08/03/2024 Archivi - Giustamm

Sulla fiscalizzazione dell’abuso edilizio.

Redazione — Wed, 13 Mar 2024 11:34:47 +0000

Sulla fiscalizzazione dell’abuso edilizio.

Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Fiscalizzazione – Sanzione – Determinazione.

Secondo l’Adunanza Plenaria:

a) con l’espressione “data di esecuzione dell’abuso”, deve intendersi il momento di realizzazione delle opere abusive;

b) ai fini della determinazione della sanzione pecuniaria da determinare ex art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, deve procedersi alla determinazione della superficie convenzionale ai sensi dell’art. 13 della legge n. 392/1978 ed alla determinazione del costo unitario di produzione, sulla base del decreto aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso. Il costo complessivo di produzione, dato dalla moltiplicazione della superficie convenzionale con il costo unitario di produzione, va attualizzato secondo l’indice ISTAT del costo di costruzione.

Pres. Maruotti – Est. Tarantino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4 del 2023 del ruolo dell’Adunanza Plenaria, proposto dalla signora Eugenia Maria Nava, rappresenta e difesa dagli avvocati Tiziano Ugoccioni e Joseph Brigandì, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Bormio, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Dario Marchesi e Giovanni Corbyons, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via Cicerone, n. 44;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sede di Milano, Sezione Seconda, n. 633/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bormio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 novembre 2023 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e uditi per le parti gli avvocati Joseph Brigandì e Giovanni Corbyons;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno giudizio trae origine dal ricorso dinanzi al TAR per la Lombardia (Sede di Milano), con il quale l’appellante ha chiesto l’annullamento del provvedimento emesso dal Responsabile dello Sportello unico per l’edilizia in data 17 marzo 2021, n. 3628, nella parte in cui ha determinato la sanzione pecuniaria di cui all’art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, in accoglimento della sua richiesta di ‘fiscalizzazione dell’illecito edilizio’ posto in essere sul fabbricato sito nel territorio del Comune di Bormio.

2. L’amministrazione comunale ha quantificato la sanzione secondo il seguente procedimento:

I) individuazione della superficie convenzionale ai sensi dell’art. 13 della legge n. 392/1978 in misura pari a 39,08 metri quadri;

II) determinazione del costo unitario di produzione in 550,97 euro al metro quadrato;

III) moltiplicazione della superficie convenzionale per il costo unitario di produzione, con il risultato di 21.531,91 euro;

IV) rivalutazione della somma così quantificata, in base ai parametri ISTAT dal 1993 al 2020, con il risultato di 36.746,35 euro a titolo di aumento di valore dell’immobile;

V) raddoppio di tale importo, con la quantificazione della sanzione pecuniaria in misura pari a 73.492,70 euro.

3. Col ricorso di primo grado, l’interessata ha contestato unicamente il meccanismo utilizzato dall’amministrazione per attualizzare il costo di produzione, lamentando la violazione dell’art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, per il quale “Qualora, sulla base di motivato accertamento dell’ufficio tecnico comunale, il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, il dirigente o il responsabile dell’ufficio irroga una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento di valore dell’immobile, conseguente alla realizzazione delle opere, determinato, con riferimento alla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri previsti dalla legge 27 luglio 1978, n. 392, e con riferimento all’ultimo costo di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso, sulla base dell’indice ISTAT del costo di costruzione, con la esclusione, per i comuni non tenuti all’applicazione della legge medesima, del parametro relativo all’ubicazione e con l’equiparazione alla categoria A/1 delle categorie non comprese nell’articolo 16 della medesima legge”.

Ella ha dedotto che tale comma fisserebbe il valore del costo di produzione al momento dell’abuso, nella fattispecie al 1993.

Con la sentenza impugnata, il TAR ha respinto il ricorso, sulla base di ragioni letterali, sistematiche e storiche.

Quanto al dato letterale, il TAR ha rilevato che la locuzione “data di esecuzione” non può coincidere con quella di “ultimazione dei lavori”, poiché altrimenti non avrebbe alcun senso il riferimento all’indice ISTAT.

Pertanto, per non incorrere in un’interpretatio abrogans di questa parte della disposizione, la locuzione “data di esecuzione dell’abuso” va intesa come momento in cui l’abuso viene ‘fiscalizzato’, poiché l’abuso edilizio ha natura di illecito permanente e sussiste sino a quando è determinata la sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione.

Quanto al dato sistematico, tale interpretazione testuale del comma 2 dell’art. 33 risulta coerente con quanto disposto:

a) dall’art. 34 del medesimo testo unico sull’edilizia, secondo l’interpretazione offerta dalla giurisprudenza amministrativa, in relazione alla ‘fiscalizzazione’ delle opere eseguite in parziale difformità dal permesso di costruire, che riguarda illeciti meno gravi;

b) dal secondo periodo dell’art. 33, comma 2, che concerne l’abuso commesso su immobili ad uso diverso da quello abitativo;

c) dall’art. 4, comma 6, della legge regionale della Lombardia n. 31/2004, che, in attuazione delle disposizioni sul condono edilizio di cui al d.l. 269/2003, dispone un’attualizzazione del computo degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione al tempo del rilascio del titolo in sanatoria.

Quanto, infine, al terzo dato di carattere storico, l’art. 33, comma 2, ricalca la disposizione dell’abrogato art. 9 della legge n. 47/1985, che non conteneva alcun riferimento all’aggiornamento all’indice ISTAT, atteso che vigeva all’epoca l’art. 22 della legge n. 392/1978, che prevedeva l’adozione annuale di decreti ministeriali recanti il costo base di produzione al metro quadrato.

