Atto amministrativo – Occupazione di suolo pubblico – Covid-19 – Art. 20 Cod. Strada – Inapplicabilità.

Nel caso di occupazione di suolo pubblico di tipo emergenziale (concessa per l’emergenza Covid-19), ricada su una strada a viabilità principale e interessi peraltro un’area di sosta non tariffata, l’art. 20 Cod. Strada non è disposizione direttamente pertinente.

Pres. Caringella – Est. Urso

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 5278 del 2023, proposto da
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Sergio Siracusa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avvocatura capitolina in Roma, via del Tempio di Giove, 21;

contro

Okasan s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Franco Carlini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 15540/2022, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Okasan s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2023 il Cons. Alberto Urso e uditi per le parti gli avvocati Perugini in sostituzione di Carlini, e Siracusa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con provvedimento del 10 agosto 2022, Roma Capitale respingeva la Scia presentata dalla Okasan s.r.l. per l’occupazione di suolo pubblico (cd. “o.s.p.”) in base a regime speciale cd. “emergenza Covid” volta all’installazione di una pedana in relazione ad esercizio per la somministrazione di alimenti e bevande sito in via Nemorense n. 101/piazza Acilia n. 1, con motivazione che la strada era classificata dal PGTU nella definizione stradale di traffico urbano come a “viabilità principale”; il provvedimento ordinava al contempo la rimozione entro 7 giorni della pedana già apposta dall’interessata.

2. La Okasan s.r.l. proponeva ricorso avverso il provvedimento e gli atti correlati dolendosi, in sintesi, della mancata comunicazione di avvio del procedimento; del fatto che le circolari richiamate dal provvedimento impugnato erano anteriori al Regolamento di cui alle D.A.C. n. 4 e 21/2021 applicabili alla fattispecie; nel merito, che non vi sarebbe in specie alcun rilevante divieto di o.s.p., atteso che l’area è estranea alla carreggiata e alla parte carrabile, e comunque il Cod. strada consentirebbe l’o.s.p. anche su aree carrabili della viabilità, purché non si crei intralcio al traffico veicolare o alla sicurezza stradale; sarebbe stato inoltre violato il cd. “decreto liberalizzazioni” che privilegia e sostiene l’iniziativa economica privata.

3. Il Tribunale amministrativo adito, nella resistenza di Roma Capitale, accoglieva il ricorso, ritenendo fondato il motivo di censura relativo all’assenza, nella specie, di divieti di o.s.p. nell’area interessata.

Il giudice di primo grado si riportava testualmente, al riguardo, al precedente di cui alla sentenza n. 9556 del 2022 del medesimo Tribunale amministrativo, che afferma la non necessaria riconducibilità della strada di viabilità principale alla categoria sub D) dell’art. 2 Cod. strada (che non ammette o.s.p.), potendo essere la stessa ricondotta anche alla categoria sub lett. E), che invece ammette detta o.s.p., come nel caso (esaminato dalla detta sentenza n. 9556 del 2022) di strade “interquartiere”.

Peraltro il divieto attiene alla sola sede stradale in sé, non anche all’area di sosta tariffata; né il giudice riteneva rilevanti, in senso contrario, le direttive del Ministero lavori pubblici per la redazione, adozione e attuazione dei piani urbani del traffico e le due circolari del Dipartimento Traffico e mobilità richiamate da Roma Capitale, che non possono violare gli artt. 2 e 20 Cod. strada.

Alla luce di ciò, la sentenza riteneva il provvedimento illegittimo per difetto di motivazione e istruttoria.

4. Avverso tale decisione ha proposto appello Roma Capitale denunciando la violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del Cod. strada in relazione all’art. 2 Cod. strada, ed in relazione alla violazione e mancata applicazione dell’art. 20, comma 3, Cod. strada, in relazione all’art. 36 Cod. strada, nonché dell’art. 12 della D.A.C. n. 21/2021 (in riferimento alla errata interpretazione dell’art. 4-quater della D.A.C. n. 39/2014 s.m.i – art. 12 D.A.C. n. 21/2021).

