto i 10 mila abitanti una maggiore capacità di rappresentanza politica, purché la stessa non si traduca in una maggiorazione degli oneri connessi, dovendosi comunque perseguire il risanamento dei conti pubblici.
Per ciò che attiene alla quantificazione della spesa, il decreto legge n. 66 del 24 aprile 2014 ha integrato il summenzionato comma 136, prevedendo che sono esclusi dal computo gli oneri relativi “ai permessi retribuiti, agli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi di cui agli articoli 80 e 86 del testo unico”. Il Legislatore, quindi, ha inteso evitare che oneri estremamente variabili, collegati all’attività lavorativa del singolo amministratore, potessero conformare –in via generale- il tetto di spesa codificato dal comma 136. Da ciò si desume che, in primo luogo, tutti gli altri oneri rientrano nella sfera di applicazione dell’articolo in esame indipendentemente dalla loro natura variabile o standard; in secondo luogo, le voci, che concorrono a determinare il tetto di spesa, devono essere ricalcolate sulla base di parametri di quantificazione in astratto, assunti dalla normativa vigente e non legati a circostanze contingenti del singolo amministratore.
Il tetto previsto dal summenzionato comma 136, dunque, è unico ed omnicomprensivo, costituito da voci eterogenee e riguarda complessivamente l’Ente e non lo specifico amministratore.
In sintesi, la rideterminazione degli oneri di cui al citato comma 136 deve essere effettuata sulla base dei parametri astratti propri di ogni singola voce. In tale ottica, pertanto, non potranno assumere alcuna rilevanza –ai fini del ricalcolo- le vicende del singolo amministratore locale, come, ad esempio, la sua rinuncia ai diritti economici e alle indennità. Oltretutto, se tale rinuncia avesse un’efficacia “ultrattiva” rispetto al tempo ed al soggetto che l’ha formulata, si assisterebbe ad una inammissibile abrogazione di fatto della tutela dello status economico degli amministratori locali.

4.2.11. Divieto di cumulo di gettoni di presenza e di indennità di carica eccedenti la soglia fissata dall’art. 5, comma 5, del D.L. 78/2010 – Sez. reg. contr. Puglia – Delib. n. 123/2015/PAR

Amministrazioni locali – Indennità degli amministratori locali – Interpretazione dell’art. 5, comma 5, del D.L. 78/2010
Con la deliberazione n. 123/2015/PAR la Sezione regionale di controllo per la Puglia ha interpretato l’art. 5, comma 5, del D. L. 31/05/2010 n. 78, convertito dalla L. 30/07/2010 n. 122, nel senso che un amministratore locale, titolare di cariche elettive, che percepisce per tale motivo gettoni di presenza o indennità e che abbia pure incarichi conferiti e remunerati da altra pubblica amministrazione, può ottenere per questi ultimi il solo rimborso delle spese sostenute nonché eventuali gettoni di presenza non superiori a 30 euro.
Invero, richiamando peraltro precedenti di altre Sezioni, il Collegio osserva che la ratio dell’art. 5, comma 5, del D. L. n. 78/2010 è ricavabile dalla sua rubrica: “economie negli organi costituzionali, di governo o di apparati politici”; tale norma, dunque, nell’ambito di una generale riduzione dei costi della politica, pone una limitazione soggettiva, operante in via generale per gli amministratori pubblici, basata sul presupposto che dall’elettività della carica deriverebbe la tendenziale gratuità degli incarichi conferiti dalle pubbliche amministrazioni. Il legislatore ha così inteso escludere la possibilità per i titolari di cariche elettive di percepire ulteriori emolumenti o compensi, salva la possibilità di richiedere il rimborso delle spese o di ottenere eventuali gettoni di presenza nel limite di trenta euro. La norma in questione, pertanto, va applicata nei confronti del titolare di cariche elettive che svolga qualsiasi incarico attribuito dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell’art. 1 della legge n. 196/2009, inclusa la partecipazione ad organi collegiali di qualsiasi tipo.

4.2.12. Divieto di assunzione di personale per le amministrazioni pubbliche in ritardo nei pagamenti – Sez. reg. contr. Campania – Delib. n. 153/2015/PAR

Amministrazioni locali – Divieti di assunzione – Elusione
Applicabilità del divieto di assunzioni in conseguenza del ritardo nei pagamenti – Convenzione stipulata da un Comune per l’utilizzo di personale già assunto a tempo indeterminato presso un altro ente per un periodo predeterminato e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo.
Con la deliberazione n. 153/2015/PAR la Sezione regionale di controllo per la Campania si è pronunciata in merito all’interpretazione dell’art. 41, comma 2, del D.L. 66/2014, convertito nella L. 89/2014, relativo al divieto di assunzione di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, per le amministrazioni pubbliche (esclusi gli enti del servizio sanitario nazionale) che registrano tempi medi nei pagamenti superiori a quelli previsti dal d.lgs. 192/2012 e dal d.lgs. 231/2002.
In particolare, la Sezione ha escluso che un Comune, che abbia effettuato i pagamenti in tempi medi superiori a quelli prescritti dalla normativa, possa stipulare una convenzione, di cui all’art. 14 co. 1 del CCNL 22.1.2004, con un altro ente per l’utilizzo di personale già assunto a tempo indeterminato presso quest’ultimo, per un periodo predeterminato e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo.
La Sezione osserva che già altre norme hanno introdotto nei confronti degli enti locali –con formulazione identica rispetto a quella di cui al citato art. 41, comma 2, del D.L. 66/2014 – divieti assunzionali, conseguenti all’accertamento di violazioni particolarmente significative della normativa di settore, ad esempio, in materia di rispetto del patto di stabilità, di contenimento delle spese per il personale, ecc. (cfr. art. 76, comma 4, del D.L. 112/2008; art. 1, comma 557-ter, L. 296/2006; art. 1, comma 119, L.220/2010; art. 31, comma 26, L. 183/2011). La Corte ritiene che debba valorizzarsi l’ampiezza ed il rigore del contenuto di tali divieti non solo in considerazione del tenore categorico e omnicomprensivo delle espressioni ma anche in ragione della particolare rilevanza dei principi che il legislatore ha inteso tutelare mediante l’introduzione di norme recanti i predetti vincoli. Tra tali principi può farsi rientrare anche la materia del rispetto dei tempi previsti per il pagamento di somme da parte di pubbliche amministrazioni; tale materia va inquadrata nell’ambito della contabilità delle pubbliche amministrazioni ed è riconducibile alle esigenze di armonizzazione dei bilanci e al coordinamento della finanza pubblica.
Inoltre, il legislatore, oltre a prevedere un divieto generalizzato di assunzione di personale, ha anche fatto “…divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione”; ciò preclude anche opzioni alternative e possibili espedienti elusivi basati su una lettura strumentalmente formalistica della disposizione. La giurisprudenza, a tal proposito, ha riconosciuto un’equivalenza sostanziale tra la stipula di convenzioni ex art. 14 del CCNL del 22 gennaio 2004 e le altre fattispecie nelle quali si realizzano nuove assunzioni, poiché l’ente, anche nel primo caso, si avvantaggia di un incremento oneroso delle prestazioni lavorative.

4.2.13. Limiti e quantificazione dei compensi dei presidenti e dei componenti dei consigli di amministrazione delle società partecipate – Sez. reg. contr. Campania – Delib. n. 123/2015/PAR

Società partecipate dalle Province – Compensi dei componenti dei consigli di amministrazioni – Interpretazione dell’art. 1, comma 725 e ss., L. 27/12/2006 n. 296
Compensi dei presidenti e dei componenti dei consigli di amministrazione delle società partecipate dalle province, parametrati alle indennità del Presidente della Provincia – Conseguenze della L. 7/04/2014 n. 56 di riforma delle Province in merito alla gratuità dell’incarico di presidente della provincia
Con la deliberazione n. 123/2015/PAR la Sezione regionale di controllo per la Campania ha fornito un’interpretazione sistematica della normativa in materia di compensi dei presidenti e di componenti dei consigli di amministrazione delle società partecipate dalle province alla luce della riforma di queste ultime avvenuta con L. 7/04/2014 n. 56 .
In via preliminare, il Collegio osserva che, da un lato, l’art. 1, comma 725, della L. 296/2006 stabilisce che, nelle società a totale partecipazione di comuni o province, il compenso lordo annuale onnicomprensivo, attribuito al presidente e ai componenti del consiglio di amministrazione, non può essere superiore per il presidente al 70 per cento e per i componenti al 60 per cento delle indennità spettanti, rispettivamente, al sindaco e al presidente della provincia ai sensi dell’art. 82 del TUEL. Dall’altro lato, l’art. 1, commi 82 e 84, della L. 7/04/2014, n. 56 introduce la gratuità dell’incarico di presidente della provincia. Infine, viene rilevato che, secondo la giurisprudenza civilistica, deve sempre presumersi il diritto dell’amministratore di s.p.a. a ricevere un compenso.
Il Collegio evidenzia che, oltre al comma 725 dell’art. 1 della Legge 296/2006, nel corso degli anni sono state introdotte altre norme volte a limitare il numero e i compensi dei componenti dei consigli di amministrazione delle società controllate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche (si v. art. 4, D.L. 95/2012, convertito dalla L. 135/2012, modificato dall’art. 16 D.L. 90/2014, convertito dalla L.114/2014).
Nel frattempo, vi è stata la riforma delle province con la legge 7/04/2014, n. 56, che ha modificato l’assetto degli organi di governo dell’ente e ha previsto la gratuità degli incarichi di presidente della provincia, di consigliere provinciale e di componente dell’assemblea dei sindaci, salvi gli oneri previdenziali, assistenziali e assicurativi.
Pertanto, ove permanesse in capo alla provincia la partecipazione totalitaria di organismi societari, si pone la questione della determinazione dei compensi del presidente e dei componenti degli organi di amministrazione, che la citata L. 296/2006 ha parametrato all’indennità del presidente della provincia; quest’ultimo incarico, infatti, è ormai divenuto gratuito in virtù della L. 56/2014.
In particolare, si potrebbero ipotizzare le seguenti interpretazioni, sulle quali la Sezione non esprime preferenza in considerazione della natura della funzione consultiva: a)- una tesi è quella della gratuità dell’incarico degli amministratori delle società partecipate a causa della sopraggiunta gratuità della carica di presidente della provincia; b)- l’altra tesi si avvale del criterio teleologico, per cui, essendo venuto meno il parametro di riferimento costituito dall’indennità del presidente della provincia, vi è ora una fattispecie non regolamentata, per la quale in via analogica dovrebbero applicarsi le norme relative ai Sindaci; di conseguenza, in presenza di società a partecipazione totalitaria delle province, il compenso lordo annuale, attribuibile al presidente e ai componenti del consiglio di amministrazione, non potrebbe essere superiore per il presidente al 70 per cento e per i componenti al 60 per cento dell’indennità spettante al sindaco che ricopre, nell’attuale assetto di “governance” provinciale, anche la carica di presidente della provincia; c)- vi è poi una terza tesi, che ritiene che siano percorribili esclusivamente soluzioni gestionali rimesse alle province, che devono nondimeno perseguire il contenimento dei costi ascrivibili alle società partecipate e agli enti soci.
La Sezione evidenzia che, in assenza di una specifica norma di contenimento della spesa pubblica o di coordinamento di finanza, i profili contabili, sebbene presenti, siano comunque “recessivi” rispetto ad altre problematiche di ordine civilistico e amministrativo. Al contrario, rientrano tuttora nell’ambito della contabilità pubblica le conseguenze derivanti dalle altre norme, che impongono l’individuazione di soluzioni che limitino fortemente le spese relative agli organismi partecipati.
In definitiva, ad avviso della Sezione, rimane nella responsabilità delle province l’individuazione di un compenso che tenga comunque conto della più generale “ratio” della normativa sul loro assetto organizzativo e funzionale, fortemente improntata al contenimento dei costi, anche in ragione della diminuzione delle correlate risorse attribuite ai predetti enti locali; deve quindi evitarsi che le già limitate risorse finanziarie vengano assorbite dagli organismi partecipati. Tale valutazione è richiesta, prima ancora che da specifiche norme, dal principio di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97, Cost.) che presiede alla gestione delle risorse pubbliche, anche qualora la medesima avvenga mediante società.
Il compenso individuale e/o collettivo del presidente e dei componenti del consiglio di amministrazione della società partecipate dalle province, pertanto, non potrà essere di ammontare superiore a quello individuato alla luce della previgente disciplina; gli enti devono assicurare la riduzione di tutti i costi riconducibili agli organismi partecipati, anche alla luce dell’art. 1, comma 611, lett. e), L. 190/2014, che impone “a fortiori” che, nella scelta sui suddetti compensi, si prendano in considerazione i margini di “contenimento dei costi” che possono derivare dalla “riduzione delle remunerazioni”.

5. Le Sezioni Riunite della Corte dei conti in speciale composizione (Donatella Scandurra e Paola Briguori)

5.1. I ricorsi in tema di piani di riequilibrio (art. 243quater, comma 5, del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267)

5.1.1. Giurisdizione esclusiva della Corte dei conti – Sezioni Riunite in speciale composizione – Sent. n. 4/2015/EL del 17 dicembre 2014-14 gennaio 2015–4 marzo 2015

Le Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno osservato che il riferimento dell’art. 243-quater, comma 5, del d.lgs. n. 267 del 2000 “alla giurisdizione esclusiva (della Corte dei conti) in tema di contabilità pubblica, ai sensi dell’articolo 103, secondo comma della Costituzione” sta a significare che tutta la disciplina concernente il riequilibrio ed il dissesto finanziario degli enti locali, articolata in un complesso di disposizioni e di segmenti procedurali contenuti nel TUEL, presuppone una unitarietà sistematica ed applicativa della disciplina medesima, coinvolgendo direttamente la sfera dei controlli affidati alla Corte dei conti, e come tale ha una valenza di carattere ricognitorio di una giurisdizione contabile già riconducibile, naturalmente, alle “materie di contabilità pubblica” (art. 103, comma 2, Cost.).
Il che comporta, per un verso, l’insindacabilità da parte di altro giudice diverso dalla Corte dei conti delle delibere della Sezione regionale di controllo adottate nell’esercizio di un autonomo ed indipendente potere di controllo, quale è quello che deriva dalle attribuzioni di cui all’art. 243-quater del d.lgs. n. 267 del 2000, non potendo peraltro le delibere della Sezione regionale di controllo adottate in materia “assumere valenza endoprocedimentale ai fini della declaratoria di dissesto”, mentre, per altro verso, “ciò porta a concludere che l’atto del Prefetto di diffida al Comune si atteggia come atto vincolato al riscontro di quanto previsto dall’art. 243-quater, comma 7, del d.lgs. n. 267/2000, introdotto dall’art. 3, comma 1, lett. r), del d.l. n. 174/2012, convertito nella legge n. 213/2012, e, in quanto tale, trova collocazione nella nuova complessa procedura, la cui cognizione, in caso di impugnativa, spetta naturaliter alle Sezioni riunite della Corte dei conti”.
Va da sé che “se lo stesso atto amministrativo o altri eventuali successivi provvedimenti risultassero inficiati da vizi propri – formali o sostanziali – la tutela giurisdizionale spetterebbe al altro giudice, ordinario o amministrativo, a seconda delle posizioni soggettive che risultassero lese e nel rispetto del riparto di giurisdizione costituzionalmente previsto” (sentenza n. 2 del 2013).

5.2. I ricorsi avverso le deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo (assunte ex art. 1 comma 166 e segg. della legge n. 266 del 2005 ed ex art. 148bis del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267)

5.2.1. Ricorso avverso la deliberazione di una Sezione regionale del controllo, adottata ex art. 148 bis del Tuel – SSRR in spec. comp. – Sent. n. 18/2015/EL del 18 marzo 2015 – 15 maggio 2015

Il ricorso, di cui sono parti il Comune ricorrente e la Procura generale della Corte dei conti (non anche la Sezione regionale del controllo), ha per oggetto, la domanda di annullamento della deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Puglia in relazione agli esiti del controllo sul rendiconto d’esercizio.
Le Sezioni Riunite hanno chiarito che nei confronti delle deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo, assunte sulla base dei commi 166 e seguenti dell’articolo 1 della legge n. 266 del 2005 e dell’articolo 148-bis del TUEL, il “sistema” ne assicura l’effettiva giustiziabilità, nel pieno rispetto dell’articolo 24 della Costituzione.
Infatti, sul punto occorre richiamare le conclusioni della elaborazione giurisprudenziale – specificamente per quanto riguarda l’affermazione della giurisdizione esclusiva della Corte dei conti con riferimento alle fattispecie individuate dalla norma con l’interpretazione estensiva dell’art. 234-quater TUEL – per la decisiva considerazione che gli ambiti materiali per i quali è stata estesa la giurisdizione della Corte, coerentemente con quanto prescritto dall’art. 103, secondo comma, Cost., appaiono chiaramente sussumibili nella materia “contabilità pubblica”, riguardante il “sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici”, da intendersi, dunque, in senso dinamico, anche in relazione ai profili attinenti alla gestione del bilancio e ai suoi equilibri (Corte dei conti, Sezioni Riunite, deliberazione n. 54/2010). Non v’è dubbio che, nella specie, le ritenute irregolarità messe in evidenza dalla Sezione regionale del controllo in occasione dell’esame sul rendiconto d’esercizio del Comune attengano alla materia della contabilità pubblica, segnatamente per i profili attinenti al contestato mancato rispetto, da parte del medesimo Comune, del patto di stabilità interno.
D’altro canto, la stessa Suprema Corte di Cassazione, nel dichiarare la giurisdizione delle Sezioni Riunite della Corte dei conti in ordine all’impugnazione da parte del Comune di Cefalù della deliberazione con cui la sezione di controllo per la Regione siciliana della Corte dei conti aveva accertato la sussistenza delle condizioni previste per la dichiarazione dello stato di dissesto finanziario di detto comune, negando ingresso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale (Cass., Sez. Un., ord. n. 5805 del 13 marzo 2014), ha fornito, anche ai fini che ne occupano, un’utile indicazione sull’ammissibilità della estensione dell’ambito giurisdizionale delle Sezioni Riunite a speciale composizione, ritenuta possibile in quanto la fattispecie presa in esame è stata strettamente collegata a quella già regolata da una vigente disposizione di legge, per l’appunto l’art. 243-quater TUEL (sent/ord. n. 25/14 di queste medesime Sezioni Riunite).
Siffatta attinenza consente di superare gli adombrati dubbi di legittimità del giudizio incentrati sulla mancanza di una specifica norma che dovrebbe – nell’assunto della parte ricorrente – specificamente prevedere l’estensione dell’ambito giurisdizionale delle Sezioni Riunite a speciale composizione.

5.3. I ricorsi avverso l’elenco Istat (art. 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n. 228)

5.3.1. Ricorso avverso l’inserimento nell’elenco ISTAT di una Federazione italiana sportiva – Requisito del “controllo pubblico” – SSRR in spec. comp. – Sent. n. 12/2015 del 28 gennaio 2015-31 marzo 2015

Ricorso ex art. 169, l. n. 228/2012 avverso l’inserimento nell’elenco ISTAT di cui all’art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 – Federazione Italiana Cronometristi –   SEC 2010 – indicatori del controllo da parte di un’amministrazione pubblica – prevalente finanziamento pubblico – indici significativi di un potere di indirizzo del CONI sulla Federazione – legittimità dell’inserimento nell’elenco ISTAT
Per qualificare una istituzione senza fine di lucro privata come “amministrazione pubblica”, il SEC 2010 prevede ancora il requisito del “controllo pubblico” (cfr. § 2.112 lett.c, § 2.130, § 3.31, § 20.13), ma non prevede più come autonomo requisito il “finanziamento pubblico prevalente”, diversamente dal previgente SEC 95 (che al § 2.69 lett.b ed al § 3.28 classificava come pubbliche amministrazioni “le istituzioni senza scopo di lucro che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, che sono controllate e finanziate in prevalenza da amministrazioni pubbliche”), con la conseguenza di un ampliamento delle istituzioni senza fini di lucro qualificabili come “pubblica amministrazione”.
            In presenza di un finanziamento non solo “principale”, ma anche “di grado elevato” (ovvero preponderante, in termini di percentuale sulle entrate) può presumersi che la contribuzione pubblica condizioni le scelte strategiche dell’Ente, ovvero configuri un controllo pubblico anche in assenza di altri indicatori.
La sentenza n. 12/2015 delle SSRR in speciale composizione esamina per la prima volta una controversia in tema di inserimento nel cd. elenco ISTAT di una Federazione sportiva alla luce del nuovo SEC 2010.
Come noto, la norma di cui al comma 3 dell’art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 individua – ai fini del contenimento della spesa pubblica – tutti gli enti e soggetti giuridici che costituiscono il Settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche, come annualmente individuati dall’ISTAT in conformità al diritto europeo.
Alla luce del quadro normativo europeo e nazionale è emersa una nozione “lata” di pubblica amministrazione, nella quale molteplici soggetti di spesa, pur nelle diversità di regime giuridico e di struttura organizzativa, sono chiamati – in ragione di alcuni indici o parametri presi a riferimento secondo il sistema di classificazione economico–finanziaria valevole nell’Unione – obbligatoriamente a contribuire all’andamento della finanza pubblica in una dimensione di “corresponsabilità” quanto al rispetto di prefissati obiettivi nazionali e sopranazionali.
In sostanza, una volta che – secondo il SEC 2010 – un soggetto rientra nell’ambito del settore delle amministrazioni pubbliche, la immediata conseguenza è che a esso si applicano tout court le norme di contenimento della spesa pubblica riferite alla pubblica amministrazione.
Orbene, un nutrito contenzioso è nato innanzi alle sezioni Riunite in speciale composizione a cui è devoluta la giurisdizione in tale materia ex art. 169, l. n. 228/2012, in tema di inserimento nell’Elenco ISTAT della maggior parte delle Federazioni Sportive che, nella specie, sono state classificate come le istituzioni senza scopo di lucro che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, che sono controllate e finanziate in prevalenza da amministrazioni pubbliche.
I Giudici hanno osservato che per qualificare una istituzione senza fine di lucro privata come “amministrazione pubblica”, il SEC 2010 prevede ancora il requisito del “controllo pubblico” (cfr. § 2.112 lett.c, § 2.130, § 3.31, § 20.13), ma non prevede più come autonomo requisito il “finanziamento pubblico prevalente”, diversamente dal previgente SEC 95 (che al § 2.69 lett.b ed al § 3.28 classificava come pubbliche amministrazioni “le istituzioni senza scopo di lucro che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, che sono controllate e finanziate in prevalenza da amministrazioni pubbliche”); con la conseguenza di un ampliamento delle istituzioni senza fini di lucro qualificabili come “pubblica amministrazione”.
Inoltre, il nuovo SEC introduce precisazioni e innovazioni anche riguardo al concetto di controllo pubblico sulle istituzioni senza fine di lucro.
Fermo restando che “per controllo si intende la capacità di determinare la politica generale o il programma di una unità istituzionale” (§ 1.36 e § 20.15 SEC 2010, corrispondenti al § 2.26 del SEC 95), il nuovo SEC introduce ex novo (al § 2.39) una serie di “indicatori di controllo” per “le istituzioni senza scopo di lucro riconosciute come entità giuridiche indipendenti”, precisando che essi “sono i seguenti:
a)         nomina di funzionari;
b)         messa a disposizione di strumenti che consentano l’operatività;
c)         accordi contrattuali;
d)         grado di finanziamento;
e)         grado di esposizione al rischio dell’amministrazione pubblica.
Come nel caso delle società, un solo indicatore potrebbe essere talvolta sufficiente per stabilire il controllo, ma in altri casi più indicatori distinti possono collettivamente attestare il controllo.”
Più dettagliatamente, al § 20.15 il SEC 2010 specifica che “Il controllo di un’istituzione senza scopo di lucro è definito come la capacità di determinarne la politica generale o il programma. L’intervento pubblico in forma di regolamentazione generale applicabile a tutte le unità che svolgono la stessa attività non è rilevante per decidere se una singola unità sia controllata dall’amministrazione pubblica. Per stabilire se un’istituzione senza scopo di lucro sia controllata dall’amministrazione pubblica occorre considerare i cinque indicatori di controllo che seguono:
a)         nomina dei funzionari;
b)         altre disposizioni come gli obblighi contenuti nello statuto dell’istituzione senza scopo di lucro;
c)         accordi contrattuali;
d)         grado di finanziamento;
e)         esposizione al rischio.
Un unico indicatore può essere sufficiente per stabilire il controllo. Tuttavia, se un’istituzione senza scopo di lucro finanziata principalmente dall’amministrazione pubblica conserva in misura significativa la capacità di determinare la sua politica o il suo programma lungo le linee definite dagli altri indicatori, non viene considerata controllata dall’amministrazione pubblica. Nella maggior parte dei casi l’esistenza del controllo sarà evidenziata da una serie di indicatori. Una decisione basata su questi indicatori implica, per sua natura, un giudizio soggettivo.”
Dando applicazione a tali disposizioni la SSRR hanno evidenziato che, in presenza di un finanziamento non solo “principale”, ma anche “di grado elevato” (ovvero preponderante, in termini di percentuale sulle entrate) – anche sulla base del test market/non market – può presumersi che la contribuzione pubblica condizioni le scelte strategiche dell’Ente, ovvero configuri un controllo pubblico anche in assenza di altri indicatori.
Tale interpretazione indubbiamente implica che il controllo potrebbe essere escluso anche in presenza di finanziamenti per importi cospicui da parte della pubblica amministrazione, ma percentualmente di grado non elevato rispetto alle entrate complessive dell’istituzione senza fini di lucro: ad esempio, si pensi ad una federazione sportiva la quale percepisca ingenti contributi statali, ma riceva entrate ancora superiori da altre fonti – vendita di diritti televisivi, quote associative, sponsor ed altro –, tanto da non essere sostanzialmente condizionata nelle sue scelte dalla concessione di pubbliche risorse (ovviamente, sempreché tale federazione non sia soggetta ad altre forme di controllo).
Resta fermo, ovviamente, che il grado di finanziamento è solo uno degli indicatori del “controllo”, che ben potrebbe essere desunto in base ai restanti e diversi indicatori individuati dal SEC.
Comunque, nella specie, il Collegio ha ritenuto che la Federazione – Federazione italiana Cronometristi – fosse stata correttamente inserita nel detto elenco ISTAT – poiché, a parte la dirimente presenza di un finanziamento prevalentemente pubblico a suo favore della FICR vi siano disposizioni legali che concretano indici significativi di un potere di indirizzo del CONI sulla Federazione, utili ai fini del controllo nel senso del SEC.

5.3.2. Ricorso avverso l’inserimento nell’elenco ISTAT di una Federazione italiana sportiva – Giudizio ad istanza di parte – SSRR in spec. comp. – Sent. n.13/2015 del 28 gennaio 2015-2 aprile 2015

Ricorso ex art. 169, l. n. 228/2012 avverso l’inserimento nell’elenco ISTAT di cui all’art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 – Federazione Pugilistica Italiana – SEC 2010 – rito del giudizio ad istanza di parte disciplinato dall’art. 58 del R.D. 13 agosto 1933 n. 1038
Non avendo il legislatore disciplinato il relativo procedimento giurisdizionale, le Sezioni riunite in speciale composizione, sin dall’inizio dell’esercizio della potestà giurisdizionale loro attribuita, si sono pronunciate (sentenza-ordinanza n. 3/2013/RIS dell’11 luglio 2013) affermandone la riconducibilità ai giudizi ad istanza di parte disciplinati dall’art. 58 del R.D. 13 agosto 1933 n. 1038, come integrato dalle disposizioni generali recate dallo stesso regolamento di procedura per i giudizi innanzi a questa Corte dei conti, ivi compresa la previsione dell’art. 26 sul richiamo alle norme ed ai termini della procedura civile, “in quanto applicabili”.
La sentenza n.13/2015 è degna di nota poiché si sofferma sul rito che riguarda i giudizi innanzi alle Sezioni Riunite in speciale composizione in tema di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente dall’ISTAT, confermando l’orientamento espresso con la sent. n.3/2013. Il tema assume forte attualità poiché pendono innanzi alle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione diversi regolamenti – preventivi e successivi – di giurisdizione azionati da diverse federazioni sportive, miranti a mettere in dubbio la competenza giurisdionale della Corte dei conti in tale materia.
In detta sentenza, in particolare, il collegio ha osservato che il ricorso è promosso ai sensi dell’art. 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità 2013), a tenore di cui “Avverso gli atti di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente dall’ISTAT ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n.196, è ammesso ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei conti, in speciale composizione, ai sensi dell’articolo 103, secondo comma, della Costituzione”.
Il richiamato art.1, comma 3, della L. 3 dicembre 2009 n.196, nel testo modificato dall’art.10, comma 16, del D.L.6 luglio 2011 n.98, convertito con modificazioni dalla L.15 luglio 2011 n.111, prevede che “la ricognizione delle amministrazioni pubbliche di cui al comma 2 è operata annualmente dall’ISTAT con proprio provvedimento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale entro il 30 settembre”.
Non avendo il legislatore disciplinato il relativo procedimento giurisdizionale, ha precisato che le Sezioni riunite in speciale composizione, sin dall’inizio dell’esercizio della potestà giurisdizionale loro attribuita, si sono pronunciate (sentenza-ordinanza n. 3/2013/RIS dell’11 luglio 2013) affermandone la riconducibilità ai giudizi ad istanza di parte disciplinati dall’art. 58 del R.D. 13 agosto 1933 n. 1038, come integrato dalle disposizioni generali recate dallo stesso regolamento di procedura per i giudizi innanzi a questa Corte dei conti, ivi compresa la previsione dell’art.26 sul richiamo alle norme ed ai termini della procedura civile, “in quanto applicabili”.
A tenore del comma 1 di detta disposizione, “gli altri giudizi ad iniziativa di parte, di competenza della Corte dei conti, nei quali siano interessati anche persone od enti diversi dallo Stato, sono istituiti mediante ricorso da notificarsi nelle forme della citazione. Il decreto di fissazione d’udienza, emesso su istanza della parte più diligente, deve, a cura di questa, essere notificato a tutte le altre parti in causa” .

5.3.3. Inammissibilità dell’intervento del CONI – SSRR in spec. comp. – Sent. n. 16/2015 del 25 marzo 2015 – 8 maggio 2015

Ricorso ex art. 169, l. n. 228/2012 avverso l’inserimento nell’elenco ISTAT di cui all’art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 – Federazione Italiana Danza Sportiva – SEC 2010 – Notifica del ricorso al CONI – Inammissibilità
Nei giudici avverso l’inclusione nell’elenco ISTAT, il CONI non ha la veste di parte, ai sensi di quanto previsto dagli artt. 100 e 101 c.p.c. sull’interesse della parte a «contraddire» alla domanda che sia stata proposta contro di essa e sui limiti di statuizione del giudice su domande proposte contro la parte che non sia stata regolarmente citata o che non sia comparsa; né, peraltro, è possibile ipotizzare un suo intervento ai sensi dell’art. 105 ovvero 106 c.p.c.
Le Sezioni Riunite si sono soffermate sull’intervento del CONI, a cui il ricorso era stato comunque notificato da parte della Federazione sportiva ricorrente, dichiarandone l’inammissibilità.
Hanno osservato come nella specie il ricorso della Federazione non contenesse alcuna domanda proposta contro il Comitato olimpico: è evidente, quindi, che in tale giudizio il CONI non ha la veste di parte, ai sensi di quanto previsto dagli artt. 100 e 101 c.p.c. sull’interesse della parte a «contraddire» alla domanda che sia stata proposta contro di essa e sui limiti di statuizione del giudice su domande proposte contro la parte che non sia stata regolarmente citata o che non sia comparsa.
Hanno, altresì, ritenuto che la notifica del ricorso al CONI sia avvenuta ai sensi dell’art. 106 c.p.c., secondo cui «ciascuna parte può chiamare nel processo un terzo al quale ritiene comune la causa o dal quale pretende di essere garantita». Peraltro, posto che nella specie certamente non ricorre l’ipotesi della “chiamata in garanzia”, deve anche escludersi che sussistano le condizioni della “comunanza di causa”, che si ha quando la decisione tra le parti originarie del rapporto controverso possa estendere i suoi effetti su un terzo che abbia in comune con l’attore o con il convenuto il rapporto sostanziale, o che possa far valere un diritto relativo all’oggetto o dipendente dal titolo dedotto nel processo. E, invero, tenuto conto che la Federazione contesta all’ISTAT la sua inclusione nell’elenco delle amministrazioni pubbliche, una comunanza di causa potrebbe ipotizzarsi nei confronti di altre Federazioni sportive aventi identiche (o analoghe) caratteristiche della ricorrente e non certo nei confronti del CONI, la cui connotazione di amministrazione pubblica è incontroversa.
Parimenti, non sussistono – secondo il Collegio – le condizioni per l’intervento volontario disciplinato dall’art. 105, commi 1 e 2, c.p.c. Esclusa la previsione del comma 1, trattandosi di fattispecie normativa analoga a quella regolata dall’art. 106, per la quale vale, pertanto, quanto già argomentato per detto articolo, deve rilevarsi che l’intervento del CONI non rientra neppure nella previsione del comma 2, secondo cui è ammesso l’intervento di terzo «per sostenere le ragioni di alcuna delle parti, quando vi ha un proprio interesse».
Giova sul punto rammentare che per consolidata giurisprudenza l’intervento adesivo dipendente, disciplinato dall’art. 105, comma 2, c.p.c., presuppone la presenza di un interesse giuridicamente rilevante, e non di mero fatto, ad un esito della controversia favorevole alla parte adiuvata (cfr., tra le più recenti, Cass. civ. n. 364 del 2014).
Nella specie deve, in primo luogo, evidenziarsi che nella memoria di costituzione in giudizio non è stato indicato l’interesse che giustifichi l’intervento del CONI a sostegno delle ragioni della FIDS né a tale carenza si è sopperito in udienza, essendosi il difensore limitato a sostenere che l’interesse risiede nell’escludere che il CONI eserciti sulle Federazioni sportive una ingerenza determinante tale da integrare il controllo nel senso inteso dalla regolamentazione europea.
In sostanza, secondo le Sezioni riunite, ciò non integra un interesse giuridicamente rilevante per la ragione che dall’esito di tale giudizio non può derivare alcuna conseguenza al CONI, la cui posizione nei confronti delle Federazioni Sportive nazionali ad esso affiliate resta quella definita dalla regolamentazione di settore e, cioè: dal decreto legislativo n. 242 del 1999 e successive modifiche ed integrazioni e dallo Statuto adottato con delibera del Consiglio Nazionale del 3 luglio 2012, parzialmente modificato l’11 giugno 2014.
In sintesi, qualunque sia la decisione in questo giudizio, non mutano le prerogative del CONI rispetto alle Federazioni Sportive nazionali, dovendosi in questa sede solo stabilire se tali prerogative – così come definite dalle norme di settore e tramite la valutazione anche dello Statuto della Federazione ricorrente – integrino o meno il controllo del CONI sulla stessa Federazione nel senso in cui il controllo deve essere inteso in base a quanto previsto dal Regolamento UE n. 549/2013 che ha istituito il «Sistema Europeo dei conti 2010» (SEC 2010).

5.4. I ricorsi in tema di rendiconti annuali dei Gruppi consiliari (art. 1, comma 12, del D.L. n. 174/2012, convertito nella legge n. 213/2012)

5.4.1. Non configurabilità della continuità giuridica tra gruppi di legislature diverse – SSRR in spec. comp. – Sent. n. 7/2015 del 19 novembre 2014 – 18 marzo 2015

Le Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno rilevato che la Sezione di controllo per la Regione siciliana ha correttamente escluso che vi possa essere continuità giuridica tra gruppi di legislature diverse.
Piuttosto, è da ritenere, in linea con quanto osservato dalla Sezione territorialmente competente, che i gruppi parlamentari abbiano una durata ontologicamente limitata nel tempo e coincidente, nella sua massima estensione, con la durata della legislatura nella quale si vanno a costituire o fino all’eventuale scioglimento anticipato dell’assemblea.
Parimenti, i contratti di lavoro eventualmente stipulati con dipendenti privati non possono che avere natura temporanea e “cessano, normalmente, con la durata della legislatura, che fa venir meno l’esistenza del Gruppo, salvo cessazione per altra causa di scioglimento del Gruppo parlamentare; l’eventuale dizione a tempo indeterminato non ne muta la natura temporanea, ma rileva sotto il profilo delle modalità di recesso”.
È da ritenere che i Gruppi parlamentari siano, in linea con la giurisprudenza della Corte Costituzionale e di queste Sezioni riunite in speciale composizione, “organi” delle Assemblee elettive, caratterizzati da una peculiare autonomia in quanto espressione, nell’ambito delle stesse Assemblee, di forze politiche che “contribuiscono in modo determinante al funzionamento e all’attività dell’assemblea … curando l’elaborazione di proposte, il confronto dialettico fra le diverse posizioni politiche e programmatiche, realizzando in una parola quel pluralismo che costituisce uno dei requisiti essenziali della vita democratica” (cfr. Corte Cost., sentenza n. 39 del 2014, n. 187 del 1990 e n.1130 del 1988).
Quanto all’ambito del controllo, le Sezioni Riunite hanno, poi, ribadito, in linea con la giurisprudenza contabile, che il controllo della Sezione regionale non può limitarsi al formale rispetto delle linee guida e, cioè, alla verifica che le spese rientrino in quelle previste negli elenchi, dovendo la verifica invece coinvolgere il profilo dell’inerenza della spesa stessa all’attività istituzionale del Gruppo, anche se la Corte dei conti non può sindacare lo stretto merito delle scelte, se non verificandone il limite esterno costituito dalla irragionevole non rispondenza ai fini istituzionali.

6. L’attività giurisdizionale

6.1. L’attività delle Sezioni Riunite in sede giurisdizionale e in funzione nomofilattica (Paola Briguori)

6.1.1. Principio della generale impugnabilità delle ordinanze di sospensione dei giudizi contabili – SSRR giurisd. – Ord. 17 dicembre 2014-14 aprile 2015 n. 2/2015

Articoli 42 c.p.c., 26 R.D. n. 1038/1933 e 1, comma 7 L. n. 19/1994 – ricorso per regolamento di competenza – impugnazione dell’ordinanza di sospensione del giudizio contabile – ammissibilità – principio della generale impugnabilità delle ordinanze di sospensione dei giudizi contabili – Sezioni riunite della Corte dei conti quale giudice naturale
L’ordinanza di sospensione del giudizio contabile è impugnabile, ai sensi dell’art. 42 c.p.c. per effetto del rinvio di cui all’art. 26 Rd 1038/33, innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti, giudice naturalmente competente a decidere in ordine ai gravami ex art. 42 c.p.c., senza che a ciò sia di ostacolo il disposto letterale dell’art. 47 del medesimo c.p.c. (“L’istanza di regolamento di competenza si propone alla Corte di cassazione …”), data la riconosciuta assimilazione funzionale tra i due supremi organi. Una simile conclusione, che si pone in una linea di continuità con l’attuale impianto costituzionale, realizza perciò anche la necessità, più volte e anche di recente evidenziata dal Giudice delle leggi, di esplorare sempre la percorribilità di soluzioni costituzionalmente orientate, onde evitare di sollevare inutili questioni di costituzionalità (Corte costituzionale, 15.12.2010, n. 355; SSRR, ord. 1/2013).
Ogni sospensione del processo, quale che ne sia la motivazione, è impugnabile, ai sensi dell’art. 42 cod. proc. civ., e il ricorso deve essere accolto ogni qualvolta non si sia in presenza di un caso di sospensione ex lege
1. L’ordinanza n.2/15 assume particolare interesse per gli approfondimenti in punto di rito poiché conferma l’orientamento assunto di recente dalle SSRR in merito ai ricorsi avverso le ordinanze di sospensione dei giudizi di responsabilità, individuando quale giudice naturale proprio le Sezioni riunite della Corte dei conti.
Si evidenzia che il ricorso avverso un’ordinanza di sospensione del giudizio contabile è ammissibile facendo applicazione dell’art. 42 c.p.c.
L’orientamento espresso vede il suo inizio con le ordinanze 26 aprile 2012, n. 1 e 21 giugno 2012, n. 3, con cui le Sezioni riunite si sono discostate, alla luce della recente evoluzione normativa e giurisprudenziale, dalla contraria posizione a suo tempo espressa nelle decisioni nn. 7/CC e 12/CC, entrambe del 2002.
Il primo elemento importante di novità, secondo le Sezioni Riunite, nella materia in esame, è costituito dalla posizione della giurisprudenza della Cassazione civile, che ha finito per riconoscere la generale impugnabilità dell’ordinanza che determina la sospensione del processo, anche alla luce dei principi sulla ragionevole durata dei giudizi: cfr., ex multis, Cassazione, SS.UU., 1.10.2003, n. 14670/ord.; 26.7.2004, n. 14060/ord.; Sezione I, 15.10.2004, n. 20320 e 8.7.2005, n. 14367; Sezione II, 24.11.2006, n. 24947; Sezione III, 2.8.2004, n. 14804, 27.11.2006, n. 25122; Sezione VI, 25.11.2010, n. 23906. Tutto ciò, sempre secondo la Cassazione, implica anche che nel nuovo quadro di disciplina, così conformato in funzione di esigenze di maggiore tutela dell’interesse della parte alla prosecuzione ed alla più sollecita definizione del giudizio, non vi è più spazio per una facoltà di sospensione del processo discrezionale e non sindacabile, esercitabile dal Giudice fuori dai casi tassativi di sospensione legale (v. Cassazione, n. 14062/2002, n. 14067/2003 e n. 23906/2010, cit.).
Del resto, è emerso, con sempre maggiore nettezza, negli ultimi anni, il disfavore dell’ordinamento nei confronti dei provvedimenti dichiarativi di una sospensione processuale, in quanto contraria ad una sollecita definizione delle controversie, che costituisce a sua volta valore primario, come tale emerso anche a livello costituzionale, con il novellato art. 111 Cost. e, prima ancora, sancito dalla stessa Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (“Ogni persona ha diritto ad un’equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole”). E tale rinnovato quadro ordinamentale – è stato anche precisato nelle ordinanze richiamate – giustifica le posizioni ermeneutiche innanzi esposte, le quali configurano la sospensione del processo come un’evenienza eccezionale, contro cui non potrebbe non essere ammesso un rimedio impugnatorio con carattere di generalità, a tutela del principio, costituzionale ed europeo, della ragionevole durata dei processi.
Anche più di recente, la Suprema Corte ha ribadito che nel quadro della disciplina di cui all’art. 42 cod. proc. civ. – come novellato dalla L. 26 novembre 1990, n. 353 – non vi è più spazio per una discrezionale, e non sindacabile, facoltà di sospensione del processo, esercitabile dal giudice al di fuori dei casi tassativi di sospensione legale, perché una tale facoltà – oltre che inconciliabile con il disfavore nei confronti del fenomeno sospensivo, sotteso alla riforma del menzionato art. 42 c.p.c.: si porrebbe in insanabile contrasto sia con il principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) e della tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.), sia con il canone della durata ragionevole del processo (art. 111 Cost.). Dalla esclusione della configurabilità di una sospensione facoltativa ope iudicis del giudizio, deriva, come logico corollario, che ogni sospensione del processo, quale che ne sia la motivazione, è impugnabile, ai sensi dell’art. 42 cod. proc. civ., e che il ricorso deve essere accolto ogni qualvolta non si sia in presenza di un caso di sospensione ex lege (confr. Cass. civ. n. 14670 del 2003; Cass. Civ.Sez. VI n. 16188/2012 n.22463/2013).
2. Per quel che riguarda il processo innanzi alla Corte dei conti, le SS.RR., già con le ordinanze richiamate del 2012, hanno ritenuto di individuare nell’ordinamento il mezzo più idoneo per realizzare detto, doveroso, controllo giudiziale sui provvedimenti di sospensione nel regolamento di competenza, da proporre alle stesse Sezioni, in base al combinato disposto degli articoli 42 c.p.c., 26 R.D. n. 1038/1933 e 1, comma 7 L. n. 19/1994.
La stessa Corte costituzionale, con sentenza 27 gennaio 2011, n. 30, ha ravvisato in capo alle Sezioni riunite della Corte dei conti la natura di “articolazione interna della Corte nella sede giurisdizionale di appello avverso le sentenze rese dai primi giudici in sede regionale” e ne ha paragonato le funzioni a quelle spettanti alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ed all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato: ciò consente di superare – secondo il nuovo orientamento – la contraria posizione assunta con la sentenza n. 7/2002/C del 2002, la quale aveva affermato la specialità delle disposizioni sulle competenze delle Sezioni riunite e l’eccezionalità della competenza della Cassazione in ordine ai provvedimenti di sospensione.
Sulla scorta di tali considerazioni, le SS.RR. si identificano nel Giudice naturalmente competente a decidere in ordine ai gravami ex art. 42 c.p.c., senza che a ciò sia di ostacolo il disposto letterale dell’art. 47 del medesimo c.p.c. (“L’istanza di regolamento di competenza si propone alla Corte di cassazione …”), data appunto la riconosciuta assimilazione funzionale tra i due supremi organi. Una simile conclusione, che si pone in una linea di continuità con l’attuale impianto costituzionale, realizza perciò anche la necessità, più volte e anche di recente evidenziata dal Giudice delle leggi, di esplorare sempre la percorribilità di soluzioni costituzionalmente orientate, onde evitare di sollevare inutili questioni di costituzionalità (Corte costituzionale, 15.12.2010, n. 355; SSRR, ord. 1/2013).