4. Avverso la sentenza di primo grado, ha proposto appello l’originaria ricorrente, che ha contestato la conclusione raggiunta dal giudice di prime cure, insistendo: a) sul dato testuale dell’art. 33, comma 2; b) sulla tesi per la quale la natura permanente dell’abuso edilizio rileverebbe solo in relazione all’imprescrittibilità del suo accertamento e della correlata sanzione, ma non in relazione alla determinazione della sanzione.

Inoltre, l’appellante ha dedotto che il medesimo comma 2 prevedrebbe regole diverse rispetto a quelle contenute negli artt. 33 e 34 d.P.R. n. 380/2001.

5. Costituitosi in giudizio, il Comune di Bormio ha argomentato in ordine all’infondatezza dell’avverso gravame.

6. La Seconda Sezione del Consiglio di Stato ha rilevato la mancanza di specifici precedenti giurisprudenziali al riguardo ed ha ritenuto di dover rimettere l’affare alla Adunanza Plenaria, ai sensi dell’art. 99, comma 1, del c.p.a., trattandosi di una questione interpretativa che può dar luogo a contrasti giurisprudenziali ed è di particolare rilevanza, considerato l’alto numero dei casi pendenti in tema di condono edilizio.

L’ordinanza di rimessione ha individuato la ratio delle disposizioni sulla cd. fiscalizzazione dell’abuso edilizio nella volontà del legislatore di evitare, nei casi previsti dal comma 2, la sanzione primaria della rimozione e della demolizione dell’abuso, quando vi siano obiettive difficoltà tecniche di esecuzione.

Pertanto, ad avviso della Seconda Sezione, la ‘fiscalizzazione’ rappresenta un istituto attraverso il quale il legislatore ha inteso contemperare la situazione di difficoltà esistente al momento di esecuzione del ripristino con la necessità di esercitare comunque il potere sanzionatorio.

In definitiva, in caso di impossibilità di eseguire la sanzione reale in forma specifica, si accede ad una misura reale in forma pecuniaria con la stessa identica funzione risarcitoria della collettività, offesa dall’abuso edilizio.

6.1. Tanto premesso, la Sezione remittente ha ricostruito l’ambito di applicazione del comma 2 dell’art. 33 del d.P.R. n. 380/2001, individuando due riferimenti temporali: I) la data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri della legge 27 luglio 1978, n. 392; II) l’ultimo costo di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso, sulla base dell’indice ISTAT del costo di costruzione.

6.2. La Sezione rinviene dei dubbi soprattutto con riferimento al secondo termine temporale, sia quanto alle modalità di individuazione “dell’ultimo costo di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso, sulla base dell’indice ISTAT del costo di produzione”, sia con riferimento al significato da attribuire all’espressione “alla data di esecuzione dell’abuso”.

6.2.1. Quanto al primo profilo, la Seconda Sezione rileva che, con l’abrogazione dell’art. 22 della legge 27 luglio 1978, n. 392, disposta dall’art. 14 della legge 9 dicembre 1998, n. 431, non sono più stati emanati i decreti ministeriali che ogni anno determinavano il costo base di produzione per la realizzazione degli immobili adibiti ad uso di abitazione.

Infatti, l’ultimo decreto è stato emanato il 18 dicembre 1998. Conseguentemente, rileverebbe nel caso di specie l’anno di ultimazione dell’abuso (1993) per stabilire il valore dell’immobile o tutt’al più la data di emanazione del decreto del 18 dicembre 1998.

Ciò però determinerebbe un vulnus alla ratio e alle finalità perseguite ed un vantaggio economico per colui che benefici dell’abuso edilizio.

6.2.2. Quanto al secondo profilo, l’espressione “esecuzione dell’abuso” non sarebbe così inequivoca come sostenuto dall’appellante, dovendosi avere riguardo, per la natura permanente dell’abuso, al momento della scoperta dell’abuso o dell’accertamento dell’illecito, ovvero al momento dell’irrogazione della sanzione.

6.3. Tanto premesso, la Seconda Sezione ha sottoposto all’esame dell’Adunanza Plenaria i seguenti quesiti:

– se, con l’espressione “data di esecuzione dell’abuso”, di cui all’art. 33, comma 2, debba intendersi il momento di completamento dell’abuso ovvero quello in cui l’abuso è stato accertato dai competenti uffici pubblici ovvero sia stato denunciato dall’interessato a mezzo della richiesta di un condono o ancora quello di irrogazione della sanzione pecuniaria o demolitoria, intendendosi cioè l’espressione come momento di cessazione dell’abuso;

– se, in mancanza dei decreti ministeriali di determinazione del costo di produzione per la realizzazione degli immobili ex art. 22 della l. n. 392 del 1978, ai fini della determinazione della sanzione pecuniaria ex art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 possa procedersi all’attualizzazione, secondo gli indici ISTAT, al momento di irrogazione della sanzione pecuniaria dei valori risultanti dagli ultimi decreti ministeriali (30 gennaio 1997 e 18 dicembre 1998) ovvero se ancora l’attualizzazione possa essere quanto meno limitata al momento della scoperta dell’abuso o della sua denunzia (o della proposizione della istanza di condono).