5. Resiste al gravame la Okasan, chiedendone la reiezione.

6. All’udienza pubblica del 14 dicembre 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con unico motivo di gravame, variamente articolato, Roma Capitale si duole dell’errore in cui sarebbe incorso il giudice di primo grado nel ritenere che le strade di viabilità principale nei centri abitati possano consentire l’autorizzazione di o.s.p., preclusa invece a norma dell’art. 20, comma 3, Cod. strada; non rileverebbe, in senso inverso, il richiamo allo stesso art. 20, comma 1, Cod. strada, che – laddove ammette l’o.s.p. previa predisposizione di un itinerario alternativo di traffico – si riferisce a occupazioni temporanee di tipo fieristico o mercatale, non già lato sensu “permanente”.

D’altra parte, rispetto a strade a viabilità principale non rileva ai fini dell’o.s.p. la classificazione dell’art. 20 Cod. strada (non derogato peraltro dalla normativa Covid, proprio perché afferente a profili di sicurezza stradale) e prevalgono le cogenti previsioni del PGTU stabilite a fini di sicurezza, a mente del divieto di cui all’art. 12, comma 2, D.A.C. n. 21/2021 (e già all’art. 4-quater, comma 2, D.A.C. n. 39/2014), né rileva che l’occupazione inciderebbe nella specie su un’area di parcheggio non tariffata, atteso che il divieto riguarda l’intera sede stradale.

Coerenti col suesposto regime normativo sarebbero anche le pertinenti circolari di Roma Capitale, da ritenere perciò ben legittime.

1.1. Il motivo è fondato e va accolto, nei termini e per le ragioni che seguono.

1.1.1. Va osservato preliminarmente come le questioni sottoposte al Collegio abbiano formato oggetto d’esame da parte di un recente precedente di questa Sezione (Cons. Stato, V, 1 settembre 2023, n. 8120), da cui non v’è ragione per discostarsi, salvi gli adattamenti e le precisazioni che seguono, in funzione delle specificità della fattispecie concreta.

1.1.2. Come dedotto da Roma Capitale, la D.A.C. n. 81/2020 (approvativa della disciplina transitoria ed eccezionale in materia di occupazione di suolo pubblico e di canone COSAP, in attuazione dell’art. 181 d.l. n. 34 del 2020) al punto 7 prevede che “il rilascio della concessione avviene comunque nel rispetto delle prescrizioni del Codice della Strada, nonché di quelle derivanti da fonti normative nazionali e/o relative alla sicurezza della circolazione stradale, salvo deroghe introdotte dal D.L. 34/2020 […]”. Detto decreto legge, all’art. 181, riferito alle o.s.p. commerciali, in alcun modo autorizza ex se il rilascio della concessione sulle strade della viabilità principale al di fuori dei marciapiedi.

In tale contesto, anche l’art. 38 della D.A.C. n. 21/2021 (recante il Regolamento per la disciplina del canone patrimoniale per l’occupazione di suolo pubblico di cui all’art. 1, comma 819, lettera a), legge n. 160 del 2019) si preoccupa di esplicitare che la concedibilità della o.s.p. incontra il limite della sicurezza dettato al Codice della strada, così come – in generale – fa già il precedente art. 12.

Anche all’indomani del novellato regime o.s.p. emergenziale, è stato pertanto chiarito che l’osservanza alle prescrizioni cogenti sulla sicurezza stradale integrasse limite estrinseco e non derogabile della regolamentazione transitoria (in tal senso, cfr. Cons. Stato, n. 8120 del 2023, cit.).

Le circolari del Dipartimento Mobilità e Trasporti n. QG25387/2020 prima, e QG10630/2021 dopo, hanno quindi esplicitato le indicazioni applicative cui i municipi competenti per territorio si sarebbero dovuti attenere nelle istruttorie delle o.s.p. emergenziali.