6.1.2. Inapplicabilità al giudizio di responsabilità amministrativa dell’art. 75 c.p.c. – SSRR giurisd. – Ord. 25 febbraio 2015-18 maggio 2015 n. 5/2015

Ordinanza di sospensione del giudizio contabile disposta ai sensi dell’art. 75 comma 3 c.p.c. – inammissibilità – inapplicabilità al giudizio di responsabilità amministrativa dell’art. 75 c.p.c. – separatezza e indipendenza del giudizio contabile rispetto a quello civile
Deve essere annullata l’ordinanza di sospensione del giudizio di responsabilità disposta ai sensi dell’art. 75, comma 3, c .p. c., non trovando tale norma applicazione nel giudizio contabile, in quanto contrastante con il sistema della responsabilità amministrativa e con la regola generale – e quindi di stretta interpretazione – dell’autonomia e separatezza dei giudizi, ma anche perché minerebbe gravemente il generale principio, assurto oramai a rango di norma costituzionale, di ragionevole durata del processo.
La norma di cui all’art. 75, comma 3, c.p.p. non trova applicazione nel giudizio di responsabilità amministrativa. La ratio fondante è nella disciplina dei rapporti tra azione civile e azione penale, nonché tra i relativi giudizi, di cui al Titolo V del Libro I c.p.p., ispirata alla libertà di scelta di colui il quale ha subito un danno dalla condotta costituente reato, coerentemente con il principio di separazione dei giudizi e di indipendenza del giudizio civile e amministrativo da quello penale (C. cost., sent. n. 217/2009). Questi può proporre la relativa azione civile nel processo penale ovvero nella sua sede propria, dinanzi al giudice civile (così sfuggendo, ricorrendone i presupposti di cui agli artt. 652 e 75 c.p.p., all’efficacia del giudicato penale assolutorio). Può anche decidere, dopo aver proposto l’azione davanti al giudice civile, di trasferirla nel processo penale (entro il termine e con le conseguenze sancite dall’art. 75, c. 1 c.p.p.), ovvero di fare l’operazione inversa, “dopo aver effettuato una valutazione comparativa dei relativi vantaggi” (C. cost., sent. n. 217/2009 cit.).
Pur rispettoso della libertà di scelta del danneggiato (nonostante un evidente favor per la scelta di esperire azione risarcitoria in sede civile), il legislatore si preoccupa di regolare i rapporti tra azione civile e azione penale alla luce delle opzioni esercitate, e dispone la sospensione del processo civile – fino alla pronuncia della sentenza penale non più impugnabile – qualora si sia dapprima costituito parte civile nel processo penale ovvero abbia tardato ad agire in sede civile, procedendo in tal senso solo dopo la sentenza penale di primo grado, e disponendo comunque la revoca della costituzione di parte civile qualora, successivamente, promuova l’azione davanti al giudice civile (art. 82, c. 2, c.p.p.).
Ma se l’effetto processuale sospensivo (così come quello di revoca ope legis della costituzione di parte civile) discende dalla scelta volontaria della persona danneggiata, non sembra corretto ritenere che da questa possano derivare conseguenze processuali per un altro soggetto – quale il p.m. contabile – e nell’ambito di altro giudizio, separato e autonomo rispetto sia al giudizio penale che a quello civile – quale quello di responsabilità amministrativa – in assenza di esplicita previsione normativa.
È l’Amministrazione, non il p.m. contabile, a scegliere la linea processuale che ritiene più opportuna e che effettua la “valutazione comparativa dei vantaggi”, sicché solo in capo ad essa possono prodursi gli effetti sospensivi correlati alle sue opzioni. Né l’azione del p.m. contabile – a differenza dell’azione promossa davanti al giudice civile – comporta l’automatica revoca della costituzione di parte civile. Trattasi, in definitiva, di azioni autonome, distinte e separate, sicché l’una non può avere effetti sospensivi, sia pure indiretti, sull’altra.
Sostenere l’avversa tesi comporterebbe, in sostanza, che le scelte processuali volontariamente assunte in altra sede dall’Amministrazione condizionerebbero il normale sviluppo del giudizio di responsabilità amministrativa, che potrebbe subire una sospensione anche per anni in relazione alle lungaggini del giudizio penale e con il concreto rischio di una sostanziale sterilizzazione dell’azione del p.m. contabile: il che non è accoglibile, non soltanto perché contrastante con il sistema della responsabilità amministrativa e con la regola generale – e quindi di stretta interpretazione – dell’autonomia e separatezza dei giudizi, ma anche perché minerebbe gravemente il generale principio, assurto oramai a rango di norma costituzionale, di ragionevole durata del processo.

6.1.3. Esperibilità dell’azione per il risarcimento del danno all’immagine per i soli delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro Secondo del codice penale – SSRR giurisd. – Sent. 19 marzo 2015 n. 8/QM/2015

Art. 7, comma 30 ter, dl 78/2009 – Danno all’immagine della pubblica amministrazione – Eesclusivo riferimento ai reati contro la pubblica amministrazione
L’art. 17, comma 30 ter, va inteso nel senso che le Procure della Corte dei conti possono esercitare l’azione per il risarcimento del danno all’immagine solo per i delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro Secondo del codice penale.
1. Di particolare interesse è la sentenza n.8/QM/2015 che ha fatto definitivamente chiarezza sui limiti all’applicazione dell’art. 7, comma 30 ter, dl 78/2009 in tema di danno all’immagine della pubblica amministrazione.
La questione di massima è stata proposta dalla Procura Generale presso la Corte dei conti sotto un duplice profilo, nei seguenti termini:
“Se l’art. 17, comma 30-ter, del decreto legge 1° luglio 2009 n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102, e successivamente rettificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1, del decreto legge 3 agosto 2009 n. 103 convertito con modifiche nella legge 3 ottobre 2009 n. 141, nella parte in cui dispone che «le Procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97», debba intendersi riferito anche alle ipotesi di danni all’immagine discendenti da reati comuni, ovvero ai soli delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro Secondo del codice penale, come affermato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 355/2010, ordinanze n. 219/2011, n. 220/2011 e n. 286/2011)”;
“Se – ove si ritenga estesa la perseguibilità del danno all’immagine anche ai casi discendenti da reati comuni – la disposizione di legge (art. 17, comma 30-ter del decreto legge 1° luglio 2009 n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102, e successivamente rettificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1, del decreto legge 3 agosto 2009 n. 103 convertito con modifiche nella legge 3 ottobre 2009 n. 141) relativamente alla sussistenza ed eccepibilità della nullità preprocessuale o processuale concernente il danno all’immagine (nonché il correlato difetto di legittimazione del PM), debba ritenersi tuttora vigente, come desumibile dalla soluzione data dalle SS.RR. nella sentenza n. 13/QM/2011 del 3 agosto 2011”.
Come riportato ut supra, il supremo consesso ha risposto al primo quesito limitando l’azione per risarcimento de danno all’immagine solo nel caso di danno erariale causato da delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro Secondo del codice penale, lasciando così assorbito il secondo quesito.
1.1. Secondo le Sezioni Riunite, facendo anche richiamo alla nota sentenza della Corte Cost. n.335/2010 e alla giurisprudenza della Suprema Corte, si deve constatare che il legislatore ha sì previsto alcune speciali ipotesi di danno all’immagine per la Pubblica Amministrazione (art. 55 quinquies, comma 2 del d.lgs n. 165/2001, così come integrato dall’art. 59, comma 1, del d.lgs. n. 150/2009; art. 46 del d.lgs. n. 33/2013), ma la disciplina organica avente ad oggetto la configurabilità di un danno all’immagine per la Pubblica Amministrazione specificamente collegato a fattispecie criminose è stata introdotta con l’art. 17, comma ter., D.L. n. 78/2009 più volte citato e testé in discussione.
Ebbene, è certamente degno di nota che la prima volta in cui viene ammessa, per diritto positivo, una risarcibilità di danno all’immagine per la Pubblica Amministrazione collegata a fattispecie criminose, il legislatore abbia voluto circoscrivere tali reati ai soli delitti previsti dagli artt. 314 e ss. c.p. e non ad altri, come pure, in tale specifica occasione, avrebbe potuto fare.
Tale scelta del legislatore, intervenuta per la prima volta in rapporti tanto delicati quali quelli tra azione del P.M. contabile e reati penali in punto di danno all’immagine alla Pubblica Amministrazione (sino ad allora nel dominio della sola giurisprudenza), è senz’altro elemento significativo e di ausilio esegetico per queste Sezioni riunite.
È indubbio – hanno affermato le SSRR – che vengano continuamente in evidenza fattispecie odiose di reati, specie contro la persona, che reclamerebbero una rimeditazione in termini di discredito che ne discende per la Pubblica Amministrazione; ma tale valutazione non può che competere al legislatore, né il giudice può intaccare tale sfera di attribuzione, che la Costituzione riconosce al Parlamento, a meno di non voler scivolare verso una sorta di interpretazione “creativa” non ancorata a significativi dati normativi e non ammessa in presenza di un dettato normativo di per sé esaustivamente chiaro e comunque corroborato dalle statuizioni della Corte Costituzionale e da conducenti affermazioni della Corte Regolatrice.

6.1.4. Conoscibilità degli atti istruttori da parte del destinatario dell’invito a dedurre – Prova dell’eventuale sussistenza di un effettivo e concreto pregiudizio del diritto di difesa – SSRR giurisd. – Sent. 18 giugno 2015 n. 28/QM/2015

Invito a dedurre – Conoscibilità atti istruttori – Diritto di difesa – Sussistenza di un effettivo e concreto pregiudizio
Sussiste per il destinatario dell’invito a dedurre la facoltà di conoscere gli atti istruttori se e nella misura in cui sono richiamati nell’invito a dedurre quali contenuti essenziali dell’atto d’invito.
Tale facoltà si esercita mediante istanza motivata al P.M. che può altrettanto motivatamente respingerla, assentirla in tutto o in parte, o differirla, salvi i limiti legali e funzionali connessi alla natura degli atti ed alle complessive esigenze di riservatezza della fase istruttoria.
La lesione conseguente alla violazione delle norme procedurali della fase istruttoria non è invocabile in sé e per sé. È sempre necessario – per rispettare i principi di economia dei mezzi giuridici, anche processuale, di ragionevole durata del processo e di interesse ad agire – che la parte che deduce siffatta violazione dimostri la sussistenza di un effettivo e concreto pregiudizio del diritto di difesa nel processo conseguente alla violazione medesima. Soltanto in tale prospettiva può affermarsi che un’invalidità riferita ad un atto della fase istruttoria, che vulnera le finalità proprie dell’invito a dedurre, può estendere il proprio effetto lesivo sull’atto introduttivo del processo di responsabilità, determinandone la nullità – totale o parziale – rilevabile dal giudice ad istanza della parte interessata.

La sentenza n.28/QM/2015 ha risolto la questione di massima formulata come segue con ordinanza della Sezione giurisdizionale per la Regione Puglia:

“Se nella fase istruttoria, sussiste il diritto del destinatario dell’invito a dedurre, emesso ai sensi dell’art. 5 del decreto legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito nella L. 14 gennaio 1994, n. 19 (e s.m.i.), a prendere visione degli atti del fascicolo del P.M., richiamati nell’invito e, eventualmente, entro quali limiti”.
1.1. Escludendo radicalmente il richiamo a norme del processo penale, non applicabili al giudizio contabile e, per di più, nella fase pre-processuale dell’invito a dedurre, il Giudice ha osservato come il legislatore non abbia previsto un autonomo e generale diritto del soggetto interessato dalle indagini del procuratore contabile a conoscere il contenuto degli atti raccolti o formati nel corso dell’istruttoria. Ciò ad eccezione della previsione dell’actio nullitatis ante causam prevista all’art. 17, comma 30 ter, del Dl 78 del 2009, nella quale il legislatore, in fase di avvio dell’istruttoria, e quindi ben prima dell’emissione dell’invito a dedurre, ha realizzato un’anticipazione di processo, sia pur a cognizione limitata alla valutazione della sussistenza dei contenuti di una notizia specifica e concreta (v. sul punto, SS.RR. nn. 11/2011/QM e 12/2011/QM), garantendo in tale fase pienezza del diritto di difesa sul punto.
Nonostante ciò, ha ritenuto che – ancorché frammentari – sussistano comunque indici normativi positivi sufficienti almeno per individuare un contenuto minimo essenziale di tutela dell’interesse alla conoscibilità di atti di indagine richiamati dal PM nell’invito a dedurre.
In tale prospettiva, l’art. 5, comma 1, l. n. 19 del 1994 e s.m.i., nella misura in cui riconosce al destinatario dell’invito a dedurre il diritto di formulare proprie deduzioni e di essere sentito personalmente, si presta a costituire il fondamento positivo di tale forma di garanzia nell’ambito della responsabilità amministrativa.
Il legislatore ricostruisce, con una tecnica ispirata al principio di essenzialità delle forme, una forma minima essenziale di confronto dialogico tra P.M. ed invitato, che mira a creare un primo contatto argomentativo personale, che ha come sostrato di riferimento, da un lato, i contenuti dell’invito, dall’altro lato, quelli delle deduzioni e dell’audizione a richiesta (da non confondersi con quelle disposte dal P.M. ex art. 5, comma 6, lett. c), l. n. 19 del 1994 e s.m.i.).
Così, proprio la concatenazione strutturale normativa della sequenza invito – deduzioni e audizioni, comporta la necessità logico-giuridica di una contrapposizione sul piano contenutistico-funzionale di due atti.
Tale dimensione funzionale del diritto a dedurre e ad essere sentiti consente, allora, di ricomporre a sistema i frammenti normativi posti dall’art. 5, comma 1, della l. n. 19 del 1994 e s.m.i., e di ritenere che l’esame degli atti richiamati nell’invito non costituisca un diritto nuovo
ed autonomo, che si aggiunge a quello di presentare deduzioni o di essere ascoltati personalmente, ma ne costituisca una facoltà, normativamente conformata come implicita, che garantisce “l’effetto utile” delle deduzioni ed audizioni personali ed, in ultima analisi, realizza entrambe le finalità proprie della fase dell’invito a dedurre, ossia assicurare la massima completezza istruttoria per ragioni di giustizia ed economia processuale, e consentire al presunto responsabile di svolgere le proprie argomentazioni al fine di pervenire eventualmente all’archiviazione (SS.RR. n.7/1998/QM e n. 14/1998/QM).
In tale prospettiva, soltanto qualora la strategia redazionale dell’invito a dedurre comporti una relatio formale ad un atto il cui contenuto non venga riportato nell’invito, la conoscenza di tale documento diverrà funzionale alla formulazione delle deduzioni, che sono tipicamente destinate a contrapporsi e, in alcuni casi, ad integrare la prospettazione dei fatti che rappresentano il contenuto minimo essenziale dell’invito a dedurre (condotta, riferimento di quest’ultima ad un soggetto, nesso di causalità che lega tale condotta alla conseguenza patrimoniale negativa per l’Erario).
In sostanza, la conoscenza degli atti indicati nell’invito a dedurre rappresenta una delle facoltà che conformano normativamente la scelta del legislatore di garantire al destinatario dell’invito una forma di preliminare contrapposizione dialogica tra le tesi svolte nell’invito e quelle dedotte dall’invitato, che pur non trasformandosi in un momento di contraddittorio anticipato, assicuri comunque uno ius ad loquendum ex informata conscientia.
La richiamata connessione contenutistico – funzionale tra l’invito e le deduzioni ed audizioni a richiesta, conforma anche i contenuti ed i limiti della facoltà di conoscere gli atti che, eventualmente, integrano il contenuto dell’invito a dedurre. Ed infatti, l’interesse alla conoscenza si qualifica e specifica proprio in relazione agli atti richiamati nell’invito stesso e se, e nella misura in cui, tali atti sono richiamati, in tal modo rimanendo circoscritto a quest’ultimi il limite oggettivo d’esercizio della facoltà di conoscenza.
1.2. Le Sezioni riunite hanno ritenuto che, non sussistendo una disciplina legale tipica delle conseguenze delle anomalie della fase istruttoria sul regime di validità dell’atto introduttivo del giudizio, tale invalidità debba essere ricondotta a una nullità ex art. 156, comma 2, c.p.c..
L’inquadramento dell’invalidità in esame nella categoria delle nullità, secondo il supremo consesso, si pone in linea con la disciplina positiva prevista dall’art. 17,comma 30 ter, del DL n. 78 del 2009 per la azione nullità ante causam per difetto di notizia specifica e concreta di danno si rivela un valido indice sistematico di riferimento per poter qualificare, in armonia con tale scelta del legislatore, l’invalidità in esame come nullità, con conseguente applicabilità del relativo regime processuale di rilevabilità e sanatoria (artt. 156 e 157, c.p.c.).
Infatti, l’art 17, comma 30 ter, del DL n. 78 del 2009, regola e qualifica un’ipotesi di invalidità che, pur radicandosi in un momento e su di un atto – il provvedimento di apertura del fascicolo istruttorio – che rimangono esterni al processo, tuttavia estende i propri effetti sull’atto di citazione comminandone la nullità.
In tale prospettiva, nel caso in esame, la nullità ex art. 156, comma 2, c.p.c., ancorché non espressamente comminata dalla legge, potrà essere dichiarata nella misura in cui la parte dimostri la sussistenza di un effettivo e concreto pregiudizio del diritto di difesa nel processo, ossia che l’invalidità conseguente all’immotivato o ingiustificato diniego di ostensione degli atti richiamati nell’invito a dedurre ha assunto un’efficacia (espansiva esterna) invalidante sull’atto di citazione, impedendogli di raggiungere lo scopo di costituire un contraddittorio in condizioni di effettiva parità tra le parti.

6.2. L’attività delle Sezioni di Appello (Paola Briguori)

6.2.1. Violazione delle regole dell’evidenza pubblica e conseguente danno erariale – Danno alla concorrenza – I Sez. Centr. App. – Sent. n. 27 del 6 novembre 2014 -13 gennaio 2015

Giudizio di responsabilità amministrativa – Asl – Direttore generale – Presidente del collegio dei revisori – Direttore del servizio finanziario – Individuazione dell’azienda per la fornitura di servizi informatici – Violazione delle regole dell’evidenza pubblica – Danno erariale – Danno alla concorrenza consistente nell’eccedenza pari all’utile d’impresa (il 10 per cento della spesa).
Sussiste la responsabilità amministrativa del direttore generale, del presidente del revisore dei conti e di altri amministratori di una Asl per aver irregolarmente e arbitrariamente assegnato le forniture di servizi informatici – per diverso tempo e fuori da ogni regola procedurale ad evidenza pubblica – sempre alla stessa ditta, con grave dispendio economico per l’Azienda sanitaria, riconducile al cd. danno alla concorrenza che si quantifica nell’utile d’impresa pari al 10 per cento del valore complessivamente esitato dall’Amministrazione.
La sentenza ha confermato integralmente la condanna di primo grado del direttore generale, del presidente del collegio dei revisori e di altri amministratori di una ASL laziale per aver irregolarmente e arbitrariamente gestito le forniture di servizi informatici, assegnate – per diverso tempo e fuori da ogni regola procedurale – sempre alla stessa ditta, con grave dispendio economico per l’Azienda sanitaria, che il Giudice ha definito danno alla concorrenza. Peraltro, secondo il collegio, non solo sono state violate le norme che prevedono l’espletamento di gare per l’appalto di forniture e servizi, al superamento di determinate soglie (importi di gara) e le soglie avrebbero imposto una gara a livello europeo, ma anche quelle sulla trattativa privata che, a parte i limiti da cui la procedura è circondata, richiede, comunque, almeno una gara informale sia pure con un limitato numero di imprese.
La condanna ha trovato fondamento in una serie di elementi inequivocabili: a) era stato accertato che nell’affidamento delle forniture è stato fatto sistematico ricorso alla trattativa privata (omettendo qualsiasi tipo di gara anche ufficiosa), sebbene si trattasse di prodotti reperibili e venduti da altre Ditte presenti sul territorio nazionale o addirittura nella stessa provincia; b) l’acquisizione delle forniture in questione sarebbe potuta avvenire con esborsi molto inferiori, ricorrendo alle convenzioni Consip o al mercato per la P.A. (MEPA), sempre gestito da Consip; c) la predetta ASL avrebbe potuto acquisire tramite gara pubblica i prodotti hardware e software relativi alle postazioni di lavoro fornite dalla ditta (in base alla deliberazione 909/2007), con risparmi del 15 per cento pari, nel biennio 2008/2009, a e. 140.608,80; sarebbe stato possibile ottenere risparmi superiori attraverso l’adesione alle convenzioni Consip per l’acquisizione di prodotti diversi, ma con caratteristiche equivalenti a quelli forniti dalla ditta fornitrice; d) per quanto riguarda i canoni per servizi di manutenzione, il prezzo congruo sarebbe stato inferiore del 20 per cento a quello riconosciuto con la deliberazione 909/2007; e) sulla base delle valutazioni di congruità espresse da apposita relazione tecnica) può ritenersi che nel periodo 2004/2010 la ASL in questione avrebbe potuto risparmiare complessivamente almeno e. 666.000,00, pari al 15-20 per cento dell’importo complessivo deliberato a favore della Società fornitrice per le esigenze informatiche dell’Azienda Sanitaria.
Il danno erariale, in tale contesto, è stato quantificato, in via presuntiva, nei rialzi medi, rispetto ai valori di assegnazione da parte della ASL di Viterbo, ottenibili dall’Amministrazione.
Con efficienza causale determinante costoro hanno concorso ad indurre la ASL a privarsi della possibilità di erogare minori somme, escludendo il ricorso a qualsiasi tipo di confronto concorrenziale (doveroso anche in un contesto di trattativa privata). A tacer del fatto che evidenti criteri di economicità e ragionevolezza avrebbero dovuto indurre i predetti soggetti a indirizzare la scelta dell’Amministrazione ad adottare una forma pienamente concorsuale per l’affidamento degli appalti, giova rammentare che, per giurisprudenza consolidata in materia, finanche il ricorso alla trattativa diretta impone il confronto fra più offerte scritte (almeno cinque).
Nel caso di specie i responsabili, in violazione dei rispettivi obblighi di servizio, con palese e volontario spregio della normativa vigente, hanno irragionevolmente evitato qualsiasi confronto concorrenziale (imposto anche per la trattativa diretta) fra imprese.
In ordine al quantum debeatur, il Collegio ha fatto riferimento alle chiare indicazioni espresse dalla giurisprudenza della Corte (cfr., per tutte, Sez. Lombardia, sent. n. 598/2009), secondo cui “in materia contrattuale, il c.d. danno alla concorrenza” costituisce “una soglia minima, intrinseca nel contenuto delle violazioni contestate (sicchè potrebbe sostenersi che il danno sia in re ipsa) e, pertanto, determinato dalla giurisprudenza amministrativa in una percentuale del valore dell’appalto, variante dal 10 per cento al 5 per cento (cfr. ex plurimis, Cons. Stato, sez. V, 30 luglio 2008 n. 3806”). Inoltre, deve farsi riferimento, sulla scorta della riferita giurisprudenza, al “criterio liquidatorio dell’utile di impresa”; “in applicazione di tale criterio, il danno (alla concorrenza)…viene individuato nei pagamenti eccedenti la quota riconducibile all’arricchimento senza causa” (ovvero al maggiore esborso senza causa), sicché l’utile di impresa rappresenta la misura di tale eccedenza.
L’applicazione di tale principio (cfr. Sez. Lombardia, sent. n. 427/2012) comporta la quantificazione del danno in ragione del 10 per cento sul valore complessivamente esitato dall’Amministrazione.

6.2.2. Trattamento accessorio del personale dipendente pubblico.- III Sez. Centr. App. – Sent. n. 301 del 22 aprile -22 maggio 2015

Giudizio di responsabilità amministrativa –– Distribuzione del fondo a pioggia – Danno erariale
Sussiste la responsabilità amministrativa del dirigente comunale per il danno erariale arrecato all’ente consistente nell’indebita spesa derivante da una serie di irregolarità gestorie commesse in sede di determinazione e applicazione del fondo per il trattamento accessorio previsto dall’art. 15 del C.C.N.L. del 1.04.1999 per il personale non dirigenziale degli enti locali, distribuendo le risorse a pioggia e ripartendole secondo il parametro della presenza in servizio senza alcuna programmazione.
La Sezione Terza Sezione Centrale d’Appello ha confermato la sentenza della Sezione giurisdizionale campana con cui è stato condannato il dirigente del Settore Impianti e Servizi Tecnologici (di seguito II.SS.TT.) del Settore Igiene Urbana, Autoparco e Autorimessa (di seguito I.U.) del Comune di Salerno al pagamento di euro 101.527,48, comprensiva di rivalutazione monetaria, oltre spese di giustizia e interessi legali decorrenti dal deposito della sentenza, per il danno arrecato all’Ente di appartenenza a seguito di irregolarità gestorie nella determinazione e applicazione del fondo per il trattamento accessorio previsto dall’art. 15 del C.C.N.L. del 1° aprile 1999 per il personale non dirigente degli enti locali.
La Sezione, in modo molto chiaro, ha evidenziato come per i progetti obiettivo di cui a tale trattamento accessorio, non sono state rispettate le condizioni normativamente previste per il loro finanziamento, determinando l’inutile dispendio dei predetti fondi attraverso la loro distribuzione “a pioggia”.
Aspetto dirimente è che non vi era stata alcuna attività progettuale, venendo a mancare ogni elemento di programmazione, monitoraggio e controllo dell’attività ammessa a premio; con ciò riscontrando l’estrema trascuratezza mostrata dal funzionario responsabile nello svolgimento dell’attività di istituto e il totale dispregio delle ragioni dell’ente di appartenenza.

6.2.3. Rigetto dell’istanza di definizione agevolata del giudizio d’appello in presenza di condotte dolose – II Sez. Centr. App. – Decr. n. 3 del 15 gennaio/16 gennaio 2015

Giudizio di responsabilità amministrativa – Istanza di definizione agevolata del giudizio d’appello ai sensi dell’art. 1, commi 231 ss., legge 266/2005 – Condotta dolosa del convenuto accertata in primo grado – Non meritevolezza dell’istanza
L’istanza di definizione agevolata del giudizio d’appello ai sensi dell’art. 1, commi 231 e ss., legge 266/2005 non può trovare accoglimento nel caso in cui il primo giudice abbia accertato una condotta qualificata dal dolo.
La Sezione d’Appello è stata chiamata a decidere su un’istanza di definizione agevolata del giudizio di appello ai sensi dell’art. 1, commi 231 e ss., legge 266/2005.
Si rammenta che, ai sensi di tali disposizioni, con riferimento alle sentenze di primo grado pronunciate nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti per fatti commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della suddetta legge, i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di condanna possono chiedere alla competente sezione di appello, in sede di impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza. La sezione di appello, con decreto in camera di consiglio, sentito il procuratore competente, delibera in merito alla richiesta e, in caso di accoglimento, determina la somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il termine per il versamento.
Orbene, la Sezione d’Appello si è espressa in senso negativo, confermando un orientamento che si è consolidato negli ultimi anni alla cui stregua le condotte connotate da dolo non possono essere valutate sommariamente in sede di appello con il procedimento del cd. condono contabile.
Il Collegio ha precisato che nell’esame delle istanze presentate in applicazione dell’art. 1, commi 231-233, della legge n. 266/2005, il Giudice deve valutare “tutti gli elementi desumibili dall’accertamento dei fatti, già compiuto nella sentenza di primo grado”, e in particolare “sussistenza del dolo, illecito arricchimento, gravità dei fatti, entità del danno, grado di intensità della colpa, condizione patrimoniale del condannato” (cfr. le decisioni della Corte costituzionale n. 183/2007, n. 184/2007, n. 392/2007, n. 123/2008, n. 242/2008).
Partendo da tale premessa, la Sezione ha respinto l’istanza anche alla luce del parere espresso dal Procuratore Generale che ha puntualmente evidenziato come sulla base della sentenza impugnata la condotta tenuta dall’istante si appalesasse connotata dalla sussistenza dell’elemento psicologico del dolo, atteso che – come stigmatizzato dai primi giudici – tra i tre agenti si era realizzato un sodalizio criminoso preordinato ad appropriarsi, approfittando del ruolo ricoperto, del denaro pubblico oggetto del finanziamento de quo. Come evidenziato nella sentenza, vi era stata una compartecipazione, volontaria e programmata di tutti i convenuti: laddove uno solo di essi non avesse preso parte allo schema illecito, presente ab origine, la fattispecie di danno non si sarebbe perfezionata.

6.3. L’attività giurisdizionale delle Sezioni Regionali (Massimiliano Atelli e Paola Briguori)

6.3.1. Mancanza di prova del pregiudizio certo e attuale – Sez. giur. Lazio – Sent. n. 338 del 18 giugno/15 luglio 2015

Giudizio di responsabilità amministrativa – Disavanzo nella gestione del C.I.R.P.S. – Direttore e vicedirettore del C.I.R.P.S. –- Responsabilità amministrativa-contabile – Insussistenza
Nel processo contabile spetta al Procuratore provare l’esistenza del danno erariale per cui, già in relazione alla mancanza di elementi certi sulla sussistenza di un pregiudizio risarcibile caratterizzato da certezza ed attualità, il giudice deve respingere la domanda, anche perché l’azione di responsabilità non può costituire il mezzo attraverso il quale si introducono nel giudizio addebiti generici ed eterogenei, privi di sindacato critico sui fatti specifici e concreti che si intendono contestare.
La Sezione giurisdizionale per il Lazio ha respinto tout court la domanda risarcitoria avente ad oggetto la refusione del danno di € 4.793.681,20, dovuto alla gestione del C.I.R.P.S. (Centro Interuniversitario per lo Sviluppo Sostenibile) che aveva presentato un notevole disavanzo, non conforme ai principi contabili generali previsti dalla legislazione vigente, che impongono il rispetto dei criteri di legalità, veridicità e trasparenza degli atti e delle procedure, tali da garantire il mantenimento dell’equilibrio economico e finanziario dell’ente.
Il Giudice ha rilevato l’assenza della prova del danno certo e attuale, osservando che nel processo contabile spetta al Procuratore provare l’esistenza del danno erariale per cui, già in relazione alla mancanza di elementi certi sulla sussistenza di un pregiudizio risarcibile caratterizzato da certezza ed attualità, il giudice deve respingere la domanda.
E’, pertanto, giunto all’assoluzione dei due convenuti, osservando che la certezza probatoria del postulato danno erariale va poi comunque correlata al principio generale secondo cui l’azione di responsabilità non può costituire il mezzo attraverso il quale si introducono nel giudizio addebiti generici ed eterogenei, privi di sindacato critico sui fatti specifici e concreti che si intendono contestare.
Applicando i suddetti principi al caso in esame, ha evidenziato che – allo stato degli elementi critici introdotti dalla Procura – non è dato rilevare la sussistenza di un danno erariale certo ed attuale, ovvero inferire se l’attuale squilibrio di cassa del CIRPS sia attribuibile a irregolarità gestionali della Direzione del Centro (peraltro non indicate in maniera specifica), ovvero sia mera conseguenza del ritardo nei pagamenti delle attività di ricerca finanziate da parte di soggetti pubblici, cui il CIRSP si è trovato a dover far fronte, ricorrendo ad anticipazioni di cassa e a prestiti presso istituti bancari, al fine di garantire comunque la prosecuzione dell’attività istituzionale.
In conclusione, la Sezione Lazio ha indicato una serie di elementi che conducono a ritenere non provata la pretesa accusatoria, con conseguente rigetto della domanda, quali: la natura meramente interlocutoria delle verifiche contabili in corso e il perdurante monitoraggio sul raggiungimento degli obiettivi previsti nel piano di rientro dall’esposizione debitoria, bi consistenti avanzi di gestione certificati dalla società di revisione RSM per il periodo in esame (nella specie, in attesa di valutazione critica da parte degli organi competenti della Sapienza: cfr. relazione CTI aggiornata al 31.12.2014), i ricorsi per decreto ingiuntivo contro la Regione Lazio per somme di cui il CIRPS vanta posizione creditoria in relazione ad attività oggetto di convenzione (cfr. ricorso del 10.06.2015 per € 2.563.648,28, depositato in udienza dalla difesa dei convenuti), l’assenza di contestazioni specifiche della Procura su specifici fatti di gestione.

6.3.2 Ricorso all’indebitamento per eseguire la sentenza di condanna civile per illegittima occupazione di suolo – Sez. giur. Campania – Sent. n. 649 del 12 maggio/24 giugno 2015

Giudizio di responsabilità amministrativa – Delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio – Sanzioni di cui all’art. 30, comma 15, legge 27 dicembre 2002, n 289 – Inapplicabilità -– Spesa di investimento – Contropartita della possibile stabilizzazione dell’acquisto in capo all’Amministrazione

Non è fonte di responsabilità, di cui all’art. 30, comma 15, legge 27 dicembre 2002, n 289, l’aver deliberato il riconoscimento del debito fuori bilancio relativo alla spesa per l’esecuzione di una sentenza civile con cui l’ente locale è condannato al pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento del danno da illegittima occupazione di un fondo, con contestuale ricorso al finanziamento presso la Cassa depositi e prestiti, poiché la spesa de qua è da definirsi “di investimento”, atteso che il risarcimento del danno, comprensivo degli interessi e della rivalutazione monetaria (tali poste nei debiti c.d. di valore, a differenza di quelli c.d. di valuta, non costituiscono accessori del credito), è la contropartita della possibile stabilizzazione dell’acquisto in capo all’Amministrazione, che, pertanto, acquisisce un bene nel proprio patrimonio, con possibilità di qualificare la predetta spesa in conto capitale.
1. La Sezione giurisdizionale per la Campania ha assolto consiglieri comunali e amministratori di un comune campano dalla richiesta di applicazione della sanzione prevista dall’art. 30, comma 15, legge 27 dicembre 2002, n 289, per aver assunto una delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio derivante da una sentenza di condanna del Tribunale di Avellino (sent. 18 dicembre 2006, n. 1506) al pagamento di una somma di denaro (complessivamente pari ad € 146.440,25) a titolo di risarcimento del danno da illegittima occupazione di un fondo, con contestuale ricorso al finanziamento presso la Cassa depositi e prestiti (contratto di mutuo del 28 novembre 2008).
Il Giudice, dopo una puntuale ricostruzione del quadro normativo, è giunto all’assoluzione dei convenuti ritenendo la spesa de qua “di investimento”.
In base all’art. 119 Cost. le Autonomie possono “ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento” (c.d. golden rule). Con la riforma del 2012, dovuta alla legge costituzionale n. 1/2012, è stato anche introdotta un’ulteriore specifica condizione di legittimità costituzionale dell’indebitamento per spese in conto capitale ovverosia l’assenza di squilibri di bilancio (“Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio”). Giova precisare, tuttavia, che quest’ultima condizione non è applicabile ratione temporis alla fattispecie concreta.
Come noto, il legislatore ha voluto rafforzare l’effettività di tale principio con l’art. 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, prevedendo che “qualora gli enti territoriali ricorrano all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell’articolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli. Le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l’indennità di carica percepita al momento di commissione della violazione”.
Secondo la giurisprudenza contabile (C. conti, sez. riun., 27 dicembre 2007, n. 12/2007/QM), il giudizio per l’irrogazione delle sanzioni contemplate dall’art. 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, nei confronti degli amministratori deve essere promosso nelle forme previste per l’azione di responsabilità con onere per la Procura regionale di asseverare la colpa grave dei convenuti.
1.1. In particolare, secondo la Sezione Campana, alla luce delle peculiarità che caratterizzano la fattispecie, può ravvisarsi una spesa di investimento atteso che il risarcimento del danno, comprensivo degli interessi e della rivalutazione monetaria (tali poste nei debiti c.d. di valore, a differenza di quelli c.d. di valuta, non costituiscono accessori del credito) è la contropartita della possibile stabilizzazione dell’acquisto in capo all’Amministrazione, che, pertanto, acquisisce un bene nel proprio patrimonio, con possibilità di qualificare la predetta spesa in conto capitale.
La richiesta di risarcimento del danno, con successiva liquidazione giudiziale, ha funzione abdicativa del diritto di proprietà che può conseguentemente essere acquisita al patrimonio pubblico (“l’illecito spossessamento del privato da parte della p.a. e l’irreversibile trasformazione del suo terreno per la costruzione di un’opera pubblica non danno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità, all’acquisto dell’area da parte dell’Amministrazione ed il privato ha diritto a chiederne la restituzione salvo che non decida di abdicare al suo diritto e chiedere il risarcimento del danno” Cass., sez. un., 19 gennaio 2015, n. 735, che osserva, in un passaggio motivazionale, che la proposizione dell’azione risarcitoria da parte del privato avrebbe funzione di rinuncia abdicativa non automaticamente traslativa).
Nella specie, peraltro, il bene immobile privato è stato destinato ad interventi di edilizia residenziale pubblica, effettivamente realizzati, come pure risulta dimostrata l’acquisizione al patrimonio di ampie aree dell’immobile unitamente alla restituzione di € 120.000,00 da parte della cooperativa “Parco dell’Amicizia” (All. 4, 5, 6, 7, 8 e 9 alla memoria del Cavaccini – fatti comunque non specificamente contestati).
A ciò si aggiunga, in ogni caso, l’assenza della colpa grave in capo a tutti i convenuti in ragione dell’esistenza di pareri favorevoli degli organi amministrativi e di revisione sui quali i convenuti hanno fatto affidamento incolpevole, nonché della circolare della Cassa depositi e prestiti 29 luglio 2003, n. 1253 (la quale ammette a finanziamento fattispecie analoghe a quella oggetto del presente giudizio).
Nelle condotte contestate, difatti, non si ravvisano gli estremi dell’errore professionale inescusabile che consente di addebitare, a titolo di danno erariale, un fatto o un’omissione di un pubblico funzionario o di un soggetto in rapporto di servizio o a carattere onorario con l’Amministrazione.

6.3.3. Violazione dolosa delle condizioni per accedere al finanziamento di fondi comunitari – Sez. giur. Abruzzo – Sent. n. 66 del 26 maggio/19 giugno 2015

Giudizio di responsabilità amministrativa – Fondi comunitari – Finanziamento regionale – Bando POR – FSE – 2007- 2013 per l’obiettivo “competitività regionale e occupazione” –– Danno erariale pari al finanziamento non dovuto – Danno da disservizio
L’imprenditore ammesso al finanziamento regionale – bando POR – FSE – 2007- 2013 per l’obiettivo “competitività regionale e occupazione –, che, violando dolosamente i requisiti del bando, usufruisca di somme non dovute (per assunzioni non rientranti nelle condizioni previste), deve rispondere della quota di finanziamento non dovuta – detratta quella per le nuove effettive assunzioni – e per danno da disservizio.
Danno per mancato investimento delle risorse assegnate a seguito di finanziamento pubblico nei termini imposti dal bando e danno da disservizio: queste sono le due voci di danno che la sezione Abruzzo ha riconosciuto ad un imprenditore che, accedendo ad un finanziamento pubblico per il rilancio dell’occupazione, non aveva rispettato il programma e i termini del bando, lucrando per sé i soldi percepiti.
In particolare, la condotta del convenuto era volta a far apparire l’esistenza di una realtà non corrispondente al vero, al fine di ricevere il finanziamento dalla Regione Abruzzo, relativa al bando POR – FSE – 2007- 2013 per l’obiettivo “competitività regionale e occupazione”.
Il bando prevedeva l’erogazione del contributo per favorire le nuove assunzioni con tre tipologie di incentivo, tra cui, per quanto qui interessa, la n. 1, recante “Incentivi all’assunzione di soggetti disoccupati e/o inoccupati con un contratto di lavoro subordinato ex art. 2094 c.c. a tempo indeterminato (anche a tempo parziale, purché non inferiore a ventiquattro ore settimanali)” e n. 3 “Incentivi per la trasformazione di rapporti di lavoro flessibili, riconducibili alla classificazione di cui al D. lgs. 10.09.2003 n. 276, al D.Lgs. 6.09.2001 n. 368, al D. Lgs. 25.02.2000, n. 61, in rapporti di lavoro subordinato a tempo indeterminato disciplinati dall’art. 2094 c.c. a tempo indeterminato anche a tempo parziale, purché non inferiore a ventiquattro ore settimanali”.
La Giunta della Regione Abruzzo, Direzione Politiche attive del lavoro, formazione ed istruzione, politiche sociali, aveva concesso il beneficio per un importo di € 135.000,00 per la tipologia I e € 25.000,00 per la tipologia 3, per l’assunzione complessiva di undici lavoratori.
Il bando, all’art. 5, comma 7, lettera l), prevedeva il requisito di non avere rapporti di parentela od affinità entro il terzo grado o di coniugio con i lavoratori assunti con gli incentivi, e che le assunzioni non riguardassero soggetti già dipendenti, da non meno di 12 mesi, da datori di lavoro che presentino assetti proprietari sostanzialmente coincidenti con i datori di lavoro/imprese che provvedono alle assunzioni.
Le indagini della Guardia di Finanza avevano permesso di accertare che sei lavoratori erano già stati alle dipendenze dell’imprenditore beneficiario., come risultava dalle buste paga, mentre altra dipendente era la nipote di questi, e quindi parente entro il terzo grado.
Il Giudice ha connotato come dolosa la condotta del convenuto, che obiettivamente non poteva ignorare le circostanze ostative alla percezione del contributo e, ciononostante, ha presentato la domanda, attestando falsamente la sussistenza delle condizioni per l’agevolazione, ed allegando la documentazione richiesta. Pertanto, costui è stato condannato a rifondere le somme percepite, detratto il finanziamento per i soli dipendenti effettivamente nuovi assunti, oltre a una somma pari al danno da disservizio prodotto.