7. Nelle memorie prodotte in vista dell’udienza di discussione, le parti hanno insistito nelle loro conclusioni.

8. I quesiti sottoposti all’attenzione dell’Adunanza Plenaria hanno ad oggetto l’interpretazione dell’art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, nella parte in cui esso prevede – nei casi ivi previsti – l’irrogazione di “una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento di valore dell’immobile, conseguente alla realizzazione delle opere, determinato, con riferimento alla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri previsti dalla legge 27 luglio 1978, n. 392, e con riferimento all’ultimo costo di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso, sulla base dell’indice ISTAT del costo di costruzione”.

In particolare, occorre chiarire come vada determinato il ‘costo di produzione’.

9. Come ha prospettato l’ordinanza di rimessione, il sopra riportato comma 2 potrebbe essere interpretato in due modi.

Premesso che la sanzione deve essere pari al doppio dell’aumento del valore dell’immobile a seguito della realizzazione delle opere abusive e che rilevano i criteri previsti dalla legge 27 luglio 1978, n. 392, l’ultimo costo di produzione:

per una prima interpretazione, va determinato secondo quanto stabilito dal decreto ministeriale e poi il relativo importo va aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso sulla base dell’indice ISTAT del costo di costruzione;

per una alternativa interpretazione, va determinato con riferimento all’ultimo costo di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso, e l’importo così ottenuto va incrementato sulla base dell’indice ISTAT del costo di costruzione.

Questa seconda lettura – che valorizza la virgola che segue la parola “abuso” – rileva che il termine ‘aggiornato’ fa riferimento all’ultimo costo di produzione determinato con il decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso, ossia al decreto ministeriale emesso in prossimità all’esecuzione dell’abuso.

9.1. La scelta tra le due interpretazioni letterali sopra illustrate lascia aperto un ulteriore interrogativo, ossia cosa si intenda per “data di esecuzione dell’abuso”.

Al riguardo, sono possibili quattro diverse interpretazioni, di cui una sola, però, la prima, risulta maggiormente aderente al suo dato testuale:

a) il momento in cui sono ultimati i lavori edilizi abusivi;

b) il momento in cui l’abuso è accertato da parte dell’amministrazione;

c) il momento in cui l’abuso è autodichiarato da parte dell’interessato;

d) il momento in cui è irrogata la sanzione pecuniaria.

9.2. L’art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 dispone che vadano effettuate due distinte operazioni: a) individuare il costo di produzione, determinato con il decreto ministeriale aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso; b) attualizzare l’importo della sanzione, individuato sulla base del costo di costruzione, applicando l’indice ISTAT.

Ne consegue che va indicizzato non l’importo indicato nel decreto ministeriale, ma quello aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso. Questa soluzione, da un lato, consente di specificare quale deve essere il decreto ministeriale da utilizzare dall’altro, spiega perché nella frase vi sia una virgola dopo il termine “abuso”.

9.3. Quanto poi alla locuzione “data di esecuzione dell’abuso”, rileva il suo dato testuale.

L’aumento di valore dell’immobile va individuato sulla base dei criteri contenuti nella legge n. 392/1978, calcolando la superficie convenzionale e considerando il costo unitario di produzione secondo il decreto ministeriale aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso: la moltiplicazione tra i due termini indica il costo di produzione complessivo, ossia l’aestimatio, che va aggiornato (taxatio) sulla base dell’indice ISTAT del costo di costruzione.

10. Il legislatore ha ribadito che va esercitato il potere sanzionatorio anche quando vi siano obiettive difficoltà tecniche per eseguire la demolizione, derogando alla regola generale per cui gli abusi edilizi vanno materialmente rimossi.

Il relativo potere può essere esercitato su richiesta del responsabile dell’abuso, qualora risulti l’oggettiva impossibilità di procedere alla riduzione in pristino delle parti difformi senza incidere sulla stabilità dell’intero edificio.

Nel contemperare gli interessi in conflitto, il legislatore ha disposto che la sanzione pecuniaria in concreto erogata tenga conto dell’effettivo valore delle opere abusive, l’unico significativo per la definizione del caso concreto, e non di quello inferiore e risalente al passato, non più ancorato all’effettivo valore del bene.

11. E’ significativo che l’art. 33, comma 2, ricalca l’abrogato comma 2 dell’art. 9 della legge n. 47/1985, secondo il quale: “Qualora, sulla base di motivato accertamento dell’Ufficio tecnico comunale, il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, il sindaco irroga una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento di valore dell’immobile, conseguente alla realizzazione delle opere, determinato, con riferimento alla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri previsti della legge 27 luglio 1978, n. 392”.

Quest’ultima diposizione non conteneva alcun meccanismo di adeguamento, ma il mero rinvio alla legge n. 392/1978, il cui art. 22, comma 1, ora abrogato nei sensi di cui all’art. 14, della legge n. 431/1998 ossia limitatamente alle locazioni abitative, stabiliva che: “Per gli immobili adibiti ad uso di abitazione che sono stati ultimati dopo il 31 dicembre 1975, il costo base di produzione a metro quadrato è fissato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dei lavori pubblici, di concerto con quello di grazia e giustizia, sentito il Consiglio dei Ministri, da emanare entro il 31 marzo di ogni anno e da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica”.

L’emanazione annuale dei decreti ministeriali, pertanto, già comportava un adeguamento periodico con effetti automatici per la commisurazione della sanzione.

Inoltre, un meccanismo di adeguamento, analogo a quello previsto dall’art. 33, comma 2, è contenuto nell’art. 34, comma, secondo il quale: “Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell’opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al doppio del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale”.