In particolare con la seconda circolare, richiamata (insieme con la prima) nel provvedimento gravato in prime cure (che risulta pertanto motivato per relationem in parte qua), si è chiarito come “Con riferimento alla disciplina transitoria ed emergenziale in materia di occupazione di suolo pubblico (OSP) e di canone (COSAP) formulata con la Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 81 del 06.07.2020 e da ultimo con l’art. 25 ‘Normativa Transitoria COVID-19’ della Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 4 del 22.01.2021, per quanto di competenza, si conferma il contenuto delle note circolari – prot. QG16711 del 28.05.2020 e prot. QG25387 del 06.08.2020 – che per pronto riscontro si allegano in copia, rappresentando che qualora siano richieste OSP COVID-19 in zone con parcheggio, comunque codificate, sulla viabilità principale, i Municipi dovranno considerare tali richieste inammissibili.

In particolare, il citato art. 25 della D.A.C. n. 4/2021 all’art. 1 lett. c) stabilisce che: ‘come previsto dalla Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 81/2020 per i pareri di cui all’art. 4-bis gli uffici si attengono nella definizione dei criteri al rispetto del Codice della Strada ed alla distanza di 5 (cinque) metri dai monumenti. Sono inoltre derogati gli ulteriori criteri previsti nei regolamenti comunali: art. 4-bis, art. 4-quater e art. 4-quinquies del Regolamento OSP e COSAP (Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 39/2014 e ss.mm.ii.), PGTU – Regolamento Viario Parte IX al Paragrafo 20 (Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 21/2015, relativi allegati e ss.mm.ii.)..’.

Al riguardo, si rappresenta che in viabilità principale, anche luce di tali deroghe non è consentito posizionare le OSP in zone di parcheggio, comunque codifiche, o al di fuori dei marciapiedi, in quanto i criteri previsti dai sopra richiamati regolamenti comunali sono stati mutuati direttamente dal Codice della Strada, ed in particolare, dall’art. 20 ‘Occupazione della sede stradale’ che non è derogabile anche con la vigente normativa emergenziale statale e, che non prevede nei centri abitati, occupazioni di suolo pubblico al di fuori dei marciapiedi, al fine di garantire la sicurezza della circolazione stradale e l’incolumità delle persone che usufruiscono delle OSP a servizio delle attività di somministrazione di alimenti e bevande”.

Detta circolare e il richiamato disposto regolamentare di Roma Capitale mirano a salvaguardare l’applicazione della normativa inerente la sicurezza stradale, come tale ricompresa nel novero di quelle espressamente fatte salve dall’art. 7 della D.A.C. n. 81/2020.

1.1.3. In tale contesto generale, a prescindere da quanto osservato dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (oltreché dalle suddette circolari) in ordine al portato dell’art. 20, comma 3, Cod. strada in sé (cfr. Cons. Stato, n. 8120 del 2023, cit., in cui si pone in risalto come l’art. 20, comma 3, cit., regolamenti specificamente le o.s.p. di tipo commerciale di carattere permanente o comunque di lungo periodo, consentendole nei centri urbani nei soli marciapiedi) su un tema articolato e peraltro non scevro da possibili ulteriori approfondimenti e riflessioni, nel caso di specie è sufficiente osservare come l’occupazione controversa ricada su una strada a viabilità principale (qual è via Nemorense) e interessi peraltro, come pacifico, un’area di sosta non tariffata.

In tale prospettiva, va osservato come l’art. 20, comma 3, Cod. strada («Nei centri abitati, ferme restando le limitazioni e i divieti di cui agli articoli ed ai commi precedenti, l’occupazione di marciapiedi da parte di chioschi, edicole od altre installazioni può essere consentita fino ad un massimo della metà della loro larghezza, purché in adiacenza ai fabbricati e sempre che rimanga libera una zona per la circolazione dei pedoni larga non meno di 2 m. Le occupazioni non possono comunque ricadere all’interno dei triangoli di visibilità delle intersezioni, di cui all’art. 18, comma 2. Nelle zone di rilevanza storico-ambientale, ovvero quando sussistano particolari caratteristiche geometriche della strada, è ammessa l’occupazione dei marciapiedi a condizione che sia garantita una zona adeguata per la circolazione dei pedoni e delle persone con limitata o impedita capacità motoria») attenga specificamente alle occupazioni «di marciapiedi» «Nei centri abitati», sicché non vale a legittimare sic st simpliciter l’occupazione qui in rilievo – che ha altra collocazione – né dunque a fungere da diretto parametro di legittimità rispetto al provvedimento qui impugnato e al presupposto Regolamento, in parte qua.