6.3.4. False dichiarazioni liberatorie e uso di fatture o altri documenti per operazioni inesistenti – Sez. giur. Calabria – Sent. n. 137 del 10 giugno/9 luglio 2015

Giudizio di responsabilità amministrativa – Fondi comunitari – Finanziamento regionale –– Responsabilità dell’impresa beneficiaria – danno erariale pari all’intero finanziamento
Il giudizio si riferisce a danno da illegittima fruizione di finanziamenti regionali. La Sezione regionale ha accertato la responsabilità degli imprenditori coinvolti e li ha condannati alla rifusione dell’intero importo del finanziamento.
Era stato accertato (su segnalazione di danno del Nucleo di Polizia Tributaria della Guardia di Finanza), nel corso di una investigazione penale condotta sulle imprese beneficiarie di contributi pubblici concessi dalla Regione Calabria, ai sensi della legge 25 febbraio 1992, n. 215 a sostegno dell’imprenditoria femminile, che una società è risultata beneficiaria di un contributo in conto capitale, erogato in tre differenti quote, per la realizzazione di un programma di investimento finalizzato alla commercializzazione all’ingrosso di prodotti chimici.
L’amministratore unico della società, nel richiedere l’erogazione della seconda quota di contributo ha rendicontato diverse fatture di tre ditte per l’acquisto di attrezzature varie, per la realizzazione dello studi di fattibilità e per la prestazione di servizi vari.
Era emerso che dette non corrispondevano ad altrettanti rapporti commerciali realmente intrattenuti, per cui, in concreto, sulla scorta delle acquisizioni investigative ottenute per mezzo dei controlli incrociati sulla contabilità delle imprese coinvolte e stando alle risultanze emergenti dalle dichiarazioni rese tanto dai titolari delle aziende che hanno emesso le fatture, si è giunti alla conclusione che il finanziamento è stato ottenuto per mezzo di una “condotta illecita che si è concretizzata nella utilizzazione di false dichiarazioni liberatorie e nell’uso di fatture o altri documenti per operazioni inesistenti, al fine di ottenere, indebitamente, l’erogazione di fondi comunitari da parte della Regione Calabria” .
Da qui il danno erariale, pari all’intero contributo percepito dalla ditta beneficiaria.

6.3.5. Danno erariale pari all’importo delle retribuzioni percepite nel periodo di assenza illecita – Sez. giur. Puglia – Sent. n. 331 del 29 aprile 2015/8 giugno 2015

Giudizio di responsabilità amministrativa – Assenza ingiustificata dal servizio – Utilizzo di certificazioni mediche false – Art. 55 quinquies, D.Lgs. 165/2001 -– Danno all’immagine liquidato pari all’importo del 50 per cento di dette retribuzioni – Sussistenza
A norma dell’art. 55-quinquies del D.Lgs. 165 del 2001, il dipendente pubblico ingiustificatamente assentato dal servizio mediante produzione di certificazioni mediche false risponde del danno pari al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali è stata accertata la mancata prestazione in conseguenza della artata falsificazione delle certificazioni sanitarie attestanti lo stato di malattia, nonché del danno all’immagine dell’amministrazione di appartenenza, che, data la gravità dei fatti, nella specie si quantifica nella metà di tale illegittima percezione.
Il dipendente pubblico assentato dal servizio mediante produzione di certificazioni mediche false risponde di due voci di danno: per il compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali è stata accertata la mancata prestazione in conseguenza della artata falsificazione delle certificazioni sanitarie attestanti lo stato di malattia, per il danno all’immagine dell’amministrazione di appartenenza ai sensi dell’art. 55-quinquies del D.Lgs. 165 del 2001.
In particolare, risulta che un militare, in relazione ai reati di diserzione aggravata e continuata, truffa aggravata e continuata e simulazione di infermità aggravata e continuata (per aver indotto l’Amministrazione militare, attraverso presentazione di numerosi certificati medici falsi, a ritenere che la prolungata assenza dal servizio fosse legittima) era stato rinviato a giudizio dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale militare di Napoli che, con sentenza emessa dal GUP presso quel Tribunale, ai sensi e per gli effetti degli artt. 447 ss. c.p.p., lo condannava alla pena di mesi otto di reclusione, con il beneficio della sospensione condizionale della pena, dopo che questi aveva comunque riconosciuto la falsità dei certificati contestati.
Inoltre, anche la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Taranto aveva disposto la citazione in giudizio del militare per i reati di cui agli artt. 477 e 482 c.p. (falsità materiale) perché, in tempi diversi, formava n. 36 false certificazioni mediche, a firma apparente del suo medico curante, poi presentate a giustificazione di altrettanti periodi di assenza dal servizio.
La Sezione pugliese ha accertato che l’Amministrazione della Difesa ha, quindi, corrisposto al convenuto la somma complessiva di €. 22.674,25, ritenuta un danno patrimoniale a carico delle finanze della Marina Militare, perché erogata in difetto di alcuna controprestazione, cui deve collegarsi un’ulteriore contestazione, ai sensi dei commi 1 e 2 dell’art. 55-quinquies del d.lgs. n.165/2001. Secondo tali norme il lavoratore dipendente di una pubblica amministrazione, che giustifica l’assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o falsamente attestante uno stato di malattia, è obbligato a risarcire il danno patrimoniale pari al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia accertata la mancata prestazione, ed inoltre, a risarcire anche il danno all’immagine subito dall’amministrazione medesima, nel caso di specie rappresentata dalla Marina Militare, presso la quale il convenuto, all’epoca dei fatti, prestava servizio. Tale voce di danno è stata quantificata, data la gravità dei fatti, in €.11.337,50, pari al 50 per cento dell’utilità indebitamente conseguita nello stesso periodo di assenza ingiustificata dal servizio.

6.3.6. Contestazioni diverse da quelle dedotte nell’invito a dedurre – Sez. giur. Sicilia – Sent. n. 580 del 13 maggio 2015/4 giugno 2015

**Giudizio di responsabilità amministrativa – Citazione con causa petendi diversa da quella dedotta nell’invito a dedurre – Inammissibilità della domanda risarcitoria**
Deve essere dichiarata l’inammissibilità della domanda risarcitoria se l’atto di citazione contenga, seppur riferite alla medesima fattispecie, contestazioni diverse da quelle dedotte nell’invito a dedurre, poiché la divaricazione tra quanto contestato in sede preprocessuale e quanto imputato al convenuto con l’atto di citazione configura una mutazione della causa petendi, non essendo stato consentito al convenuto di controdedurre efficacemente in sede di deduzioni sulle contestazioni sulle quali l’atto di citazione si fonda.
La Corte siciliana ha dichiarato inammissibile la domanda di risarcimento del danno derivante dall’annullamento di una intimazione di pagamento da parte del Giudice Tributario per la tardività della notifica della cartella esattoriale che ne era il presupposto, da parte dell’Agente della Riscossione (Riscossione Sicilia), poiché ha accertato che l’atto di citazione conteneva una causa petendi diversa da quella dedotta nell’invito a dedurre.
La Procura procedente ha, originariamente, notificato alla società convenuta, un invito a dedurre, fondando l’addebito, così come indicato dall’Agenzia delle Entrate, sulla omessa notifica, da parte di Riscossione Sicilia, delle cartelle esattoriali, oggetto di annullamento da parte della Commissione Tributaria. Successivamente, a seguito delle deduzioni offerte dal legale rappresentante della società convenuta, la Procura ha impostato l’atto di citazione unicamente fondando l’addebito, non già sulla omessa notifica delle cartelle esattoriali annullate, bensì sulla negligenza mostrata da Riscossione Sicilia nell’aver lasciato decorrere i termini per impugnare, senza proporre appello.
Come noto, l’art. 5, comma 1 della L. 19/94 disciplina l’invito a dedurre quale atto avente, contemporaneamente, lo scopo di informare il soggetto interessato circa l’esistenza di un fatto dannoso per il pubblico erario etiologicamente ricollegabile alla condotta da lui tenuta nonché quello di offrire all’interessato medesimo la possibilità di fornire alla Procura procedente nuovi elementi sui quali fondare la futura azione contabile o anche l’eventuale archiviazione dell’istruttoria in corso, così come affermato dalle Sezioni Riunite di questa Corte, con sentenza n. 7/QM/1998.
Ne è derivato, pertanto, in sede di interpretazione giurisprudenziale dell’istituto di che trattasi come non sia necessaria una piena e totale corrispondenza tra contenuto dell’invito a dedurre e della citazione, potendo quest’ultima ricomprendere quanto acquisito dalla Procura contabile in sede di deduzioni difensive, purché rimanga immutato il nucleo essenziale del petitum e della causa petendi (cfr. SSRR n. 14/QM/1998, Corte conti Prima Appello 421/2012, Corte conti Sicilia 352/2015). Pertanto, può ritenersi ammissibile l’eventuale domanda del Pubblico Ministero che contenga una diversa configurazione giuridica del danno rispetto a quella prospettata nell’invito a dedurre, purché rimanga inalterata la condotta contestata quale condotta foriera di danno erariale, in modo tale da consentire al convenuto di predisporre un’adeguata ed omogenea difesa in sede di deduzioni e di costituzione in giudizio. Orbene, il Collegio siciliano ha accertato che la divaricazione tra quanto contestato in sede preprocessuale e quanto imputato alla società convenuta con l’atto di citazione configura una mutazione della causa petendi, non essendo stato consentito all’odierna convenuta di controdedurre efficacemente in sede di deduzioni sulle contestazioni sulle quali l’atto di citazione si fonda. Nell’invito a dedurre, infatti, l’omessa notifica delle cartelle esattoriali è stata ritenuta la causa del danno erariale di che trattasi, mentre, solo nell’atto di citazione, si fa riferimento, alla omessa impugnazione della sentenza del Giudice Tributario.
Secondo il Giudice siciliano, al di là della possibilità di ricondurre o meno detta condotta ad una condotta foriera di danno erariale, stante l’alea che caratterizza l’esito di un giudizio, ciò che rileva principalmente è il fatto che detta nuova condotta (omessa impugnazione) appare per la prima volta contestata nell’atto introduttivo del presente giudizio, con ciò negando la possibilità, per la società convenuta, di offrire deduzioni difensive preprocessuali in merito.

6.3.7.     Svolgimento di attività extra lavorativa senza la prescritta autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza – Sez. giur. Piemonte – Sent. n. 78 del 16 aprile 2015

Attività extra lavorativa – Svolgimento senza la prescritta autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza – Nel caso di riserva legale a favore della categoria professionale di appartenenza – E’ circostanza di per sé non scriminante
Se per i casi di incarichi previsti da disposizioni normative, può ritenersi positivamente risolta dal legislatore la valutazione ex ante in ordine alla compatibilità “in astratto” tra l’incarico da autorizzarsi e lo svolgimento delle mansioni d’ufficio presso un’amministrazione pubblica, ciò non fa venir meno la necessità che, per garantire il rispetto dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità richiamati dalla medesima disposizione, l’Amministrazione debba svolgere la preventiva verifica in ordine all’eventuale sussistenza di profili di incompatibilità “di fatto”  nonché di situazioni di “conflitto, anche potenziale di interessi…” tra gli stessi in ragione delle specifiche mansioni svolte dal proprio dipendente all’interno dell’organizzazione amministrativa dell’ente e della concreta modalità del loro svolgimento secondo i principi organizzativi della struttura di appartenenza.
Con la sentenza n. 78/2015, la Sez. giur. Piemonte ha respinto la tesi difensiva secondo la quale, avuto riguardo al disposto dell’art. 53 d.lgs. n. 165/2001, laddove uno specifico incarico extraistituzionale a un dipendente pubblico sia previsto da specifiche disposizioni normative, non potrebbe trovare spazio la discrezionalità dell’amministrazione in cui il dipendente è inquadrato nell’autorizzare o meno l’incarico poiché la valutazione di compatibilità sarebbe già stata compiuta dalla fonte normativa.
Ciò anzitutto perché, come emerge dalla lettura della citata disposizione di cui al comma 5 dell’art. 53, la valutazione da compiersi in sede di autorizzazionesi effettua tenendo conto “della specifica professionalità” del dipendentee riguarda profili di incompatibilità “sia di diritto che di fatto, nell’interesse del buon andamento della pubblica amministrazione o situazioni di conflitto,  anche potenziale di interessi…” (grassetto aggiunto).
Se quindi, per i casi di incarichi previsti da disposizioni normative, può ritenersi positivamente risolta dal legislatore la valutazione ex ante in ordine alla compatibilità “in astratto” tra l’incarico da autorizzarsi e lo svolgimento delle mansioni d’ufficio presso un’amministrazione pubblica, ciò non fa venir meno la necessità che, per garantire il rispetto dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità richiamati dalla medesima disposizione, l’Amministrazione debba svolgere la preventiva verifica in ordine all’eventuale sussistenza di profili di incompatibilità “di fatto”  nonchè di situazioni di “conflitto, anche potenziale di interessi…” tra gli stessi in ragione delle specifiche mansioni svolte dal proprio dipendente all’interno dell’organizzazione amministrativa dell’ente e della concreta modalità del loro svolgimento secondo i principi organizzativi della struttura di appartenenza.
Come chiarito puntualmente dalla giurisprudenza contabile l’autorizzazione prescritta dall’art.53, co.7 è finalizzata a verificare in concreto:

“a) se l’espletamento dell’incarico, già prima della L. n. 190 del 2012 (e del d.P.R. n.62 del 2013, che esaltano l’antico e già preesistente problema dei conflitti di interesse) possa ingenerare, anche in via solo ipotetica o potenziale, situazione di conflittualità con gli interessi facenti capo all’amministrazione e, quindi, con le funzioni (ad essi strumentali) assegnate sia al singolo dipendente che alla struttura di appartenenza (problema particolarmente delicato nel comparto Sanità);
la compatibilità del nuovo impegno con i carichi di lavoro del dipendente e della struttura di appartenenza (che dovrà comunque non solo essere svolto fuori dall’orario di lavoro, ma pure compatibilmente con le esigenze di servizio), nonché con le mansioni e posizioni di responsabilità attribuite al dipendente, interpellando eventualmente a tal fine il responsabile dell’ufficio di appartenenza, che dovrà esprimere il proprio parere o assenso circa la concessione dell’autorizzazione richiesta;
la occasionalità o saltuarietà, ovvero non prevalenza della prestazione sull’impegno derivante dall’orario di lavoro ovvero l’impegno complessivo previsto dallo specifico rapporto di lavoro, con riferimento ad un periodo determinato;
la materiale compatibilità dello specifico incarico con il rapporto di impiego, tenuto conto del fatto che taluni incarichi retribuiti sono caratterizzati da una particolare intensità di impegno;
specificità attinenti alla posizione del dipendente stesso (incarichi già autorizzati in precedenza, assenza di procedimenti disciplinari recenti o note di demerito in relazione all’insufficiente rendimento, livello culturale e professionale del dipendente);
corrispondenza fra il livello di professionalità posseduto dal dipendente e la natura dell’incarico esterno a lui affidato (Corte dei conti, sez. Giur. Lombardia n. 233/2014).
Tutto ciò premesso, l’inosservanza di tale basilare precetto sulla previa doverosa autorizzazione comporta dunque per i dipendenti pubblici l’assoggettamento all’obbligo di cui all’art. 53, co.7, D.Lgs. n. 165 del 2001 secondo il quale “il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell’erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti“.

E’ stato evidenziato il fondamento “repressivo-preventivo” della norma di cui al comma 7 dell’art. 53 d.lgs. n. 165/2001, in quanto tendente a scoraggiare un fenomeno antigiuridico, mediante l’introduzione di un obbligo di “versamento” dei compensi indebitamente percepiti all’Amministrazione d’appartenenza, con la finalità di determinare la “sostanziale disutilità della prestazione dal dipendente pubblico così effettuata in favore di terzi (nel senso della vanificazione dell’impegno dal medesimo profuso in ragione della previsione della spogliazione dei proventi relativi)” (Corte dei Conti, Sez. Marche n. 28/2013).

6.3.8. Regime delle incompatibilità del docente universitario a tempo pieno – Sez. giur. Liguria – Sent. n. 38 del 15 giugno 2015

Attività extra lavorativa – Svolgimento senza la prescritta autorizzazione dell’Università di appartenenza da parte di docente a tempo pieno – Responsabilità erariale di cui all’art. 53 d.lgs. n. 165/2001 – Sussiste
La violazione del regime delle incompatibilità in cui incorra il docente universitario a tempo pieno non trova la sua unica sanzione nell’art. 15 del D.P.R. n. 382/1980 secondo cui “Il professore ordinario che violi le norme sulle incompatibilità è diffidato dal rettore a cessare dalla situazione di incompatibilità. […] Decorsi 15 giorni dalla diffida senza che l’incompatibilità sia cessata, il professore decade dall’ufficio.”, atteso che mentre la sanzione della decadenza dall’impiego attiene all’interruzione del rapporto di servizio, la previsione di cui all’art. 53 d.lgs. n. 165/2001, che obbliga al riversamento del compenso percepito per l’attività non autorizzata, è una sanzione di carattere patrimoniale che opera nei confronti di tutti i pubblici dipendenti a prescindere dal sistema sanzionatorio riguardante il proseguimento o meno del rapporto di lavoro.
Con la sentenza n. 38/2015, la Sez. giur. Liguria ha dapprima rammentato, riguardo ai docenti universitari “con impegno a tempo pieno”, che il D.P.R. n.382/1980 nel disciplinare l’impegno dei professori ordinari a tempo pieno o a tempo definito, all’art. 11, comma 5 stabilisce che: “Il regime a tempo pieno: a) è incompatibile con lo svolgimento di qualsiasi attività professionale e di consulenza esterna e con l’assunzione di qualsiasi incarico retribuito e con l’esercizio del commercio e dell’industria, sono fatte salve le perizie giudiziarie e la partecipazione ad organi di consulenza tecnico-scientifica dello Stato, degli enti pubblici territoriali e degli enti di ricerca, nonché le attività, comunque svolte, per conto di amministrazioni dello Stato, enti pubblici e organismi a prevalente partecipazione statale purché prestate in quanto esperti nel proprio campo disciplinare e compatibilmente con l’assolvimento dei propri compiti istituzionali; b) è compatibile con lo svolgimento di attività scientifiche e pubblicistiche, espletate al di fuori di compiti istituzionali, nonché con lo svolgimento di attività didattiche, comprese quelle di partecipazione a corsi di aggiornamento professionale, di istruzione permanente e ricorrente svolte in concorso con enti pubblici, purché tali attività non corrispondano ad alcun esercizio professionale;…”.
Il D. Lgs, n. 517/1999, all’art. 5, comma 7, d’altra parte, stabilisce che “I professori e ricercatori universitari afferenti alla facoltà di medicina e chirurgia optano rispettivamente per l’esercizio di attività assistenziale intramuraria ai sensi dell’art. 15 quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni e secondo le tipologie di cui alle lettere a), b), c) e d) del comma 2 dello stesso articolo, di seguito definita come attività assistenziale esclusiva, ovvero per l’esercizio di attività libero professionale extramuraria.” Il comma 12, seconda parte, dello stesso articolo 5 stabilisce “Fino alla data di entrata in vigore della legge di riordino dello stato giuridico universitario lo svolgimento di attività libero professionale intramuraria comporta l’opzione per il tempo pieno e lo svolgimento dell’attività extramuraria comporta l’opzione per il tempo definito ai sensi dell’art. 11 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382”.
Dal combinato disposto delle suddette disposizioni, ad avviso dei giudici contabili liguri, deriva che i medici docenti universitari possono esercitare l’attività libero professionale in rapporto esclusivo con il S.S.N. nella forma e con le regole dell’attività intramoenia (intramuraria) o in rapporto non esclusivo con il S.S.N. nella forma dell’attività extramoenia (extramuraria) e che conseguentemente il tempo pieno è incompatibile con l’attività extramoenia.
La Sezione ligure ha inoltre escluso che la violazione del regime delle incompatibilità in cui è incorso il convenuto troverebbe la sua unica sanzione nell’art. 15 del D.P.R. n. 382/1980 secondo cui “Il professore ordinario che violi le norme sulle incompatibilità è diffidato dal rettore a cessare dalla situazione di incompatibilità. […] Decorsi 15 giorni dalla diffida senza che l’incompatibilità sia cessata, il professore decade dall’ufficio.”, alla luce del suo carattere specifico sì da prevalere, in forza del principio della specialità, sulle norme generali, quale l’art. 53, applicabili, invece, a tutti i dipendenti pubblici.
Questa si rivela non fondata, hanno chiarito i giudici liguri, perché non si tratta di una duplicazione di sanzioni per una medesima condotta. La sanzione della decadenza dall’impiego attiene infatti all’interruzione del rapporto di servizio, mentre la previsione di cui all’art. 53 è una sanzione di carattere patrimoniale che opera nei confronti di tutti i pubblici dipendenti a prescindere dal sistema sanzionatorio riguardante il proseguimento o meno del rapporto di lavoro.

6.3.9. Inammissibilità di un giudizio di responsabilità contabile in senso stretto nelle forme tipiche e proprie del giudizio di responsabilità amministrativa – Sez. giur. Lombardia – Sent. n. 110 del 18 giugno 2015

Responsabilità contabile in senso stretto – Evocazione a giudizio dell’agente contabile nelle forme tipiche del giudizio per danno erariale – E’ inammissibile
Non è ammissibile instaurare un giudizio di responsabilità contabile in senso stretto nelle forme tipiche e proprie del giudizio di responsabilità amministrativa.
Con la sentenza n. 110/2015, la Sezione giur. Lombardia della Corte ha escluso che sia ammissibile instaurare un giudizio di responsabilità contabile in senso stretto nelle forme tipiche e proprie del giudizio di responsabilità amministrativa.
E’ infatti ben vero che possono darsi situazioni di contatto fra l’uno e l’altro tipo di giudizio, e che, in via generale, nei casi di deficienza accertata dall’Amministrazione o di danni arrecati all’Erario per fatto o per omissione, imputabili a colpa o negligenza dei contabili e dei funzionari od agenti, ricorrendo i quali la Corte può pronunziarsi tanto contro di essi quanto contro i loro fideiussori o cauzionari, anche prima del giudizio di conto (art. 54 del T.U. n° 1214/1934).
Così come va considerato l’art. 44 del regolamento di procedura approvato con R.D. 13 agosto 1933 n. 1038, secondo cui – quando concorra la responsabilità di colui che ha reso il conto giudiziale con quella di altri funzionari non tenuti a presentare il conto – “se speciali circostanze lo richiedono” si può procedere contro i responsabili del danno anche prima del giudizio di conto.
Dalle norme sopra menzionate si trae, ad avviso della giurisprudenza (ex multis, sez. II, sent. n. 411/2012), la conferma del consolidato principio dell’autonomia dei due giudizi. E ciò anche se tendenzialmente – come risulta dalla norma generale recata dall’art. 44 del R.D. n. 1038 del 1933 – il sistema privilegia la riunione del giudizio di conto con quello di responsabilità, sempre che “speciali circostanze” non richiedano una celebrazione anticipata del giudizio di responsabilità.
Tuttavia, in base a queste disposizioni, deve escludersi che sia ammissibile instaurare un giudizio di responsabilità contabile in senso stretto nelle forme tipiche e proprie del giudizio di responsabilità amministrativa.
In base alla prima, perché una cosa è prevedere l’instaurazione di un ordinario giudizio di responsabilità amministrativa “anche prima del giudizio di conto”, altro è ammettere l’instaurazione del secondo nelle forme proprie del primo.
In base alla seconda, perché essa in ogni caso prevede la riunione di un giudizio di conto già pendente con quello (comunque, in quanto instaurato separatamente, destinato a principiare nelle sue forme tipiche) di responsabilità amministrativa.
Residualmente, occorre considerare che, ai sensi dell’art. 610, comma 3, del Regolamento di contabilità di Stato l’amministrazione può chiedere che la Corte, su istanza del pubblico ministero, sottoponga i presunti responsabili (gli organi di cui al comma 2° e i funzionari delegati imputabili di colpa o negligenza nell’adempimento dell’incarico affidato) a speciale giudizio in analogia a quanto pei conti giudiziali è stabilito dall’art. 35, L. 14 agosto 1862, n. 800.
Neppure questa disposizione, tuttavia, può condurre all’esito di consentire l’instaurazione di un giudizio di responsabilità contabile in senso stretto nelle forme tipiche e proprie del giudizio di responsabilità amministrativa, atteso che – al di là dei profili di carattere soggettivo da essa individuati – siffatto giudizio è sì “speciale” ma pur sempre “in analogia a quanto previsto a quanto pei conti giudiziali è stabilito dall’art. 35, L. 14 agosto 1862, n. 800”. Sicché va in ogni caso instaurato dalla Procura erariale nelle forme tipiche (o quanto meno in forme analoghe a quelle) previste dall’art. 35, L. 14 agosto 1862, n. 800.
La questione non è oziosa, evidentemente, atteso che se il giudizio instaurato è di responsabilità contabile in senso stretto – alla luce del suo petitumsostanziale, e perfino, come nella specie, in ragione del diretto riconoscimento di questa natura ad opera della stessa citazione – ne deriva l’applicazione di regole processuali sensibilmente differenti da quelle proprie del giudizio di responsabilità amministrativa, ad iniziare da una ben diversa distribuzione fra le parti degli oneri probatori.
In altre parole, ammettere l’instaurazione di un giudizio di responsabilità contabile in senso stretto nelle forme tipiche e proprie del giudizio di responsabilità amministrativa ha l’effetto di falsare la dinamica processuale rispetto a quanto previsto dalla normativa vigente, rovesciando per certi versi il ruolo della parte pubblica e di quella privata, di talché può derivarne un esito finale anche sensibilmente diverso – nell’an e/o nel quantum – da quello che si sarebbe altrimenti prodotto.
Per non dire della contraddizione con l’art. 111 Cost., come risultante dalla novella costituzionale, nella parte (primo comma) in cui sancisce il principio di riserva di legge. Esso sta infatti a significare che tutti i principali aspetti del processo – e fra questi soprattutto i poteri istruttori e le modalità di svolgimento del contraddittorio – devono trovare adeguata e puntuale definizione legislativa, univocamente applicabile nei singoli casi.

6.3.10. Abuso del diritto al congedo parentale – Sez. giur. Lombardia – Sent.    n. 109 del 18 giugno 2015

Diritto al congedo parentale – Abuso – Nel caso di medico esercente attività libero-professionale intramuraria – Deve essere suffragato da precisi elementi probatori
Stante la totale autonomia con cui il medico esercita la sua attività professionale e la totale discrezionalità con la quale egli può organizzare orari e modalità di svolgimento della propria attività, ne deriva che solo  un comprovato incremento dei volumi di attività libero professionale realizzato durante il periodo di congedo parentale costituirebbe indice – in assenza di prova contraria (ad esempio, un minor numero di prestazioni ma maggiormente remunerative) – di un impiego del tempo e delle energie rese disponibili dalla sospensione dell’attività lavorativa non per tutelare le esigenze familiari ed il rapporto di filiazione, come voluto dal legislatore, bensì per incrementare o iniziare ex novo un’attività libero-professionale.
Con la sentenza n. 110/2015, la Sezione giur. Lombardia, premesso che, mentre nel regime di esclusività l’esercizio della libera professione intramuraria costituisce un elemento inscindibile del rapporto di servizio, nel regime di non esclusività, caratterizzato da una puntuale e limitata definizione delle obbligazioni contrattuali, l’attività professionale in regime extramoenia può essere liberamente esercitata dal medico, secondo tempi e misure da quest’ultimo stabiliti, e quindi, restando totalmente tra loro distinte ed autonome le due aree in cui il medico esercita la sua attività professionale, ed incidendo l’eventuale esercizio del diritto al congedo parentale esclusivamente sul rapporto di servizio nell’ambito del quale viene sospesa la prestazione dell’attività lavorativa, ha concluso nel senso che tale esercizio non è di per sé incompatibile con lo svolgimento della libera professione.
Tuttavia, hanno aggiunto i giudici contabili lombardi, l’obbligo di dare esecuzione al contratto di lavoro nel rispetto dei generali principi di correttezza e buona fede portano a  configurare un “abuso” del diritto concesso quando questo sia utilizzato per un uso improprio ovvero diverso dalle precipue finalità tutelate dal legislatore.
Stante la totale autonomia con cui il medico esercita la sua attività professionale e la totale discrezionalità con la quale egli può organizzare orari e modalità di svolgimento della propria attività, ne deriva che solo  un comprovato incremento dei volumi di attività libero professionale realizzato durante il periodo di congedo parentale costituirebbe indice – in assenza di prova contraria (ad esempio, un minor numero di prestazioni ma maggiormente remunerative) di un impiego del tempo e delle energie rese disponibili dalla sospensione dell’attività lavorativa non per tutelare le esigenze familiari ed il rapporto di filiazione, come voluto dal legislatore, bensì per incrementare o iniziare ex novo un’attività libero-professionale.

6.3.11. Differenze tra il diritto di natura risarcitoria azionato dal P.M. contabile e il diritto di credito che l’amministrazione danneggiata può direttamente ed autonomamente esercitare nei confronti dello stesso autore del fatto dannoso – Sez. giur. Veneto – Sent. n. 98 del 17 giugno 2015

Responsabilità per danno erariale – Attivabilità di rimedi concorrenti rispetto all’azione erariale
Danno azionabile dinanzi al giudice contabile va considerato anche il pregiudizio che possa ottenere ristoro in esito a rimedi di carattere amministrativo oppure all’eventuale ricorso, in funzione del medesimo risultato finale, degli altri rimedi contenziosi e non contenziosi consentiti dall’ordinamento.
Con la sentenza n. 98/2015, la Sezione giur. Veneto ha ribadito che il diritto di natura risarcitoria che il P.M. attiva con l’esercizio dell’azione di responsabilità, pur traendo origine dai medesimi fatti, non è identificabile né del tutto sovrapponibile con il diritto di credito che l’amministrazione danneggiata può direttamente ed autonomamente esercitare nei confronti dello stesso soggetto autore del fatto dannoso (Corte dei Conti, Sez. d’App. Sicilia, sent. n. 15 del 2015; Sez. II d’App., sent. n. 10 del 18.1.2002), né è del tutto sovrapponibile con altre forme di recupero delle risorse costituenti il danno erariale.
Nell’attuale sistema delle “materie di contabilità pubblica”, il giudizio di responsabilità amministrativa non ha solo la funzione di procurare alla P.A. danneggiata un “titolo esecutivo” che le consenta di ripristinare, a carico di un determinato soggetto, il patrimonio leso, bensì anche quella di accertare o escludere la responsabilità (sia essa contrattuale o extracontrattuale) di quel soggetto nella gestione delle risorse pubbliche, con la triplice finalità di eventualmente sanzionarne il comportamento mediante le regole proprie della responsabilità amministrativa, di offrire alla P.A. elementi di valutazione di quel soggetto nell’ambito degli ulteriori rapporti presenti o futuri con quest’ultimo intercorrenti e, infine, di produrre tutti quegli ulteriori effetti, anche di status, che l’ordinamento prevede come direttamente connessi ad un pronuncia di responsabilità amministrativa (si veda, ad esempio, il comma 5 dell’articolo 248, del D. Lgs., n. 267/2000, in base al quale gli amministratori degli enti locali, riconosciuti dalla Corte dei Conti responsabili, per dolo o colpa grave, di danni prodotti nei 5 anni precedenti il dissesto, non possono per 5 anni ricoprire incarichi di assessori, revisori e rappresentanti di enti locali, sempre che vi sia un nesso accertato tra le azioni ed omissioni di cui sono stati riconosciuti responsabili e il dissesto dell’ente).
Da tutto ciò consegue che l’azione di responsabilità amministrativa non può trovare ostacoli al proprio pieno compimento nell’adozione di strumenti alternativi, dei quali sia titolare la P.A. danneggiata, per il recupero del danno subito.
Ritenendo insussistente il nocumento patrimoniale nelle ipotesi in cui sono previste altre forme concomitanti di ristoro del danno, il Giudice finirebbe per disattendere i canoni interpretativi di cui all’art. 12 delle “Disposizioni sulla legge in generale”, che impone di tener conto della «intenzione del legislatore».
In altri termini, si riterrebbe decisivo un profilo della fattispecie (quello riguardante la componente risarcitoria- restitutoria) che, però, non è il solo rilevante.
L’esistenza di presidi ordinamentali, ulteriori rispetto al giudizio di responsabilità, non esclude né la celebrazione né il buon esito di quest’ultimo.
In definitiva, i congegni apprestati dal legislatore non si pongono in rapporto di reciproca esclusione.
Nell’eventualità in cui la sussistenza di un credito dell’Amministrazione sia diretta conseguenza della condotta almeno gravemente colposa di un operatore soggetto alla giurisdizione di questa Corte, gli strumenti che l’ordinamento appresta per consentire di soddisfare la pretesa creditoria e lo strumento dell’azione di responsabilità amministrativa che, in ogni caso, a quel medesimo risultato consente di pervenire, non si ostacolano vicendevolmente.
Se i rimedi alternativi non abbiano già condotto all’integrale soddisfacimento del credito, non ci sono ostacoli, a seconda dei momenti in cui la questione si pone, né alla proponibilità né alla procedibilità dell’azione erariale intestata al PM contabile nei confronti del soggetto la cui condotta (gravemente colposa o dolosa) quel credito (danno erariale) abbia generato.
L’azione giudiziaria e quella amministrativa ben possono, provvisoriamente, marciare su binari paralleli e a velocità differenti: solo all’esito di entrambe potrà e dovrà porsi il problema del saldo, la cui soluzione dovrà essere affrontata o in sede di esecuzione della sentenza o attraverso il ricorso agli ordinari strumenti civilistici di reazione ad adempimenti indebiti.
A tale conclusione deve pervenirsi ove si osservi che, anche quando risulti possibile l’impiego di rimedi concorrenti, è certamente configurabile un danno erariale connotato da quei caratteri indispensabili per essere utilmente posto a fondamento di una richiesta risarcitoria innanzi al Giudice contabile e cioè quello della «certezza» (essendosi il depauperamento patrimoniale verificato effettivamente in tutti i suoi elementi, avendo avuto luogo le condotte che hanno generato per l’Amministrazione una situazione patrimoniale deteriore), della «attualità» (sussistendo al momento della proposizione della domanda e della decisione) e «concretezza» (essendo la perdita non semplicemente ipotetica).
Ai fini della configurazione del danno non occorre, invece, che il danno sia anche «irreversibile», nel senso che, per il proficuo esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa, non è necessario che il pregiudizio risulti non sanabile mediante il ricorso ad altri meccanismi satisfattori della pretesa creditoria.
Danno azionabile, infatti, va considerato anche il pregiudizio che possa ottenere ristoro in esito a rimedi di carattere amministrativo oppure all’eventuale ricorso, in funzione del medesimo risultato finale, degli altri rimedi contenziosi e non contenziosi consentiti dall’ordinamento (Corte dei Conti, Sez. Giur. Sicilia sentenze nn. 1033/2012, 221/2012, 7402010, 331/2010, 3315/2008).

6.3.12. Comunicazione “non istituzionale” resta a carico del Sindaco uscente – Sez. giur. Trentino Alto Adige – Sent. n. 14 del 13 maggio 2015

Responsabilità per danno erariale -– Iniziativa di pretesa comunicazione istituzionale – Con lettera di sostanziale ringraziamento della fiducia confermata dagli elettori – Correlativi oneri – Costituiscono danno erariale
La lettera del Sindaco ai concittadini che non può in alcun modo essere ricollegata ai fini istituzionali dell’Ente amministrato, in quanto esplicativa di un sentimento esclusivamente personale e contenente la promessa di un impegno assolutamente generico, comporta che i correlativi oneri, costituenti danno erariale, non possono essere posti a carico del Comune e devono essere rifusi dal Sindaco che ha adottato l’iniziativa in questione.
Con la sentenza n. 98/2015, la Sezione giur. Trentino Alto Adige – Trento ha censurato una lettera inviata dal Sindaco agli elettori in quanto costituente esclusivamente ed inequivocabilmente l’esternazione di un sentimento di gratitudine nei confronti dei cittadini elettori che gli hanno rinnovato la fiducia, come peraltro riconosciuto in altra nota in cui ha riferito di avere esplicitato “un ringraziamento a tutta la cittadinanza per la fiducia data” e di avere “manifestato il massimo impegno per la nuova legislatura”, confermando così di avere perseguito finalità che esulano dall’ambito di quelle elencate ed autorizzate dalla normativa vigente, e, per quanto interessa in questa sede, sia la sussistenza dell’elemento soggettivo gravemente colposo che quella dell’elemento oggettivo del danno, causalmente ascrivibile ad un’attività che non può in alcun modo essere ricollegata ai fini istituzionali dell’Ente amministrato, in quanto esplicativa di un sentimento esclusivamente personale e contenente la promessa di un impegno assolutamente generico; pertanto i correlativi oneri, costituenti danno erariale, non possono essere posti a carico del Comune e devono essere rifusi dal Sindaco che ha adottato l’iniziativa in questione.

6.3.13 Mancata messa in liquidazione di società mista all’esito di sentenza tar di annullamento relativi atti costitutivi – Sez. giur. Valle d’Aosta – Sent. n. 4 del 5 maggio 2015

Responsabilità per danno erariale –- Verificazione causa di scioglimento di società mista – Mancata apertura della fase di liquidazione da parte degli amministratori in carica – Prosecuzione dell’attività ordinaria – Nesso di causalità con la produzione del danno occorso nell’attività ordinaria
Ove gli amministratori della società mista avessero “senza indugio” (come prescritto dalle disposizioni codicistiche) dichiarato l’avvenuta verificazione della causa di scioglimento della società ed iscritto la dichiarazione nel registro delle imprese, con conseguente convocazione dell’assemblea per la nomina dei liquidatori, e non per l’ordinaria gestione societaria, non avrebbero potuto adottare, perché ormai cessati dalla carica, alcuno degli atti di gestione, finanziati pro quota direttamente dal Comune, che hanno realizzato il danno di cui è causa, e per questo è evidente il nesso di causalità rispetto al danno.
Con la sentenza n. 4/2015, la Sezione giur. Valle d’Aosta ha ritenuto responsabili di danno erariale gli amministratori di società mista pubblico-privata per aver tenuto una condotta causativa del danno contestato e connotata, dal punto di vista soggettivo, dell’elemento della colpa grave, a fronte dell’annullamento da parte del TAR Valle d’Aosta delle deliberaz. C.C. nn. 81 e 82 del 2005 – con le quali era stata disposta la costituzione della società mista senza la prescritta procedura ad evidenza pubblica per la selezione del socio privato -, il che aveva comportato l’impossibilità per la società di operare secondo l’originario progetto statutario e di conseguire il proprio oggetto. Quindi la società era da considerare in situazione di scioglimento, con la conseguenza che gli amministratori erano obbligati a dichiarare la causa di scioglimento, convocando immediatamente l’assemblea straordinaria per la nomina dei liquidatori, ai quali competeva la residua gestione e l’adozione degli atti di conservazione del patrimonio sociale a tutela dei diritti dei terzi e dei soci, in funzione dell’esaurimento dei rapporti giuridici in corso e del successivo riparto tra i soci del patrimonio residuo. Ciò non hanno tuttavia fatto gli amministratori della società, nonostante la richiesta in tal senso proveniente dal Comune socio, e nonostante il chiaro disposto dell’art. 2485, comma 1, c.c., a norma del quale “Gli amministratori devono senza indugio accertare il verificarsi di una causa di scioglimento e procedere agli adempimenti previsti dal terzo comma dell’articolo 2484. Essi, in caso di ritardo od omissione, sono personalmente e solidalmente responsabili per i danni subiti dalla società, dai soci, dai creditori sociali e dai terzi”, norma che – come evidenziato dalla Procura – attribuisce alla competenza degli amministratori e alla loro esclusiva responsabilità l’accertamento del verificarsi della causa di scioglimento, in una fattispecie di immediata percezione come quella in esame, conseguente a sentenze del TAR nei cui giudizi MBE era parte, e il provvedere agli adempimenti di cui all’art. 2484, comma 3, c.c.: “Gli effetti dello scioglimento si determinano, nelle ipotesi previste dai numeri 1), 2), 3), 4) e 5) del primo comma, alla data dell’iscrizione presso l’ufficio del registro delle imprese della dichiarazione con cui gli amministratori ne accertano la causa e, nell’ipotesi prevista dal numero 6) del medesimo comma, alla data dell’iscrizione della relativa deliberazione”. Né incide l’avere convocato l’assemblea straordinaria, senza averla per altro tenuta per volontà dell’assemblea, in quanto gli adempimenti sopra descritti sono di esclusiva competenza degli amministratori e dovevano precedere la nomina dei liquidatori, e pertanto a loro rimane la responsabilità della violazione. Ove gli amministratori avessero “senza indugio” (come prescritto dalle disposizioni codicistiche) dichiarato l’avvenuta verificazione della causa di scioglimento della società ed iscritto la dichiarazione nel registro delle imprese, con conseguente convocazione dell’assemblea per la nomina dei liquidatori, e non per l’ordinaria gestione societaria, non avrebbero potuto adottare, perché ormai cessati dalla carica, alcuno degli atti di gestione, finanziati pro quota direttamente dal Comune, che hanno realizzato il danno di cui è causa, e per questo è evidente il nesso di causalità rispetto al danno.

6.3.14. Il semplice compimento della condotta lesiva non è sufficiente a dare inizio al periodo prescrizionale – Sez. giur. Friuli Venezia Giulia – Sent. n. 5 del 22 gennaio 2015

Responsabilità per danno erariale – Individuazione del dies a quo ai fini della prescrizione quinquennale – Non coincide con il compimento della condotta lesiva bensì occorre la produzione concreta del danno
In ogni ipotesi di responsabilità amministrativa, non è sufficiente a dare inizio al periodo prescrizionale il semplice compimento della condotta lesiva, finché dalla condotta stessa non sia concretamente derivato il danno per l’ente pubblico.
Con la sentenza n. 5/2015, la Sezione giur. Friuli VG ha confermato l’orientamento giurisprudenziale secondo cui, in ogni ipotesi di responsabilità amministrativa, non è sufficiente a dare inizio al periodo prescrizionale il semplice compimento della condotta lesiva, finché dalla condotta stessa non sia concretamente derivato il danno per l’ente pubblico.
Il dies a quo della prescrizione è in altri termini solo quello in cui si realizza completamente la fattispecie illecita rilevante ai fini della responsabilità amministrativa, congiuntamente costituita dalla condotta e dall’evento/danno, come del resto emerge chiaramente dal richiamo testuale al “verificarsi del fatto dannoso” contenuto nell’art. 1, comma 2, della legge n. 20 del 1994.
Del resto, poiché prima del materiale concretizzarsi del danno non è azionabile alcuna pretesa risarcitoria, la riferita individuazione del dies a quo, è coerente con la regola generale di cui all’art. 2935 del codice civile, secondo cui “la prescrizione inizia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere” (cfr. ex plurimis Corte dei Conti, Sez. I^ App. n. 27 del 2015 ed l’ivi richiamata giurisprudenza delle SS.RR. n. 7/2000/QM del 2000, n. 5/QM/2007 del 2007 e n. 14/2011/QM del 2011; Sez. II^ App. n. 362 del 2010; Sez. III^ App. n. 17985 del 2007; Sez. Campania n. 1818 del 2014; Sez. Lazio n. 107 del 2007 e n. 2856 del 2004; Sez. Toscana n. 288 del 2005; per l’irrilevanza della cessazione degli Amministratori dalla carica, cfr. Sez. Lazio n. 75 del 1998).