Quest’ultima disposizione riguarda condotte meno gravi di quelle disciplinate dall’art. 33, comma 2, e va intesa – con riferimento ai casi in cui si tratti di immobili sia ad uso abitativo che ad uso diverso da quello abitativo – nel senso che la ‘fiscalizzazione’ debba tenere conto del valore del bene al tempo della sua determinazione.

12. Sarebbe invece irragionevole l’interpretazione dell’art. 33, comma 2, secondo la quale rileverebbe il valore del bene al momento di realizzazione delle opere.

La sanzione pecuniaria costituisce, nei tassativi casi consentiti, una misura alternativa alla materiale demolizione del manufatto e deve costituire una ‘risposta sanzionatoria’ omogenea ed effettiva, ciò che non vi sarebbe se si dovesse tenere conto del suo valore inferiore, commisurato al tempo della realizzazione dell’abuso.

13. Può pertanto, darsi risposta ai quesiti sottoposti all’esame del Collegio nel senso che:

a) con l’espressione “data di esecuzione dell’abuso”, deve intendersi il momento di realizzazione delle opere abusive;

14. L’appello in esame deve dunque essere respinto. La novità della questione trattata giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), definitivamente pronunciando sull’appello n. 4 del 2024 del ruolo dell’Adunanza Plenaria, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del secondo grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 15 novembre 2023, con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Carmine Volpe, Presidente

Mario Luigi Torsello, Presidente

Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente

Rosanna De Nictolis, Presidente

Marco Lipari, Presidente

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Vincenzo Lopilato, Consigliere

Fabio Franconiero, Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere, Estensore

Paolo Carpentieri, Consigliere

Valerio Perotti, Consigliere

Dario Simeoli, Consigliere

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Sull’inammissibilità dell’appello in caso di mera riproposizione dei motivi di primo grado.

Redazione — Mon, 11 Mar 2024 11:48:04 +0000

Sull’inammissibilità dell’appello in caso di mera riproposizione dei motivi di primo grado.

Processo – Processo amministrativo – Appello – Motivi – Riproposizione dei motivi di primo grado – Inammissibilità.

E’ inammissibile la mera riproposizione dei motivi di primo grado, in ragione dell’assunto che l’effetto devolutivo dell’appello non esclude l’obbligo dell’appellante di indicare nell’atto di appello le specifiche critiche rivolte alla sentenza impugnata e le ragioni per le quali le conclusioni, cui il primo giudice è pervenuto, non siano condivisibili, non potendo il ricorso in appello limitarsi a una generica riproposizione degli argomenti dedotti in primo grado.

Pres. de Francisco – Est. Caleca

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 768 del 2020, proposto dalla società
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Sabrina Donato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Siciliana – Dipartimento ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato domiciliataria per legge in Palermo, via Valerio Villareale, n. 6;

per la riforma della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza) n. 02880/2019, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Siciliana – Dipartimento ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 novembre 2023 il Cons. Antonino Caleca;

Nessuno è presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società -OMISSIS- impugnava con il ricorso introduttivo:

a) la nota n. 42111 datata 3 luglio 2018, con cui l’Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente, Dipartimento regionale dell’ambiente, non convalidava la richiesta di subingresso e di proroga della concessione demaniale marittima assentita alla dante causa della ricorrente, -OMISSIS-.;

b) la nota n. 84853 del 7 dicembre 2017 con cui l’Ufficio territoriale ambiente, sul presupposto che la società non avrebbe prodotto i documenti richiesti e versato gli importi dovuti a titolo di canoni concessori, comunicava l’avvio del procedimento finalizzato alla revoca della nota n. 31973 del 13 maggio 2016 relativa alla richiesta di subingresso e proroga della concessione demaniale marittima n. 33/2004.

Con ricorso per motivi aggiunti l’appellante impugnava inoltre la nota n. 33380 adottata in data 17 maggio 2019, con cui l’Ufficio Territoriale Ambiente ingiungeva alla società lo sgombero dell’area demaniale dalla stessa occupata, in ragione dei primi provvedimenti adottati.

2. L’amministrazione riteneva di adottare gli atti impugnati in ragione dell’assunto che la ditta non aveva prodotto né la documentazione relativa al pagamento dei canoni concessori per gli anni 2015, 2016 e 2017 (oltre il dovuto conguaglio), né la documentazione relativa all’aggiornamento della pratica di subingresso, né la prescritta polizza fideiussoria con copertura sino al 31 dicembre 2020, come peraltro richiestole con atti formali.

3. Nel provvedimento che conclude il procedimento del 2018 impugnato in via principale si legge, infatti:

“Considerato la verifica negativa da parte dello scrivente Ufficio poiché la Ditta -OMISSIS-, contrariamente a quanto dichiarato con note prot. N. 74642 del 24.10.2017 e prot. N. 86976 del 19.12.2017, non ha prodotto la documentazione con i pagamenti dei canoni concessori degli anni 2015, 2016 e anno 2017 e relativo conguaglio, per gli anni precedenti, nonché la presentazione della documentazione necessaria relativa all’aggiornamento della pratica e del contestuale subingresso, nè tantomeno la polizza fidejussoria di copertura fino al 31.12.2020.

Poiché tali obblighi non sono stati rispettati e considerato che l’inadempienza costituisce Motivo di decadenza, si ritiene per quanto sopra che il, subingresso e la proroga della C.D.M. -n° 33/2004 di mq.500,00 di area Demaniale Marittima per alaggio e varo imbarcazioni nella porzione di -OMISSIS- nel Comune di -OMISSIS-, non sono stati finalizzati e convalidati dallo scrivente Ufficio”.