Il che parimenti vale per il comma 1 («Sulle strade di tipo A), B), C) e D) è vietata ogni tipo di occupazione della sede stradale, ivi compresi fiere e mercati, con veicoli, baracche, tende e simili; sulle strade di tipo E) ed F) l’occupazione della carreggiata può essere autorizzata a condizione che venga predisposto un itinerario alternativo per il traffico ovvero, nelle zone di rilevanza storico-ambientale, a condizione che essa non determini intralcio alla circolazione»), che, nella seconda parte della norma (i.e., permissiva rispetto alle strade di tipo E) ed F)) si limita a disciplinare le ipotesi di occupazione «della carreggiata», che qui invece pacificamente non ricorre in base a quanto illustrato dalla stessa appellante, in ragione appunto del fatto che l’o.s.p. atterrebbe a un’area di parcheggio non tariffata (ciò in un contesto in cui, peraltro, la seconda parte della norma è pur sempre collegata alla predisposizione di un «percorso alternativo», inerente appunto – nell’interpretazione già accolta dalla citata giurisprudenza di cui a Cons. Stato, n. 8120 del 2023, cit. – a ipotesi di concessioni “precarie” di tipo fieristico-mercatale).

Le due suddette disposizioni di cui all’art. 20 Cod. strada non sono dunque direttamente pertinenti in relazione alla specifica fattispecie qui in rilievo.

1.1.4. Tanto premesso, va osservato che Roma Capitale ha previsto nelle proprie prescrizioni regolamentari (non difformi, per quanto qui di rilievo, dalle suddette previsioni del Codice della strada), da ultimo all’art. 12, comma 1 e 2, della citata D.A.C. n. 21/2021, che “1. Il rilascio della concessione di occupazione suolo pubblico è subordinato al rispetto delle disposizioni del Nuovo Codice della Strada e del vigente Piano Generale del Traffico Urbano (P.G.T.U.).

2. Sulle sedi stradali della viabilità principale non sono consentite nuove occupazioni di suolo pubblico salvo i seguenti casi e previo parere del Dipartimento Mobilità e Trasporti: a) su marciapiedi a condizione che non ricadano nella fattispecie di cui ai punti d), e), f), g) e h) di cui al successivo comma 3; b) all’interno di aree riservate alla sosta delimitate con elementi fissi ed aventi accessi ed uscite ben definiti a condizione che non riducano il numero di stalli di sosta tariffata eventualmente presenti”.

Tale normativa non è derogabile dalla normativa emergenziale (ancora Cons. Stato, n. 8120 del 2023, cit.), in quanto relativa a profili attinenti alla sicurezza stradale, e in ogni caso non risulta derogata dal successivo art. 38 recante la “Normativa transitoria Covid-19”, che si limita a prevedere, al riguardo, una deroga agli “ulteriori criteri” previsti dall’art. 12, in linea con la precedente parte del comma 1, lett. c), riferita ai pareri preventivi obbligatori, ma non vale perciò a derogare il generale divieto di o.s.p. su strade a viabilità principale, correlato appunto a profili di sicurezza stradale, in combinazione col PGTU.