6.3.15. Mancato ricorso alla gara e conseguente danno erariale – Sez. giur. Toscana – Sent. n. 93 del 20 maggio 2015

Danno erariale – Da mancata gara per la scelta del fornitore – Per la conseguente perdita della possibilità di scegliere fra le migliori offerte
Va ravvisata l’esistenza di un pregiudizio per le pubbliche finanze in fattispecie di illegittimo mancato utilizzo, da parte di un ente pubblico, del sistema della gara.
Con la sentenza n. 93/2015, la Sezione giur. Toscana ha ravvisato l’esistenza di un pregiudizio per le pubbliche finanze in fattispecie di illegittimo mancato utilizzo, da parte di un ente pubblico, del sistema della gara.
La quantificazione del relativo danno può essere allo scopo determinata, in via presuntiva, sulla base, ad esempio, della differenza media dei ribassi percentuali con quelli statisticamente rilevati per gare aventi oggetto analogo ovvero tenendo conto dell’ammontare dei compensi corruttivi eventualmente accertati (I Centr. 5 febbraio 2010 n. 75) oppure in una percentuale del valore dell’appalto, secondo il criterio liquidatorio del cosiddetto utile d’impresa, che è la misurazione dei pagamenti eccedenti la quota riconducibile all’arricchimento senza causa (cfr. Sezione giurisdizionale Regione Lombardia 30 settembre 2009 n. 598).
In tali casi vi è una perdita della possibilità per l’Amministrazione di scegliere tra le migliori offerte con conseguente dispendio di risorse pubbliche (cfr. Sezione giurisdizionale Trentino – Alto Adige, Trento 25 settembre 2009 n. 49 e Sezione giurisdizionale Regione Veneto 20 gennaio 2011 n. 23).

6.3.16 Sussiste la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti delle fondazioni teatrali per via della loro “marcata impronta pubblicistica’ – Sez. giur. Toscana – Sent. n. 24 del 4 marzo 2015

Fondazioni teatrali – Soggezione alla giurisdizione di danno della Corte die conti – Sussiste
Ancorché abbiano acquisito la veste giuridica formale di ‘fondazione di diritto privato’, le Fondazioni teatrali hanno comunque conservato una ‘marcata impronta pubblicistica’ siccome ravvisabile alla luce delle considerazioni espresse, con riguardo alle fondazioni preposte al settore lirico-sinfonico, sia dalla giurisprudenza costituzionale (cfr. sent. n. 153 del 21 aprile 2011) che amministrativa (cfr. T.A.R. Sardegna Cagliari – Sez. II sent. n. 1051 del 23 maggio 2008)”, di talché restano assoggettate alla giurisdizione di danno della Corte dei conti.
Con la sentenza n. 93/2015, la Sezione giur. Toscana ha affermato la sussistenza della giurisdizione di danno della Corte nei riguardi delle Fondazioni teatrali, atteso che la Fondazione Teatro omissis, ancorché abbia acquisito la veste giuridica formale di ‘fondazione di diritto privato’, ha comunque conservato una ‘marcata impronta pubblicistica’ siccome ravvisabile alla luce delle considerazioni espresse, con riguardo alle fondazioni preposte al settore lirico-sinfonico, sia dalla giurisprudenza costituzionale (cfr. sent. n. 153 del 21 aprile 2011) che amministrativa (cfr. T.A.R. Sardegna Cagliari – Sez. II sent. n. 1051 del 23 maggio 2008)”.
Nella specie, la vicenda interessava una dipendente, la quale, con l’abuso della qualità di dipendente della Fondazione incaricata della gestione del servizio della corrispondenza e con modalità seriali e continuative, alterava e forniva prospetti relativi alle spedizioni della corrispondenza dai vari Uffici contraffatti in quanto indicanti spese non sostenute, e consegnando al responsabile del servizio amministrativo fotocopie dei versamenti mediante bollettini postali parimenti contraffatti o alterati o simulati su cui venivano artatamente riprodotti anche i timbri dell’ufficio postale. E tanto faceva ricevendo assegni di importo molto superiore alle reali spese di corrispondenza dell’ente, al fine di trattenere per sé la differenza una volta presentato l’assegno per l’incasso per poi procedere alla ricarica della macchina affrancatrice; e dunque al fine di conseguire la indebita percezione di ingenti somme di denaro, con pari danno per l’ente”.

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Corte dei Conti – Osservatorio – 1/11/2015 n.0

Redazione Giustamm.it — Sat, 31 Oct 2015 23:00:00 +0000

Corte dei Conti – Osservatorio – 1/11/2015 n.0

1. L’attività ausiliaria della Corte dei conti al Parlamento (Donatella Scandurra)

1.1. Le audizioni parlamentari

1.1.1. Rapporto sulle prospettive della finanza pubblica – Il disegno di legge di stabilità e il quadro macroeconomico sottostante – SSRRCO/3/2015/INPR (febbraio 2015)

La legge di stabilità 2015 appare orientata in due direzioni: rilanciare l’offerta, favorendo la ripresa della produzione; sostenere la domanda, creando spazi all’aumento del reddito disponibile e alla crescita dell’occupazione.
Dal lato delle coperture, la legge di stabilità fa affidamento – oltre che sulle risorse derivanti da riduzioni di spese – anche su una serie di misure che sono riconducibili a quattro tipologie di intervento: a) inasprimenti di tributi già definiti ed immediatamente operativi; b) forme di anticipazione di gettito rispetto al naturale profilo temporale; c) la previsione di “imposte future”, ossia già definite, quantificate nel gettito complessivo da conseguire ma subordinate, nella concreta applicazione, al prodursi di determinate condizioni (le cosiddette clausole di salvaguardia); d) il maggior gettito atteso dal contrasto all’evasione fiscale.
Le Sezioni Riunite in sede di controllo hanno rilevato che l’acuirsi delle incertezze sul gettito futuro è riconducibile a:
il crescente ricorso a clausole di salvaguardia (che si connotano sempre più come soluzioni che rispecchiano difficoltà e ritardi nell’effettiva realizzazione della revisione della spesa pubblica);
la richiamata tendenza ad alterare il profilo temporale del gettito tributario, anticipando entrate future;
la crescente propensione a prenotare gettito futuro, a copertura di già varati provvedimenti di politica economica.
Ad esse si va ad aggiungere il rischio, di segno opposto, che regioni ed enti locali siano indotti a compensare l’ulteriore riduzione dei trasferimenti recata dalla legge di stabilità con un aumento dell’imposizione decentrata.
Con riferimento alle norme in materia di pubblico impiego la Corte ha ribadito come il protratto rinvio delle procedure negoziali (ormai in atto da sei anni, pari alla durata di due tornate contrattuali) ha impedito il pieno esplicarsi degli effetti della privatizzazione del pubblico impiego.
Nel quadro degli interventi di contenimento del disavanzo pubblico, la legge di stabilità per il 2015 prevede un contributo non particolarmente rilevante, ma comunque meritevole di valutazione, in termini di riduzione della spesa dell’amministrazione centrale espressione della scelta di abbandonare il metodo dei tagli di spesa “lineari” per passare alla più complessa revisione selettiva dei livelli di spesa dei singoli ministeri. Le osservazioni delle Sezioni Riunite sottolineano il difficile passaggio dai tagli lineari a scelte selettive analizzando le caratteristiche e la composizione dei tagli alla spesa delle amministrazioni centrali nonché il contributo richiesto alle amministrazioni locali in termini di tagli alla spesa, riassetti delle competenze, riforma di bilancio e armonizzazione. La legge di stabilità affronta, poi, il tema del riordino delle province alla prova degli esuberi occupazionali.

1.1.2. Audizione sul Documento di economia e finanza (DEP) 2015 – Il quadro economico tendenziale e di finanza pubblica – SSRRCO/6/2015/AUD (aprile 2015)

Opportunità e rischi del quadro macroeconomico internazionale – Il percorso programmatico 2015-2019 – L’aggiustamento verso l’obiettivo di medio termine – Il debito – Il difficile percorso di riassetto istituzionale – Osservazioni conclusive
La prima parte dell’audizione viene dedicata all’esame dei quadri tendenziali e programmatici resi noti dal DEF, al fine di evidenziare quelli che, ad avviso della Corte, appaiono aspetti suscettibili di approfondimenti o di chiarimenti e quelli che sottendono punti critici per la gestione presente e futura della politica di bilancio.
In una seconda parte, necessariamente sintetica, sono richiamate le conclusioni che l’Istituto ha maturato nel periodo più recente in una visione a più ampio raggio delle prospettive che si aprono per l’Italia, in una fase di grandi (e per alcuni versi inattese) opportunità ma anche di rischi che il Paese manchi l’occasione per trarne vantaggio ai fini di una normalizzazione della fiscal policy e di un deciso orientamento delle strategie di riforma verso il ripristino di un sistema produttivo efficiente e dinamico.
In conclusione, la Corte osserva che è necessario portare a compimento i processi di riforma avviati, condividendo la linea del Governo che, nel rivedere l’operare della clausola di salvaguardia in presenza di margini di manovra più consistenti, non rinuncia all’intervento in aree di spesa indicate da tempo come ancora fonti di uscite eccessive ed inefficaci, con la determinazione ma anche con la gradualità che le nuove condizioni consentono di prevedere.

1.1.3. Audit per la riconciliazione delle poste del bilancio dello Stato affidato alla Corte dei conti su indicazione del Ministro dell’economia e delle finanze e della Commissione europea – SSRRCO/4/2015/REF (febbraio 2015)

Audit esterno per la verifica della riconciliazione contabile delle somme destinate al finanziamento dei rimborsi IVA di annualità pregresse
Su indicazione del Ministro dell’economia e delle finanze, condivisa dalla Commissione europea , la Corte dei conti italiana è stata individuata come l’Organo a cui richiedere un “Audit esterno per la verifica della riconciliazione contabile delle somme destinate al finanziamento dei rimborsi IVA”.
Nel dare conto degli approfondimenti effettuati e dei risultati conseguiti, il Rapporto è articolato in tre capitoli.
Nel primo si definiscono l’ambito e gli obiettivi dell’Audit. Si ripercorre l’evoluzione
dei rapporti fra MEF e Commissione nella determinazione delle poste relative ai rimborsi e alle compensazioni IVA; si identificano le divergenze manifestatesi; si riassumono le “riserve” ancora pendenti; si puntualizzano, infine, gli obiettivi dell’attività di auditing.
Nel secondo capitolo si dà conto degli approfondimenti operati. Si esamina l’evoluzione del quadro normativo che regola il sistema italiano dei rimborsi e delle compensazioni IVA; si analizzano le ricadute sotto il profilo tecnico-contabile; si valuta l’idoneità del sistema di rendicontazione gestito dalla Struttura di gestione dell’Agenzia delle entrate (SG), sia sotto il profilo dell’affidabilità dei dati “prodotti”, sia sotto quello della trasparenza delle procedure seguite e dell’ufficialità dei risultati della propria attività.
Il terzo capitolo, infine, è dedicato ai rilievi formulati ed alle conclusioni raggiunte, nonché alla formulazione di specifiche raccomandazioni ai fini del superamento delle “riserve” accumulate e dell’individuazione di un criterio condiviso da utilizzare a regime per determinare l’importo dei rimborsi e delle compensazioni IVA.

1.2. Le indagini conoscitive

1.2.1. Indagine conoscitiva sull’anagrafe tributaria – Potenzialità e criticità del sistema nel contrasto all’evasione fiscale – SSRRCO/2/2015/AUD (febbraio 2015)

Indagine conoscitiva sull’anagrafe tributaria nella prospettiva di una razionalizzazione delle banche dati in materia economico finanziaria – Impiego e coordinamento degli strumenti informatici e telematici per la riduzione dell’evasione fiscale e controllo della spesa pubblica – Integrazione delle basi informative pubbliche – Tracciabilità dei pagamenti quale strumento di contrasto all’evasione Fiscale – Fatturazione elettronica da strumento di controllo della spesa pubblica a strumento di contrasto dell’evasione fiscale e di semplificazione degli adempimenti – Integrazione delle basi informative delle pubbliche amministrazioni – Attività dei comuni nell’accertamento delle imposte sugli immobili – Il possibile contributo dell’Anagrafe Tributaria nell’azione di recupero dei tributi locali – Criticità del sistema dell’Anagrafe Tributaria e sua capacità di interloquire con le altre banche dati
La Corte negli ultimi anni ha insistentemente richiamato l’attenzione sulla gravità del fenomeno e sulle possibili misure idonee a contrastare il fenomeno dell’evasione fiscale. Tra queste uno specifico rilievo assumono gli strumenti di ordine tecnologico, finora utilizzati in modo incompleto e poco razionale.
Le Sezioni Riunite hanno sottolineato come sin dalle prime realizzazioni degli anni Settanta del secolo scorso, lo sviluppo del sistema informativo dell’Anagrafe Tributaria è stato prevalentemente, se non esclusivamente, indirizzato alla gestione ex post dei dati dichiarati, attraverso le diverse fasi dell’acquisizione dei contenuti delle dichiarazioni tributarie e degli atti, dei controlli di autoliquidazione delle imposte e delle numerose e complesse attività di elaborazione e di incrocio finalizzate all’emanazione degli accertamenti nei confronti dei soggetti che si sottraggono agli obblighi fiscali.
Il modello di funzionamento, al quale si è ispirato il sistema informativo fiscale è stato, dunque, fino ad oggi un modello essenzialmente finalizzato alle esigenze di controllo dell’amministrazione, ben poco preoccupato delle esigenze di adempimento dei contribuenti, costretti quasi sempre a ricorrere all’assistenza professionale e informatica offerta dal mercato (esperti professionali, centri di assistenza fiscale, software house, ecc.).
Tutto ciò ha non poco inciso negativamente sui livelli di tax compliance, favorendo omissioni e dimenticanze e accrescendo negli individui il convincimento di una sostanziale assenza della pubblica amministrazione in uno dei momenti fondamentali del rapporto tra il cittadino e le pubbliche istituzioni, quello dell’adempimento fiscale. Solo recentemente il legislatore sembra voler accentuare il ruolo dei sistemi informativi attraverso misure finalizzate a supportare il contribuente, a semplificare gli adempimenti, a stimolare l’assolvimento degli obblighi e a favorire l’emersione delle basi imponibili, in relazione all’avvio della c.d. “dichiarazione precompilata” (art. 1 del d.lgs. 21 novembre 2014), ed alla previsione della messa a disposizione dei contribuenti, mediante l’utilizzo delle reti telematiche e le nuove tecnologie, degli elementi e delle informazioni in possesso dell’amministrazione fiscale (art. 1, commi 634-636, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 – legge di stabilità 2015).
Perché tali iniziative possano conseguire gli effetti attesi è, tuttavia, necessario che
si compia un grande sforzo organizzativo e tecnologico volto ad assicurare la tempestività delle informazioni, la completezza delle stesse e l’affidabilità dei dati forniti.

1.2.2. Indagine conoscitiva sulle tematiche relative agli strumenti finanziari derivati – Gli effetti dell’utilizzo degli strumenti finanziari derivati sugli equilibri di bilancio – SSRRCO/7/2015/AUD (maggio 2015)

Quadro normativo e profili ordinamentali – Sintesi delle tematiche rappresentate nelle relazioni semestrali inviate alla Corte dei conti – Profili di contabilità finanziaria – Profili normativi specifici per gli enti territoriali – – L’evoluzione normativa in materia di finanza derivata – I nuovi principi di armonizzazione contabile – L’attività svolta dalla Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti – Analisi dei dati sulla finanza derivata di regioni ed Enti locali
Le Sezioni Riunite hanno osservato che la portata e i limiti della funzione di controllo che l’Istituto esercita con riguardo ai “derivati”, come strumento rilevante nella gestione del debito pubblico, assumono contenuti e valenze molto diversificate, a seconda che si prenda in esame la realtà degli Enti territoriali o quella del governo centrale.
Assolutamente diverso è anche l’impianto normativo che, nei due casi, sorregge l’affidamento delle funzioni di controllo della Corte.
Nei confronti delle Amministrazioni centrali dello Stato, vale la disposizione contenuta nell’art. 3, comma 13, della legge 14 gennaio 1994 n. 20, in base alla quale “Le disposizioni del comma 1 (che disciplinano, cioè, il controllo preventivo) non si applicano agli atti ed ai provvedimenti emanati nelle materie monetaria, creditizia, mobiliare e valutaria”.
Le convenzioni contabili, che disciplinano la materia nell’intera area europea, hanno subito, nel tempo, modifiche rilevanti comportando effetti molto diversificati sull’indebitamento (competenza economica) e sul fabbisogno (cassa). Il Sistema europeo dei conti – SEC 95 – prevedeva che tutti i flussi di interessi scambiati nell’ambito dei contratti derivati fossero inclusi tra i redditi di capitale. Nell’assetto ora ridefinito, il SEC 2010 stabilisce che a partire dal 2014 i contratti derivati e i flussi ad essi collegati siano trattati nell’ambito delle operazioni finanziarie con nessun impatto sul deficit. L’acquisizione netta delle attività finanziarie determina infatti variazioni del debito, ma non dell’indebitamento. Inoltre nel manuale di attuazione del nuovo SEC per il calcolo di deficit e debito, si è previsto che le ristrutturazioni di contratti in essere debbano essere considerate come un nuovo contratto di swap.
Per quanto riguarda le Amministrazioni locali, la legge 27 dicembre 2013 n. 147 (legge di stabilità per il 2014) ha profondamente innovato la materia del ricorso ad operazioni in strumenti finanziari derivati da parte degli Enti territoriali.
L’art. 62 del DL 25 giugno 2008 n. 112, convertito nella legge 6 agosto 2008 n. 133, ai
fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e nel rispetto dei principi di coordinamento della finanza pubblica previsti agli articoli 119 e 120 della Costituzione, aveva vietato alle Regioni, alle Province autonome di Trento e Bolzano ed agli enti locali di stipulare contratti relativi a strumenti finanziari derivati, nonché di ricorrere all’indebitamento attraverso contratti che non prevedevano modalità di rimborso mediante rate di ammortamento comprensive di capitale e interessi.
Attualmente, il comma 3 dell’art. 62 del DL n. 112/2008, come sostituito dal comma 572 della legge di stabilità 2014, pone il divieto: a) di stipulare contratti relativi agli strumenti finanziari derivati previsti dall’art. 1, comma 3, del testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, di cui al d.lgs. 24 febbraio 1998 n. 58; b) di procedere alla rinegoziazione dei contratti derivati già in essere alla data di entrata in vigore della legge di stabilità; c) di stipulare contratti di finanziamento che includono componenti derivate. La legge di stabilità 2014 amplia, inoltre, la platea degli Enti destinatari dei divieti posto che include, oltre alle Regioni ed alle Province autonome di Trento e Bolzano, tutti gli enti locali così come definiti dall’art. 2 del Tuel (Comuni, Province, Città Metropolitane, Comunità Montane, Comunità Isolane ed Unioni di Comuni).
Il divieto di ricorrere ad operazioni di finanza derivata posto in via generale e permanente dal predetto comma 3 del novellato art. 62 del citato DL n. 112/2008 trova, tuttavia, una serie di eccezioni normativamente individuate dai successivi commi 3-bis, 3-ter e 3-quater introdotti dalla legge di stabilità 2014.
Dal divieto risultano, quindi, escluse:
le estinzioni anticipate totali dei contratti relativi agli strumenti finanziari derivati;
le riassegnazioni dei medesimi contratti a controparti diverse dalle originarie, nella forma di novazioni soggettive, senza che vengano modificati i termini e le condizioni finanziarie dei contratti riassegnati;
le ristrutturazioni dei contratti derivati a seguito di modifica della passività alla quale i medesimi contratti sono riferiti, esclusivamente nella forma di operazioni prive di componenti opzionali e volte alla trasformazione da tasso fisso a variabile o viceversa aventi la finalità di mantenere la corrispondenza tra la passività rinegoziata e la collegata operazione di copertura;
i contratti di finanziamento che includono l’acquisto di cap da parte dell’Ente (art. 62, comma 3-bis).
L’art. 1, comma 537, della legge 23 dicembre 2014 n. 190 (legge di stabilità 2015) ha chiarito, in relazione al secondo periodo del comma 2 del citato art. 62 del DL n. 112/2008, limitatamente agli Enti locali, che la durata delle operazioni di rinegoziazione, relative a passività esistenti già oggetto di rinegoziazione, non può essere superiore a trenta anni dalla data del loro perfezionamento.
Il principio contabile concernente la contabilità finanziaria contenuto nell’allegato n. 4/2 al d.lgs. 23 giugno 2011 n. 118 come emendato dal d.lgs. 10 agosto 2014 n. 126, in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli Enti locali e dei loro organismi, dedica il punto 3. 23 alla rilevazione dei flussi finanziari conseguenti all’esistenza di contratti derivati, alle ipotesi di sottoscrizione di contratti derivati da ammortamento di debiti che presentano un’unica scadenza ed alle estinzioni anticipate di contratti derivati.
Il principio contabile precisa che la rilevazione dei flussi finanziari in relazione al sottostante indebitamento deve avvenire nel rispetto del principio dell’integrità del bilancio e pertanto devono trovare separata contabilizzazione i flussi finanziari riguardanti il debito originario rispetto ai saldi differenziali attivi o passivi rilevati in bilancio a seguito del contratto derivato.
La regolazione annuale dei flussi che hanno natura di soli interessi è rilevata rispettivamente, per l’entrata, nel titolo III e, per la spesa, nel titolo I del bilancio.
L’eventuale differenza positiva costituisce una quota vincolata dell’avanzo di amministrazione, destinata, secondo il seguente ordine di priorità, a garantire i rischi futuri del contratto, alla riduzione del debito sottostante in caso di estinzione anticipata, al finanziamento di investimenti.
Il nuovo principio contabile conferma, inoltre, che gli eventuali flussi in entrata “una tantum”, conseguenti alla rimodulazione temporale o alla ridefinizione delle condizioni di ammortamento di un debito sottostante, – i cosiddetti “upfront” devono essere contabilizzati tra le accensioni di prestiti nel titolo VI delle entrate.

1.2.3. Indagine conoscitiva sul disegno di legge in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche e di riordino della disciplina delle partecipazioni societarie e dei servizi pubblici locali (AC 3098) – SSRRCO/10/2015/AUD (giugno 2015)

Semplificazione, innovazione e anticorruzione (articoli 1, 2, 3 e 6) – La riorganizzazione dell’amministrazione statale (articoli 7 e 8) – La riforma della dirigenza pubblica (articolo 9) – Il riordino della disciplina del lavoro delle pubbliche amministrazioni (articolo 13) – Il riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche e dei servizi pubblici locali (articoli 14 e15)
La Corte condivide l’impostazione della delega al Governo in materia di amministrazione digitale, ritenendo opportuno che le finalità che si intendono perseguire siano ricondotte nell’ambito del quadro generale di riferimento normativo in materia di “amministrazione digitale” delineato dal codice dell’amministrazione digitale (CAD), al fine di evitare antinomie e difficoltà interpretative.
Sul piano della riorganizzazione dell’amministrazione dello Stato, rimangono attuali le considerazioni della Corte circa l’esigenza di una attenta verifica delle funzioni svolte, anche alla luce di un possibile ripensamento del perimetro dell’intervento pubblico, a fronte delle competenze demandate ai livelli territoriali e ad altri soggetti pubblici. Resta anche ferma la necessità di un raccordo tra bilancio e organizzazione, anche nell’ottica del processo di spending review in atto.
Quanto alla riforma della dirigenza pubblica, le Sezioni Riunite hanno confermato la necessità che:
sia contemperata la flessibilità dei modelli organizzativi con la salvaguardia di un effettiva autonomia dei dirigenti nei confronti degli organi politici;
le modalità per la selezione dei soggetti ai quali conferire incarichi dirigenziali, tengono in adeguata considerazione le competenze specifiche dei potenziali interessati;
si assicuri il coordinamento delle previsioni con quelle del d.lgs. n. 165 del 2001 relative al conferimento di incarichi a soggetti esterni all’amministrazione;
si risolvino le evidenziate difficoltà della concreta gestione dei ruoli unici, che rischia di innescare una sorta di conflittuale concorrenza tra le diverse amministrazioni per la individuazione dei candidati migliori;
si provveda al riparto di ambiti tra legge e contrattazione collettiva relativamente al trattamento economico dei dirigenti;
siano risolti i dubbi di costituzionalità sollevabili in ordine all’istituzione di ruoli unici anche per i dirigenti delle Regioni e degli enti locali, alla luce del disposto art. 117 della Costituzione, che attribuisce alle Regioni la potestà legislativa esclusiva sull’ordinamento del proprio personale e di quello degli enti locali presenti nel territorio;
si analizzino le possibili ricadute finanziarie della disciplina relativa ai segretari comunali e provinciali, per l’eventuale completa equiparazione di questi alla dirigenza statale.
Quanto alla delega legislativa per il riordino della disciplina delle partecipazioni azionarie delle Amministrazioni Pubbliche e dei servizi pubblici locali, le Sezioni Riunite hanno osservato che non risulta chiarito il rapporto tra i criteri di delega e quelli già rinvenibili nella normativa attualmente in vigore; aspetto, questo, già sottolineato dalla Corte, che si rivela oggi di particolare attualità con riferimento a specifiche disposizioni già recate nella legge di stabilità 2015.

1.2.4. Indagine conoscitiva sulle prospettive di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio – Sezioni Riunite in sede di controllo (giugno 2015)

Indagine conoscitiva sulle prospettive di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio
La Corte ha in molte circostanze sottolineato l’importanza di chiudere il ciclo di revisione dell’ordinamento contabile apertosi nel 2012 con le modifiche di alcuni articoli della Costituzione (81, 97, 117 e 119) e proseguito con l’approvazione, nel medesimo anno, della legge c.d. “rinforzata” n. 243, le cui linee guida erano state individuate nell’art. 5 della legge costituzionale n. 1, che contestualmente recava le menzionate novelle costituzionali. Un ultimo passaggio – cruciale – riguarda dunque l’aggiornamento della legge di contabilità ordinaria attualmente in vigore (n. 196 del 2009), che, sebbene già più volte modificata (soprattutto dalla legge n. 39 del 2011 e dal d.lgs. n. 54 del 2014), riflette comunque un impianto di base – di origine costituzionale – che risale ad un’epoca anteriore al verificarsi delle importanti novità riepilogate, sul piano ordinamentale, a partire anzitutto dalla normativa eurounitaria e di conseguenza sul piano interno. Del resto, è la stessa citata legge n. 243 a far riferimento – nel dare attuazione al sesto comma del nuovo art. 81 Cost. – ad una successiva legge per la regolamentazione di una serie di istituti.
La prima questione, che l’indagine conoscitiva intende affrontare, si riferisce al termine di effettiva applicazione della nuova disciplina sul contenuto della legge di bilancio, alla luce delle disposizioni della legge n. 243. Al riguardo, si osserva che la formulazione della norma di dettaglio non è del tutto chiara, dal momento che l’art. 21, comma 3, dispone che il capo IV (concernente l’equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali e il concorso dei medesimi Enti alla sostenibilità del debito pubblico) e l’art. 15 (concernente il contenuto della legge di bilancio) si applicano a decorrere dal 1° gennaio 2016, mentre la legge nel suo complesso si applica a decorrere dal 1° gennaio 2014.
Quanto alla seconda questione, relativa alla definizione dei contenuti e dell’articolazione di ciascuna delle due sezioni che, ai sensi del citato art. 15 della legge n. 243 del 2012, costituiscono la nuova legge di bilancio, di cui una a legislazione vigente e l’altra a legislazione variata, le Sezioni Riunite interpretano il portato del nuovo assetto costituzionale nel senso che il Legislatore – ferma rimanendo l’espunzione dall’ordinamento della figura della legge formale (o comunque funzionalmente limitata) – abbia inteso comunque mantenere distinte due funzioni all’interno della futura legge di bilancio unificata, differenziando tra un’area funzionale attinente alla esplicitazione degli effetti a legislazione vigente e un’area d’intervento che implica una modifica della legislazione in essere.
In riferimento alla terza questione evidenziata dal programma dell’indagine conoscitiva, circa l’opportunità di predisporre un autonomo prospetto di copertura della legge di bilancio, ovvero escludere tale predisposizione, la Corte si è da tempo espressa nel senso di privilegiare la seconda opzione, intendendo dunque la copertura della legge di bilancio come rispetto del saldo programmatico.
Quanto al quarto quesito, riferito all’individuazione dei limiti e dei margini di flessibilità applicabili sia in sede di formazione che in sede di gestione del bilancio, si rileva preliminarmente che si tratta di una problematica che si pone in stretta connessione con il tema (già esplicitato per altri versi) della natura di legge sostanziale del bilancio e con le modalità con cui andranno ad essere attuate le deleghe già richiamate di cui agli artt. 40 e 42 della legge di contabilità in vigore n. 196 del 2009 (e di conseguenza del tipo di bilancio che si andrà a consolidare, in riferimento alla seconda sezione, da costruire tendo conto del criterio della legislazione vigente). Attualmente la situazione è caratterizzata da una normativa di base, che è quella dettata dalla citata legge di contabilità n. 196, nonché da una serie di norme che hanno, sia pur temporaneamente, modificato per aspetti non secondari la normativa-quadro.
Il quinto quesito si riferisce alla definizione dei contenuti e dei limiti della legge di assestamento, con particolare riguardo alla possibilità di operare con tale legge le medesime modifiche alla legislazione vigente consentite dalla legge di bilancio. Al riguardo, occorre premettere che l’art. 15, comma 9, della legge n. 243 ripropone un’impostazione che si riferisce al criterio della legislazione vigente, con la conseguenza che rimane la condizione del carattere compensativo delle variazioni apportabili con la legge di assestamento, anche tra programmi, alle condizioni e nei limiti previsti dalla legge dello Stato. Poiché il comma 5, ultimo periodo, del medesimo articolo 15 conferma il programma come unità elementare di voto parlamentare, la legge n. 243 appare coerente, nel definire le potenzialità della legge di assestamento, con la descritta riproposizione, a livello di bilancio unificato, di una esplicita sezione a legislazione vigente.
In riferimento alla sesta questione – concernente la possibilità di anticipare i termini di presentazione della Nota di aggiornamento del DEF e della manovra di finanza pubblica, in modo da consentire all’Ufficio parlamentare di bilancio di acquisire, in tempi congrui, le informazioni di dettaglio sulla finanza pubblica, ai fini della verifica del quadro macroeconomico programmatico contenuto nel documento programmatico di bilancio – si tratta di un complesso di temi che presenta diversi aspetti. La materia in linea generale è stata regolata di recente dal d.lgs. n. 54 del 2014, che, attraverso modifiche testuali della legge di contabilità, ha fissato alcuni princìpi relativi alle modalità con cui viene effettuato il confronto tra le previsioni del Governo e le valutazioni dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB) e ha inoltre stabilito che, qualora i risultati di tali valutazioni evidenzino un errore significativo rispetto alle risultanze di consuntivo, tale da ripercuotersi sulle previsioni macroeconomiche per almeno quattro anni consecutivi, il Governo trasmette una relazione al Parlamento nella quale dovrà indicare le ragioni dello scostamento, nonché le eventuali azioni che intende intraprendere.

1.3. Il Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica (giugno 2015)

1.3.1. I conti pubblici nel contesto europeo, i risultati del 2014 e il confronto con gli obiettivi programmatici – SSRRCO/8/2015/RCFP

I risultati del 2014 nel contesto europeo – Gli andamenti della spesa e delle entrate – L’impostazione della manovra di bilancio – La finanza pubblica per livelli di governo nel confronto europeo – Gli strumenti per le politiche pubbliche – Il fisco – L’introduzione, l’andamento del gettito e le manovre sulle entrate nel periodo 2008-2014 – La portata redistributiva delle manovre 2008-2014 – Il contrasto all’evasione come strumento di copertura nelle manovre 2008-2014 – La revisione delle tax expenditures fra il 2008 e il 2015: dai progetti alle scelte legislative politica di bilancio e riflessi sul federalismo – Le indicazioni dell’analisi ex post e il deficit di conoscenza della politica fiscale – Le amministrazioni centrali: tendenze della spesa e dell’assetto organizzativo – La spesa delle amministrazioni centrali nell’ultimo quindicennio – L’assetto organizzativo dell’amministrazione centrale: il peso delle esternalizzazioni delle province – Il pubblico impiego: il riavvio della contrattazione, la questione l’occupazione nel settore pubblico e la spesa per redditi da lavoro dipendente – La faticosa e lenta elaborazione di politiche di personale post crisi – Il mancato completamento del quadro normativo verso una controriforma della dirigenza pubblica – Una mobilità sostenibile per i soprannumerari delle province

Con il Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica, la Corte rende ogni anno al Parlamento e al Governo, la propria valutazione sull’operato degli strumenti previsti per la gestione della finanza pubblica e per il contributo dei diversi livelli di governo agli obiettivi complessivi.
Il Rapporto consente un esame degli strumenti, preceduto da una analisi degli andamenti macroeconomici e da una valutazione delle prospettive della finanza pubblica nel successivo triennio, anche alla luce dei risultati di consuntivo dell’esercizio appena concluso.

2. L’attività di controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e delle amministrazioni dello Stato e l’attività di controllo successivo (Antonio Attanasio)

2.1. Rassegna delle principali deliberazioni della Sezione centrale di controllo di legittimità della Corte dei conti

2.1.1. Incarico esterno conferito da Università a soggetto in quiescenza – Sezione centrale di controllo di legittimità – Delib. 28 gennaio 2015 n. SCCLEG/1/2015/PREV

Università – Incarico di studio e di consulenza – Co.co.co. – Soggetto in stato di quiescenza – Divieto di conferimento.

Con deliberazione 28 gennaio 2015 n. SCCLEG/1/2015/PREV, la Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato ha affermato che anche un contratto per una prestazione di lavoro autonomo professionale, caratterizzata da un contenuto essenzialmente di studio e di consulenza, rientra nell’area degli incarichi per i quali l’art. 6 del decreto-legge n.90/2014, convertito con modificazioni dalla legge n.114/2014, ha introdotto il divieto di conferimento a soggetti in quiescenza.
Il Collegio, pur avendo rilevato che tale divieto potrebbe incidere su valori costituzionalmente protetti, quali il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.) e la possibilità di accedere ai pubblici uffici in condizioni di uguaglianza (art. 51 Cost.), non ha potuto non tener conto della circostanza che in sede di controllo preventivo, non è possibile sollevare questioni di costituzionalità in via incidentale, per motivi diversi dalla violazione dell’art. 81 della Costituzione.
Pertanto, la Sezione ha ricusato il visto e la registrazione dell’atto.

2.1.2. Incarico di funzione di livello dirigenziale generale a personale esterno all’Amministrazione – Sezione centrale di controllo di legittimità – Delib. 19 marzo 2015 n. SCCLEG/4/2015/PREV

Amministrazioni dello Stato – Incarico dirigenziale – Affidamento a soggetto esterno – Scelta discrezionale – Controllo preventivo di legittimità – Limiti della sindacabilità.

Con deliberazione 19 marzo 2015 n. SCCLEG/4/2015/PREV, la Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato ha affermato che “la scelta di procedere all’affidamento di un incarico esterno per un dirigente di prima fascia, nell’ambito della quota percentuale prevista dall’art. 7, comma 6, del d. lgs. 165/2001, appartiene alla sfera discrezionale dell’Amministrazione, insindacabile nella sede di legittimità”.
Dopo aver precisato che l’Amministrazione – nell’ambito della predetta quota di legge – non ha obbligo di procedere alla nomina di un dirigente di seconda fascia per coprire un posto di dirigente di prima fascia, il Collegio ha evidenziato che, comunque, l’Amministrazione deve indicare in modo perspicuo il percorso tecnico-argomentativo compiuto per giungere alla individuazione dei soggetti destinatari degli incarichi dirigenziali, mediante apposita verbalizzazione o mediante formazione di idonea documentazione che comprovi l’avvenuto esercizio delle attività amministrative connesse con la procedura comparativa.
L’atto è stato ammesso al visto e alla registrazione.

2.1.3. Parere obbligatorio del Consiglio Superiore dei lavori pubblici in materia di opere pubbliche di competenza statale – Sezione centrale di controllo di legittimità – Delib. 22 aprile 2015 n. SCCLEG/9/2015/PREV

Ministero delle infrastrutture – Lavori pubblici – Infrastruttura strategica – Progetto definitivo – Consiglio Superiore dei lavori pubblici – Parere obbligatorio.

Con deliberazione 22 aprile 2015 n. SCCLEG/9/2015/PREV, la Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, ha affermato che “il progetto definitivo di una infrastruttura strategica, allorché giunga in istruttoria presso il MIT ai sensi dell’art. 167, comma 5, d..lgs. n. 163/2006, senza essere stato mai preceduto dalla approvazione del progetto preliminare, deve essere previamente rimesso al Consiglio Superiore dei lavori pubblici, affinché renda il parere obbligatorio di propria competenza”.
Nel caso di specie, era stato sottoposto all’esame dell’Ufficio di controllo una delibera del Comitato Interministeriale della Programmazione Economica (CIPE) con la quale, preso atto delle risultanze dell’istruttoria svolta dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in ordine agli aspetti tecnico-procedurali ed attuativi, nonché del costo e della copertura finanziaria dell’opera, era stato approvato – con prescrizioni e raccomandazioni – ai sensi e per gli effetti dell’art. 167, comma 5, del decreto legislativo n. 163/2006 e s.m.i., nonché ai sensi degli articoli 10 e 12 del D.P.R. n. 327/2001 e s.m.i., il progetto definitivo dell’intervento “Lavori di ammodernamento ed adeguamento al tipo 1/A delle norme CNR/80 dell’autostrada Salerno-Reggio Calabria”.
A seguito della pronuncia resa dall’Unità tecnica finanza di progetto (UTFP), ai sensi dell’art. 11, comma 5-bis, della Legge n. 498/1992 e, in particolare, in applicazione dei decreti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nn. 399 e 622 del 2009, il CIPE aveva ritenuto non obbligatorio il parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici sull’opera in esame.
La Sezione ha ritenuto, invece, indefettibile l’espressione del parere; pertanto, ha ricusato il visto e la registrazione dell’atto.

2.1.4. Proroga dei contratti pubblici – Sezione centrale di controllo di legittimità – Delib. 27 aprile 2015 n. SCCLEG/10/2015/PREV

Contratti pubblici – Divieto di rinnovo – Deroga – Servizi indefettibili per legge – Principio di continuità dell’azione amministrativa – Proroga tecnica – Ammissibilità.

Con deliberazione 27 aprile 2015 n. SCCLEG/10/2015/PREV, la Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, dopo ampia disamina degli istituti del rinnovo tacito ed espresso e della proroga dei contratti pubblici, ha (ri)affermato il principio di matrice giurisprudenziale (Cons. Stato, Sez. V, 11 maggio 2009, n. 2882), secondo cui “è legittima la proroga dei contratti pubblici qualora sia contenuta nei tempi strettamente necessari all’espletamento della gara ad evidenza pubblica per la scelta del nuovo contraente”.
Nel caso di specie, il Ministero della giustizia aveva sottoposto all’esame dell’Ufficio di controllo l’Atto di determina del Capo del Dipartimento, con il quale era stato disposto il differimento del termine di scadenza del contratto, relativo all’esecuzione del “Servizio di trascrizione degli atti processuali”.
Nonostante dalla disciplina normativa (art. 6, comma 2, l. 24 dicembre 1993, n. 537; art. 44 l. 23 dicembre 1994, n. 724; art. 23, commi 1 e 2, l. 18 aprile 2005, n. 62; art. 57, comma 7, d.lgs. n. 163 del 2006) si ricavassero indicazioni ostative alla proroga dei contratti per un tempo confliggente con l’esigenza di celerità del procedimento amministrativo, la Sezione ha ritenuto di ammettere al visto ed alla conseguente registrazione anche il predetto atto dirigenziale, “in ossequio al superiore principio di continuità dell’azione amministrativa, perché concerneva lo svolgimento di servizi indefettibili per legge”.
In conclusione, secondo l’opzione ricostruttiva delineata dalla Sezione, nel nuovo assetto della disciplina dei contratti pubblici, risulterebbe espressamente vietato il rinnovo tacito, implicitamente consentito il rinnovo espresso, se previsto nel bando di gara, e logicamente tollerata la proroga, per il tempo necessario alla stipula del nuovo contratto.

2.2. L’attività di controllo successivo sulle gestioni pubbliche. L’attività di controllo sugli enti pubblici

2.2.1. La gestione delle autovetture di servizio da parte delle Amministrazioni dello Stato – Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato – Delib. n. 2/2015/G

La gestione delle autovetture di servizio nell’ambito delle disposizioni di riduzione del relativo numero e della pertinente spesa
Il tema della riduzione delle auto di servizio della pubblica amministrazione e dei relativi costi ha costituito e costituisce tuttora un capitolo importante dei piani di spending review varati dai Governi che si sono succeduti nel recente passato. Tale orientamento del legislatore è confermato dall’art. 5, comma 6, del decreto legge 6 luglio 2012, n.95 che qualificale disposizioni di cui ai commi da 1 a 4 quali norme che costituiscono “principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione.
Da un punto di vista generale, può affermarsi che gli obiettivi di riduzione e di contenimento della spesa sono stati perseguiti e raggiunti in termini percentuali ed assoluti dalla quasi totalità delle amministrazioni centrali dello Stato.
Emerge dalla indagine, in particolare, non soltanto il rispetto del limite di spesa dell’previsto, con riferimento alla spesa sostenuta nell’anno 2009, per l’acquisto, la manutenzione, noleggio e l’esercizio di autovetture, nonché per l’acquisto di buoni taxi, ma addirittura riduzione della spesa in termini percentuali ed assoluti rispetto ai valori della spesa sostenuta nell’anno 2009. Ciò si è reso possibile a seguito della progressiva diminuzione del parco auto, siccome richiesto dall’art. 3, comma 2, del d.p.c.m. 3 agosto 2011 – in quanto le auto oggi in servizio possono essere utilizzate solo fino alla loro dismissione o rottamazione e non possono essere sostituite (in termini, art. 2 del decreto legge 6 luglio 2011,n.98) – e, nello specifico, dalla scelta delle amministrazioni centrali, su cui punta il legislatore, per la formula del noleggio senza conducente, rimanendo confermato (sino al 2015) il divieto di acquisto e di locazione finanziaria aventi ad oggetto autovetture, sancito dall’art. 1, comma 143, della legge 24 dicembre 2012, n. 228.
Il noleggio a lungo termine rappresenta, invero, la scelta migliore in tema di mobilitar tutte le pubbliche amministrazioni, grazie alle sue caratteristiche di flessibilità, in quanto non è una semplice formula di finanziamento, ma rappresenta la migliore alternativa all’acquisto e al leasing: il canone infatti è calcolato in base al reale utilizzo del
mezzo e comprende anche una serie di servizi che riguardano la manutenzione del veicolo.
In questo senso, la Corte ha ritenuto auspicabile che le amministrazioni procedano senz’altro nella dismissione delle autovetture di proprietà, secondo un programma ben definito, rimpiazzando in numero ridotto le autovetture di servizio con la formula del noleggio con o senza conducente “con costi omnicomprensivi fissati per chilometro”, siccome indicato dall’art. 3, comma 1 – lett. b, del d.p.c.m. 3 agosto 2011, in relazione alla tipologia di uso (uso esclusivo, non esclusivo, a disposizione degli uffici).
Dalla indagine è emerso, altresì, che non tutte le amministrazioni hanno stipulato convenzioni con società di tassisti, e nessuna con società di trasporto con conducente, nonostante il disposto dell’art. 3, comma 1- lett.c), del d.p.c.m. 3 agosto 2011 e il normativo per tale modalità di utilizzo, alla luce dell’art. 2, comma 4, del d.p.c.m. 25 settembre 2014, secondo cui le risorse finanziarie che si liberano dalla riduzione del parco auto (e dei connessi costi di manutenzione ed esercizio) possono essere destinate, entro il rispetto dei limiti imposti dalla normativa vigente, all’acquisto di buoni taxi.
Occorre, pertanto, che le amministrazioni adottino le necessarie misure sul piano organizzativo perché le esigenze di servizio siano soddisfatte, in alternativa, attraverso l’utilizzo dei mezzi di trasporto pubblici e di taxi o autovetture in noleggio con conducente. Tale pratica potrebbe consentire una riduzione dei costi del personale e della percorrenza chilometrica delle autovetture di servizio manutenzione delle stesse.