3.1. Sulla scorta del citato provvedimento veniva, successivamente, emessa l’ordinanza di sgombero impugnata con i motivi aggiunti.

4. Nell’adire il competente T.A.R. l’appellante sosteneva che:

-la documentazione era stata regolarmente prodotta dalla società;

-l’amministrazione avrebbe evidentemente confuso l’istituto del rilascio del titolo concessorio con quello del subingresso nella concessione;

-in ogni caso non sarebbero state rispettate le prescrizioni di cui alla disciplina in materia di decadenza della concessione demaniale;

-gli atti impugnati dovevano considerarsi, altresì, viziati per difetto di istruttoria e difetto di motivazione (anche in relazione al mancato esercizio del soccorso istruttorio).

4.1. Con i motivi aggiunti avverso l’ordinanza di sgombero veniva dedotto che:

-il provvedimento impugnato risultava affetto dai vizi di difetto di motivazione e di difetto di istruttoria, in quanto i pagamenti in contestazione sarebbero stati regolarmente effettuati;

– l’amministrazione non avrebbe osservato la procedura prescritta per l’ipotesi di mancato pagamento dei canoni;

– sussisterebbe, inoltre, il vizio di illegittimità derivata, avuto riguardo alle censure mosse con ii ricorso introduttivo agli atti impugnati con tale gravame.

5. Nel corso del giudizio di primo grado si costituiva l’amministrazione intimata per chiedere la reiezione del ricorso.

6. Il giudice di prime cure, dopo aver disposto una conducente integrazione probatoria, ha dichiarato inammissibile il ricorso per quanto attiene all’impugnazione della nota n. 84853 del 7 dicembre 2017 con cui l’Ufficio territoriale ambiente comunicava l’avvio del procedimento finalizzato alla revoca della nota n. 31973 del 13 maggio 2016 relativa alla richiesta di subingresso e proroga della concessione demaniale marittima n. 33/2004 in ragione della natura endoprocedimentale dell’atto in questione e ha respinto nel resto il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti ritenendoli infondati.

6.1. Il T.A.R., ritenendo ravvisabili nei fatti sopra indicati i reati di cui agli artt. 482 (falsità materiale in certificato amministrativo) e 485 c.p. (contraffazione di una scrittura privata e/o l’alterazione di una scrittura privata vera), ha disposto trasmettersi copia degli atti alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Messina.

7. Ricorre in appello la parte soccombente in primo grado.

Ripercorrendo le argomentazioni difensive già illustrate in primo grado e tenendo conto di presunte favorevoli sopravvenienze maturate in sede penale (viene trascritto il contenuto delle sommarie informazioni testimoniali rese quale persona offesa dalla signora -OMISSIS- e dal fratello della stessa alla polizia giudiziaria in data 15 luglio 2020, rese note al difensore dell’appellante con lettera del 21 luglio 2020, senza che il Collegio possa valutare se, all’epoca della redazione dell’atto di gravame, le persone escusse fossero ancora tenute o meno all’obbligo di non rivelare il contenuto di quanto dichiarato alla P.G.) l’appellante afferma che la sentenza impugnata sarebbe manifestamente ingiusta e meriterebbe perciò di essere integralmente riformata per:

1) aver violato i principi del giusto processo e di equità tra le parti processuali, avallando un’indebita inversione dell’onere della prova in contrasto con l’art. 2697 c.c.;

2) aver ritenuto “falsi” solo sulla scorta delle dichiarazioni rese, peraltro irritualmente, dall’assessorato i documenti che, fino a prova contraria e in assenza di un procedimento di querela di falso o di una pronuncia del Giudice penale, sarebbero invece fidefacenti e non potrebbero perciò essere contestati;

3) non aver effettuato i doverosi approfondimenti istruttori, ove non avesse ritenuto vere le affermazioni dell’amministrazione;

4) aver confuso il procedimento di autorizzazione al subingresso in una concessione già assentita (c.d. richiesta di voltura) con la connessa richiesta di rinnovo.

In diritto, con l’appello si deduce:

– violazione dell’art. 2 c.p.a, dell’art. 3 della l. n. 241/1990 e dell’art. 41 della CEDU, nonché dei principi di parità delle parti e del giusto processo. A detta di parte appellante, sconfessando quanto emergeva dagli atti di causa, la sentenza si sarebbe limitata a prendere per buono quanto strumentalmente dedotto dall’ente in sede giudiziale, circa il mancato pagamento dei canoni concessori, pur in presenza di quietanze liberatorie che portano timbro e firma della banca presso la quale sono stati eseguiti i pagamenti;

– violazione degli artt. 46, 54 e 55 c.p.a., dei principi del giusto processo e della parità tra le parti in causa – violazione degli artt. 60 e 63 c.p.a.: il Collegio avrebbe erroneamente ritenuto di rinviare per ben due volte la causa, così rimettendo ingiustificatamente in termini l’Amministrazione inadempiente;

-violazione dell’art. 64 c.p.a. e dell’art. 2697 c.c., nonché dell’art. 77 c.p.a.: il Tribunale avrebbe dovuto fondare il decisum o sulle prove fornite dalla ricorrente, e non anche dalla PA, oppure, al più e in via però residuale, ma senza sopperire o sostituirsi del tutto all’amministrazione nell’assolvimento del proprio onere probatorio, avrebbe dovuto provvedere a integrare l’istruttoria disponendo l’ordine di esibizione di documenti.

Dopo il terzo motivo di appello ora citato, l’appellante ripropone, mediante la mera trascrizione, il ricorso di primo grado e il ricorso per motivi aggiunti.

L’atto di appello prosegue con la reiterazione della richiesta di risarcimento dei danni asseritamente derivanti dall’illegittimo comportamento dell’amministrazione, che avrebbe impiegato un periodo di tempo eccessivamente lungo nell’evadere la richiesta di subingresso e rinnovo della precedente c.d.m.

Per ultimo si chiede di sospendere il presente procedimento in attesa delle risultanze del procedimento penale attualmente pendente dinanzi alla Procura della Repubblica di Messina (-OMISSIS-) che avrebbe a oggetto proprio l’indagine circa la presunta falsità del documento e i soggetti a carico dei quali le condotte considerate penalmente rilevanti andranno eventualmente imputate.

8. L’amministrazione, con memoria depositata in data 21 dicembre 2022, ha ribadito, tra l’altro, che “controparte, peraltro, ha depositato in sede di appello documenti, talvolta irrilevanti”.

9. Con memoria depositata in data 5 gennaio 2023 l’appellante, richiamando i documenti depositati in data 17 novembre 2022, ha insistito in tutte le proprie difese e ha notiziato questo giudice d’appello che “sempre in punto di fatto, si evidenzia che la -OMISSIS-, successivamente al deposito dell’appello introduttivo e dopo svariati solleciti, ha frattanto finalmente ricevuto, da parte degli Istituti di credito presso i quali aveva eseguito i pagamenti, le certificazioni di conformità degli F23 oggetto di contestazione” depositando i relativi documenti e puntualizzando che “Non può dunque (come non poteva sin da subito) sussistere alcun dubbio circa il versamento dei canoni dalla stessa eseguito e l’autenticità delle ricevute dei pagamenti effettati”.

Ulteriore memoria l’appellante ha depositato in data 4 febbraio 2023 per depositare provvedimenti del giudice penale ritenuti rilevanti nella propria prospettazione difensiva.

All’esito dell’udienza pubblica dell’8 febbraio 2023, il Collegio non ha ritenuto la causa matura per la decisione per le seguenti ragioni.

L’amministrazione fin dal primo grado, adempiendo alla richiesta di chiarimenti formulata dal primo giudice, ha sostenuto che:

“a) i pagamenti dei canoni per gli anni 2015 e 2016 e del conguaglio per i canoni pregressi sino al 31 dicembre 2013 non sono mai stati trasmessi all’Ufficio;

b) da una ricerca effettuata a carico di entrambe le ditte (sia la ricorrente che la dante causa) sui tabulati della Società Riscossione Sicilia, Agenzia di Riscossione Tributi per la Sicilia, le ricevute dei modelli F23 relative ai pagamenti in questione non sono state riscontrate;

c) la ricorrente, con nota n. 74642 ricevuta dall’Ufficio in data 24 ottobre 2017, ha dichiarato che gli adempimenti richiesti dall’Amministrazione con nota n. 27978 del 28 aprile 2016, erano già stati trasmessi con la nota n. 1181del 24 aprile 2015, mentre dall’allegato 13 alla relazione istruttoria si evince chiaramente che la documentazione allegata alla missiva fa riferimento ed è in risposta a quanto richiesto proprio con la nota dell’Ufficio;

d) la lettera “raccomandata a mano” del 12 dicembre 2016 non è mai stata riscontrata attraverso il protocollo informatico, per cui essa non e dotata di un regolare numero di protocollo e sulla stessa e stato apposto un timbro di “posta in entrata” chiaramente non conforme, sia nel formato che nell’intestazione, rispetto a quello regolarmente in uso presso l’Ufficio;

e) a tale lettera non e stato allegato alcuno dei documenti in essa indicati;

f) la polizza di copertura fino al 31 dicembre 2020 richiesta con la nota n. 27978 del 28 aprile 2016 non e stata prodotta dalla ricorrente (agli atti dell’Ufficio è stata reperita soltanto una polizza fideiussoria allegata alla documentazione presentata con nota n. 1181 del 24 aprile 2015 per un importo pari a € 5.198,02 e con scadenza annuale, cioè con validità sino al 10. Marzo 2016);

g) come già indicato, non risulta alcun modello F23 relativo al pagamento dei canoni per gli anni 2015 e 2016 e del conguaglio sino al 31 dicembre 2013”.

L’appellante ha continuato sostenere di avere di avere effettuato i pagamenti dei canoni per gli anni 2015 e 2016 e del conguaglio per i canoni pregressi sino al 31 dicembre 2013, producendo nel presente grado di giudizio documentazione bancaria comprovante il proprio assunto.

Permanendo il contrasto su un punto in fatto dirimente ai fini del decidere, il Collegio ha pertanto ritenuto indispensabile integrare il compendio probatorio, disponendo con ordinanza istruttoria n. 163/23 che un consulente tecnico d’ufficio accertasse, sulla scorta della documentazione (anche bancaria) prodotta dalle parti nei due gradi di giudizio, se vi fosse stato l’effettivo pagamento da parte della società -OMISSIS- (pagamento richiesto alla stessa, con nota n. 27978 del 28 aprile 2016, dall’Ufficio del Demanio Marittimo di Milazzo) dei canoni concessori per gli anni 2015 e 2016 e del conguaglio per i canoni pregressi sino al 31 dicembre 2013.