2.2.2. Relazione sulla gestione finanziaria di ENEL S.p.A. – Sezione controllo Enti – Determ. n. 61/2015 del 29 maggio 2015

Relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria di ENEL S.p.A. per l’esercizio 2013
La Corte, nell’analisi condotta sulla gestione di Enel S.p.A. e del suo Gruppo, ha evidenziato che:

il bilancio di esercizio si è chiuso con un utile di 1.372 milioni di euro, in calo del 60 per cento rispetto al risultato dell’esercizio precedente; il patrimonio netto si è attestato a 25.967 milioni di euro, con un leggero incremento (+ 0,2 per cento) rispetto al corrispondente dato del 2012;

il bilancio consolidato si è chiuso con un risultato netto di 4.780 milioni di euro, a fronte dei 1.442 milioni di euro del 2012 (+ 231,5 per cento); la gestione è stata caratterizzata altresì: dalla diminuzione dei ricavi (pari al -5,2 per cento) e dei costi (pari al -8,7 per cento); dall’incremento del Margine Operativo Lordo/EBITDA (pari al +7,6 per cento) e del risultato operativo/EBIT (pari a +46,1 per cento); dall’incremento del patrimonio netto del Gruppo, attestatosi a 35.941 milioni di euro (+0,5 per cento);

la consistenza del personale dipendente del Gruppo al 31 dicembre 2013 era pari a 71.294, registrando un decremento del 3,1 per cento rispetto all’esercizio precedente; in conseguenza, è consistentemente diminuito (in misura pari al 20,6 per cento circa) il relativo costo complessivo;

sono diminuiti i compensi percepiti dal Presidente del Consiglio di Amministrazione (-13,19 per cento), dall’Amministratore Delegato/Direttore generale (-18,39 per cento) e, in misura molto più ridotta (-0,4 per cento), quelli complessivamente percepiti dai Consiglieri di Amministrazione non esecutivi; è invece leggermente aumentato il compenso complessivo percepito dai Top Manager (+3 per cento);

il costo delle consulenze assegnate nel 2013 – con esclusione di quelle affidate dalle società del Gruppo al di fuori del perimetro Italia e delle consulenze infra-gruppo – è ammontato a 16,3 milioni di euro, con un consistente decremento (-59,5 per cento) rispetto all’esercizio 2012;

l’indebitamento finanziario netto del Gruppo Enel si è attestato alla fine dell’esercizio a 39.862 milioni di euro, registrando, così, un miglioramento (-7,2 per cento) rispetto all’esercizio precedente.

3. L’attività della Sezione delle Autonomie (Donatella Scandurra e Giovanni Guida)

3.1. Linee di indirizzo per il passaggio alla nuova contabilità armonizzata delle Regioni e degli Enti locali – Sez. Aut. – Delib. n. 4 /SEZAUT/2015/INPR

3.2 Incentivi alla progettazione – Sez. Aut. – Delib. n. 11/SEZAUT/2015/QMIG

Incentivi alla progettazione – Decorrenza effetti nuova disciplina recata dal d.l. 24 giugno 2014, n. 90.
L’obbligo di non superare nella corresponsione di incentivi al singolo dipendente, nel corso dell’anno, l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo, è applicabile al pagamento degli incentivi dovuti per attività tecnico-professionali espletate dai dipendenti individuati dalla norma a far data dall’entrata in vigore della legge di conversione del d.l. 24 giugno 2014, n.90.
Com’è noto, l’art. 6, comma 4, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, (convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, come da ultimo modificato dall’art. 33, comma 2, del d.l. 24 giugno 2014, n. 91, convertito dalla legge 11 agosto 2014 n. 116), prevede che, al fine di prevenire o risolvere contrasti interpretativi rilevanti per l’attività di controllo o consultiva o per la risoluzione di questioni di massima di particolare rilevanza, la Sezione delle Autonomie possa emanare delibere di orientamento alle quali le Sezioni regionali di controllo devono conformarsi.
La funzione nomofilattica della Sezione delle Autonomie è stata, in relazione alla deliberazione in rassegna, attivata da una delibera della Sezione regionale di controllo per la Liguria, che, nel fornire risposta ai quesiti posti nella richiesta di parere formulata dal comune di Genova, ha ritenuto di sottoporre al Presidente della Corte dei conti la valutazione circa l’opportunità di deferire alle Sezioni Riunite ovvero alla Sezione delle autonomie la soluzione della seguente questione di massima: l’applicabilità del limite imposto ex novo dall’ art.13 bis del d.l. n. 90/2014 (che ha introdotto i commi da 7 bis a 7 quinquies all’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006) di non superare il 50% del trattamento economico complessivo annuo lordo spettante al singolo dipendente solo per i pagamenti di incentivi riferiti a prestazioni rese anteriormente alla predetta data, ma non ancora liquidate, ovvero anche a lavori ed opere portate a compimento prima del 19 agosto 2014 (data di entrata in vigore della legge di conversione del predetto decreto-legge).
Alla base della remissione vi è la constatazione dell’esistenza di due diverse opzioni ermeneutiche nella giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo.
Per un primo orientamento, la cesura fra la vecchia e la nuova normativa troverebbe applicazione anche con riferimento alle attività svolte precedentemente all’entrata in vigore del d.l n.90/2014, ma non ancora liquidate, dovendosi avere riguardo al momento della corresponsione dell’incentivo, militando in questo senso, in particolare, lo stesso dato letterale, che fa espresso riferimento “al momento della corresponsione” (cfr, Deliberazione Sez. Controllo per la Lombardia n. 300/2014/PAR).
La seconda tesi, di contro, ritiene che l’obbligo di non superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo sia applicabile solo per il pagamento degli incentivi riferiti ad attività tecnico-professionali espletate da dipendenti dopo il 19 agosto 2014 (Deliberazione Sez. Controllo per l’Emilia Romagna n. 183/2014).
La Sezione delle Autonomie, valorizzando il principio di irretroattività della legge, in quanto la novella non può essere considerata di interpretazione autentica, considerato il valore innovativo che connota le disposizioni introdotte, nonché il principio tempus regit actum, ritiene conclusivamente, facendo proprio il secondo approdo interpretativo, di formulare il seguente principio di diritto, cui devono conformarsi tutte le Sezioni regionali di controllo: “l’obbligo di non superare nella corresponsione di incentivi al singolo dipendente, nel corso dell’anno, l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo, è applicabile al pagamento degli incentivi dovuti per attività tecnico-professionali espletate dai dipendenti individuati dalla norma a far data dall’entrata in vigore della legge di conversione del d.l. 24 giugno 2014, n.90”.

4. L’attività delle Sezioni regionali di controllo e di consulenza (Giovanni Guida e Francesco Antonio Cancilla)

4.1. Rassegna dell’attività di controllo

4.1.1. Gestione non economica di un organismo partecipato – Conseguenze – Controllo sulla gestione finanziaria degli enti locali ex art. 148 Tuel – Sez. reg, contr, Lombardia – Delib. n.15/2015/PRSE

Conseguenze della riduzione volontaria del capitale sociale di una società partecipata finalizzato all’ottenimento, da parte del socio, di liquidità necessaria al conseguimento degli obiettivi posti dal patto di stabilità interno.

L’art 3, comma 1 lett. e) del D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, ha introdotto nel TUEL l’art. 148-bis (intitolato “Rafforzamento del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti locali”), il quale prevede che la Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti esaminino i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal Patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità dell’indebitamento, dell’assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti. Ai fini della verifica in questione la magistratura contabile deve accertare che i rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in società alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici locali e di servizi strumentali. Nell’ambito dei controlli sul Rendiconto 2012 della Provincia di Mantova, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia ha, in particolare, esaminato il caso di una società immobiliare, partecipata dal Comune e dalla Provincia, che ha registrato cospicue perdite.
Ne è derivato, preliminarmente, l’accertamento di un carente esercizio del “controllo analogo” da parte dell’ente proprietario, che emerge alla luce di una gestione caratteristica negativa nei settori nevralgici di attività e dall’evidenziazione di innumerevoli attività non svolte nel corso degli ultimi anni. La Sezione ha, al riguardo, modo di precisare che le decisioni gestorie dell’organismo partecipato, come quelle dell’ente proprietario nell’esercizio del “controllo analogo”, non possono che presupporre una prodromica valutazione in termini di efficacia ed economicità, quali corollari del buon andamento dell’azione amministrativa ex art. 97 Cost., ovvero il rispetto del principio della “legalità finanziaria”. Con la conseguenza che il dovere di equilibrio economico settoriale discendente dal principio di legalità finanziaria viene a determinare il contenuto degli obblighi di diligenza cui sono tenuti gli amministratori e tutti gli organi sociali in base alle loro competenze.
Alla luce di tali principi, la Sezione ha evidenziato, sul piano più generale, come, a fronte di una gestione indubbiamente diseconomica, si impone agli amministratori degli enti di riferimento una necessitata riflessione circa l’opportunità di proseguire la partecipazione nella società interessata, ovvero la stessa partecipazione nell’ente societario.

4.1.2. Limiti dell’agire uti socius dell’ente locale nei confronti di una società partecipata, titolare di affidamento diretto c.d. in house – Sez. reg. contr. Lombardia – Deliberazione n. 20/2015/PRSE

Controllo sulla gestione finanziaria degli enti locali ex art. 148 Tuel
Attività di direzione e coordinamento dell’ente pubblico socio di maggioranza nei confronti di una società partecipata, titolare di affidamento diretto c.d. in house – Danno al patrimonio della società

Ai fini della verifica degli equilibri di bilancio, la magistratura contabile deve accertare che i rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in società alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici locali e di servizi strumentali.
Nell’ambito dei controlli sul Rendiconto 2012 della Provincia di Milano, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia ha, in particolare, esaminato gli effetti di un’operazione di riduzione volontaria del capitale sociale di una società partecipata finalizzato all’ottenimento, da parte del socio Provincia, di liquidità necessaria al conseguimento degli obiettivi posti dal patto di stabilità interno, alla luce anche delle eventuali responsabilità del socio discendenti dall’esercizio dell’attività di direzione e coordinamento (art. 2497 cod. civ.). La decisione della Provincia socia di procedere alla riduzione volontaria del capitale di una propria partecipata ha comportato, quale diretta conseguenza, la produzione di un danno (in parte attuale, in altra potenziale) al patrimonio della società, espletante attività strumentale (gestione di pacchetti azionari) nei confronti degli enti pubblici proprietari in virtù di affidamento diretto (ricorrendo i presupposti del c.d. in house). A seguito della riduzione di capitale, infatti, la società ha violato alcuni impegni assunti contrattualmente nei confronti delle banche finanziatrici (meglio sopra descritti), con aumento del costo dei mutui concessi ed esposizione al pagamento di penali e altre commissioni.
La Sezione rileva, in primo luogo, che l’esercizio dell’attività di direzione e coordinamento da parte dei rappresentanti dell’ente pubblico socio di maggioranza (la Provincia di Milano) avrebbe, in sostanza, prodotto un danno alla società partecipata, titolare di affidamento diretto c.d. in house. I responsabili, alla luce della disciplina civilistica (art. 2497 cod. civ.), nonché dell’elaborazione della giurisprudenza di legittimità nell’affine materia del danno arrecato dagli amministratori di società in house (cfr. Cass. Sez. Un. n. 26283/2013), con la conseguenza che quest’ultimi potrebbero essere chiamati a rispondere innanzi alla magistratura contabile per danno erariale.
In secondo luogo, la Sezione non manca di evidenziare come l’abuso del dominio societario espone a rischio anche le regole di contabilità pubblica atte ad evitare l’assunzione di obbligazioni in misura superiore alla capacità di copertura del bilancio (cfr. nel d.lgs. n. 267/2000 gli artt. 162, comma 6, 183, comma 7; 191, comma 1), precetti aventi fonte, come noto, in norme della Carta costituzionale (cfr. artt. 91, 91 e 119, in particolare nella formulazione vigente, successiva alla legge costituzionale n. 1/2012).

4.1.3. Relazioni annuali sull’esito del controllo che gli uffici di controllo e le ragionerie territoriali trasmettono alle amministrazioni interessate e alla Corte dei conti – Sez. reg. contr. Lombardia- Deliberazione n.136/2015/GEST

Controllo successivo di regolarità amministrativa e contabile ex art. 18, comma 2, d. lgs. n. 123/11.
Natura del giudizio relativo alle relazioni che predispongono in merito alle principali irregolarità riscontrate nell’esercizio del controllo preventivo e successivo sulle amministrazioni.

Con la delibera in rassegna, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia affronta, per la prima volta in sede regionale, la natura del giudizio connesso all’invio, su base annuale, da parte delle competenti Ragionerie territoriali dello Stato, della relazione sintetica sulle principali irregolarità riscontrate nell’esercizio del controllo preventivo e successivo relativo all’anno precedente, con una elencazione dei casi in cui non è stato apposto il visto di regolarità, ai sensi dell’art. 18, comma 2, del D. Lgs. n. 123/11.
La previsione normativa ora richiamata, nel prevedere l’invio della predetta relazione, non chiarisce la tipologia di controllo intestato alla competente Sezione regionale di controllo. Nella pronuncia in evidenza, viene, in primo luogo, riconosciuto precipuo rilievo alla sedes materiae della suddetta previsione – che si colloca nel Capo II, rubricato “Controllo successivo”, del Titolo II, concernente il “Controllo di regolarità amministrativa e contabile sugli atti delle amministrazioni statali”, del decreto legislativo n. 123 del 2011 –, con la conseguenza che l’invio di detta relazione si rivela funzionale ad un peculiare controllo successivo, che ha come parametro la legge, sull’attività di controllo svolta dalla Ragioneria territoriale sugli atti delle amministrazioni statali.
Sul piano sistematico la ricostruzione proposta appare trovare immediata conferma nell’ermeneusi sistematica dei due capi, uno avente ad oggetto i controlli preventivi e l’altro i controlli successivi, di cui si compone il predetto Titolo II del decreto legislativo n. 123 del 2011. Si tratta di controlli che, in entrambi i casi, vedono il coinvolgimento sia delle Ragionerie territoriali sia della Corte: è così evidente che, con i primi due commi dell’art. 18, il legislatore abbia voluto individuare un momento di raccordo istituzionale, volto all’applicazione obiettiva della legge, nell’esercizio delle funzioni intestate ai diversi uffici di controllo; e ciò nella forma del controllo successivo, effettuato ad opera della Corte dei conti, sulla complessiva attività svolta dall’ufficio territoriale di controllo.
La relativa pronuncia, come nel caso in esame, può comportare l’accertamento di irregolarità nella gestione dell’Ente oggetto della relazione, con l’indicazione dei principi cui nella successiva attività deve attenersi la predetta Amministrazione. Nella specie la Sezione ha accertato diverse irregolarità emerse nell’attività posta in essere dagli uffici scolastici della Provincia di Bergamo ed, in particolare, un’erronea applicazione dell’art. 75 del d.P.R. n. 445 del 2000.

4.2. Rassegna dei pareri agli enti territoriali e locali in tema di contabilità pubblica

4.2.1. Illegittimità delle assunzioni dirette operate da una società in house – Sez. reg. contr. Liguria – Delib. n. 48/2015/PAR

Società partecipate – Modalità di reclutamento del personale
Illegittimità delle assunzioni dirette operate da una società in house, in assenza di previa definizione, nel regolamento interno, di criteri e modalità, che garantiscano imparzialità e trasparenza nell’individuazione dei lavoratori da assumere.

La Sezione regionale di controllo per la Liguria, con il parere n. 48/2015, affronta la questione degli obblighi che gravano sulle società in house, in riferimento al reclutamento di personale.
Giova, al riguardo, ricordare come il D.L., 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla L. 6 agosto 2008, n. 133, all’art. 18, abbia previsto: al comma 1, che le società che gestiscono servizi pubblici locali a totale partecipazione pubblica debbano adottare, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di cui al comma 3, dell’art. 35 del D.Lgs., 30 marzo 2001, n. 165; al comma 2, che le altre società a partecipazione pubblica, totale o di controllo, adottino, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi, anche di derivazione comunitaria, di trasparenza, pubblicità e imparzialità.
In altre parole, la società in house deve adeguarsi alla previsione normativa ora richiamata, applicando i principi che regolano le assunzioni da parte del proprio ente locale partecipante. Ne deriva come immediato precipitato che, in base al disposto dell’art. 35 del D.Lgs. n. 165/01, in caso di assunzione di personale con profili professionali per i quali, nelle amministrazioni pubbliche, è richiesto il ricorso alla procedura concorsuale, quest’ultima dovrà essere posta in essere anche dalla società, previa adozione di un atto societario di recepimento dei relativi principi.
La Sezione ricava, però, un ulteriore e importante corollario dal quadro normativo ora richiamato e che merita di essere evidenziato. Nel caso di assunzione di personale con profili professionali per i quali è richiesto il solo requisito della scuola dell’obbligo, essendo per le Amministrazioni Pubbliche sufficiente l’avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento, previa verifica dei requisiti di idoneità al lavoro da svolgere, e, dunque eccezionalmente in assenza dell’obbligo di indire una procedura concorsuale, potrebbe dedursi che le società partecipate da enti locali, in quanto datrici di lavoro private, possano procedere a mezzo di chiamata nominativa e comunicazione successiva ai competenti centri per l’impiego, come previsto dall’art. 4 del d.lgs. n. 181 del 2000.
Nella pronuncia in rassegna viene, però, correttamente negata una simile possibilità, mettendo in luce come la disciplina in commento (art. 18 D.L. n. 112/08), pur facendo espresso riferimento alla sola ipotesi della selezione concorsuale (regola generale), costituisca “espressione di una tendenza legislativa tesa alla progressiva uniformazione, nei limiti della compatibilità (come reso evidente, nel caso di specie, dalla necessità di adottare un regolamento, che espliciti modalità e criteri), fra modalità assunzionali valevoli per la pubblica amministrazione e quelle che deve osservare una società da quest’ultima controllata”. Con la consegue conseguenza che “la società, affidataria diretta di servizi pubblici locali, deve procedere, nel proprio regolamento, a prevedere procedure che garantiscano ugualmente una scelta imparziale, fondata su criteri oggettivi e predeterminati”.

4.2.2. Spese di pubblicità e spese di rappresentanza – Differenze – Sez. reg. contr. Emilia-Romagna- Delib. n. 81/2015/PAR

Spese di rappresentanza – Finalità e limiti
Vocazione turistica di un comune – Possibilità di stampare opuscoli informativi Disposizioni vincolistiche in materia di spese di pubblicità e rappresentanza

L’art. 6, comma 8, del d.l.31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, ha disposto che a decorrere dall’anno 2011 le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione (…) non possono effettuare spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza, per un ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta nell’anno 2009 per le medesime finalità.
La giurisprudenza della Corte dei Conti ha chiarito che le spese di rappresentanza devono essere caratterizzate da un legame con il fine istituzionale dell’ente, oltre alla necessità effettiva per il medesimo di ottenere una proiezione esterna dell’amministrazione o di intrattenere relazioni pubbliche con soggetti estranei nell’ambito dei normali rapporti istituzionali. Tali spese sono pertanto finalizzate ad apportare vantaggi che l’ente trae dall’essere conosciuto, quindi, non possono risolversi in mera liberalità. Sono prive della qualificazione di spese di rappresentanza quelle erogate in occasione e nell’ambito di normali rapporti istituzionali a favore di soggetti che non sono rappresentativi degli organi di appartenenza, ancorché estranei all’Ente, e in generale quelle prive di funzioni rappresentative verso l’esterno, quali quelle destinate a beneficio dei dipendenti o amministratori appartenenti all’Ente che le dispone (cfr. ex plurimis deliberazione Lombardia n. 151/2012/INPR).
Deve essere, poi, ricordato, sul piano generale che la Corte costituzionale, con sentenza 4 giugno 2012, n. 139, ha chiarito che le disposizioni vincolistiche di cui all’art. 6 in analisi “non operano in via diretta, ma solo come disposizioni di principio, anche in riferimento agli enti locali…”, i quali, pertanto, sono liberi “di rimodulare in modo discrezionale, nel rispetto del limite complessivo, le percentuali di riduzione…(delle)…voci di spesa contemplate nell’art. 6”.
Alla luce di queste coordinate ermeneutiche, la Sezione ha avuto modo di precisare come le spese sostenute per stampare opuscoli informativi, destinati a fornire ai turisti informazioni utili in merito alle attrattive esistenti, nonché sulla ricettività turistica, sembrano rientrare tra le spese di pubblicità, piuttosto che tra le spese di rappresentanza. A diverse conclusioni dovrebbe, invece, pervenirsi nel caso in cui gli opuscoli fossero finalizzati non tanto ad incrementare il turismo, quanto a valorizzare i beni culturali, cioè, ai sensi dell’art. 6 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (recante “Codice dei beni culturali e del paesaggio”), avessero “lo scopo di promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e … assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso”. In tal caso, infatti, le relative spese sarebbero, nella ricostruzione in esame, sottratte al regime vincolistico introdotto con il d.l. n. 78/2010.

4.2.3. Ammissibilità di finanziamenti a soggetti privati nella misura in cui siano ritenuti necessari al perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente pubblico – Sez. reg. contr. Lombardia- Deliberazione n.121/2015/PAR

Istituzioni scolastiche private – Finanziamento
Possibilità per un ente locale di erogare finanziamenti ad una fondazione che gestisce una scuola dell’infanzia.

Il Comune di Cologno al Serio ha posto alla Sezione un quesito in merito alla possibilità incrementare l’importo del contributo erogato alla Parrocchia, gestore della scuola dell’infanzia paritaria del territorio, senza incorrere nella situazione di ripiano delle perdite gestionali di un ente privato.
La Sezione rileva preliminarmente come, in assenza di una di una legge che disponga espressamente in tal senso, non sia configurabile alcuno specifico obbligo di contribuzione a carico dello Stato e degli enti territoriali a favore di scuole istituite da privati anche quando abbiano ottenuto il riconoscimento della parità. Il predetto riconoscimento, infatti, non può che essere subordinato all’impegno della scuola privata a garantire tutte le prestazioni del servizio educativo (Cass., sez. un., 16 maggio 2014, n. 10821) e non può pertanto essere vantata alcuna pretesa alla contribuzione o al rimborso nei confronti dello Stato o di altri enti pubblici.
Ciò non esclude tuttavia che tali ultimi enti, nell’esercizio della propria discrezionalità, possano decidere di corrispondere finanziamenti a soggetti privati, compresi quelli che gestiscono scuole paritarie, nella misura in cui questo sia ritenuto necessario al perseguimento delle proprie finalità istituzionali. Non è rinvenibile, infatti, alcuna disposizione che impedisca all’ente locale di effettuare attribuzioni patrimoniali a terzi, ove queste siano necessarie per conseguire i propri fini istituzionali. Riconosciuto l’interesse generale dell’attività, la natura pubblica o privata del soggetto che la svolge e, in quanto tale, riceve il contributo risulta indifferente, posto che la stessa amministrazione pubblica opera ormai utilizzando, per molteplici finalità soggetti aventi natura privata.
Precipuo rilievo è da riconoscersi in subiecta materia all’art. 118 della Costituzione, che impone espressamente ai Comuni di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.
La Sezione lombarda non manca, però, di precisare che il finanziamento comunale deve tuttavia essere configurato in modo tale da escludere un ripiano delle perdite di un ente privato. In altre parole, un comune può corrispondere finanziamenti ad una fondazione che gestisce una scuola dell’infanzia sul suo territorio ove ciò, sulla base di una valutazione discrezionale dell’interesse pubblico, costituisca il mezzo per assicurare alla cittadinanza amministrata servizi essenziali che rientrano nelle proprie finalità istituzionali, rimanendo in ogni caso escluso qualsiasi intervento diretto al ripiano delle perdite della fondazione stessa.

4.2.4. Limiti assunzionali e limiti di spesa in tema di spesa per il personale – Sez. reg. contr. Lombardia- Delib. n.168/2015/PAR

Dipendenti pubblici – Limiti all’assunzione
Possibilità per un ente locale di procedere allo scorrimento di una graduatoria – Disciplina vincolistica – Comma 424 dell’art. 1 della legge n. 190/2014

Il Comune di Pieve Emanuele ha posto alla Sezione di controllo per la Lombardia un quesito in merito alla possibilità, alla luce del disposto dell’art.1, comma 424, della legge n.190 del 23/12/2014, di poter procedere nel corso nell’anno 2015 allo scorrimento di una graduatoria, approvata nel 2014, per l’assunzione di un’unità di personale, a seguito di dimissioni del vincitore avvenute nella seconda metà del mese di gennaio 2015.
La Sezione ricorda preliminarmente come la suddetta disposizione abbia introdotto una disciplina speciale delle assunzioni, valevole per i soli anni 2015 e 2016: in riferimento ai predetti anni gli enti locali devono destinare le proprie risorse per assunzioni a tempo indeterminato nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all’immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità. Tale previsione normativa è entrata in vigore il giorno 1 gennaio 2015.
Giova incidentalmente ricordare come la ratio del summenzionato intervento normativo sia stata efficacemente evidenziata dalla Sezione Autonomie della Corte dei Conti (delib. n. 19/2015/QMIG), che, nel condividere la prospettazione della Sezione lombarda, ritiene che “la novella in esame appare introdurre una lex specialis valevole per i soli anni 2015 e 2016 che integra un regime derogatorio alla disciplina generale che regola le facoltà assunzionali … finalizzato a destinare tutte le risorse disponibili per le assunzioni a tempo indeterminato alla realizzazione di due obiettivi: l’immissione in ruolo di tutti i vincitori di concorso pubblico collocati nelle graduatorie dell’Ente e la ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità”.
Ciò posto sul piano generale, tornando al quesito affrontato nella deliberazione in rassegna, la Sezione di controllo per la Lombardia non può che rilevare come al momento dell’entrata in vigore del disposto dell’art.1, comma 424, della legge n.190/2014, nella graduatoria concorsuale dell’ente locale risultavano presenti dei soggetti “idonei”, ma non vincitori, alla luce dei posti complessivamente messi a concorso. Il recentissimo intervento normativo ha, però, previsto che per gli anni 2015 e 2016 le risorse assunzionali disponibili debbano essere, come visto, destinate alle due sole finalità sopra richiamate, con la conseguenza che, nei due anni considerati, non appare possibile procedere all’assunzione di eventuali soggetti idonei, ma non vincitori, utilmente collocati in graduatoria, avendo il Legislatore ritenuto di privilegiare – oltre ai vincitori di concorso pubblico collocati in graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della norma in esame – la ricollocazione delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità.

4.2.5. Contabilizzazione delle spese legali dell’ente locale – Valutazione di congruità – Armonizzazione dei sistemi contabili – Sez. reg. contr. Lombardia – Delib. n.200/2015/PAR

Spese legali dell’ente locale – Valutazione di congruità
Sull’obbligo gravante sull’ente locale di procedere ad una valutazione della congruità della parcella legale, in relazione all’attività in concreto svolta dalla propria difesa legale.

La Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con la deliberazione n. 200/2015 fissa un importante principio in tema di sana gestione dell’ente locale, in relazione alla corresponsione dell’onorario spettante al legale, che ha difeso l’amministrazione stessa, oltre a fornire indicazioni per la corretta contabilizzazione dei relativi oneri anche alla luce dell’attuazione dell’armonizzazione dei sistemi contabili (ex D.Lgs. n. 118/2011 e succ. mod.).
Viene preliminarmente ricordato come nel caso delle spese di patrocinio legale relative a giudizi per l’accertamento delle responsabilità civili, penali ed amministrative promossi nei confronti di dipendenti ed amministratori dell’ente locale, in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali, conclusisi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, l’attuale quadro normativo (art. 18, comma 1, del D.L. 25/3/1997, n. 67, convertito, con modificazioni, nella L. 23/5/1997, n. 135) preveda che tali spese siano rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato.
Nel parere in rassegna si ritiene che, anche al di fuori del caso ora richiamato e rispetto al quale opera, come visto, un’espressa previsione normativa, l’ente locale, prima di procedere al pagamento di una parcella presentata dal proprio difensore, abbia, comunque, il dovere di esaminare la documentazione relativa all’attività svolta dal difensore per valutarne la congruità.
In questo senso appare, infatti, dirimente l’obbligo, gravante sull’ente locale, di garantire una “attenta e prudente gestione della spesa pubblica”. La richiesta valutazione di congruità deve, conseguentemente riguardare “non solo la conformità della parcella alla tariffa forense, ma anche il rapporto fra l’importanza e delicatezza della causa e le somme spese per la difesa”. Infine viene fornito anche un utile parametro di commisurazione della parcella, nel caso l’Amministrazione pubblica risulti soccombente: la liquidazione delle spese in favore della parte risultata vincitrice della controversia, operata nella sentenza che definisce il giudizio, può rappresentare “un parametro di congruità in relazione al valore della causa, al numero di udienze alle quali hanno partecipato i difensori delle parti in giudizio, nonché al numero di atti processuali redatti e depositati in corso di causa”.
In merito al secondo aspetto, ovvero quello della corretta contabilizzazione della relativa spesa, si ricorda come nell’allegato 4/2 del D.Lgs. n. 118/11, relativo al principio generale di competenza finanziaria, si affermi che gli impegni derivanti dal conferimento di incarico a legali esterni, la cui esigibilità non è determinabile, sono imputati all’esercizio in cui il contratto è firmato, in deroga al principio della competenza potenziata, al fine di garantire la copertura della spesa. In sede di predisposizione del rendiconto, in occasione della verifica dei residui prevista dall’articolo 3, comma 4 del suddetto decreto, se l’obbligazione non è esigibile, si provvede alla cancellazione dell’impegno ed alla sua immediata re-imputazione all’esercizio in cui si prevede che sarà esigibile, anche sulla base delle indicazioni presenti nel contratto di incarico al legale. Al fine di evitare la formazione di debiti fuori bilancio, infine, l’ente è tenuto a chiedere ogni anno al legale di confermare o meno il preventivo di spesa sulla base della quale è stato assunto l’impegno e, di conseguenza, provvede ad assumere gli eventuali ulteriori impegni.

4.2.6. Armonizzazione dei sistemi contabili – Enti locali siciliani – Sez. contr. Reg. sicil. – Delib. n. 140/2015/PAR

Armonizzazione dei bilanci – Regioni a Statuto speciale – Regione siciliana
Posticipo al 2016 – Specifica manifestazione di volontà degli enti locali siciliani – Necessità
Con la deliberazione n. 140/2015/PAR la Sezione di controllo per la Regione siciliana si è pronunciata in merito all’applicazione della normativa sull’armonizzazione contabile nei confronti degli enti locali siciliani e alla facoltà di rinvio che è stata concessa agli stessi dall’art. 11 della L.R. Sicilia n. 3/2015.
Invero, l’art. 3, comma 12, del d.lgs. 118/2011, riformulato dall’art. 1, comma 1, lett. c), D.Lgs. 10 agosto 2014, n. 126, ha previsto che l’adozione dei principi applicati della contabilità economico-patrimoniale e il conseguente affiancamento della contabilità economico patrimoniale a quella finanziaria possano essere rinviati all’anno 2016, con l’esclusione degli enti che nel 2014 hanno partecipato alla sperimentazione di cui all’art. 78. Le norme di tale decreto si applicano in via diretta alle Regioni a statuto ordinario, ma ne è disposta l’estensione alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome, attraverso il rinvio alla procedura consensualistica già prevista per l’attuazione del federalismo fiscale.
Tanto premesso, la Sezione procede a un’interpretazione sistematica alla luce dell’art. 11 della L.R. 3/2015, che è intervenuta sull’applicazione dell’armonizzazione nella Regione siciliana. In particolare, tale norma, dopo aver previsto per l’amministrazione regionale il rinvio al 2016 delle disposizioni nazionali elencate al comma 2 del citato art. 11, ha lasciato liberi gli enti locali se optare o meno per un analogo rinvio, disponendo espressamente in tal senso. In difetto di motivata e tempestiva manifestazione di volontà politica al riguardo, i comuni sono assoggettati, sin dal 1° gennaio 2015, agli obblighi previsti dal D.Lgs. n. 118/2011, con le cadenze ivi stabilite, al pari dei restanti enti locali ubicati nelle regioni a statuto ordinario.
Tale possibilità di rinvio, tuttavia, non riguarda gli enti previsti dal nuovo comma 12 dell’art. 3, del D. Lgs. n. 118/2011, ossia quelli che hanno partecipato alla sperimentazione, fruendo peraltro delle agevolazioni di cui all’art. 9 D.L. 102/2013, per i quali la norma nazionale, richiamata dal legislatore regionale, ha già espressamente precluso qualsiasi facoltà di proroga. Anche per ragioni di coerenza logica e contabile, le stesse amministrazioni non dispongono di alcuna opzione di rinvio al 2016, essendo tenute a proseguire, con la gradualità prevista dal D. Lgs. n. 118/2011, nel percorso a suo tempo spontaneamente avviato.

4.2.7. Enti strumentali in liquidazione – Oneri previdenziali e spese continuative – Sez. contr. Reg. sicil. – Delib. n. 123/2015/PAR

Principi generali sulla liquidazione degli enti – Incompatibilità tra oneri di liquidazione e spese continuative a tempo indeterminato – Natura necessariamente temporanea della liquidazione.

Con la deliberazione n. 123/2015/PAR la Sezione di controllo per la Regione siciliana, con riferimento a un ente regionale in liquidazione, si è espressa nel senso che i trasferimenti, previsti in favore dell’ente (dall’art. 15 della legge regionale 28 gennaio 2014, n.5) e destinati a far fronte agli oneri derivanti dalla sua liquidazione, non possono essere utilizzati per corrispondere ai dipendenti in quiescenza “trattamenti pensionistici integrativi e sostitutivi”.
La Corte svolge alcune considerazioni di carattere generale sulla liquidazione degli enti. Invero, nonostante il processo di “liquidazione” possa protrarsi anche per un periodo relativamente lungo, l’attività liquidatoria deve mirare alla definizione delle posizioni attive e passive dell’ente stesso, essendo prodromica alla chiusura della gestione e alla realizzazione di un saldo (positivo o negativo). Pertanto, è antitetico al concetto stesso di “liquidazione” ricondurvi tutte quelle posizioni giuridiche e/o economiche che generano oneri continuativi incompatibili con la cessazione dell’ente.
Né, d’altra parte, i trattamenti economici derivanti dai rapporti pensionistici e previdenziali possono essere ricompresi tra “gli oneri derivanti dalla messa in liquidazione”; tali trattamenti, posti ex lege a carico degli enti previdenziali destinatari dei contributi, sono infatti estranei alla gestione liquidatoria, che non amministra personale in quiescenza.
In definitiva, qualunque onere continuativo di natura previdenziale, legato alle aspettative di vita del beneficiario, laddove previsto e disciplinato nell’an, nel quantum e nel quomodo da precise disposizioni di legge, può gravare solo su enti previdenziali o fondi di quiescenza appositamente destinati ad alimentarsi con la gestione del carico contributivo, che assicura la sostenibilità finanziaria in un arco di tempo indeterminato. In ogni caso, la fonte normativa che disciplina l’attribuzione di “vitalizi”, non correlati ad alcuna contribuzione previdenziale, necessita della precisa indicazione delle fonti di finanziamento, che garantiscano la sostenibilità senza compromettere gli equilibri di bilancio futuri.
In sintesi, nessun intervento di tipo continuativo avente funzione impropriamente “previdenziale” può essere imputato alle risorse finanziarie destinate alla “liquidazione” dell’ente e alle sue attività residuali, poiché ciò è ontologicamente incompatibile con la chiusura della gestione liquidatoria e con il carattere necessariamente temporaneo della liquidazione.

4.2.8. Spese di investimento e debito fuori bilancio relativo al risarcimento per l’acquisizione illegittima dell’area di un privato – Sez. reg. contr. Puglia – Delib. n. 124/2015/PAR

Debiti fuori bilancio – Spese di investimento – Indebitamento – Risarcimento del danno
Non riconducibilità nel concetto di “spese di investimento” degli importi dovuti a titolo di risarcimento per l’acquisizione illegittima dell’area di un privato – Non finanziabilità del risarcimento del danno mediante l’accensione di un prestito.

Con la deliberazione n. 124/2015/PAR la Sezione regionale di controllo per la Puglia ha chiarito che il Comune non può ricorrere alla stipulazione di un mutuo quale fonte di finanziamento per pagare un debito fuori bilancio relativo al risarcimento in favore di un privato per l’illegittima acquisizione di un’area destinata ad opera pubblica; gli importi relativi al risarcimento, infatti, non possono ricondursi nell’ambito delle spese di investimento.
Invero, il principio cardine della materia dell’indebitamento è sancito dall’art. 119, ultimo comma, della Costituzione, che prevede che i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. Qualora gli enti territoriali ricorrano all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, la violazione del precetto costituzionale comporta, ai sensi dell’art. 30, comma 15, della L. 27/12/2002 n. 289, la nullità dei relativi atti e contratti. La vigente normativa fornisce le nozioni di investimento e di indebitamento nell’art. 3, comma 18, della Legge n. 350/2003. Sul punto le Sezioni Riunite, con deliberazione n. 25/CONTR/2011 hanno chiarito che l’elencazione, prevista dall’art. 3, comma 18, della citata L. 350/2003, ha carattere tassativo e considera tutti i casi in cui dalla spesa assunta dall’ente deriva un aumento di valore del patrimonio immobiliare o mobiliare, che si ripercuote non solo sull’esercizio corrente ma anche su quelli futuri, proprio per giustificare il perdurare degli effetti dell’indebitamento. La Corte Costituzionale, con la sentenza del 29/12/2004 n. 425, ha precisato che la nozione di spesa di investimento non può essere determinata a priori sulla base della sola disposizione costituzionale.
Tanto premesso, la Sezione osserva che l’acquisizione di aree e la costituzione di servitù onerose rientrano nella nozione di investimento, che, tuttavia, deve ritenersi circoscritta alle attività legittime e ordinarie che non comportino maggiori oneri; pertanto, non vi rientrano quelle spese che “patologicamente” si possono aggiungere in conseguenza di attività o comportamenti illeciti commessi dall’Amministrazione, da cui scaturisce l’obbligo di risarcimento del danno.
Alla luce della legislazione vigente, è perciò consentito il ricorso all’indebitamento esclusivamente per le spese riferite alle indennità di esproprio, mentre deve escludersi la possibilità di finanziare mediante indebitamento ulteriori oneri “patologici”, quali spese legali, spese per consulenze tecniche di ufficio, risarcimenti del danno o interessi maturati.

4.2.9. Non equiparabilità tra la ricognizione dei debiti fuori bilancio in sede di approvazione del piano di riequilibrio e il riconoscimento formale dei debiti fuori bilancio ex art. 194 TUEL – Sez. contr. Reg. sicil. – Delib. n. 177/2015/PA

Debiti fuori bilancio – Piano di riequilibrio – Esercizio provvisorio
Debiti fuori bilancio – Piano di riequilibrio finanziario pluriennale –Inammissibilità del riconoscimento di debiti fuori bilancio durante l’esercizio provvisorio
Con la deliberazione n. 177/2015/PAR la Sezione di controllo per la Regione siciliana ha escluso che gli uffici comunali siano autorizzati al pagamento di debiti fuori bilancio ancora da riconoscere per il semplice fatto che il consiglio comunale – in sede di approvazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale – abbia avuto conoscenza di tali debiti.
Invero, la deliberazione del piano di riequilibrio non può ritenersi equivalente al riconoscimento di cui all’art. 194 TUEL. A tal proposito, la Sezione osserva che dal testo del comma 7 dell’art. 243 bis TUEL si desume una chiara distinzione tra la ricognizione dei debiti fuori bilancio, contenuta nel piano di riequilibrio, e l’effettivo riconoscimento ai sensi dell’art. 194 TUEL. La formulazione letterale del citato comma 7 dell’art. 243 bis TUEL, infatti, implica che la ricognizione, per quanto indispensabile ai fini del piano di riequilibrio, non equivale alla deliberazione ex art. 194 TUEL, tant’è che il testo normativo si riferisce a “debiti riconoscibili”, lasciando intendere che il riconoscimento è atto successivo alla ricognizione. Se il legislatore avesse inteso equiparare ricognizione ex art. 243 bis TUEL e riconoscimento ex art. 194 TUEL, la disposizione avrebbe avuto un tenore letterale diverso. Va poi aggiunto che la ricognizione non comporta di per sé la copertura finanziaria della spesa connessa al riconoscimento ex art. 194 TUEL; a tal proposito, si ribadisce che la copertura ai sensi dell’art. 194 TUEL deve essere concreta ed effettiva, sicché non è ammesso un riconoscimento solo “formale” del debito da parte del Consiglio comunale con rinvio del pagamento dello stesso a successiva approvazione del bilancio e ciò al solo fine di impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria e ulteriori spese (cfr. deliberazione n. 213/2013/PAR della Sezione Campania; deliberazione n. 78/2014/PAR della stessa Sezione per la Regione siciliana). La delibera di riconoscimento ex art. 194 TUEL, infatti, ha la funzione di salvaguardia degli equilibri di bilancio, che si esplica attraverso il reperimento delle risorse necessarie a finanziare il debito, così ricondotto all’interno del sistema contabile.
La Corte, poi, evidenzia che non si possono riconoscere debiti fuori bilancio durante l’esercizio provvisorio da parte di un ente che ha approvato il ricorso allo strumento del Piano di riequilibrio pluriennale. Invero, la delibera di riconoscimento può essere adottata solo in occasione di precise scansioni temporali, in particolare in sede di approvazione del bilancio di previsione ovvero in occasione della delibera di salvaguardia degli equilibri di bilancio ex art. 193 comma 2° del TUEL, ferma restando la possibilità di disporre diversamente a livello regolamentare. Si tratta dei momenti in cui gli equilibri di bilancio sono valutati in maniera approfondita e complessiva; in quest’ottica il riconoscimento dei debiti ex art. 194 TUEL proprio durante la “vacanza” del bilancio costituirebbe un fatto illogico. Inoltre, il principio di tipicità e tassatività delle spese consentite nel corso dell’esercizio provvisorio esclude che si possa procedere all’adempimento di obbligazioni che non rientrano nei casi contemplati.