11. Il Consulente tecnico ha adempiuto all’incombente istruttorio effettuando la verifica in contraddittorio con le parti e depositando la relazione il 26 maggio 2023.

12. All’udienza pubblica del 23 novembre 2023 la causa è stata definitivamente trattenuta in decisione.

13. L’appello deve essere respinto.

14. Ritiene il Collegio che le conclusioni cui è pervenuto il consulente tecnico siano tali da ritenersi dirimenti ai fini del decidere la presente controversia.

Occorre rilevare, preliminarmente, che le conclusioni dell’ausiliario depositate in data 26 maggio 2023 non sono state contestate dall’appellante, così che le stesse acquistano una valenza probatoria piena.

Dopo avere analizzato la documentazione prodotta da parte appellante, in ultimo la documentazione bancaria depositata in data 17 novembre 2022, e dopo avere effettuato le ricerche presso l’indicato istituto di credito, il consulente afferma che:

“La verifica peritale condotta dallo scrivente CTU – svolta a mezzo ausilio dei funzionari responsabili delle dipendenze bancarie di Messina di Banca Intesa San Paolo nn. 739 e 6994 – hanno fatto emergere il mancato pagamento alla Regione Siciliana da parte della ricorrente -OMISSIS- dei canoni per la concessione demaniale relativi agli anni 2015, 2016 e per l’integrazione dei canoni relativi agli anni pregressi fino al 31.12.2013”.

Il consulente, verificando unitamente ai dipendenti dell’istituto bancario la documentazione prodotta dall’appellante, “riscontrava le seguenti incoerenze:

-la pec con cui la Filiale Messina 6994 avrebbe inviato alla -OMISSIS- l’attestazione di pagamento F23 su richiesta dell’interessato relativo al canone per l’anno 2016 non è stata rinvenuta nel sistema informativo della Banca;

-la suddetta pec riporta la data del 6.12.2020 che corrisponde a giornata festiva e quindi non lavorativa (pag. 1 dell’allegato 6);

-la menzionata attestazione di pagamento di cui sopra riporta il codice CAB – codice che identifica lo sportello bancario – n. 16520 (ossia Filiale 6994), ma la copia del mod F23 (pag. 3 dell’allegato 5) prodotta dalla ricorrente relativo al pagamento del 14.11.2016 riporta il codice CAB 16500 (Filiale 739). I dipendenti dell’Istituto bancario che hanno assistito lo scrivente CTU nell’espletamento delle operazioni peritali hanno precisato che una dipendenza non potrebbe produrre un’attestazione relativa ad un pagamento della specie disposto presso altra dipendenza;

-inoltre l’attestazione di pagamento F23 (pag. 2 dell’allegato 6) presenta le seguenti anomalie:

i)il codice ABI dell’Istituto Banca Intesa San Paolo riportato nell’intestazione e in calce (sestultima riga e penultima riga) è errato (0369 anziché 03069); ii) la dicitura a piè di pagina con la quale la Banca certificherebbe l’avvenuto pagamento riporta un numero di Filiale che rievoca una numerazione della rete in disuso alla data dell’operazione, ossia 052112; tale numero di Filiale peraltro è errato atteso che il corretto precedente numero assegnato alla Filiale era 05212”.

Il Collegio osserva quanto segue.

La nota n. 42111 emessa in data 3 luglio 2018, con cui l’Assessorato Regionale del territorio e dell’ambiente, dipartimento regionale dell’ambiente, ha ritenuto di non convalidare la richiesta di subingresso e di proroga della concessione demaniale marittima assentita alla dante causa della ricorrente, -OMISSIS-. è motivata dalla “verifica negativa da parte dello scrivente Ufficio poiché la Ditta -OMISSIS-, contrariamente a quanto dichiarato con note prot. N. 74642 del 24.10.2017 e prot. N. 86976 del 19.12.2017, non ha prodotto la documentazione con i pagamenti dei canoni concessori degli anni 2015, 2016 e anno 2017 e relativo conguaglio, per gli anni precedenti, nonché la presentazione della documentazione necessaria relativa all’aggiornamento della pratica e del contestuale subingresso, né tantomeno la polizza fidejussoria di copertura fino al 31.12.2020”.

Ritiene l’amministrazione che il mancato rispetto di tali obblighi costituisce motivo di decadenza della concessione in scrutinio.

Il risultato cui è pervenuto il consulente deve far ritenere veritiera e provata la contestazione del mancato adempimento degli obblighi derivanti dalla concessione e pertanto legittimi e adeguatamente motivati i provvedimenti impugnati dall’odierna appellante.

Precisa il Collegio che le conclusioni del verificatore devono far ritenere che parte appellante abbia agito in giudizio temerariamente, con le conseguenze che ne derivano anche ai sensi dell’art. 26 c.p.a. come sarà specificato nel dispositivo della presente sentenza.

14.1. Tanto basterebbe per decidere in senso sfavorevole all’appellante la presente controversia ed è unicamente per completezza di motivazione che il Collegio precisa che sono infondati tutti i profili di doglianza veicolati con l’atto di gravame.

15. Non è fondato il primo motivo.

A detta dell’appellante “sconfessando quanto emergeva dagli atti di causa, la sentenza impugnata, nel rigettare il ricorso ed i successivi motivi aggiunti, si è limitata a prendere per buono quanto solo strumentalmente dedotto dall’ente in sede giudiziale, circa il mancato pagamento dei canoni concessori, pur in presenza di quietanze liberatorie che portano timbro e firma della banca presso la quale sono stati eseguiti i pagamenti”.