4.2.10. Quantificazione “in astratto” del vincolo di “invarianza della spesa” – Comma 136 dell’art. 1 della legge n. 56 del 2014 per gli emolumenti degli amministratori locali – Sez. reg. contr. Basilicata- Delib. n. 21/2015/PAR

Amministrazioni locali – Comuni – Indennità degli amministratori locali
Irrilevanza della rinuncia ai diritti economici da parte di singoli amministratori ai fini della determinazione del tetto di spesa di cui al comma 136 dell’art. 1 della legge n. 56 del 2014
Con la deliberazione n. 21/2015/PAR la Sezione regionale di controllo per la Basilicata ha interpretato i commi 135 e 136 dell’art. 1 della legge n. 56 del 2014 in relazione al vincolo di “invarianza della spesa” da rispettare nella rideterminazione degli oneri connessi con le attività di amministratore locale. La Corte ha chiarito che tale vincolo deve essere quantificato “in astratto”, cioè non tenendo conto delle rinunce alle indennità da parte degli amministratori in carica.
Invero, il citato comma 135 ha modificato il comma 17 dell’art. 16 del decreto legge n. 138 del 2011, introducendo una riespansione numerica della composizione del Consiglio e della Giunta dei Comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti; tuttavia, l’applicazione di tale norma è subordinata al verificarsi della condizione indicata del successivo comma 136, cioè la previa rideterminazione degli oneri connessi al fine di garantire l’invarianza della spesa.
In via preliminare, la Corte osserva che lo status di amministratore locale è disciplinato nell’ambito del Titolo III, Capo IV del TUEL, che si occupa dei diritti economici negli artt. 77 – 87. Tali norme mirano alla tutela della partecipazione alla vita politica, peraltro costituzionalmente garantita dall’art. 51 Cost. Su tale materia, nel corso degli anni vi sono state varie disposizioni, che, per contenere la spesa, hanno regolato i diritti economici degli amministratori locali; fra tali norme spicca l’art. 1, comma 54, della legge n.266 del 2005, che ha ridotto -nella misura del 10 per cento- l’ammontare degli emolumenti dovuti a titolo di indennità di funzione e di gettoni di presenza.
Tanto premesso, la Corte osserva la ratio sottesa al combinato disposto dei commi 135 e 136 dell’art. 1 della legge n. 56 del 2014 è quella di consentire agli enti sotto i 10 mila abitanti una maggiore capacità di rappresentanza politica, purché la stessa non si traduca in una maggiorazione degli oneri connessi, dovendosi comunque perseguire il risanamento dei conti pubblici.
Per ciò che attiene alla quantificazione della spesa, il decreto legge n. 66 del 24 aprile 2014 ha integrato il summenzionato comma 136, prevedendo che sono esclusi dal computo gli oneri relativi “ai permessi retribuiti, agli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi di cui agli articoli 80 e 86 del testo unico”. Il Legislatore, quindi, ha inteso evitare che oneri estremamente variabili, collegati all’attività lavorativa del singolo amministratore, potessero conformare –in via generale- il tetto di spesa codificato dal comma 136. Da ciò si desume che, in primo luogo, tutti gli altri oneri rientrano nella sfera di applicazione dell’articolo in esame indipendentemente dalla loro natura variabile o standard; in secondo luogo, le voci, che concorrono a determinare il tetto di spesa, devono essere ricalcolate sulla base di parametri di quantificazione in astratto, assunti dalla normativa vigente e non legati a circostanze contingenti del singolo amministratore.
Il tetto previsto dal summenzionato comma 136, dunque, è unico ed omnicomprensivo, costituito da voci eterogenee e riguarda complessivamente l’Ente e non lo specifico amministratore.
In sintesi, la rideterminazione degli oneri di cui al citato comma 136 deve essere effettuata sulla base dei parametri astratti propri di ogni singola voce. In tale ottica, pertanto, non potranno assumere alcuna rilevanza –ai fini del ricalcolo- le vicende del singolo amministratore locale, come, ad esempio, la sua rinuncia ai diritti economici e alle indennità. Oltretutto, se tale rinuncia avesse un’efficacia “ultrattiva” rispetto al tempo ed al soggetto che l’ha formulata, si assisterebbe ad una inammissibile abrogazione di fatto della tutela dello status economico degli amministratori locali.

4.2.11. Divieto di cumulo di gettoni di presenza e di indennità di carica eccedenti la soglia fissata dall’art. 5, comma 5, del D.L. 78/2010 – Sez. reg. contr. Puglia – Delib. n. 123/2015/PAR

Amministrazioni locali – Indennità degli amministratori locali – Interpretazione dell’art. 5, comma 5, del D.L. 78/2010
Con la deliberazione n. 123/2015/PAR la Sezione regionale di controllo per la Puglia ha interpretato l’art. 5, comma 5, del D. L. 31/05/2010 n. 78, convertito dalla L. 30/07/2010 n. 122, nel senso che un amministratore locale, titolare di cariche elettive, che percepisce per tale motivo gettoni di presenza o indennità e che abbia pure incarichi conferiti e remunerati da altra pubblica amministrazione, può ottenere per questi ultimi il solo rimborso delle spese sostenute nonché eventuali gettoni di presenza non superiori a 30 euro.
Invero, richiamando peraltro precedenti di altre Sezioni, il Collegio osserva che la ratio dell’art. 5, comma 5, del D. L. n. 78/2010 è ricavabile dalla sua rubrica: “economie negli organi costituzionali, di governo o di apparati politici”; tale norma, dunque, nell’ambito di una generale riduzione dei costi della politica, pone una limitazione soggettiva, operante in via generale per gli amministratori pubblici, basata sul presupposto che dall’elettività della carica deriverebbe la tendenziale gratuità degli incarichi conferiti dalle pubbliche amministrazioni. Il legislatore ha così inteso escludere la possibilità per i titolari di cariche elettive di percepire ulteriori emolumenti o compensi, salva la possibilità di richiedere il rimborso delle spese o di ottenere eventuali gettoni di presenza nel limite di trenta euro. La norma in questione, pertanto, va applicata nei confronti del titolare di cariche elettive che svolga qualsiasi incarico attribuito dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell’art. 1 della legge n. 196/2009, inclusa la partecipazione ad organi collegiali di qualsiasi tipo.

4.2.12. Divieto di assunzione di personale per le amministrazioni pubbliche in ritardo nei pagamenti – Sez. reg. contr. Campania – Delib. n. 153/2015/PAR

Amministrazioni locali – Divieti di assunzione – Elusione
Applicabilità del divieto di assunzioni in conseguenza del ritardo nei pagamenti – Convenzione stipulata da un Comune per l’utilizzo di personale già assunto a tempo indeterminato presso un altro ente per un periodo predeterminato e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo.
Con la deliberazione n. 153/2015/PAR la Sezione regionale di controllo per la Campania si è pronunciata in merito all’interpretazione dell’art. 41, comma 2, del D.L. 66/2014, convertito nella L. 89/2014, relativo al divieto di assunzione di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, per le amministrazioni pubbliche (esclusi gli enti del servizio sanitario nazionale) che registrano tempi medi nei pagamenti superiori a quelli previsti dal d.lgs. 192/2012 e dal d.lgs. 231/2002.
In particolare, la Sezione ha escluso che un Comune, che abbia effettuato i pagamenti in tempi medi superiori a quelli prescritti dalla normativa, possa stipulare una convenzione, di cui all’art. 14 co. 1 del CCNL 22.1.2004, con un altro ente per l’utilizzo di personale già assunto a tempo indeterminato presso quest’ultimo, per un periodo predeterminato e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo.
La Sezione osserva che già altre norme hanno introdotto nei confronti degli enti locali –con formulazione identica rispetto a quella di cui al citato art. 41, comma 2, del D.L. 66/2014 – divieti assunzionali, conseguenti all’accertamento di violazioni particolarmente significative della normativa di settore, ad esempio, in materia di rispetto del patto di stabilità, di contenimento delle spese per il personale, ecc. (cfr. art. 76, comma 4, del D.L. 112/2008; art. 1, comma 557-ter, L. 296/2006; art. 1, comma 119, L.220/2010; art. 31, comma 26, L. 183/2011). La Corte ritiene che debba valorizzarsi l’ampiezza ed il rigore del contenuto di tali divieti non solo in considerazione del tenore categorico e omnicomprensivo delle espressioni ma anche in ragione della particolare rilevanza dei principi che il legislatore ha inteso tutelare mediante l’introduzione di norme recanti i predetti vincoli. Tra tali principi può farsi rientrare anche la materia del rispetto dei tempi previsti per il pagamento di somme da parte di pubbliche amministrazioni; tale materia va inquadrata nell’ambito della contabilità delle pubbliche amministrazioni ed è riconducibile alle esigenze di armonizzazione dei bilanci e al coordinamento della finanza pubblica.
Inoltre, il legislatore, oltre a prevedere un divieto generalizzato di assunzione di personale, ha anche fatto “…divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione”; ciò preclude anche opzioni alternative e possibili espedienti elusivi basati su una lettura strumentalmente formalistica della disposizione. La giurisprudenza, a tal proposito, ha riconosciuto un’equivalenza sostanziale tra la stipula di convenzioni ex art. 14 del CCNL del 22 gennaio 2004 e le altre fattispecie nelle quali si realizzano nuove assunzioni, poiché l’ente, anche nel primo caso, si avvantaggia di un incremento oneroso delle prestazioni lavorative.

4.2.13. Limiti e quantificazione dei compensi dei presidenti e dei componenti dei consigli di amministrazione delle società partecipate – Sez. reg. contr. Campania – Delib. n. 123/2015/PAR

Società partecipate dalle Province – Compensi dei componenti dei consigli di amministrazioni – Interpretazione dell’art. 1, comma 725 e ss., L. 27/12/2006 n. 296
Compensi dei presidenti e dei componenti dei consigli di amministrazione delle società partecipate dalle province, parametrati alle indennità del Presidente della Provincia – Conseguenze della L. 7/04/2014 n. 56 di riforma delle Province in merito alla gratuità dell’incarico di presidente della provincia
Con la deliberazione n. 123/2015/PAR la Sezione regionale di controllo per la Campania ha fornito un’interpretazione sistematica della normativa in materia di compensi dei presidenti e di componenti dei consigli di amministrazione delle società partecipate dalle province alla luce della riforma di queste ultime avvenuta con L. 7/04/2014 n. 56 .
In via preliminare, il Collegio osserva che, da un lato, l’art. 1, comma 725, della L. 296/2006 stabilisce che, nelle società a totale partecipazione di comuni o province, il compenso lordo annuale onnicomprensivo, attribuito al presidente e ai componenti del consiglio di amministrazione, non può essere superiore per il presidente al 70 per cento e per i componenti al 60 per cento delle indennità spettanti, rispettivamente, al sindaco e al presidente della provincia ai sensi dell’art. 82 del TUEL. Dall’altro lato, l’art. 1, commi 82 e 84, della L. 7/04/2014, n. 56 introduce la gratuità dell’incarico di presidente della provincia. Infine, viene rilevato che, secondo la giurisprudenza civilistica, deve sempre presumersi il diritto dell’amministratore di s.p.a. a ricevere un compenso.
Il Collegio evidenzia che, oltre al comma 725 dell’art. 1 della Legge 296/2006, nel corso degli anni sono state introdotte altre norme volte a limitare il numero e i compensi dei componenti dei consigli di amministrazione delle società controllate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche (si v. art. 4, D.L. 95/2012, convertito dalla L. 135/2012, modificato dall’art. 16 D.L. 90/2014, convertito dalla L.114/2014).
Nel frattempo, vi è stata la riforma delle province con la legge 7/04/2014, n. 56, che ha modificato l’assetto degli organi di governo dell’ente e ha previsto la gratuità degli incarichi di presidente della provincia, di consigliere provinciale e di componente dell’assemblea dei sindaci, salvi gli oneri previdenziali, assistenziali e assicurativi.
Pertanto, ove permanesse in capo alla provincia la partecipazione totalitaria di organismi societari, si pone la questione della determinazione dei compensi del presidente e dei componenti degli organi di amministrazione, che la citata L. 296/2006 ha parametrato all’indennità del presidente della provincia; quest’ultimo incarico, infatti, è ormai divenuto gratuito in virtù della L. 56/2014.
In particolare, si potrebbero ipotizzare le seguenti interpretazioni, sulle quali la Sezione non esprime preferenza in considerazione della natura della funzione consultiva: a)- una tesi è quella della gratuità dell’incarico degli amministratori delle società partecipate a causa della sopraggiunta gratuità della carica di presidente della provincia; b)- l’altra tesi si avvale del criterio teleologico, per cui, essendo venuto meno il parametro di riferimento costituito dall’indennità del presidente della provincia, vi è ora una fattispecie non regolamentata, per la quale in via analogica dovrebbero applicarsi le norme relative ai Sindaci; di conseguenza, in presenza di società a partecipazione totalitaria delle province, il compenso lordo annuale, attribuibile al presidente e ai componenti del consiglio di amministrazione, non potrebbe essere superiore per il presidente al 70 per cento e per i componenti al 60 per cento dell’indennità spettante al sindaco che ricopre, nell’attuale assetto di “governance” provinciale, anche la carica di presidente della provincia; c)- vi è poi una terza tesi, che ritiene che siano percorribili esclusivamente soluzioni gestionali rimesse alle province, che devono nondimeno perseguire il contenimento dei costi ascrivibili alle società partecipate e agli enti soci.
La Sezione evidenzia che, in assenza di una specifica norma di contenimento della spesa pubblica o di coordinamento di finanza, i profili contabili, sebbene presenti, siano comunque “recessivi” rispetto ad altre problematiche di ordine civilistico e amministrativo. Al contrario, rientrano tuttora nell’ambito della contabilità pubblica le conseguenze derivanti dalle altre norme, che impongono l’individuazione di soluzioni che limitino fortemente le spese relative agli organismi partecipati.
In definitiva, ad avviso della Sezione, rimane nella responsabilità delle province l’individuazione di un compenso che tenga comunque conto della più generale “ratio” della normativa sul loro assetto organizzativo e funzionale, fortemente improntata al contenimento dei costi, anche in ragione della diminuzione delle correlate risorse attribuite ai predetti enti locali; deve quindi evitarsi che le già limitate risorse finanziarie vengano assorbite dagli organismi partecipati. Tale valutazione è richiesta, prima ancora che da specifiche norme, dal principio di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97, Cost.) che presiede alla gestione delle risorse pubbliche, anche qualora la medesima avvenga mediante società.
Il compenso individuale e/o collettivo del presidente e dei componenti del consiglio di amministrazione della società partecipate dalle province, pertanto, non potrà essere di ammontare superiore a quello individuato alla luce della previgente disciplina; gli enti devono assicurare la riduzione di tutti i costi riconducibili agli organismi partecipati, anche alla luce dell’art. 1, comma 611, lett. e), L. 190/2014, che impone “a fortiori” che, nella scelta sui suddetti compensi, si prendano in considerazione i margini di “contenimento dei costi” che possono derivare dalla “riduzione delle remunerazioni”.

5. Le Sezioni Riunite della Corte dei conti in speciale composizione (Donatella Scandurra e Paola Briguori)

5.1. I ricorsi in tema di piani di riequilibrio (art. 243quater, comma 5, del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267)

5.1.1. Giurisdizione esclusiva della Corte dei conti – Sezioni Riunite in speciale composizione – Sent. n. 4/2015/EL del 17 dicembre 2014-14 gennaio 2015–4 marzo 2015

Le Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno osservato che il riferimento dell’art. 243-quater, comma 5, del d.lgs. n. 267 del 2000 “alla giurisdizione esclusiva (della Corte dei conti) in tema di contabilità pubblica, ai sensi dell’articolo 103, secondo comma della Costituzione” sta a significare che tutta la disciplina concernente il riequilibrio ed il dissesto finanziario degli enti locali, articolata in un complesso di disposizioni e di segmenti procedurali contenuti nel TUEL, presuppone una unitarietà sistematica ed applicativa della disciplina medesima, coinvolgendo direttamente la sfera dei controlli affidati alla Corte dei conti, e come tale ha una valenza di carattere ricognitorio di una giurisdizione contabile già riconducibile, naturalmente, alle “materie di contabilità pubblica” (art. 103, comma 2, Cost.).
Il che comporta, per un verso, l’insindacabilità da parte di altro giudice diverso dalla Corte dei conti delle delibere della Sezione regionale di controllo adottate nell’esercizio di un autonomo ed indipendente potere di controllo, quale è quello che deriva dalle attribuzioni di cui all’art. 243-quater del d.lgs. n. 267 del 2000, non potendo peraltro le delibere della Sezione regionale di controllo adottate in materia “assumere valenza endoprocedimentale ai fini della declaratoria di dissesto”, mentre, per altro verso, “ciò porta a concludere che l’atto del Prefetto di diffida al Comune si atteggia come atto vincolato al riscontro di quanto previsto dall’art. 243-quater, comma 7, del d.lgs. n. 267/2000, introdotto dall’art. 3, comma 1, lett. r), del d.l. n. 174/2012, convertito nella legge n. 213/2012, e, in quanto tale, trova collocazione nella nuova complessa procedura, la cui cognizione, in caso di impugnativa, spetta naturaliter alle Sezioni riunite della Corte dei conti”.
Va da sé che “se lo stesso atto amministrativo o altri eventuali successivi provvedimenti risultassero inficiati da vizi propri – formali o sostanziali – la tutela giurisdizionale spetterebbe al altro giudice, ordinario o amministrativo, a seconda delle posizioni soggettive che risultassero lese e nel rispetto del riparto di giurisdizione costituzionalmente previsto” (sentenza n. 2 del 2013).

5.2. I ricorsi avverso le deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo (assunte ex art. 1 comma 166 e segg. della legge n. 266 del 2005 ed ex art. 148bis del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267)

5.2.1. Ricorso avverso la deliberazione di una Sezione regionale del controllo, adottata ex art. 148 bis del Tuel – SSRR in spec. comp. – Sent. n. 18/2015/EL del 18 marzo 2015 – 15 maggio 2015

5.3. I ricorsi avverso l’elenco Istat (art. 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n. 228)

5.3.1. Ricorso avverso l’inserimento nell’elenco ISTAT di una Federazione italiana sportiva – Requisito del “controllo pubblico” – SSRR in spec. comp. – Sent. n. 12/2015 del 28 gennaio 2015-31 marzo 2015

Ricorso ex art. 169, l. n. 228/2012 avverso l’inserimento nell’elenco ISTAT di cui all’art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 – Federazione Italiana Cronometristi – SEC 2010 – indicatori del controllo da parte di un’amministrazione pubblica – prevalente finanziamento pubblico – indici significativi di un potere di indirizzo del CONI sulla Federazione – legittimità dell’inserimento nell’elenco ISTAT
Per qualificare una istituzione senza fine di lucro privata come “amministrazione pubblica”, il SEC 2010 prevede ancora il requisito del “controllo pubblico” (cfr. § 2.112 lett.c, § 2.130, § 3.31, § 20.13), ma non prevede più come autonomo requisito il “finanziamento pubblico prevalente”, diversamente dal previgente SEC 95 (che al § 2.69 lett.b ed al § 3.28 classificava come pubbliche amministrazioni “le istituzioni senza scopo di lucro che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, che sono controllate e finanziate in prevalenza da amministrazioni pubbliche”), con la conseguenza di un ampliamento delle istituzioni senza fini di lucro qualificabili come “pubblica amministrazione”.
In presenza di un finanziamento non solo “principale”, ma anche “di grado elevato” (ovvero preponderante, in termini di percentuale sulle entrate) può presumersi che la contribuzione pubblica condizioni le scelte strategiche dell’Ente, ovvero configuri un controllo pubblico anche in assenza di altri indicatori.
La sentenza n. 12/2015 delle SSRR in speciale composizione esamina per la prima volta una controversia in tema di inserimento nel cd. elenco ISTAT di una Federazione sportiva alla luce del nuovo SEC 2010.
Come noto, la norma di cui al comma 3 dell’art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 individua – ai fini del contenimento della spesa pubblica – tutti gli enti e soggetti giuridici che costituiscono il Settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche, come annualmente individuati dall’ISTAT in conformità al diritto europeo.
Alla luce del quadro normativo europeo e nazionale è emersa una nozione “lata” di pubblica amministrazione, nella quale molteplici soggetti di spesa, pur nelle diversità di regime giuridico e di struttura organizzativa, sono chiamati – in ragione di alcuni indici o parametri presi a riferimento secondo il sistema di classificazione economico–finanziaria valevole nell’Unione – obbligatoriamente a contribuire all’andamento della finanza pubblica in una dimensione di “corresponsabilità” quanto al rispetto di prefissati obiettivi nazionali e sopranazionali.
In sostanza, una volta che – secondo il SEC 2010 – un soggetto rientra nell’ambito del settore delle amministrazioni pubbliche, la immediata conseguenza è che a esso si applicano tout court le norme di contenimento della spesa pubblica riferite alla pubblica amministrazione.
Orbene, un nutrito contenzioso è nato innanzi alle sezioni Riunite in speciale composizione a cui è devoluta la giurisdizione in tale materia ex art. 169, l. n. 228/2012, in tema di inserimento nell’Elenco ISTAT della maggior parte delle Federazioni Sportive che, nella specie, sono state classificate come le istituzioni senza scopo di lucro che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, che sono controllate e finanziate in prevalenza da amministrazioni pubbliche.
I Giudici hanno osservato che per qualificare una istituzione senza fine di lucro privata come “amministrazione pubblica”, il SEC 2010 prevede ancora il requisito del “controllo pubblico” (cfr. § 2.112 lett.c, § 2.130, § 3.31, § 20.13), ma non prevede più come autonomo requisito il “finanziamento pubblico prevalente”, diversamente dal previgente SEC 95 (che al § 2.69 lett.b ed al § 3.28 classificava come pubbliche amministrazioni “le istituzioni senza scopo di lucro che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, che sono controllate e finanziate in prevalenza da amministrazioni pubbliche”); con la conseguenza di un ampliamento delle istituzioni senza fini di lucro qualificabili come “pubblica amministrazione”.
Inoltre, il nuovo SEC introduce precisazioni e innovazioni anche riguardo al concetto di controllo pubblico sulle istituzioni senza fine di lucro.
Fermo restando che “per controllo si intende la capacità di determinare la politica generale o il programma di una unità istituzionale” (§ 1.36 e § 20.15 SEC 2010, corrispondenti al § 2.26 del SEC 95), il nuovo SEC introduce ex novo (al § 2.39) una serie di “indicatori di controllo” per “le istituzioni senza scopo di lucro riconosciute come entità giuridiche indipendenti”, precisando che essi “sono i seguenti:
a) nomina di funzionari;
b) messa a disposizione di strumenti che consentano l’operatività;
c) accordi contrattuali;
d) grado di finanziamento;
e) grado di esposizione al rischio dell’amministrazione pubblica.
Come nel caso delle società, un solo indicatore potrebbe essere talvolta sufficiente per stabilire il controllo, ma in altri casi più indicatori distinti possono collettivamente attestare il controllo.”
Più dettagliatamente, al § 20.15 il SEC 2010 specifica che “Il controllo di un’istituzione senza scopo di lucro è definito come la capacità di determinarne la politica generale o il programma. L’intervento pubblico in forma di regolamentazione generale applicabile a tutte le unità che svolgono la stessa attività non è rilevante per decidere se una singola unità sia controllata dall’amministrazione pubblica. Per stabilire se un’istituzione senza scopo di lucro sia controllata dall’amministrazione pubblica occorre considerare i cinque indicatori di controllo che seguono:
a) nomina dei funzionari;
b) altre disposizioni come gli obblighi contenuti nello statuto dell’istituzione senza scopo di lucro;
c) accordi contrattuali;
d) grado di finanziamento;
e) esposizione al rischio.
Un unico indicatore può essere sufficiente per stabilire il controllo. Tuttavia, se un’istituzione senza scopo di lucro finanziata principalmente dall’amministrazione pubblica conserva in misura significativa la capacità di determinare la sua politica o il suo programma lungo le linee definite dagli altri indicatori, non viene considerata controllata dall’amministrazione pubblica. Nella maggior parte dei casi l’esistenza del controllo sarà evidenziata da una serie di indicatori. Una decisione basata su questi indicatori implica, per sua natura, un giudizio soggettivo.”
Dando applicazione a tali disposizioni la SSRR hanno evidenziato che, in presenza di un finanziamento non solo “principale”, ma anche “di grado elevato” (ovvero preponderante, in termini di percentuale sulle entrate) – anche sulla base del test market/non market – può presumersi che la contribuzione pubblica condizioni le scelte strategiche dell’Ente, ovvero configuri un controllo pubblico anche in assenza di altri indicatori.
Tale interpretazione indubbiamente implica che il controllo potrebbe essere escluso anche in presenza di finanziamenti per importi cospicui da parte della pubblica amministrazione, ma percentualmente di grado non elevato rispetto alle entrate complessive dell’istituzione senza fini di lucro: ad esempio, si pensi ad una federazione sportiva la quale percepisca ingenti contributi statali, ma riceva entrate ancora superiori da altre fonti – vendita di diritti televisivi, quote associative, sponsor ed altro –, tanto da non essere sostanzialmente condizionata nelle sue scelte dalla concessione di pubbliche risorse (ovviamente, sempreché tale federazione non sia soggetta ad altre forme di controllo).
Resta fermo, ovviamente, che il grado di finanziamento è solo uno degli indicatori del “controllo”, che ben potrebbe essere desunto in base ai restanti e diversi indicatori individuati dal SEC.
Comunque, nella specie, il Collegio ha ritenuto che la Federazione – Federazione italiana Cronometristi – fosse stata correttamente inserita nel detto elenco ISTAT – poiché, a parte la dirimente presenza di un finanziamento prevalentemente pubblico a suo favore della FICR vi siano disposizioni legali che concretano indici significativi di un potere di indirizzo del CONI sulla Federazione, utili ai fini del controllo nel senso del SEC.

5.3.2. Ricorso avverso l’inserimento nell’elenco ISTAT di una Federazione italiana sportiva – Giudizio ad istanza di parte – SSRR in spec. comp. – Sent. n.13/2015 del 28 gennaio 2015-2 aprile 2015

Ricorso ex art. 169, l. n. 228/2012 avverso l’inserimento nell’elenco ISTAT di cui all’art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 – Federazione Pugilistica Italiana – SEC 2010 – rito del giudizio ad istanza di parte disciplinato dall’art. 58 del R.D. 13 agosto 1933 n. 1038
Non avendo il legislatore disciplinato il relativo procedimento giurisdizionale, le Sezioni riunite in speciale composizione, sin dall’inizio dell’esercizio della potestà giurisdizionale loro attribuita, si sono pronunciate (sentenza-ordinanza n. 3/2013/RIS dell’11 luglio 2013) affermandone la riconducibilità ai giudizi ad istanza di parte disciplinati dall’art. 58 del R.D. 13 agosto 1933 n. 1038, come integrato dalle disposizioni generali recate dallo stesso regolamento di procedura per i giudizi innanzi a questa Corte dei conti, ivi compresa la previsione dell’art. 26 sul richiamo alle norme ed ai termini della procedura civile, “in quanto applicabili”.
La sentenza n.13/2015 è degna di nota poiché si sofferma sul rito che riguarda i giudizi innanzi alle Sezioni Riunite in speciale composizione in tema di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente dall’ISTAT, confermando l’orientamento espresso con la sent. n.3/2013. Il tema assume forte attualità poiché pendono innanzi alle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione diversi regolamenti – preventivi e successivi – di giurisdizione azionati da diverse federazioni sportive, miranti a mettere in dubbio la competenza giurisdionale della Corte dei conti in tale materia.
In detta sentenza, in particolare, il collegio ha osservato che il ricorso è promosso ai sensi dell’art. 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità 2013), a tenore di cui “Avverso gli atti di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente dall’ISTAT ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n.196, è ammesso ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei conti, in speciale composizione, ai sensi dell’articolo 103, secondo comma, della Costituzione”.
Il richiamato art.1, comma 3, della L. 3 dicembre 2009 n.196, nel testo modificato dall’art.10, comma 16, del D.L.6 luglio 2011 n.98, convertito con modificazioni dalla L.15 luglio 2011 n.111, prevede che “la ricognizione delle amministrazioni pubbliche di cui al comma 2 è operata annualmente dall’ISTAT con proprio provvedimento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale entro il 30 settembre”.
Non avendo il legislatore disciplinato il relativo procedimento giurisdizionale, ha precisato che le Sezioni riunite in speciale composizione, sin dall’inizio dell’esercizio della potestà giurisdizionale loro attribuita, si sono pronunciate (sentenza-ordinanza n. 3/2013/RIS dell’11 luglio 2013) affermandone la riconducibilità ai giudizi ad istanza di parte disciplinati dall’art. 58 del R.D. 13 agosto 1933 n. 1038, come integrato dalle disposizioni generali recate dallo stesso regolamento di procedura per i giudizi innanzi a questa Corte dei conti, ivi compresa la previsione dell’art.26 sul richiamo alle norme ed ai termini della procedura civile, “in quanto applicabili”.
A tenore del comma 1 di detta disposizione, “gli altri giudizi ad iniziativa di parte, di competenza della Corte dei conti, nei quali siano interessati anche persone od enti diversi dallo Stato, sono istituiti mediante ricorso da notificarsi nelle forme della citazione. Il decreto di fissazione d’udienza, emesso su istanza della parte più diligente, deve, a cura di questa, essere notificato a tutte le altre parti in causa” .

5.3.3. Inammissibilità dell’intervento del CONI – SSRR in spec. comp. – Sent. n. 16/2015 del 25 marzo 2015 – 8 maggio 2015

Ricorso ex art. 169, l. n. 228/2012 avverso l’inserimento nell’elenco ISTAT di cui all’art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 – Federazione Italiana Danza Sportiva – SEC 2010 – Notifica del ricorso al CONI – Inammissibilità
Nei giudici avverso l’inclusione nell’elenco ISTAT, il CONI non ha la veste di parte, ai sensi di quanto previsto dagli artt. 100 e 101 c.p.c. sull’interesse della parte a «contraddire» alla domanda che sia stata proposta contro di essa e sui limiti di statuizione del giudice su domande proposte contro la parte che non sia stata regolarmente citata o che non sia comparsa; né, peraltro, è possibile ipotizzare un suo intervento ai sensi dell’art. 105 ovvero 106 c.p.c.
Le Sezioni Riunite si sono soffermate sull’intervento del CONI, a cui il ricorso era stato comunque notificato da parte della Federazione sportiva ricorrente, dichiarandone l’inammissibilità.
Hanno osservato come nella specie il ricorso della Federazione non contenesse alcuna domanda proposta contro il Comitato olimpico: è evidente, quindi, che in tale giudizio il CONI non ha la veste di parte, ai sensi di quanto previsto dagli artt. 100 e 101 c.p.c. sull’interesse della parte a «contraddire» alla domanda che sia stata proposta contro di essa e sui limiti di statuizione del giudice su domande proposte contro la parte che non sia stata regolarmente citata o che non sia comparsa.
Hanno, altresì, ritenuto che la notifica del ricorso al CONI sia avvenuta ai sensi dell’art. 106 c.p.c., secondo cui «ciascuna parte può chiamare nel processo un terzo al quale ritiene comune la causa o dal quale pretende di essere garantita». Peraltro, posto che nella specie certamente non ricorre l’ipotesi della “chiamata in garanzia”, deve anche escludersi che sussistano le condizioni della “comunanza di causa”, che si ha quando la decisione tra le parti originarie del rapporto controverso possa estendere i suoi effetti su un terzo che abbia in comune con l’attore o con il convenuto il rapporto sostanziale, o che possa far valere un diritto relativo all’oggetto o dipendente dal titolo dedotto nel processo. E, invero, tenuto conto che la Federazione contesta all’ISTAT la sua inclusione nell’elenco delle amministrazioni pubbliche, una comunanza di causa potrebbe ipotizzarsi nei confronti di altre Federazioni sportive aventi identiche (o analoghe) caratteristiche della ricorrente e non certo nei confronti del CONI, la cui connotazione di amministrazione pubblica è incontroversa.
Parimenti, non sussistono – secondo il Collegio – le condizioni per l’intervento volontario disciplinato dall’art. 105, commi 1 e 2, c.p.c. Esclusa la previsione del comma 1, trattandosi di fattispecie normativa analoga a quella regolata dall’art. 106, per la quale vale, pertanto, quanto già argomentato per detto articolo, deve rilevarsi che l’intervento del CONI non rientra neppure nella previsione del comma 2, secondo cui è ammesso l’intervento di terzo «per sostenere le ragioni di alcuna delle parti, quando vi ha un proprio interesse».
Giova sul punto rammentare che per consolidata giurisprudenza l’intervento adesivo dipendente, disciplinato dall’art. 105, comma 2, c.p.c., presuppone la presenza di un interesse giuridicamente rilevante, e non di mero fatto, ad un esito della controversia favorevole alla parte adiuvata (cfr., tra le più recenti, Cass. civ. n. 364 del 2014).
Nella specie deve, in primo luogo, evidenziarsi che nella memoria di costituzione in giudizio non è stato indicato l’interesse che giustifichi l’intervento del CONI a sostegno delle ragioni della FIDS né a tale carenza si è sopperito in udienza, essendosi il difensore limitato a sostenere che l’interesse risiede nell’escludere che il CONI eserciti sulle Federazioni sportive una ingerenza determinante tale da integrare il controllo nel senso inteso dalla regolamentazione europea.
In sostanza, secondo le Sezioni riunite, ciò non integra un interesse giuridicamente rilevante per la ragione che dall’esito di tale giudizio non può derivare alcuna conseguenza al CONI, la cui posizione nei confronti delle Federazioni Sportive nazionali ad esso affiliate resta quella definita dalla regolamentazione di settore e, cioè: dal decreto legislativo n. 242 del 1999 e successive modifiche ed integrazioni e dallo Statuto adottato con delibera del Consiglio Nazionale del 3 luglio 2012, parzialmente modificato l’11 giugno 2014.
In sintesi, qualunque sia la decisione in questo giudizio, non mutano le prerogative del CONI rispetto alle Federazioni Sportive nazionali, dovendosi in questa sede solo stabilire se tali prerogative – così come definite dalle norme di settore e tramite la valutazione anche dello Statuto della Federazione ricorrente – integrino o meno il controllo del CONI sulla stessa Federazione nel senso in cui il controllo deve essere inteso in base a quanto previsto dal Regolamento UE n. 549/2013 che ha istituito il «Sistema Europeo dei conti 2010» (SEC 2010).

5.4. I ricorsi in tema di rendiconti annuali dei Gruppi consiliari (art. 1, comma 12, del D.L. n. 174/2012, convertito nella legge n. 213/2012)

5.4.1. Non configurabilità della continuità giuridica tra gruppi di legislature diverse – SSRR in spec. comp. – Sent. n. 7/2015 del 19 novembre 2014 – 18 marzo 2015

Le Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno rilevato che la Sezione di controllo per la Regione siciliana ha correttamente escluso che vi possa essere continuità giuridica tra gruppi di legislature diverse.
Piuttosto, è da ritenere, in linea con quanto osservato dalla Sezione territorialmente competente, che i gruppi parlamentari abbiano una durata ontologicamente limitata nel tempo e coincidente, nella sua massima estensione, con la durata della legislatura nella quale si vanno a costituire o fino all’eventuale scioglimento anticipato dell’assemblea.
Parimenti, i contratti di lavoro eventualmente stipulati con dipendenti privati non possono che avere natura temporanea e “cessano, normalmente, con la durata della legislatura, che fa venir meno l’esistenza del Gruppo, salvo cessazione per altra causa di scioglimento del Gruppo parlamentare; l’eventuale dizione a tempo indeterminato non ne muta la natura temporanea, ma rileva sotto il profilo delle modalità di recesso”.
È da ritenere che i Gruppi parlamentari siano, in linea con la giurisprudenza della Corte Costituzionale e di queste Sezioni riunite in speciale composizione, “organi” delle Assemblee elettive, caratterizzati da una peculiare autonomia in quanto espressione, nell’ambito delle stesse Assemblee, di forze politiche che “contribuiscono in modo determinante al funzionamento e all’attività dell’assemblea … curando l’elaborazione di proposte, il confronto dialettico fra le diverse posizioni politiche e programmatiche, realizzando in una parola quel pluralismo che costituisce uno dei requisiti essenziali della vita democratica” (cfr. Corte Cost., sentenza n. 39 del 2014, n. 187 del 1990 e n.1130 del 1988).
Quanto all’ambito del controllo, le Sezioni Riunite hanno, poi, ribadito, in linea con la giurisprudenza contabile, che il controllo della Sezione regionale non può limitarsi al formale rispetto delle linee guida e, cioè, alla verifica che le spese rientrino in quelle previste negli elenchi, dovendo la verifica invece coinvolgere il profilo dell’inerenza della spesa stessa all’attività istituzionale del Gruppo, anche se la Corte dei conti non può sindacare lo stretto merito delle scelte, se non verificandone il limite esterno costituito dalla irragionevole non rispondenza ai fini istituzionali.

6. L’attività giurisdizionale

6.1. L’attività delle Sezioni Riunite in sede giurisdizionale e in funzione nomofilattica (Paola Briguori)

6.1.1. Principio della generale impugnabilità delle ordinanze di sospensione dei giudizi contabili – SSRR giurisd. – Ord. 17 dicembre 2014-14 aprile 2015 n. 2/2015

Articoli 42 c.p.c., 26 R.D. n. 1038/1933 e 1, comma 7 L. n. 19/1994 – ricorso per regolamento di competenza – impugnazione dell’ordinanza di sospensione del giudizio contabile – ammissibilità – principio della generale impugnabilità delle ordinanze di sospensione dei giudizi contabili – Sezioni riunite della Corte dei conti quale giudice naturale
L’ordinanza di sospensione del giudizio contabile è impugnabile, ai sensi dell’art. 42 c.p.c. per effetto del rinvio di cui all’art. 26 Rd 1038/33, innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti, giudice naturalmente competente a decidere in ordine ai gravami ex art. 42 c.p.c., senza che a ciò sia di ostacolo il disposto letterale dell’art. 47 del medesimo c.p.c. (“L’istanza di regolamento di competenza si propone alla Corte di cassazione …”), data la riconosciuta assimilazione funzionale tra i due supremi organi. Una simile conclusione, che si pone in una linea di continuità con l’attuale impianto costituzionale, realizza perciò anche la necessità, più volte e anche di recente evidenziata dal Giudice delle leggi, di esplorare sempre la percorribilità di soluzioni costituzionalmente orientate, onde evitare di sollevare inutili questioni di costituzionalità (Corte costituzionale, 15.12.2010, n. 355; SSRR, ord. 1/2013).
Ogni sospensione del processo, quale che ne sia la motivazione, è impugnabile, ai sensi dell’art. 42 cod. proc. civ., e il ricorso deve essere accolto ogni qualvolta non si sia in presenza di un caso di sospensione ex lege
1. L’ordinanza n.2/15 assume particolare interesse per gli approfondimenti in punto di rito poiché conferma l’orientamento assunto di recente dalle SSRR in merito ai ricorsi avverso le ordinanze di sospensione dei giudizi di responsabilità, individuando quale giudice naturale proprio le Sezioni riunite della Corte dei conti.
Si evidenzia che il ricorso avverso un’ordinanza di sospensione del giudizio contabile è ammissibile facendo applicazione dell’art. 42 c.p.c.
L’orientamento espresso vede il suo inizio con le ordinanze 26 aprile 2012, n. 1 e 21 giugno 2012, n. 3, con cui le Sezioni riunite si sono discostate, alla luce della recente evoluzione normativa e giurisprudenziale, dalla contraria posizione a suo tempo espressa nelle decisioni nn. 7/CC e 12/CC, entrambe del 2002.
Il primo elemento importante di novità, secondo le Sezioni Riunite, nella materia in esame, è costituito dalla posizione della giurisprudenza della Cassazione civile, che ha finito per riconoscere la generale impugnabilità dell’ordinanza che determina la sospensione del processo, anche alla luce dei principi sulla ragionevole durata dei giudizi: cfr., ex multis, Cassazione, SS.UU., 1.10.2003, n. 14670/ord.; 26.7.2004, n. 14060/ord.; Sezione I, 15.10.2004, n. 20320 e 8.7.2005, n. 14367; Sezione II, 24.11.2006, n. 24947; Sezione III, 2.8.2004, n. 14804, 27.11.2006, n. 25122; Sezione VI, 25.11.2010, n. 23906. Tutto ciò, sempre secondo la Cassazione, implica anche che nel nuovo quadro di disciplina, così conformato in funzione di esigenze di maggiore tutela dell’interesse della parte alla prosecuzione ed alla più sollecita definizione del giudizio, non vi è più spazio per una facoltà di sospensione del processo discrezionale e non sindacabile, esercitabile dal Giudice fuori dai casi tassativi di sospensione legale (v. Cassazione, n. 14062/2002, n. 14067/2003 e n. 23906/2010, cit.).
Del resto, è emerso, con sempre maggiore nettezza, negli ultimi anni, il disfavore dell’ordinamento nei confronti dei provvedimenti dichiarativi di una sospensione processuale, in quanto contraria ad una sollecita definizione delle controversie, che costituisce a sua volta valore primario, come tale emerso anche a livello costituzionale, con il novellato art. 111 Cost. e, prima ancora, sancito dalla stessa Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (“Ogni persona ha diritto ad un’equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole”). E tale rinnovato quadro ordinamentale – è stato anche precisato nelle ordinanze richiamate – giustifica le posizioni ermeneutiche innanzi esposte, le quali configurano la sospensione del processo come un’evenienza eccezionale, contro cui non potrebbe non essere ammesso un rimedio impugnatorio con carattere di generalità, a tutela del principio, costituzionale ed europeo, della ragionevole durata dei processi.
Anche più di recente, la Suprema Corte ha ribadito che nel quadro della disciplina di cui all’art. 42 cod. proc. civ. – come novellato dalla L. 26 novembre 1990, n. 353 – non vi è più spazio per una discrezionale, e non sindacabile, facoltà di sospensione del processo, esercitabile dal giudice al di fuori dei casi tassativi di sospensione legale, perché una tale facoltà – oltre che inconciliabile con il disfavore nei confronti del fenomeno sospensivo, sotteso alla riforma del menzionato art. 42 c.p.c.: si porrebbe in insanabile contrasto sia con il principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) e della tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.), sia con il canone della durata ragionevole del processo (art. 111 Cost.). Dalla esclusione della configurabilità di una sospensione facoltativa ope iudicis del giudizio, deriva, come logico corollario, che ogni sospensione del processo, quale che ne sia la motivazione, è impugnabile, ai sensi dell’art. 42 cod. proc. civ., e che il ricorso deve essere accolto ogni qualvolta non si sia in presenza di un caso di sospensione ex lege (confr. Cass. civ. n. 14670 del 2003; Cass. Civ.Sez. VI n. 16188/2012 n.22463/2013).
2. Per quel che riguarda il processo innanzi alla Corte dei conti, le SS.RR., già con le ordinanze richiamate del 2012, hanno ritenuto di individuare nell’ordinamento il mezzo più idoneo per realizzare detto, doveroso, controllo giudiziale sui provvedimenti di sospensione nel regolamento di competenza, da proporre alle stesse Sezioni, in base al combinato disposto degli articoli 42 c.p.c., 26 R.D. n. 1038/1933 e 1, comma 7 L. n. 19/1994.
La stessa Corte costituzionale, con sentenza 27 gennaio 2011, n. 30, ha ravvisato in capo alle Sezioni riunite della Corte dei conti la natura di “articolazione interna della Corte nella sede giurisdizionale di appello avverso le sentenze rese dai primi giudici in sede regionale” e ne ha paragonato le funzioni a quelle spettanti alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ed all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato: ciò consente di superare – secondo il nuovo orientamento – la contraria posizione assunta con la sentenza n. 7/2002/C del 2002, la quale aveva affermato la specialità delle disposizioni sulle competenze delle Sezioni riunite e l’eccezionalità della competenza della Cassazione in ordine ai provvedimenti di sospensione.
Sulla scorta di tali considerazioni, le SS.RR. si identificano nel Giudice naturalmente competente a decidere in ordine ai gravami ex art. 42 c.p.c., senza che a ciò sia di ostacolo il disposto letterale dell’art. 47 del medesimo c.p.c. (“L’istanza di regolamento di competenza si propone alla Corte di cassazione …”), data appunto la riconosciuta assimilazione funzionale tra i due supremi organi. Una simile conclusione, che si pone in una linea di continuità con l’attuale impianto costituzionale, realizza perciò anche la necessità, più volte e anche di recente evidenziata dal Giudice delle leggi, di esplorare sempre la percorribilità di soluzioni costituzionalmente orientate, onde evitare di sollevare inutili questioni di costituzionalità (Corte costituzionale, 15.12.2010, n. 355; SSRR, ord. 1/2013).