Le conclusioni cui è pervenuto il consulente tecnico d’ufficio fanno strale delle argomentazioni difensive reiterate sotto il motivo in scrutinio.

È incongruo nella presente fattispecie il richiamo alla tematica della “motivazione postuma” del provvedimento sopravvenuta in sede giudiziale, in considerazione del rilievo che il mancato pagamento dei canoni della concessione è il motivo principale che ha indotto l’amministrazione ad adottare i provvedimenti sfavorevoli per l’appellante.

16. Non è fondato il secondo motivo di appello secondo cui il Collegio di primo grado avrebbe erroneamente ritenuto di rinviare per ben due volte, la causa, rimettendo ingiustificatamente nei termini l’amministrazione, inadempiente nel riscontrare gli adempimenti istruttori disposti dal giudice.

In disparte il rilievo che l’amministrazione, seppur con qualche ritardo, ha, nei termini di rito, riscontrato le allegazioni della società istante come richiesto dal primo giudice, verificandone l’insufficienza e contraddittorietà, è dirimente la considerazione che il giudice dispone dei tempi del processo, e perciò dei relativi rinvii, come ritiene più opportuno anche in relazione all’accertamento dei fatti di causa; discrezionalità che si correla ai poteri istruttori ufficiosi spettanti al giudice amministrativo e della quale il giudice di primo grado non risulta aver in alcun modo abusato.

17. Non è fondato il terzo motivo ove si torna a insistere sulla documentazione prodotta dall’appellante, tenuto conto delle conclusioni del verificatore e di quanto ritenuto dal Collegio scrutinando il primo motivo.

18. Non sussistono ragioni per sospendere il presente processo in attesa della definizione di un presunto procedimento per falso della nota su cui figura “apposto un timbro che, a detta della PA, e acriticamente dal TAR, non sarebbe conforme al proprio”.

La circostanza su cui verterebbe l’indagine del giudice penale (peraltro non adeguatamente documentata dalla parte) è ormai assolutamente irrilevante ai fini del decidere la controversia.

18.1. Il Collegio, ad abundantiam, rileva che è inammissibile l’appello nella parte in cui si limita a riproporre, letteralmente, da pag. 29 in poi i motivi dedotti in primo grado.

Per costante giurisprudenza del giudice amministrativo è inammissibile la mera riproposizione dei motivi di primo grado, in ragione dell’assunto che l’effetto devolutivo dell’appello non esclude l’obbligo dell’appellante di indicare nell’atto di appello le specifiche critiche rivolte alla sentenza impugnata e le ragioni per le quali le conclusioni, cui il primo giudice è pervenuto, non siano condivisibili, non potendo il ricorso in appello limitarsi a una generica riproposizione degli argomenti dedotti in primo grado (cfr., ex multis, Cons. Stat., sez. IV, 23 febbraio 2022, n. 1287).

19. Ritenuto il contenuto della presente decisione, è manifestamente infondata la reiterata richiesta di risarcimento dei danni asseritamente derivanti dai provvedimenti adottati dall’amministrazione.

20. Ravvisandosi nelle conclusioni cui perviene il verificatore notizia di estremi di reato (art. 374 c.p.), il Collegio dispone che la Segreteria trasmetta alla Procura della Repubblica di Palermo la presente sentenza, l’ordinanza istruttoria di questo giudice n. 163 dell’1 marzo 2023, la relazione del Consulente tecnico d’ufficio depositata in data 26 maggio 2023, unitamente a tutta la documentazione allegata a quest’ultima.

Allo stesso ufficio dovrà essere trasmessa la documentazione prodotta dall’appellante in data 17 novembre 2022 e la memoria depositata dalla stessa parte in data 5 gennaio 2023, con riserva di trasmettere, ove richiesto dell’ufficio inquirente, l’intero fascicolo processuale in copia autentica.

21. Restano definitivamente a carico dell’appellante il compenso del consulente tecnico d’ufficio, che si liquida nella misura di 5.000,00 (cinquemila euro) e già anticipato come da ordinanza che ha disposto la verificazione.

A carico dell’appellante vengono ulteriormente poste in via definitiva le spese di viaggio rendicontate dal consulente con l’istanza ritualmente depositata in data 14 luglio 2023, pari a € 155,34.

22. Le spese del secondo grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo, unitamente alle ulteriori somme sanzionatorie ivi indicate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto:

– respinge l’appello;

– pone a carico dell’appellante in via definitiva le spese della verificazione che liquida in euro 5.155,34 nei termini di cui in motivazione;

– ordina alla Segreteria la trasmissione alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Palermo della presente sentenza, unitamente agli ulteriori atti indicati in motivazione.

Condanna parte appellante a rifondere in favore dell’amministrazione le spese del secondo grado di giudizio, che liquida in euro 5.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Visto il secondo periodo del comma 1 dell’art. 26 c.p.a., condanna d’ufficio l’appellante al pagamento, a favore dell’amministrazione appellata, della ulteriore somma, equitativamente determinata, di euro 5.000,00.

Visto il comma 2 dell’art. 26 c.p.a., condanna altresì parte appellante al pagamento della sanzione pecuniaria di euro 3.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte appellante.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 23 novembre 2023 con l’intervento dei magistrati:

Ermanno de Francisco, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Giuseppe Chinè, Consigliere

Antonino Caleca, Consigliere, Estensore

Paola La Ganga, Consigliere

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