6.1.2. Inapplicabilità al giudizio di responsabilità amministrativa dell’art. 75 c.p.c. – SSRR giurisd. – Ord. 25 febbraio 2015-18 maggio 2015 n. 5/2015

Ordinanza di sospensione del giudizio contabile disposta ai sensi dell’art. 75 comma 3 c.p.c. – inammissibilità – inapplicabilità al giudizio di responsabilità amministrativa dell’art. 75 c.p.c. – separatezza e indipendenza del giudizio contabile rispetto a quello civile
Deve essere annullata l’ordinanza di sospensione del giudizio di responsabilità disposta ai sensi dell’art. 75, comma 3, c .p. c., non trovando tale norma applicazione nel giudizio contabile, in quanto contrastante con il sistema della responsabilità amministrativa e con la regola generale – e quindi di stretta interpretazione – dell’autonomia e separatezza dei giudizi, ma anche perché minerebbe gravemente il generale principio, assurto oramai a rango di norma costituzionale, di ragionevole durata del processo.
La norma di cui all’art. 75, comma 3, c.p.p. non trova applicazione nel giudizio di responsabilità amministrativa. La ratio fondante è nella disciplina dei rapporti tra azione civile e azione penale, nonché tra i relativi giudizi, di cui al Titolo V del Libro I c.p.p., ispirata alla libertà di scelta di colui il quale ha subito un danno dalla condotta costituente reato, coerentemente con il principio di separazione dei giudizi e di indipendenza del giudizio civile e amministrativo da quello penale (C. cost., sent. n. 217/2009). Questi può proporre la relativa azione civile nel processo penale ovvero nella sua sede propria, dinanzi al giudice civile (così sfuggendo, ricorrendone i presupposti di cui agli artt. 652 e 75 c.p.p., all’efficacia del giudicato penale assolutorio). Può anche decidere, dopo aver proposto l’azione davanti al giudice civile, di trasferirla nel processo penale (entro il termine e con le conseguenze sancite dall’art. 75, c. 1 c.p.p.), ovvero di fare l’operazione inversa, “dopo aver effettuato una valutazione comparativa dei relativi vantaggi” (C. cost., sent. n. 217/2009 cit.).
Pur rispettoso della libertà di scelta del danneggiato (nonostante un evidente favor per la scelta di esperire azione risarcitoria in sede civile), il legislatore si preoccupa di regolare i rapporti tra azione civile e azione penale alla luce delle opzioni esercitate, e dispone la sospensione del processo civile – fino alla pronuncia della sentenza penale non più impugnabile – qualora si sia dapprima costituito parte civile nel processo penale ovvero abbia tardato ad agire in sede civile, procedendo in tal senso solo dopo la sentenza penale di primo grado, e disponendo comunque la revoca della costituzione di parte civile qualora, successivamente, promuova l’azione davanti al giudice civile (art. 82, c. 2, c.p.p.).
Ma se l’effetto processuale sospensivo (così come quello di revoca ope legis della costituzione di parte civile) discende dalla scelta volontaria della persona danneggiata, non sembra corretto ritenere che da questa possano derivare conseguenze processuali per un altro soggetto – quale il p.m. contabile – e nell’ambito di altro giudizio, separato e autonomo rispetto sia al giudizio penale che a quello civile – quale quello di responsabilità amministrativa – in assenza di esplicita previsione normativa.
È l’Amministrazione, non il p.m. contabile, a scegliere la linea processuale che ritiene più opportuna e che effettua la “valutazione comparativa dei vantaggi”, sicché solo in capo ad essa possono prodursi gli effetti sospensivi correlati alle sue opzioni. Né l’azione del p.m. contabile – a differenza dell’azione promossa davanti al giudice civile – comporta l’automatica revoca della costituzione di parte civile. Trattasi, in definitiva, di azioni autonome, distinte e separate, sicché l’una non può avere effetti sospensivi, sia pure indiretti, sull’altra.
Sostenere l’avversa tesi comporterebbe, in sostanza, che le scelte processuali volontariamente assunte in altra sede dall’Amministrazione condizionerebbero il normale sviluppo del giudizio di responsabilità amministrativa, che potrebbe subire una sospensione anche per anni in relazione alle lungaggini del giudizio penale e con il concreto rischio di una sostanziale sterilizzazione dell’azione del p.m. contabile: il che non è accoglibile, non soltanto perché contrastante con il sistema della responsabilità amministrativa e con la regola generale – e quindi di stretta interpretazione – dell’autonomia e separatezza dei giudizi, ma anche perché minerebbe gravemente il generale principio, assurto oramai a rango di norma costituzionale, di ragionevole durata del processo.

6.1.3. Esperibilità dell’azione per il risarcimento del danno all’immagine per i soli delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro Secondo del codice penale – SSRR giurisd. – Sent. 19 marzo 2015 n. 8/QM/2015

Art. 7, comma 30 ter, dl 78/2009 – Danno all’immagine della pubblica amministrazione – Eesclusivo riferimento ai reati contro la pubblica amministrazione
L’art. 17, comma 30 ter, va inteso nel senso che le Procure della Corte dei conti possono esercitare l’azione per il risarcimento del danno all’immagine solo per i delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro Secondo del codice penale.
1. Di particolare interesse è la sentenza n.8/QM/2015 che ha fatto definitivamente chiarezza sui limiti all’applicazione dell’art. 7, comma 30 ter, dl 78/2009 in tema di danno all’immagine della pubblica amministrazione.
La questione di massima è stata proposta dalla Procura Generale presso la Corte dei conti sotto un duplice profilo, nei seguenti termini:
“Se l’art. 17, comma 30-ter, del decreto legge 1° luglio 2009 n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102, e successivamente rettificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1, del decreto legge 3 agosto 2009 n. 103 convertito con modifiche nella legge 3 ottobre 2009 n. 141, nella parte in cui dispone che «le Procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97», debba intendersi riferito anche alle ipotesi di danni all’immagine discendenti da reati comuni, ovvero ai soli delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro Secondo del codice penale, come affermato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 355/2010, ordinanze n. 219/2011, n. 220/2011 e n. 286/2011)”;
“Se – ove si ritenga estesa la perseguibilità del danno all’immagine anche ai casi discendenti da reati comuni – la disposizione di legge (art. 17, comma 30-ter del decreto legge 1° luglio 2009 n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102, e successivamente rettificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1, del decreto legge 3 agosto 2009 n. 103 convertito con modifiche nella legge 3 ottobre 2009 n. 141) relativamente alla sussistenza ed eccepibilità della nullità preprocessuale o processuale concernente il danno all’immagine (nonché il correlato difetto di legittimazione del PM), debba ritenersi tuttora vigente, come desumibile dalla soluzione data dalle SS.RR. nella sentenza n. 13/QM/2011 del 3 agosto 2011”.
Come riportato ut supra, il supremo consesso ha risposto al primo quesito limitando l’azione per risarcimento de danno all’immagine solo nel caso di danno erariale causato da delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro Secondo del codice penale, lasciando così assorbito il secondo quesito.
1.1. Secondo le Sezioni Riunite, facendo anche richiamo alla nota sentenza della Corte Cost. n.335/2010 e alla giurisprudenza della Suprema Corte, si deve constatare che il legislatore ha sì previsto alcune speciali ipotesi di danno all’immagine per la Pubblica Amministrazione (art. 55 quinquies, comma 2 del d.lgs n. 165/2001, così come integrato dall’art. 59, comma 1, del d.lgs. n. 150/2009; art. 46 del d.lgs. n. 33/2013), ma la disciplina organica avente ad oggetto la configurabilità di un danno all’immagine per la Pubblica Amministrazione specificamente collegato a fattispecie criminose è stata introdotta con l’art. 17, comma ter., D.L. n. 78/2009 più volte citato e testé in discussione.
Ebbene, è certamente degno di nota che la prima volta in cui viene ammessa, per diritto positivo, una risarcibilità di danno all’immagine per la Pubblica Amministrazione collegata a fattispecie criminose, il legislatore abbia voluto circoscrivere tali reati ai soli delitti previsti dagli artt. 314 e ss. c.p. e non ad altri, come pure, in tale specifica occasione, avrebbe potuto fare.
Tale scelta del legislatore, intervenuta per la prima volta in rapporti tanto delicati quali quelli tra azione del P.M. contabile e reati penali in punto di danno all’immagine alla Pubblica Amministrazione (sino ad allora nel dominio della sola giurisprudenza), è senz’altro elemento significativo e di ausilio esegetico per queste Sezioni riunite.
È indubbio – hanno affermato le SSRR – che vengano continuamente in evidenza fattispecie odiose di reati, specie contro la persona, che reclamerebbero una rimeditazione in termini di discredito che ne discende per la Pubblica Amministrazione; ma tale valutazione non può che competere al legislatore, né il giudice può intaccare tale sfera di attribuzione, che la Costituzione riconosce al Parlamento, a meno di non voler scivolare verso una sorta di interpretazione “creativa” non ancorata a significativi dati normativi e non ammessa in presenza di un dettato normativo di per sé esaustivamente chiaro e comunque corroborato dalle statuizioni della Corte Costituzionale e da conducenti affermazioni della Corte Regolatrice.

6.1.4. Conoscibilità degli atti istruttori da parte del destinatario dell’invito a dedurre – Prova dell’eventuale sussistenza di un effettivo e concreto pregiudizio del diritto di difesa – SSRR giurisd. – Sent. 18 giugno 2015 n. 28/QM/2015

Invito a dedurre – Conoscibilità atti istruttori – Diritto di difesa – Sussistenza di un effettivo e concreto pregiudizio
Sussiste per il destinatario dell’invito a dedurre la facoltà di conoscere gli atti istruttori se e nella misura in cui sono richiamati nell’invito a dedurre quali contenuti essenziali dell’atto d’invito.
Tale facoltà si esercita mediante istanza motivata al P.M. che può altrettanto motivatamente respingerla, assentirla in tutto o in parte, o differirla, salvi i limiti legali e funzionali connessi alla natura degli atti ed alle complessive esigenze di riservatezza della fase istruttoria.
La lesione conseguente alla violazione delle norme procedurali della fase istruttoria non è invocabile in sé e per sé. È sempre necessario – per rispettare i principi di economia dei mezzi giuridici, anche processuale, di ragionevole durata del processo e di interesse ad agire – che la parte che deduce siffatta violazione dimostri la sussistenza di un effettivo e concreto pregiudizio del diritto di difesa nel processo conseguente alla violazione medesima. Soltanto in tale prospettiva può affermarsi che un’invalidità riferita ad un atto della fase istruttoria, che vulnera le finalità proprie dell’invito a dedurre, può estendere il proprio effetto lesivo sull’atto introduttivo del processo di responsabilità, determinandone la nullità – totale o parziale – rilevabile dal giudice ad istanza della parte interessata.

La sentenza n.28/QM/2015 ha risolto la questione di massima formulata come segue con ordinanza della Sezione giurisdizionale per la Regione Puglia:

6.2. L’attività delle Sezioni di Appello (Paola Briguori)

6.2.1. Violazione delle regole dell’evidenza pubblica e conseguente danno erariale – Danno alla concorrenza – I Sez. Centr. App. – Sent. n. 27 del 6 novembre 2014 -13 gennaio 2015

Giudizio di responsabilità amministrativa – Asl – Direttore generale – Presidente del collegio dei revisori – Direttore del servizio finanziario – Individuazione dell’azienda per la fornitura di servizi informatici – Violazione delle regole dell’evidenza pubblica – Danno erariale – Danno alla concorrenza consistente nell’eccedenza pari all’utile d’impresa (il 10 per cento della spesa).
Sussiste la responsabilità amministrativa del direttore generale, del presidente del revisore dei conti e di altri amministratori di una Asl per aver irregolarmente e arbitrariamente assegnato le forniture di servizi informatici – per diverso tempo e fuori da ogni regola procedurale ad evidenza pubblica – sempre alla stessa ditta, con grave dispendio economico per l’Azienda sanitaria, riconducile al cd. danno alla concorrenza che si quantifica nell’utile d’impresa pari al 10 per cento del valore complessivamente esitato dall’Amministrazione.
La sentenza ha confermato integralmente la condanna di primo grado del direttore generale, del presidente del collegio dei revisori e di altri amministratori di una ASL laziale per aver irregolarmente e arbitrariamente gestito le forniture di servizi informatici, assegnate – per diverso tempo e fuori da ogni regola procedurale – sempre alla stessa ditta, con grave dispendio economico per l’Azienda sanitaria, che il Giudice ha definito danno alla concorrenza. Peraltro, secondo il collegio, non solo sono state violate le norme che prevedono l’espletamento di gare per l’appalto di forniture e servizi, al superamento di determinate soglie (importi di gara) e le soglie avrebbero imposto una gara a livello europeo, ma anche quelle sulla trattativa privata che, a parte i limiti da cui la procedura è circondata, richiede, comunque, almeno una gara informale sia pure con un limitato numero di imprese.
La condanna ha trovato fondamento in una serie di elementi inequivocabili: a) era stato accertato che nell’affidamento delle forniture è stato fatto sistematico ricorso alla trattativa privata (omettendo qualsiasi tipo di gara anche ufficiosa), sebbene si trattasse di prodotti reperibili e venduti da altre Ditte presenti sul territorio nazionale o addirittura nella stessa provincia; b) l’acquisizione delle forniture in questione sarebbe potuta avvenire con esborsi molto inferiori, ricorrendo alle convenzioni Consip o al mercato per la P.A. (MEPA), sempre gestito da Consip; c) la predetta ASL avrebbe potuto acquisire tramite gara pubblica i prodotti hardware e software relativi alle postazioni di lavoro fornite dalla ditta (in base alla deliberazione 909/2007), con risparmi del 15 per cento pari, nel biennio 2008/2009, a e. 140.608,80; sarebbe stato possibile ottenere risparmi superiori attraverso l’adesione alle convenzioni Consip per l’acquisizione di prodotti diversi, ma con caratteristiche equivalenti a quelli forniti dalla ditta fornitrice; d) per quanto riguarda i canoni per servizi di manutenzione, il prezzo congruo sarebbe stato inferiore del 20 per cento a quello riconosciuto con la deliberazione 909/2007; e) sulla base delle valutazioni di congruità espresse da apposita relazione tecnica) può ritenersi che nel periodo 2004/2010 la ASL in questione avrebbe potuto risparmiare complessivamente almeno e. 666.000,00, pari al 15-20 per cento dell’importo complessivo deliberato a favore della Società fornitrice per le esigenze informatiche dell’Azienda Sanitaria.
Il danno erariale, in tale contesto, è stato quantificato, in via presuntiva, nei rialzi medi, rispetto ai valori di assegnazione da parte della ASL di Viterbo, ottenibili dall’Amministrazione.
Con efficienza causale determinante costoro hanno concorso ad indurre la ASL a privarsi della possibilità di erogare minori somme, escludendo il ricorso a qualsiasi tipo di confronto concorrenziale (doveroso anche in un contesto di trattativa privata). A tacer del fatto che evidenti criteri di economicità e ragionevolezza avrebbero dovuto indurre i predetti soggetti a indirizzare la scelta dell’Amministrazione ad adottare una forma pienamente concorsuale per l’affidamento degli appalti, giova rammentare che, per giurisprudenza consolidata in materia, finanche il ricorso alla trattativa diretta impone il confronto fra più offerte scritte (almeno cinque).
Nel caso di specie i responsabili, in violazione dei rispettivi obblighi di servizio, con palese e volontario spregio della normativa vigente, hanno irragionevolmente evitato qualsiasi confronto concorrenziale (imposto anche per la trattativa diretta) fra imprese.
In ordine al quantum debeatur, il Collegio ha fatto riferimento alle chiare indicazioni espresse dalla giurisprudenza della Corte (cfr., per tutte, Sez. Lombardia, sent. n. 598/2009), secondo cui “in materia contrattuale, il c.d. danno alla concorrenza” costituisce “una soglia minima, intrinseca nel contenuto delle violazioni contestate (sicchè potrebbe sostenersi che il danno sia in re ipsa) e, pertanto, determinato dalla giurisprudenza amministrativa in una percentuale del valore dell’appalto, variante dal 10 per cento al 5 per cento (cfr. ex plurimis, Cons. Stato, sez. V, 30 luglio 2008 n. 3806”). Inoltre, deve farsi riferimento, sulla scorta della riferita giurisprudenza, al “criterio liquidatorio dell’utile di impresa”; “in applicazione di tale criterio, il danno (alla concorrenza)…viene individuato nei pagamenti eccedenti la quota riconducibile all’arricchimento senza causa” (ovvero al maggiore esborso senza causa), sicché l’utile di impresa rappresenta la misura di tale eccedenza.
L’applicazione di tale principio (cfr. Sez. Lombardia, sent. n. 427/2012) comporta la quantificazione del danno in ragione del 10 per cento sul valore complessivamente esitato dall’Amministrazione.

6.2.2. Trattamento accessorio del personale dipendente pubblico.- III Sez. Centr. App. – Sent. n. 301 del 22 aprile -22 maggio 2015

Giudizio di responsabilità amministrativa –– Distribuzione del fondo a pioggia – Danno erariale
Sussiste la responsabilità amministrativa del dirigente comunale per il danno erariale arrecato all’ente consistente nell’indebita spesa derivante da una serie di irregolarità gestorie commesse in sede di determinazione e applicazione del fondo per il trattamento accessorio previsto dall’art. 15 del C.C.N.L. del 1.04.1999 per il personale non dirigenziale degli enti locali, distribuendo le risorse a pioggia e ripartendole secondo il parametro della presenza in servizio senza alcuna programmazione.
La Sezione Terza Sezione Centrale d’Appello ha confermato la sentenza della Sezione giurisdizionale campana con cui è stato condannato il dirigente del Settore Impianti e Servizi Tecnologici (di seguito II.SS.TT.) del Settore Igiene Urbana, Autoparco e Autorimessa (di seguito I.U.) del Comune di Salerno al pagamento di euro 101.527,48, comprensiva di rivalutazione monetaria, oltre spese di giustizia e interessi legali decorrenti dal deposito della sentenza, per il danno arrecato all’Ente di appartenenza a seguito di irregolarità gestorie nella determinazione e applicazione del fondo per il trattamento accessorio previsto dall’art. 15 del C.C.N.L. del 1° aprile 1999 per il personale non dirigente degli enti locali.
La Sezione, in modo molto chiaro, ha evidenziato come per i progetti obiettivo di cui a tale trattamento accessorio, non sono state rispettate le condizioni normativamente previste per il loro finanziamento, determinando l’inutile dispendio dei predetti fondi attraverso la loro distribuzione “a pioggia”.
Aspetto dirimente è che non vi era stata alcuna attività progettuale, venendo a mancare ogni elemento di programmazione, monitoraggio e controllo dell’attività ammessa a premio; con ciò riscontrando l’estrema trascuratezza mostrata dal funzionario responsabile nello svolgimento dell’attività di istituto e il totale dispregio delle ragioni dell’ente di appartenenza.

6.2.3. Rigetto dell’istanza di definizione agevolata del giudizio d’appello in presenza di condotte dolose – II Sez. Centr. App. – Decr. n. 3 del 15 gennaio/16 gennaio 2015

6.3. L’attività giurisdizionale delle Sezioni Regionali (Massimiliano Atelli e Paola Briguori)

6.3.1. Mancanza di prova del pregiudizio certo e attuale – Sez. giur. Lazio – Sent. n. 338 del 18 giugno/15 luglio 2015

Giudizio di responsabilità amministrativa – Disavanzo nella gestione del C.I.R.P.S. – Direttore e vicedirettore del C.I.R.P.S. –- Responsabilità amministrativa-contabile – Insussistenza
Nel processo contabile spetta al Procuratore provare l’esistenza del danno erariale per cui, già in relazione alla mancanza di elementi certi sulla sussistenza di un pregiudizio risarcibile caratterizzato da certezza ed attualità, il giudice deve respingere la domanda, anche perché l’azione di responsabilità non può costituire il mezzo attraverso il quale si introducono nel giudizio addebiti generici ed eterogenei, privi di sindacato critico sui fatti specifici e concreti che si intendono contestare.
La Sezione giurisdizionale per il Lazio ha respinto tout court la domanda risarcitoria avente ad oggetto la refusione del danno di € 4.793.681,20, dovuto alla gestione del C.I.R.P.S. (Centro Interuniversitario per lo Sviluppo Sostenibile) che aveva presentato un notevole disavanzo, non conforme ai principi contabili generali previsti dalla legislazione vigente, che impongono il rispetto dei criteri di legalità, veridicità e trasparenza degli atti e delle procedure, tali da garantire il mantenimento dell’equilibrio economico e finanziario dell’ente.
Il Giudice ha rilevato l’assenza della prova del danno certo e attuale, osservando che nel processo contabile spetta al Procuratore provare l’esistenza del danno erariale per cui, già in relazione alla mancanza di elementi certi sulla sussistenza di un pregiudizio risarcibile caratterizzato da certezza ed attualità, il giudice deve respingere la domanda.
E’, pertanto, giunto all’assoluzione dei due convenuti, osservando che la certezza probatoria del postulato danno erariale va poi comunque correlata al principio generale secondo cui l’azione di responsabilità non può costituire il mezzo attraverso il quale si introducono nel giudizio addebiti generici ed eterogenei, privi di sindacato critico sui fatti specifici e concreti che si intendono contestare.
Applicando i suddetti principi al caso in esame, ha evidenziato che – allo stato degli elementi critici introdotti dalla Procura – non è dato rilevare la sussistenza di un danno erariale certo ed attuale, ovvero inferire se l’attuale squilibrio di cassa del CIRPS sia attribuibile a irregolarità gestionali della Direzione del Centro (peraltro non indicate in maniera specifica), ovvero sia mera conseguenza del ritardo nei pagamenti delle attività di ricerca finanziate da parte di soggetti pubblici, cui il CIRSP si è trovato a dover far fronte, ricorrendo ad anticipazioni di cassa e a prestiti presso istituti bancari, al fine di garantire comunque la prosecuzione dell’attività istituzionale.
In conclusione, la Sezione Lazio ha indicato una serie di elementi che conducono a ritenere non provata la pretesa accusatoria, con conseguente rigetto della domanda, quali: la natura meramente interlocutoria delle verifiche contabili in corso e il perdurante monitoraggio sul raggiungimento degli obiettivi previsti nel piano di rientro dall’esposizione debitoria, bi consistenti avanzi di gestione certificati dalla società di revisione RSM per il periodo in esame (nella specie, in attesa di valutazione critica da parte degli organi competenti della Sapienza: cfr. relazione CTI aggiornata al 31.12.2014), i ricorsi per decreto ingiuntivo contro la Regione Lazio per somme di cui il CIRPS vanta posizione creditoria in relazione ad attività oggetto di convenzione (cfr. ricorso del 10.06.2015 per € 2.563.648,28, depositato in udienza dalla difesa dei convenuti), l’assenza di contestazioni specifiche della Procura su specifici fatti di gestione.

6.3.2 Ricorso all’indebitamento per eseguire la sentenza di condanna civile per illegittima occupazione di suolo – Sez. giur. Campania – Sent. n. 649 del 12 maggio/24 giugno 2015

Giudizio di responsabilità amministrativa – Delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio – Sanzioni di cui all’art. 30, comma 15, legge 27 dicembre 2002, n 289 – Inapplicabilità -– Spesa di investimento – Contropartita della possibile stabilizzazione dell’acquisto in capo all’Amministrazione

Non è fonte di responsabilità, di cui all’art. 30, comma 15, legge 27 dicembre 2002, n 289, l’aver deliberato il riconoscimento del debito fuori bilancio relativo alla spesa per l’esecuzione di una sentenza civile con cui l’ente locale è condannato al pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento del danno da illegittima occupazione di un fondo, con contestuale ricorso al finanziamento presso la Cassa depositi e prestiti, poiché la spesa de qua è da definirsi “di investimento”, atteso che il risarcimento del danno, comprensivo degli interessi e della rivalutazione monetaria (tali poste nei debiti c.d. di valore, a differenza di quelli c.d. di valuta, non costituiscono accessori del credito), è la contropartita della possibile stabilizzazione dell’acquisto in capo all’Amministrazione, che, pertanto, acquisisce un bene nel proprio patrimonio, con possibilità di qualificare la predetta spesa in conto capitale.
1. La Sezione giurisdizionale per la Campania ha assolto consiglieri comunali e amministratori di un comune campano dalla richiesta di applicazione della sanzione prevista dall’art. 30, comma 15, legge 27 dicembre 2002, n 289, per aver assunto una delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio derivante da una sentenza di condanna del Tribunale di Avellino (sent. 18 dicembre 2006, n. 1506) al pagamento di una somma di denaro (complessivamente pari ad € 146.440,25) a titolo di risarcimento del danno da illegittima occupazione di un fondo, con contestuale ricorso al finanziamento presso la Cassa depositi e prestiti (contratto di mutuo del 28 novembre 2008).
Il Giudice, dopo una puntuale ricostruzione del quadro normativo, è giunto all’assoluzione dei convenuti ritenendo la spesa de qua “di investimento”.
In base all’art. 119 Cost. le Autonomie possono “ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento” (c.d. golden rule). Con la riforma del 2012, dovuta alla legge costituzionale n. 1/2012, è stato anche introdotta un’ulteriore specifica condizione di legittimità costituzionale dell’indebitamento per spese in conto capitale ovverosia l’assenza di squilibri di bilancio (“Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio”). Giova precisare, tuttavia, che quest’ultima condizione non è applicabile ratione temporis alla fattispecie concreta.
Come noto, il legislatore ha voluto rafforzare l’effettività di tale principio con l’art. 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, prevedendo che “qualora gli enti territoriali ricorrano all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell’articolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli. Le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l’indennità di carica percepita al momento di commissione della violazione”.
Secondo la giurisprudenza contabile (C. conti, sez. riun., 27 dicembre 2007, n. 12/2007/QM), il giudizio per l’irrogazione delle sanzioni contemplate dall’art. 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, nei confronti degli amministratori deve essere promosso nelle forme previste per l’azione di responsabilità con onere per la Procura regionale di asseverare la colpa grave dei convenuti.
1.1. In particolare, secondo la Sezione Campana, alla luce delle peculiarità che caratterizzano la fattispecie, può ravvisarsi una spesa di investimento atteso che il risarcimento del danno, comprensivo degli interessi e della rivalutazione monetaria (tali poste nei debiti c.d. di valore, a differenza di quelli c.d. di valuta, non costituiscono accessori del credito) è la contropartita della possibile stabilizzazione dell’acquisto in capo all’Amministrazione, che, pertanto, acquisisce un bene nel proprio patrimonio, con possibilità di qualificare la predetta spesa in conto capitale.
La richiesta di risarcimento del danno, con successiva liquidazione giudiziale, ha funzione abdicativa del diritto di proprietà che può conseguentemente essere acquisita al patrimonio pubblico (“l’illecito spossessamento del privato da parte della p.a. e l’irreversibile trasformazione del suo terreno per la costruzione di un’opera pubblica non danno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità, all’acquisto dell’area da parte dell’Amministrazione ed il privato ha diritto a chiederne la restituzione salvo che non decida di abdicare al suo diritto e chiedere il risarcimento del danno” Cass., sez. un., 19 gennaio 2015, n. 735, che osserva, in un passaggio motivazionale, che la proposizione dell’azione risarcitoria da parte del privato avrebbe funzione di rinuncia abdicativa non automaticamente traslativa).
Nella specie, peraltro, il bene immobile privato è stato destinato ad interventi di edilizia residenziale pubblica, effettivamente realizzati, come pure risulta dimostrata l’acquisizione al patrimonio di ampie aree dell’immobile unitamente alla restituzione di € 120.000,00 da parte della cooperativa “Parco dell’Amicizia” (All. 4, 5, 6, 7, 8 e 9 alla memoria del Cavaccini – fatti comunque non specificamente contestati).
A ciò si aggiunga, in ogni caso, l’assenza della colpa grave in capo a tutti i convenuti in ragione dell’esistenza di pareri favorevoli degli organi amministrativi e di revisione sui quali i convenuti hanno fatto affidamento incolpevole, nonché della circolare della Cassa depositi e prestiti 29 luglio 2003, n. 1253 (la quale ammette a finanziamento fattispecie analoghe a quella oggetto del presente giudizio).
Nelle condotte contestate, difatti, non si ravvisano gli estremi dell’errore professionale inescusabile che consente di addebitare, a titolo di danno erariale, un fatto o un’omissione di un pubblico funzionario o di un soggetto in rapporto di servizio o a carattere onorario con l’Amministrazione.

6.3.3. Violazione dolosa delle condizioni per accedere al finanziamento di fondi comunitari – Sez. giur. Abruzzo – Sent. n. 66 del 26 maggio/19 giugno 2015

Giudizio di responsabilità amministrativa – Fondi comunitari – Finanziamento regionale – Bando POR – FSE – 2007- 2013 per l’obiettivo “competitività regionale e occupazione” –– Danno erariale pari al finanziamento non dovuto – Danno da disservizio
L’imprenditore ammesso al finanziamento regionale – bando POR – FSE – 2007- 2013 per l’obiettivo “competitività regionale e occupazione –, che, violando dolosamente i requisiti del bando, usufruisca di somme non dovute (per assunzioni non rientranti nelle condizioni previste), deve rispondere della quota di finanziamento non dovuta – detratta quella per le nuove effettive assunzioni – e per danno da disservizio.
Danno per mancato investimento delle risorse assegnate a seguito di finanziamento pubblico nei termini imposti dal bando e danno da disservizio: queste sono le due voci di danno che la sezione Abruzzo ha riconosciuto ad un imprenditore che, accedendo ad un finanziamento pubblico per il rilancio dell’occupazione, non aveva rispettato il programma e i termini del bando, lucrando per sé i soldi percepiti.
In particolare, la condotta del convenuto era volta a far apparire l’esistenza di una realtà non corrispondente al vero, al fine di ricevere il finanziamento dalla Regione Abruzzo, relativa al bando POR – FSE – 2007- 2013 per l’obiettivo “competitività regionale e occupazione”.
Il bando prevedeva l’erogazione del contributo per favorire le nuove assunzioni con tre tipologie di incentivo, tra cui, per quanto qui interessa, la n. 1, recante “Incentivi all’assunzione di soggetti disoccupati e/o inoccupati con un contratto di lavoro subordinato ex art. 2094 c.c. a tempo indeterminato (anche a tempo parziale, purché non inferiore a ventiquattro ore settimanali)” e n. 3 “Incentivi per la trasformazione di rapporti di lavoro flessibili, riconducibili alla classificazione di cui al D. lgs. 10.09.2003 n. 276, al D.Lgs. 6.09.2001 n. 368, al D. Lgs. 25.02.2000, n. 61, in rapporti di lavoro subordinato a tempo indeterminato disciplinati dall’art. 2094 c.c. a tempo indeterminato anche a tempo parziale, purché non inferiore a ventiquattro ore settimanali”.
La Giunta della Regione Abruzzo, Direzione Politiche attive del lavoro, formazione ed istruzione, politiche sociali, aveva concesso il beneficio per un importo di € 135.000,00 per la tipologia I e € 25.000,00 per la tipologia 3, per l’assunzione complessiva di undici lavoratori.
Il bando, all’art. 5, comma 7, lettera l), prevedeva il requisito di non avere rapporti di parentela od affinità entro il terzo grado o di coniugio con i lavoratori assunti con gli incentivi, e che le assunzioni non riguardassero soggetti già dipendenti, da non meno di 12 mesi, da datori di lavoro che presentino assetti proprietari sostanzialmente coincidenti con i datori di lavoro/imprese che provvedono alle assunzioni.
Le indagini della Guardia di Finanza avevano permesso di accertare che sei lavoratori erano già stati alle dipendenze dell’imprenditore beneficiario., come risultava dalle buste paga, mentre altra dipendente era la nipote di questi, e quindi parente entro il terzo grado.
Il Giudice ha connotato come dolosa la condotta del convenuto, che obiettivamente non poteva ignorare le circostanze ostative alla percezione del contributo e, ciononostante, ha presentato la domanda, attestando falsamente la sussistenza delle condizioni per l’agevolazione, ed allegando la documentazione richiesta. Pertanto, costui è stato condannato a rifondere le somme percepite, detratto il finanziamento per i soli dipendenti effettivamente nuovi assunti, oltre a una somma pari al danno da disservizio prodotto.

6.3.4. False dichiarazioni liberatorie e uso di fatture o altri documenti per operazioni inesistenti – Sez. giur. Calabria – Sent. n. 137 del 10 giugno/9 luglio 2015

Giudizio di responsabilità amministrativa – Fondi comunitari – Finanziamento regionale –– Responsabilità dell’impresa beneficiaria – danno erariale pari all’intero finanziamento
Il giudizio si riferisce a danno da illegittima fruizione di finanziamenti regionali. La Sezione regionale ha accertato la responsabilità degli imprenditori coinvolti e li ha condannati alla rifusione dell’intero importo del finanziamento.
Era stato accertato (su segnalazione di danno del Nucleo di Polizia Tributaria della Guardia di Finanza), nel corso di una investigazione penale condotta sulle imprese beneficiarie di contributi pubblici concessi dalla Regione Calabria, ai sensi della legge 25 febbraio 1992, n. 215 a sostegno dell’imprenditoria femminile, che una società è risultata beneficiaria di un contributo in conto capitale, erogato in tre differenti quote, per la realizzazione di un programma di investimento finalizzato alla commercializzazione all’ingrosso di prodotti chimici.
L’amministratore unico della società, nel richiedere l’erogazione della seconda quota di contributo ha rendicontato diverse fatture di tre ditte per l’acquisto di attrezzature varie, per la realizzazione dello studi di fattibilità e per la prestazione di servizi vari.
Era emerso che dette non corrispondevano ad altrettanti rapporti commerciali realmente intrattenuti, per cui, in concreto, sulla scorta delle acquisizioni investigative ottenute per mezzo dei controlli incrociati sulla contabilità delle imprese coinvolte e stando alle risultanze emergenti dalle dichiarazioni rese tanto dai titolari delle aziende che hanno emesso le fatture, si è giunti alla conclusione che il finanziamento è stato ottenuto per mezzo di una “condotta illecita che si è concretizzata nella utilizzazione di false dichiarazioni liberatorie e nell’uso di fatture o altri documenti per operazioni inesistenti, al fine di ottenere, indebitamente, l’erogazione di fondi comunitari da parte della Regione Calabria” .
Da qui il danno erariale, pari all’intero contributo percepito dalla ditta beneficiaria.

6.3.5. Danno erariale pari all’importo delle retribuzioni percepite nel periodo di assenza illecita – Sez. giur. Puglia – Sent. n. 331 del 29 aprile 2015/8 giugno 2015

Giudizio di responsabilità amministrativa – Assenza ingiustificata dal servizio – Utilizzo di certificazioni mediche false – Art. 55 quinquies, D.Lgs. 165/2001 -– Danno all’immagine liquidato pari all’importo del 50 per cento di dette retribuzioni – Sussistenza
A norma dell’art. 55-quinquies del D.Lgs. 165 del 2001, il dipendente pubblico ingiustificatamente assentato dal servizio mediante produzione di certificazioni mediche false risponde del danno pari al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali è stata accertata la mancata prestazione in conseguenza della artata falsificazione delle certificazioni sanitarie attestanti lo stato di malattia, nonché del danno all’immagine dell’amministrazione di appartenenza, che, data la gravità dei fatti, nella specie si quantifica nella metà di tale illegittima percezione.
Il dipendente pubblico assentato dal servizio mediante produzione di certificazioni mediche false risponde di due voci di danno: per il compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali è stata accertata la mancata prestazione in conseguenza della artata falsificazione delle certificazioni sanitarie attestanti lo stato di malattia, per il danno all’immagine dell’amministrazione di appartenenza ai sensi dell’art. 55-quinquies del D.Lgs. 165 del 2001.
In particolare, risulta che un militare, in relazione ai reati di diserzione aggravata e continuata, truffa aggravata e continuata e simulazione di infermità aggravata e continuata (per aver indotto l’Amministrazione militare, attraverso presentazione di numerosi certificati medici falsi, a ritenere che la prolungata assenza dal servizio fosse legittima) era stato rinviato a giudizio dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale militare di Napoli che, con sentenza emessa dal GUP presso quel Tribunale, ai sensi e per gli effetti degli artt. 447 ss. c.p.p., lo condannava alla pena di mesi otto di reclusione, con il beneficio della sospensione condizionale della pena, dopo che questi aveva comunque riconosciuto la falsità dei certificati contestati.
Inoltre, anche la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Taranto aveva disposto la citazione in giudizio del militare per i reati di cui agli artt. 477 e 482 c.p. (falsità materiale) perché, in tempi diversi, formava n. 36 false certificazioni mediche, a firma apparente del suo medico curante, poi presentate a giustificazione di altrettanti periodi di assenza dal servizio.
La Sezione pugliese ha accertato che l’Amministrazione della Difesa ha, quindi, corrisposto al convenuto la somma complessiva di €. 22.674,25, ritenuta un danno patrimoniale a carico delle finanze della Marina Militare, perché erogata in difetto di alcuna controprestazione, cui deve collegarsi un’ulteriore contestazione, ai sensi dei commi 1 e 2 dell’art. 55-quinquies del d.lgs. n.165/2001. Secondo tali norme il lavoratore dipendente di una pubblica amministrazione, che giustifica l’assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o falsamente attestante uno stato di malattia, è obbligato a risarcire il danno patrimoniale pari al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia accertata la mancata prestazione, ed inoltre, a risarcire anche il danno all’immagine subito dall’amministrazione medesima, nel caso di specie rappresentata dalla Marina Militare, presso la quale il convenuto, all’epoca dei fatti, prestava servizio. Tale voce di danno è stata quantificata, data la gravità dei fatti, in €.11.337,50, pari al 50 per cento dell’utilità indebitamente conseguita nello stesso periodo di assenza ingiustificata dal servizio.

6.3.6. Contestazioni diverse da quelle dedotte nell’invito a dedurre – Sez. giur. Sicilia – Sent. n. 580 del 13 maggio 2015/4 giugno 2015

Giudizio di responsabilità amministrativa – Citazione con causa petendi diversa da quella dedotta nell’invito a dedurre – Inammissibilità della domanda risarcitoria
Deve essere dichiarata l’inammissibilità della domanda risarcitoria se l’atto di citazione contenga, seppur riferite alla medesima fattispecie, contestazioni diverse da quelle dedotte nell’invito a dedurre, poiché la divaricazione tra quanto contestato in sede preprocessuale e quanto imputato al convenuto con l’atto di citazione configura una mutazione della causa petendi, non essendo stato consentito al convenuto di controdedurre efficacemente in sede di deduzioni sulle contestazioni sulle quali l’atto di citazione si fonda.
La Corte siciliana ha dichiarato inammissibile la domanda di risarcimento del danno derivante dall’annullamento di una intimazione di pagamento da parte del Giudice Tributario per la tardività della notifica della cartella esattoriale che ne era il presupposto, da parte dell’Agente della Riscossione (Riscossione Sicilia), poiché ha accertato che l’atto di citazione conteneva una causa petendi diversa da quella dedotta nell’invito a dedurre.
La Procura procedente ha, originariamente, notificato alla società convenuta, un invito a dedurre, fondando l’addebito, così come indicato dall’Agenzia delle Entrate, sulla omessa notifica, da parte di Riscossione Sicilia, delle cartelle esattoriali, oggetto di annullamento da parte della Commissione Tributaria. Successivamente, a seguito delle deduzioni offerte dal legale rappresentante della società convenuta, la Procura ha impostato l’atto di citazione unicamente fondando l’addebito, non già sulla omessa notifica delle cartelle esattoriali annullate, bensì sulla negligenza mostrata da Riscossione Sicilia nell’aver lasciato decorrere i termini per impugnare, senza proporre appello.
Come noto, l’art. 5, comma 1 della L. 19/94 disciplina l’invito a dedurre quale atto avente, contemporaneamente, lo scopo di informare il soggetto interessato circa l’esistenza di un fatto dannoso per il pubblico erario etiologicamente ricollegabile alla condotta da lui tenuta nonché quello di offrire all’interessato medesimo la possibilità di fornire alla Procura procedente nuovi elementi sui quali fondare la futura azione contabile o anche l’eventuale archiviazione dell’istruttoria in corso, così come affermato dalle Sezioni Riunite di questa Corte, con sentenza n. 7/QM/1998.
Ne è derivato, pertanto, in sede di interpretazione giurisprudenziale dell’istituto di che trattasi come non sia necessaria una piena e totale corrispondenza tra contenuto dell’invito a dedurre e della citazione, potendo quest’ultima ricomprendere quanto acquisito dalla Procura contabile in sede di deduzioni difensive, purché rimanga immutato il nucleo essenziale del petitum e della causa petendi (cfr. SSRR n. 14/QM/1998, Corte conti Prima Appello 421/2012, Corte conti Sicilia 352/2015). Pertanto, può ritenersi ammissibile l’eventuale domanda del Pubblico Ministero che contenga una diversa configurazione giuridica del danno rispetto a quella prospettata nell’invito a dedurre, purché rimanga inalterata la condotta contestata quale condotta foriera di danno erariale, in modo tale da consentire al convenuto di predisporre un’adeguata ed omogenea difesa in sede di deduzioni e di costituzione in giudizio. Orbene, il Collegio siciliano ha accertato che la divaricazione tra quanto contestato in sede preprocessuale e quanto imputato alla società convenuta con l’atto di citazione configura una mutazione della causa petendi, non essendo stato consentito all’odierna convenuta di controdedurre efficacemente in sede di deduzioni sulle contestazioni sulle quali l’atto di citazione si fonda. Nell’invito a dedurre, infatti, l’omessa notifica delle cartelle esattoriali è stata ritenuta la causa del danno erariale di che trattasi, mentre, solo nell’atto di citazione, si fa riferimento, alla omessa impugnazione della sentenza del Giudice Tributario.
Secondo il Giudice siciliano, al di là della possibilità di ricondurre o meno detta condotta ad una condotta foriera di danno erariale, stante l’alea che caratterizza l’esito di un giudizio, ciò che rileva principalmente è il fatto che detta nuova condotta (omessa impugnazione) appare per la prima volta contestata nell’atto introduttivo del presente giudizio, con ciò negando la possibilità, per la società convenuta, di offrire deduzioni difensive preprocessuali in merito.

6.3.7. Svolgimento di attività extra lavorativa senza la prescritta autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza – Sez. giur. Piemonte – Sent. n. 78 del 16 aprile 2015

Attività extra lavorativa – Svolgimento senza la prescritta autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza – Nel caso di riserva legale a favore della categoria professionale di appartenenza – E’ circostanza di per sé non scriminante
Se per i casi di incarichi previsti da disposizioni normative, può ritenersi positivamente risolta dal legislatore la valutazione ex ante in ordine alla compatibilità “in astratto” tra l’incarico da autorizzarsi e lo svolgimento delle mansioni d’ufficio presso un’amministrazione pubblica, ciò non fa venir meno la necessità che, per garantire il rispetto dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità richiamati dalla medesima disposizione, l’Amministrazione debba svolgere la preventiva verifica in ordine all’eventuale sussistenza di profili di incompatibilità “di fatto” nonché di situazioni di “conflitto, anche potenziale di interessi…” tra gli stessi in ragione delle specifiche mansioni svolte dal proprio dipendente all’interno dell’organizzazione amministrativa dell’ente e della concreta modalità del loro svolgimento secondo i principi organizzativi della struttura di appartenenza.
Con la sentenza n. 78/2015, la Sez. giur. Piemonte ha respinto la tesi difensiva secondo la quale, avuto riguardo al disposto dell’art. 53 d.lgs. n. 165/2001, laddove uno specifico incarico extraistituzionale a un dipendente pubblico sia previsto da specifiche disposizioni normative, non potrebbe trovare spazio la discrezionalità dell’amministrazione in cui il dipendente è inquadrato nell’autorizzare o meno l’incarico poiché la valutazione di compatibilità sarebbe già stata compiuta dalla fonte normativa.
Ciò anzitutto perché, come emerge dalla lettura della citata disposizione di cui al comma 5 dell’art. 53, la valutazione da compiersi in sede di autorizzazionesi effettua tenendo conto “della specifica professionalità” del dipendentee riguarda profili di incompatibilità “sia di diritto che di fatto, nell’interesse del buon andamento della pubblica amministrazione o situazioni di conflitto, anche potenziale di interessi…” (grassetto aggiunto).
Se quindi, per i casi di incarichi previsti da disposizioni normative, può ritenersi positivamente risolta dal legislatore la valutazione ex ante in ordine alla compatibilità “in astratto” tra l’incarico da autorizzarsi e lo svolgimento delle mansioni d’ufficio presso un’amministrazione pubblica, ciò non fa venir meno la necessità che, per garantire il rispetto dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità richiamati dalla medesima disposizione, l’Amministrazione debba svolgere la preventiva verifica in ordine all’eventuale sussistenza di profili di incompatibilità “di fatto” nonchè di situazioni di “conflitto, anche potenziale di interessi…” tra gli stessi in ragione delle specifiche mansioni svolte dal proprio dipendente all’interno dell’organizzazione amministrativa dell’ente e della concreta modalità del loro svolgimento secondo i principi organizzativi della struttura di appartenenza.
Come chiarito puntualmente dalla giurisprudenza contabile l’autorizzazione prescritta dall’art.53, co.7 è finalizzata a verificare in concreto:

“a) se l’espletamento dell’incarico, già prima della L. n. 190 del 2012 (e del d.P.R. n.62 del 2013, che esaltano l’antico e già preesistente problema dei conflitti di interesse) possa ingenerare, anche in via solo ipotetica o potenziale, situazione di conflittualità con gli interessi facenti capo all’amministrazione e, quindi, con le funzioni (ad essi strumentali) assegnate sia al singolo dipendente che alla struttura di appartenenza (problema particolarmente delicato nel comparto Sanità);

la compatibilità del nuovo impegno con i carichi di lavoro del dipendente e della struttura di appartenenza (che dovrà comunque non solo essere svolto fuori dall’orario di lavoro, ma pure compatibilmente con le esigenze di servizio), nonché con le mansioni e posizioni di responsabilità attribuite al dipendente, interpellando eventualmente a tal fine il responsabile dell’ufficio di appartenenza, che dovrà esprimere il proprio parere o assenso circa la concessione dell’autorizzazione richiesta;

la occasionalità o saltuarietà, ovvero non prevalenza della prestazione sull’impegno derivante dall’orario di lavoro ovvero l’impegno complessivo previsto dallo specifico rapporto di lavoro, con riferimento ad un periodo determinato;

la materiale compatibilità dello specifico incarico con il rapporto di impiego, tenuto conto del fatto che taluni incarichi retribuiti sono caratterizzati da una particolare intensità di impegno;

specificità attinenti alla posizione del dipendente stesso (incarichi già autorizzati in precedenza, assenza di procedimenti disciplinari recenti o note di demerito in relazione all’insufficiente rendimento, livello culturale e professionale del dipendente);

corrispondenza fra il livello di professionalità posseduto dal dipendente e la natura dell’incarico esterno a lui affidato (Corte dei conti, sez. Giur. Lombardia n. 233/2014).

Tutto ciò premesso, l’inosservanza di tale basilare precetto sulla previa doverosa autorizzazione comporta dunque per i dipendenti pubblici l’assoggettamento all’obbligo di cui all’art. 53, co.7, D.Lgs. n. 165 del 2001 secondo il quale “il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell’erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti”.

E’ stato evidenziato il fondamento “repressivo-preventivo” della norma di cui al comma 7 dell’art. 53 d.lgs. n. 165/2001, in quanto tendente a scoraggiare un fenomeno antigiuridico, mediante l’introduzione di un obbligo di “versamento” dei compensi indebitamente percepiti all’Amministrazione d’appartenenza, con la finalità di determinare la “sostanziale disutilità della prestazione dal dipendente pubblico così effettuata in favore di terzi (nel senso della vanificazione dell’impegno dal medesimo profuso in ragione della previsione della spogliazione dei proventi relativi)” (Corte dei Conti, Sez. Marche n. 28/2013).

6.3.8. Regime delle incompatibilità del docente universitario a tempo pieno – Sez. giur. Liguria – Sent. n. 38 del 15 giugno 2015

Attività extra lavorativa – Svolgimento senza la prescritta autorizzazione dell’Università di appartenenza da parte di docente a tempo pieno – Responsabilità erariale di cui all’art. 53 d.lgs. n. 165/2001 – Sussiste
La violazione del regime delle incompatibilità in cui incorra il docente universitario a tempo pieno non trova la sua unica sanzione nell’art. 15 del D.P.R. n. 382/1980 secondo cui “Il professore ordinario che violi le norme sulle incompatibilità è diffidato dal rettore a cessare dalla situazione di incompatibilità. […] Decorsi 15 giorni dalla diffida senza che l’incompatibilità sia cessata, il professore decade dall’ufficio.”, atteso che mentre la sanzione della decadenza dall’impiego attiene all’interruzione del rapporto di servizio, la previsione di cui all’art. 53 d.lgs. n. 165/2001, che obbliga al riversamento del compenso percepito per l’attività non autorizzata, è una sanzione di carattere patrimoniale che opera nei confronti di tutti i pubblici dipendenti a prescindere dal sistema sanzionatorio riguardante il proseguimento o meno del rapporto di lavoro.
Con la sentenza n. 38/2015, la Sez. giur. Liguria ha dapprima rammentato, riguardo ai docenti universitari “con impegno a tempo pieno”, che il D.P.R. n.382/1980 nel disciplinare l’impegno dei professori ordinari a tempo pieno o a tempo definito, all’art. 11, comma 5 stabilisce che: “Il regime a tempo pieno: a) è incompatibile con lo svolgimento di qualsiasi attività professionale e di consulenza esterna e con l’assunzione di qualsiasi incarico retribuito e con l’esercizio del commercio e dell’industria, sono fatte salve le perizie giudiziarie e la partecipazione ad organi di consulenza tecnico-scientifica dello Stato, degli enti pubblici territoriali e degli enti di ricerca, nonché le attività, comunque svolte, per conto di amministrazioni dello Stato, enti pubblici e organismi a prevalente partecipazione statale purché prestate in quanto esperti nel proprio campo disciplinare e compatibilmente con l’assolvimento dei propri compiti istituzionali; b) è compatibile con lo svolgimento di attività scientifiche e pubblicistiche, espletate al di fuori di compiti istituzionali, nonché con lo svolgimento di attività didattiche, comprese quelle di partecipazione a corsi di aggiornamento professionale, di istruzione permanente e ricorrente svolte in concorso con enti pubblici, purché tali attività non corrispondano ad alcun esercizio professionale;…”.
Il D. Lgs, n. 517/1999, all’art. 5, comma 7, d’altra parte, stabilisce che “I professori e ricercatori universitari afferenti alla facoltà di medicina e chirurgia optano rispettivamente per l’esercizio di attività assistenziale intramuraria ai sensi dell’art. 15 quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni e secondo le tipologie di cui alle lettere a), b), c) e d) del comma 2 dello stesso articolo, di seguito definita come attività assistenziale esclusiva, ovvero per l’esercizio di attività libero professionale extramuraria.” Il comma 12, seconda parte, dello stesso articolo 5 stabilisce “Fino alla data di entrata in vigore della legge di riordino dello stato giuridico universitario lo svolgimento di attività libero professionale intramuraria comporta l’opzione per il tempo pieno e lo svolgimento dell’attività extramuraria comporta l’opzione per il tempo definito ai sensi dell’art. 11 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382”.
Dal combinato disposto delle suddette disposizioni, ad avviso dei giudici contabili liguri, deriva che i medici docenti universitari possono esercitare l’attività libero professionale in rapporto esclusivo con il S.S.N. nella forma e con le regole dell’attività intramoenia (intramuraria) o in rapporto non esclusivo con il S.S.N. nella forma dell’attività extramoenia (extramuraria) e che conseguentemente il tempo pieno è incompatibile con l’attività extramoenia.
La Sezione ligure ha inoltre escluso che la violazione del regime delle incompatibilità in cui è incorso il convenuto troverebbe la sua unica sanzione nell’art. 15 del D.P.R. n. 382/1980 secondo cui “Il professore ordinario che violi le norme sulle incompatibilità è diffidato dal rettore a cessare dalla situazione di incompatibilità. […] Decorsi 15 giorni dalla diffida senza che l’incompatibilità sia cessata, il professore decade dall’ufficio.”, alla luce del suo carattere specifico sì da prevalere, in forza del principio della specialità, sulle norme generali, quale l’art. 53, applicabili, invece, a tutti i dipendenti pubblici.
Questa si rivela non fondata, hanno chiarito i giudici liguri, perché non si tratta di una duplicazione di sanzioni per una medesima condotta. La sanzione della decadenza dall’impiego attiene infatti all’interruzione del rapporto di servizio, mentre la previsione di cui all’art. 53 è una sanzione di carattere patrimoniale che opera nei confronti di tutti i pubblici dipendenti a prescindere dal sistema sanzionatorio riguardante il proseguimento o meno del rapporto di lavoro.

6.3.9. Inammissibilità di un giudizio di responsabilità contabile in senso stretto nelle forme tipiche e proprie del giudizio di responsabilità amministrativa – Sez. giur. Lombardia – Sent. n. 110 del 18 giugno 2015

Responsabilità contabile in senso stretto – Evocazione a giudizio dell’agente contabile nelle forme tipiche del giudizio per danno erariale – E’ inammissibile
Non è ammissibile instaurare un giudizio di responsabilità contabile in senso stretto nelle forme tipiche e proprie del giudizio di responsabilità amministrativa.
Con la sentenza n. 110/2015, la Sezione giur. Lombardia della Corte ha escluso che sia ammissibile instaurare un giudizio di responsabilità contabile in senso stretto nelle forme tipiche e proprie del giudizio di responsabilità amministrativa.
E’ infatti ben vero che possono darsi situazioni di contatto fra l’uno e l’altro tipo di giudizio, e che, in via generale, nei casi di deficienza accertata dall’Amministrazione o di danni arrecati all’Erario per fatto o per omissione, imputabili a colpa o negligenza dei contabili e dei funzionari od agenti, ricorrendo i quali la Corte può pronunziarsi tanto contro di essi quanto contro i loro fideiussori o cauzionari, anche prima del giudizio di conto (art. 54 del T.U. n° 1214/1934).
Così come va considerato l’art. 44 del regolamento di procedura approvato con R.D. 13 agosto 1933 n. 1038, secondo cui – quando concorra la responsabilità di colui che ha reso il conto giudiziale con quella di altri funzionari non tenuti a presentare il conto – “se speciali circostanze lo richiedono” si può procedere contro i responsabili del danno anche prima del giudizio di conto.
Dalle norme sopra menzionate si trae, ad avviso della giurisprudenza (ex multis, sez. II, sent. n. 411/2012), la conferma del consolidato principio dell’autonomia dei due giudizi. E ciò anche se tendenzialmente – come risulta dalla norma generale recata dall’art. 44 del R.D. n. 1038 del 1933 – il sistema privilegia la riunione del giudizio di conto con quello di responsabilità, sempre che “speciali circostanze” non richiedano una celebrazione anticipata del giudizio di responsabilità.
Tuttavia, in base a queste disposizioni, deve escludersi che sia ammissibile instaurare un giudizio di responsabilità contabile in senso stretto nelle forme tipiche e proprie del giudizio di responsabilità amministrativa.
In base alla prima, perché una cosa è prevedere l’instaurazione di un ordinario giudizio di responsabilità amministrativa “anche prima del giudizio di conto”, altro è ammettere l’instaurazione del secondo nelle forme proprie del primo.
In base alla seconda, perché essa in ogni caso prevede la riunione di un giudizio di conto già pendente con quello (comunque, in quanto instaurato separatamente, destinato a principiare nelle sue forme tipiche) di responsabilità amministrativa.
Residualmente, occorre considerare che, ai sensi dell’art. 610, comma 3, del Regolamento di contabilità di Stato l’amministrazione può chiedere che la Corte, su istanza del pubblico ministero, sottoponga i presunti responsabili (gli organi di cui al comma 2° e i funzionari delegati imputabili di colpa o negligenza nell’adempimento dell’incarico affidato) a speciale giudizio in analogia a quanto pei conti giudiziali è stabilito dall’art. 35, L. 14 agosto 1862, n. 800.
Neppure questa disposizione, tuttavia, può condurre all’esito di consentire l’instaurazione di un giudizio di responsabilità contabile in senso stretto nelle forme tipiche e proprie del giudizio di responsabilità amministrativa, atteso che – al di là dei profili di carattere soggettivo da essa individuati – siffatto giudizio è sì “speciale” ma pur sempre “in analogia a quanto previsto a quanto pei conti giudiziali è stabilito dall’art. 35, L. 14 agosto 1862, n. 800”. Sicché va in ogni caso instaurato dalla Procura erariale nelle forme tipiche (o quanto meno in forme analoghe a quelle) previste dall’art. 35, L. 14 agosto 1862, n. 800.
La questione non è oziosa, evidentemente, atteso che se il giudizio instaurato è di responsabilità contabile in senso stretto – alla luce del suo petitumsostanziale, e perfino, come nella specie, in ragione del diretto riconoscimento di questa natura ad opera della stessa citazione – ne deriva l’applicazione di regole processuali sensibilmente differenti da quelle proprie del giudizio di responsabilità amministrativa, ad iniziare da una ben diversa distribuzione fra le parti degli oneri probatori.
In altre parole, ammettere l’instaurazione di un giudizio di responsabilità contabile in senso stretto nelle forme tipiche e proprie del giudizio di responsabilità amministrativa ha l’effetto di falsare la dinamica processuale rispetto a quanto previsto dalla normativa vigente, rovesciando per certi versi il ruolo della parte pubblica e di quella privata, di talché può derivarne un esito finale anche sensibilmente diverso – nell’an e/o nel quantum – da quello che si sarebbe altrimenti prodotto.
Per non dire della contraddizione con l’art. 111 Cost., come risultante dalla novella costituzionale, nella parte (primo comma) in cui sancisce il principio di riserva di legge. Esso sta infatti a significare che tutti i principali aspetti del processo – e fra questi soprattutto i poteri istruttori e le modalità di svolgimento del contraddittorio – devono trovare adeguata e puntuale definizione legislativa, univocamente applicabile nei singoli casi.

6.3.10. Abuso del diritto al congedo parentale – Sez. giur. Lombardia – Sent. n. 109 del 18 giugno 2015

Diritto al congedo parentale – Abuso – Nel caso di medico esercente attività libero-professionale intramuraria – Deve essere suffragato da precisi elementi probatori
Stante la totale autonomia con cui il medico esercita la sua attività professionale e la totale discrezionalità con la quale egli può organizzare orari e modalità di svolgimento della propria attività, ne deriva che solo un comprovato incremento dei volumi di attività libero professionale realizzato durante il periodo di congedo parentale costituirebbe indice – in assenza di prova contraria (ad esempio, un minor numero di prestazioni ma maggiormente remunerative) – di un impiego del tempo e delle energie rese disponibili dalla sospensione dell’attività lavorativa non per tutelare le esigenze familiari ed il rapporto di filiazione, come voluto dal legislatore, bensì per incrementare o iniziare ex novo un’attività libero-professionale.
Con la sentenza n. 110/2015, la Sezione giur. Lombardia, premesso che, mentre nel regime di esclusività l’esercizio della libera professione intramuraria costituisce un elemento inscindibile del rapporto di servizio, nel regime di non esclusività, caratterizzato da una puntuale e limitata definizione delle obbligazioni contrattuali, l’attività professionale in regime extramoenia può essere liberamente esercitata dal medico, secondo tempi e misure da quest’ultimo stabiliti, e quindi, restando totalmente tra loro distinte ed autonome le due aree in cui il medico esercita la sua attività professionale, ed incidendo l’eventuale esercizio del diritto al congedo parentale esclusivamente sul rapporto di servizio nell’ambito del quale viene sospesa la prestazione dell’attività lavorativa, ha concluso nel senso che tale esercizio non è di per sé incompatibile con lo svolgimento della libera professione.
Tuttavia, hanno aggiunto i giudici contabili lombardi, l’obbligo di dare esecuzione al contratto di lavoro nel rispetto dei generali principi di correttezza e buona fede portano a configurare un “abuso” del diritto concesso quando questo sia utilizzato per un uso improprio ovvero diverso dalle precipue finalità tutelate dal legislatore.
Stante la totale autonomia con cui il medico esercita la sua attività professionale e la totale discrezionalità con la quale egli può organizzare orari e modalità di svolgimento della propria attività, ne deriva che solo un comprovato incremento dei volumi di attività libero professionale realizzato durante il periodo di congedo parentale costituirebbe indice – in assenza di prova contraria (ad esempio, un minor numero di prestazioni ma maggiormente remunerative) di un impiego del tempo e delle energie rese disponibili dalla sospensione dell’attività lavorativa non per tutelare le esigenze familiari ed il rapporto di filiazione, come voluto dal legislatore, bensì per incrementare o iniziare ex novo un’attività libero-professionale.

6.3.11. Differenze tra il diritto di natura risarcitoria azionato dal P.M. contabile e il diritto di credito che l’amministrazione danneggiata può direttamente ed autonomamente esercitare nei confronti dello stesso autore del fatto dannoso – Sez. giur. Veneto – Sent. n. 98 del 17 giugno 2015

Responsabilità per danno erariale – Attivabilità di rimedi concorrenti rispetto all’azione erariale
Danno azionabile dinanzi al giudice contabile va considerato anche il pregiudizio che possa ottenere ristoro in esito a rimedi di carattere amministrativo oppure all’eventuale ricorso, in funzione del medesimo risultato finale, degli altri rimedi contenziosi e non contenziosi consentiti dall’ordinamento.
Con la sentenza n. 98/2015, la Sezione giur. Veneto ha ribadito che il diritto di natura risarcitoria che il P.M. attiva con l’esercizio dell’azione di responsabilità, pur traendo origine dai medesimi fatti, non è identificabile né del tutto sovrapponibile con il diritto di credito che l’amministrazione danneggiata può direttamente ed autonomamente esercitare nei confronti dello stesso soggetto autore del fatto dannoso (Corte dei Conti, Sez. d’App. Sicilia, sent. n. 15 del 2015; Sez. II d’App., sent. n. 10 del 18.1.2002), né è del tutto sovrapponibile con altre forme di recupero delle risorse costituenti il danno erariale.
Nell’attuale sistema delle “materie di contabilità pubblica”, il giudizio di responsabilità amministrativa non ha solo la funzione di procurare alla P.A. danneggiata un “titolo esecutivo” che le consenta di ripristinare, a carico di un determinato soggetto, il patrimonio leso, bensì anche quella di accertare o escludere la responsabilità (sia essa contrattuale o extracontrattuale) di quel soggetto nella gestione delle risorse pubbliche, con la triplice finalità di eventualmente sanzionarne il comportamento mediante le regole proprie della responsabilità amministrativa, di offrire alla P.A. elementi di valutazione di quel soggetto nell’ambito degli ulteriori rapporti presenti o futuri con quest’ultimo intercorrenti e, infine, di produrre tutti quegli ulteriori effetti, anche di status, che l’ordinamento prevede come direttamente connessi ad un pronuncia di responsabilità amministrativa (si veda, ad esempio, il comma 5 dell’articolo 248, del D. Lgs., n. 267/2000, in base al quale gli amministratori degli enti locali, riconosciuti dalla Corte dei Conti responsabili, per dolo o colpa grave, di danni prodotti nei 5 anni precedenti il dissesto, non possono per 5 anni ricoprire incarichi di assessori, revisori e rappresentanti di enti locali, sempre che vi sia un nesso accertato tra le azioni ed omissioni di cui sono stati riconosciuti responsabili e il dissesto dell’ente).
Da tutto ciò consegue che l’azione di responsabilità amministrativa non può trovare ostacoli al proprio pieno compimento nell’adozione di strumenti alternativi, dei quali sia titolare la P.A. danneggiata, per il recupero del danno subito.
Ritenendo insussistente il nocumento patrimoniale nelle ipotesi in cui sono previste altre forme concomitanti di ristoro del danno, il Giudice finirebbe per disattendere i canoni interpretativi di cui all’art. 12 delle “Disposizioni sulla legge in generale”, che impone di tener conto della «intenzione del legislatore».
In altri termini, si riterrebbe decisivo un profilo della fattispecie (quello riguardante la componente risarcitoria- restitutoria) che, però, non è il solo rilevante.
L’esistenza di presidi ordinamentali, ulteriori rispetto al giudizio di responsabilità, non esclude né la celebrazione né il buon esito di quest’ultimo.
In definitiva, i congegni apprestati dal legislatore non si pongono in rapporto di reciproca esclusione.
Nell’eventualità in cui la sussistenza di un credito dell’Amministrazione sia diretta conseguenza della condotta almeno gravemente colposa di un operatore soggetto alla giurisdizione di questa Corte, gli strumenti che l’ordinamento appresta per consentire di soddisfare la pretesa creditoria e lo strumento dell’azione di responsabilità amministrativa che, in ogni caso, a quel medesimo risultato consente di pervenire, non si ostacolano vicendevolmente.
Se i rimedi alternativi non abbiano già condotto all’integrale soddisfacimento del credito, non ci sono ostacoli, a seconda dei momenti in cui la questione si pone, né alla proponibilità né alla procedibilità dell’azione erariale intestata al PM contabile nei confronti del soggetto la cui condotta (gravemente colposa o dolosa) quel credito (danno erariale) abbia generato.
L’azione giudiziaria e quella amministrativa ben possono, provvisoriamente, marciare su binari paralleli e a velocità differenti: solo all’esito di entrambe potrà e dovrà porsi il problema del saldo, la cui soluzione dovrà essere affrontata o in sede di esecuzione della sentenza o attraverso il ricorso agli ordinari strumenti civilistici di reazione ad adempimenti indebiti.
A tale conclusione deve pervenirsi ove si osservi che, anche quando risulti possibile l’impiego di rimedi concorrenti, è certamente configurabile un danno erariale connotato da quei caratteri indispensabili per essere utilmente posto a fondamento di una richiesta risarcitoria innanzi al Giudice contabile e cioè quello della «certezza» (essendosi il depauperamento patrimoniale verificato effettivamente in tutti i suoi elementi, avendo avuto luogo le condotte che hanno generato per l’Amministrazione una situazione patrimoniale deteriore), della «attualità» (sussistendo al momento della proposizione della domanda e della decisione) e «concretezza» (essendo la perdita non semplicemente ipotetica).
Ai fini della configurazione del danno non occorre, invece, che il danno sia anche «irreversibile», nel senso che, per il proficuo esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa, non è necessario che il pregiudizio risulti non sanabile mediante il ricorso ad altri meccanismi satisfattori della pretesa creditoria.
Danno azionabile, infatti, va considerato anche il pregiudizio che possa ottenere ristoro in esito a rimedi di carattere amministrativo oppure all’eventuale ricorso, in funzione del medesimo risultato finale, degli altri rimedi contenziosi e non contenziosi consentiti dall’ordinamento (Corte dei Conti, Sez. Giur. Sicilia sentenze nn. 1033/2012, 221/2012, 7402010, 331/2010, 3315/2008).

6.3.12. Comunicazione “non istituzionale” resta a carico del Sindaco uscente – Sez. giur. Trentino Alto Adige – Sent. n. 14 del 13 maggio 2015

Responsabilità per danno erariale -– Iniziativa di pretesa comunicazione istituzionale – Con lettera di sostanziale ringraziamento della fiducia confermata dagli elettori – Correlativi oneri – Costituiscono danno erariale
La lettera del Sindaco ai concittadini che non può in alcun modo essere ricollegata ai fini istituzionali dell’Ente amministrato, in quanto esplicativa di un sentimento esclusivamente personale e contenente la promessa di un impegno assolutamente generico, comporta che i correlativi oneri, costituenti danno erariale, non possono essere posti a carico del Comune e devono essere rifusi dal Sindaco che ha adottato l’iniziativa in questione.
Con la sentenza n. 98/2015, la Sezione giur. Trentino Alto Adige – Trento ha censurato una lettera inviata dal Sindaco agli elettori in quanto costituente esclusivamente ed inequivocabilmente l’esternazione di un sentimento di gratitudine nei confronti dei cittadini elettori che gli hanno rinnovato la fiducia, come peraltro riconosciuto in altra nota in cui ha riferito di avere esplicitato “un ringraziamento a tutta la cittadinanza per la fiducia data” e di avere “manifestato il massimo impegno per la nuova legislatura”, confermando così di avere perseguito finalità che esulano dall’ambito di quelle elencate ed autorizzate dalla normativa vigente, e, per quanto interessa in questa sede, sia la sussistenza dell’elemento soggettivo gravemente colposo che quella dell’elemento oggettivo del danno, causalmente ascrivibile ad un’attività che non può in alcun modo essere ricollegata ai fini istituzionali dell’Ente amministrato, in quanto esplicativa di un sentimento esclusivamente personale e contenente la promessa di un impegno assolutamente generico; pertanto i correlativi oneri, costituenti danno erariale, non possono essere posti a carico del Comune e devono essere rifusi dal Sindaco che ha adottato l’iniziativa in questione.

6.3.13 Mancata messa in liquidazione di società mista all’esito di sentenza tar di annullamento relativi atti costitutivi – Sez. giur. Valle d’Aosta – Sent. n. 4 del 5 maggio 2015

6.3.14. Il semplice compimento della condotta lesiva non è sufficiente a dare inizio al periodo prescrizionale – Sez. giur. Friuli Venezia Giulia – Sent. n. 5 del 22 gennaio 2015

Responsabilità per danno erariale – Individuazione del dies a quo ai fini della prescrizione quinquennale – Non coincide con il compimento della condotta lesiva bensì occorre la produzione concreta del danno
In ogni ipotesi di responsabilità amministrativa, non è sufficiente a dare inizio al periodo prescrizionale il semplice compimento della condotta lesiva, finché dalla condotta stessa non sia concretamente derivato il danno per l’ente pubblico.
Con la sentenza n. 5/2015, la Sezione giur. Friuli VG ha confermato l’orientamento giurisprudenziale secondo cui, in ogni ipotesi di responsabilità amministrativa, non è sufficiente a dare inizio al periodo prescrizionale il semplice compimento della condotta lesiva, finché dalla condotta stessa non sia concretamente derivato il danno per l’ente pubblico.
Il dies a quo della prescrizione è in altri termini solo quello in cui si realizza completamente la fattispecie illecita rilevante ai fini della responsabilità amministrativa, congiuntamente costituita dalla condotta e dall’evento/danno, come del resto emerge chiaramente dal richiamo testuale al “verificarsi del fatto dannoso” contenuto nell’art. 1, comma 2, della legge n. 20 del 1994.
Del resto, poiché prima del materiale concretizzarsi del danno non è azionabile alcuna pretesa risarcitoria, la riferita individuazione del dies a quo, è coerente con la regola generale di cui all’art. 2935 del codice civile, secondo cui “la prescrizione inizia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere” (cfr. ex plurimis Corte dei Conti, Sez. I^ App. n. 27 del 2015 ed l’ivi richiamata giurisprudenza delle SS.RR. n. 7/2000/QM del 2000, n. 5/QM/2007 del 2007 e n. 14/2011/QM del 2011; Sez. II^ App. n. 362 del 2010; Sez. III^ App. n. 17985 del 2007; Sez. Campania n. 1818 del 2014; Sez. Lazio n. 107 del 2007 e n. 2856 del 2004; Sez. Toscana n. 288 del 2005; per l’irrilevanza della cessazione degli Amministratori dalla carica, cfr. Sez. Lazio n. 75 del 1998).

6.3.15. Mancato ricorso alla gara e conseguente danno erariale – Sez. giur. Toscana – Sent. n. 93 del 20 maggio 2015

Danno erariale – Da mancata gara per la scelta del fornitore – Per la conseguente perdita della possibilità di scegliere fra le migliori offerte
Va ravvisata l’esistenza di un pregiudizio per le pubbliche finanze in fattispecie di illegittimo mancato utilizzo, da parte di un ente pubblico, del sistema della gara.
Con la sentenza n. 93/2015, la Sezione giur. Toscana ha ravvisato l’esistenza di un pregiudizio per le pubbliche finanze in fattispecie di illegittimo mancato utilizzo, da parte di un ente pubblico, del sistema della gara.
La quantificazione del relativo danno può essere allo scopo determinata, in via presuntiva, sulla base, ad esempio, della differenza media dei ribassi percentuali con quelli statisticamente rilevati per gare aventi oggetto analogo ovvero tenendo conto dell’ammontare dei compensi corruttivi eventualmente accertati (I Centr. 5 febbraio 2010 n. 75) oppure in una percentuale del valore dell’appalto, secondo il criterio liquidatorio del cosiddetto utile d’impresa, che è la misurazione dei pagamenti eccedenti la quota riconducibile all’arricchimento senza causa (cfr. Sezione giurisdizionale Regione Lombardia 30 settembre 2009 n. 598).
In tali casi vi è una perdita della possibilità per l’Amministrazione di scegliere tra le migliori offerte con conseguente dispendio di risorse pubbliche (cfr. Sezione giurisdizionale Trentino – Alto Adige, Trento 25 settembre 2009 n. 49 e Sezione giurisdizionale Regione Veneto 20 gennaio 2011 n. 23).

6.3.16 Sussiste la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti delle fondazioni teatrali per via della loro “marcata impronta pubblicistica’ – Sez. giur. Toscana – Sent. n. 24 del 4 marzo 2015

Fondazioni teatrali – Soggezione alla giurisdizione di danno della Corte die conti – Sussiste
Ancorché abbiano acquisito la veste giuridica formale di ‘fondazione di diritto privato’, le Fondazioni teatrali hanno comunque conservato una ‘marcata impronta pubblicistica’ siccome ravvisabile alla luce delle considerazioni espresse, con riguardo alle fondazioni preposte al settore lirico-sinfonico, sia dalla giurisprudenza costituzionale (cfr. sent. n. 153 del 21 aprile 2011) che amministrativa (cfr. T.A.R. Sardegna Cagliari – Sez. II sent. n. 1051 del 23 maggio 2008)”, di talché restano assoggettate alla giurisdizione di danno della Corte dei conti.
Con la sentenza n. 93/2015, la Sezione giur. Toscana ha affermato la sussistenza della giurisdizione di danno della Corte nei riguardi delle Fondazioni teatrali, atteso che la Fondazione Teatro omissis, ancorché abbia acquisito la veste giuridica formale di ‘fondazione di diritto privato’, ha comunque conservato una ‘marcata impronta pubblicistica’ siccome ravvisabile alla luce delle considerazioni espresse, con riguardo alle fondazioni preposte al settore lirico-sinfonico, sia dalla giurisprudenza costituzionale (cfr. sent. n. 153 del 21 aprile 2011) che amministrativa (cfr. T.A.R. Sardegna Cagliari – Sez. II sent. n. 1051 del 23 maggio 2008)”.
Nella specie, la vicenda interessava una dipendente, la quale, con l’abuso della qualità di dipendente della Fondazione incaricata della gestione del servizio della corrispondenza e con modalità seriali e continuative, alterava e forniva prospetti relativi alle spedizioni della corrispondenza dai vari Uffici contraffatti in quanto indicanti spese non sostenute, e consegnando al responsabile del servizio amministrativo fotocopie dei versamenti mediante bollettini postali parimenti contraffatti o alterati o simulati su cui venivano artatamente riprodotti anche i timbri dell’ufficio postale. E tanto faceva ricevendo assegni di importo molto superiore alle reali spese di corrispondenza dell’ente, al fine di trattenere per sé la differenza una volta presentato l’assegno per l’incasso per poi procedere alla ricarica della macchina affrancatrice; e dunque al fine di conseguire la indebita percezione di ingenti somme di denaro, con pari danno per l’ente”.

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Corte dei Conti – Osservatorio – 1/11/2015 n.0

1. L’attività ausiliaria della Corte dei conti al Parlamento (Donatella Scandurra)

1.1. Le audizioni parlamentari

1.1.1. Rapporto sulle prospettive della finanza pubblica – Il disegno di legge di stabilità e il quadro macroeconomico sottostante – SSRRCO/3/2015/INPR (febbraio 2015)

1.1.2. Audizione sul Documento di economia e finanza (DEP) 2015 – Il quadro economico tendenziale e di finanza pubblica – SSRRCO/6/2015/AUD (aprile 2015)

1.1.3. Audit per la riconciliazione delle poste del bilancio dello Stato affidato alla Corte dei conti su indicazione del Ministro dell’economia e delle finanze e della Commissione europea – SSRRCO/4/2015/REF (febbraio 2015)

1.2. Le indagini conoscitive

1.2.1. Indagine conoscitiva sull’anagrafe tributaria – Potenzialità e criticità del sistema nel contrasto all’evasione fiscale – SSRRCO/2/2015/AUD (febbraio 2015)

1.2.2. Indagine conoscitiva sulle tematiche relative agli strumenti finanziari derivati – Gli effetti dell’utilizzo degli strumenti finanziari derivati sugli equilibri di bilancio – SSRRCO/7/2015/AUD (maggio 2015)

1.2.4. Indagine conoscitiva sulle prospettive di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio – Sezioni Riunite in sede di controllo (giugno 2015)

1.3. Il Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica (giugno 2015)

2. L’attività di controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e delle amministrazioni dello Stato e l’attività di controllo successivo (Antonio Attanasio)

2.1. Rassegna delle principali deliberazioni della Sezione centrale di controllo di legittimità della Corte dei conti

2.1.2. Incarico di funzione di livello dirigenziale generale a personale esterno all’Amministrazione – Sezione centrale di controllo di legittimità – Delib. 19 marzo 2015 n. SCCLEG/4/2015/PREV

2.2. L’attività di controllo successivo sulle gestioni pubbliche. L’attività di controllo sugli enti pubblici

2.2.1. La gestione delle autovetture di servizio da parte delle Amministrazioni dello Stato – Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato – Delib. n. 2/2015/G

3. L’attività della Sezione delle Autonomie (Donatella Scandurra e Giovanni Guida)

3.1. Linee di indirizzo per il passaggio alla nuova contabilità armonizzata delle Regioni e degli Enti locali – Sez. Aut. – Delib. n. 4 /SEZAUT/2015/INPR

3.2 Incentivi alla progettazione – Sez. Aut. – Delib. n. 11/SEZAUT/2015/QMIG

4. L’attività delle Sezioni regionali di controllo e di consulenza (Giovanni Guida e Francesco Antonio Cancilla)

4.1. Rassegna dell’attività di controllo

4.1.1. Gestione non economica di un organismo partecipato – Conseguenze – Controllo sulla gestione finanziaria degli enti locali ex art. 148 Tuel – Sez. reg, contr, Lombardia – Delib. n.15/2015/PRSE

4.2. Rassegna dei pareri agli enti territoriali e locali in tema di contabilità pubblica

4.2.5. Contabilizzazione delle spese legali dell’ente locale – Valutazione di congruità – Armonizzazione dei sistemi contabili – Sez. reg. contr. Lombardia – Delib. n.200/2015/PAR

4.2.6. Armonizzazione dei sistemi contabili – Enti locali siciliani – Sez. contr. Reg. sicil. – Delib. n. 140/2015/PAR

4.2.8. Spese di investimento e debito fuori bilancio relativo al risarcimento per l’acquisizione illegittima dell’area di un privato – Sez. reg. contr. Puglia – Delib. n. 124/2015/PAR

4.2.9. Non equiparabilità tra la ricognizione dei debiti fuori bilancio in sede di approvazione del piano di riequilibrio e il riconoscimento formale dei debiti fuori bilancio ex art. 194 TUEL – Sez. contr. Reg. sicil. – Delib. n. 177/2015/PA

5. Le Sezioni Riunite della Corte dei conti in speciale composizione (Donatella Scandurra e Paola Briguori)

5.1. I ricorsi in tema di piani di riequilibrio (art. 243­quater, comma 5, del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267)

5.2. I ricorsi avverso le deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo (assunte ex art. 1 comma 166 e segg. della legge n. 266 del 2005 ed ex art. 148­bis del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267)

5.2.1. Ricorso avverso la deliberazione di una Sezione regionale del controllo, adottata ex art. 148 bis del Tuel – SSRR in spec. comp. – Sent. n. 18/2015/EL del 18 marzo 2015 – 15 maggio 2015

5.3. I ricorsi avverso l’elenco Istat (art. 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n. 228)

5.3.1. Ricorso avverso l’inserimento nell’elenco ISTAT di una Federazione italiana sportiva – Requisito del “controllo pubblico” – SSRR in spec. comp. – Sent. n. 12/2015 del 28 gennaio 2015-31 marzo 2015

5.4. I ricorsi in tema di rendiconti annuali dei Gruppi consiliari (art. 1, comma 12, del D.L. n. 174/2012, convertito nella legge n. 213/2012)

6. L’attività giurisdizionale

6.1. L’attività delle Sezioni Riunite in sede giurisdizionale e in funzione nomofilattica (Paola Briguori)

6.1.1. Principio della generale impugnabilità delle ordinanze di sospensione dei giudizi contabili – SSRR giurisd. – Ord. 17 dicembre 2014-14 aprile 2015 n. 2/2015

6.1.3. Esperibilità dell’azione per il risarcimento del danno all’immagine per i soli delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro Secondo del codice penale – SSRR giurisd. – Sent. 19 marzo 2015 n. 8/QM/2015

6.1.4. Conoscibilità degli atti istruttori da parte del destinatario dell’invito a dedurre – Prova dell’eventuale sussistenza di un effettivo e concreto pregiudizio del diritto di difesa – SSRR giurisd. – Sent. 18 giugno 2015 n. 28/QM/2015

6.2. L’attività delle Sezioni di Appello (Paola Briguori)

6.2.1. Violazione delle regole dell’evidenza pubblica e conseguente danno erariale – Danno alla concorrenza – I Sez. Centr. App. – Sent. n. 27 del 6 novembre 2014 -13 gennaio 2015

6.2.3. Rigetto dell’istanza di definizione agevolata del giudizio d’appello in presenza di condotte dolose – II Sez. Centr. App. – Decr. n. 3 del 15 gennaio/16 gennaio 2015

6.3. L’attività giurisdizionale delle Sezioni Regionali (Massimiliano Atelli e Paola Briguori)

6.3.1. Mancanza di prova del pregiudizio certo e attuale – Sez. giur. Lazio – Sent. n. 338 del 18 giugno/15 luglio 2015

6.3.2 Ricorso all’indebitamento per eseguire la sentenza di condanna civile per illegittima occupazione di suolo – Sez. giur. Campania – Sent. n. 649 del 12 maggio/24 giugno 2015

6.3.4. False dichiarazioni liberatorie e uso di fatture o altri documenti per operazioni inesistenti – Sez. giur. Calabria – Sent. n. 137 del 10 giugno/9 luglio 2015

6.3.11. Differenze tra il diritto di natura risarcitoria azionato dal P.M. contabile e il diritto di credito che l’amministrazione danneggiata può direttamente ed autonomamente esercitare nei confronti dello stesso autore del fatto dannoso – Sez. giur. Veneto – Sent. n. 98 del 17 giugno 2015

6.3.12. Comunicazione “non istituzionale” resta a carico del Sindaco uscente – Sez. giur. Trentino Alto Adige – Sent. n. 14 del 13 maggio 2015

6.3.13 Mancata messa in liquidazione di società mista all’esito di sentenza tar di annullamento relativi atti costitutivi – Sez. giur. Valle d’Aosta – Sent. n. 4 del 5 maggio 2015

6.3.14. Il semplice compimento della condotta lesiva non è sufficiente a dare inizio al periodo prescrizionale – Sez. giur. Friuli Venezia Giulia – Sent. n. 5 del 22 gennaio 2015

6.3.15. Mancato ricorso alla gara e conseguente danno erariale – Sez. giur. Toscana – Sent. n. 93 del 20 maggio 2015

6.3.16 Sussiste la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti delle fondazioni teatrali per via della loro “marcata impronta pubblicistica’ – Sez. giur. Toscana – Sent. n. 24 del 4 marzo 2015

Corte dei Conti – Osservatorio – 1/11/2015 n.0

5.1. I ricorsi in tema di piani di riequilibrio (art. 243quater, comma 5, del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267)

5.2. I ricorsi avverso le deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo (assunte ex art. 1 comma 166 e segg. della legge n. 266 del 2005 ed ex art. 148bis del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267)