In tale contesto, come condivisibilmente dedotto da Roma Capitale, è irrilevante nella specie la circostanza che la strada interessata sia qualificabile quale strada interzonale, riconducibile all’art. 2, comma 2, lett. E), Cod. strada, in quanto ai fini dell’applicabilità del divieto posto da Roma Capitale – si ripete, non incoerente con le previsioni dell’art. 20, comma 1 e 3, Codice della strada, che riguardano le diverse specifiche ipotesi dell’occupazione dei marciapiedi e di quelle «dellacarreggiata», in termini precari, nei sensi suindicati – ciò che rileva è l’ascrizione della strada a viabilità principale, in un contesto in cui l’occupazione attiene qui all’area di parcheggio, e non presenta del resto carattere fieristico-mercatale (cfr. anche l’art. 3, comma 1, n. 34 Cod. strada, che qualifica «Parcheggio» l’area o infrastruttura «posta fuori della carreggiata», destinata alla sosta regolamentata o non dei veicoli).

Si evidenzia, al riguardo, che dei centri abitati si occupa il PUT (PGTU nel territorio comunale), ai sensi della cogente prescrizione di cui all’art. 36 Codice della strada, che obbliga i comuni a dotarsene per disciplinare la sicurezza urbana e della circolazione nei centri abitati.

Per quanto qui di rilievo, via Nemorense ricade nel centro abitato ai sensi del PGTU, adottato con D.A.C. n. 21/2015, e da questo è classificata “viabilità principale” (cfr. allegato D) al PGTU, in atti, recante proprio l’“elenco strade della viabilità principale”; per la definizione di tali strade, cfr. la stessa D.A.C. n. 21/2015).

Pertanto, essendo la strada qualificata come viabilità principale, non rileva il fatto che la stessa sia ascrivibile alla lettera E) dell’art. 2, comma 2, Codice della strada, trattandosi di classificazione che viene in rilevo ai fini delle occupazioni di cui all’art. 20, comma 1, Codice della strada; è infatti dirimente l’elezione a viabilità principale operata dal PGTU, volta ad assicurare la sicurezza urbana nei centri abitati, perché operi il divieto alla o.s.p. commerciale a norma dell’art. 12, comma 2, D.A.C. n. 21/2021.

In tale contesto, va osservato che l’art. 36, comma 6, Codice della strada dispone che «La redazione dei piani di traffico deve essere predisposta nel rispetto delle direttive emanate dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, sulla base delle indicazioni formulate dal Comitato interministeriale per la programmazione economica nel trasporto […]».

Nella specie, la relativa Direttiva del Ministero LL.PP. 12 aprile 95 (pubblicata in G.U. 24-6-1995, n.146) espressamente prevede al punto 3.1.2 che: “L’insieme di tutti i tipi di strade dianzi esposte [i.e., “autostrade”, “strade di scorrimento”, “strade di quartiere” e “strade locali”], escluse le strade locali, assume la denominazione di rete principale urbana, caratterizzata dalla preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità della popolazione (movimenti motorizzati), attraverso – in particolare l’esclusione della sosta veicolare dalle relative carreggiate stradali. L’insieme delle rimanenti strade (strade locali) assume la denominazione di rete locale urbana, con funzione preminente di soddisfare le esigenze dei pedoni e della sosta veicolare” (in coerenza con ciò, cfr. la stessa D.A.C. n. 21/2015).

Pertanto la qualificazione della strada qui interessata come strada “interzonale”, riconducibile all’art. 2, comma 2, lett. E) Codice della strada è perfettamente coerente con la sua ulteriore qualificazione come strada appartenente alla viabilità principale, a norma del PGTU; ciò in un contesto in cui le circolari e le richiamate norme regolamentari di Roma Capitale, nonché la stessa Direttiva del Ministero LL.PP. 12 aprile 1995, non possono considerarsi – per quanto di rilievo, in funzione della fattispecie qui all’esame – come contrastanti con le previsioni del Codice della strada sopra richiamate.

Né, come già posto in risalto, assume opposto rilievo il fatto che l’occupazione insista qui su un parcheggio non tariffato, stante l’assorbente applicabilità, nella specie, del regime di cui 12, comma 2, del Regolamento (e, anzi, in termini non incoerenti con l’art. 20, comma 1, Cod. strada, che si occupa della diversa ipotesi di occupazione della carreggiata, e per occupazioni precarie), nei termini suindicati, considerato del resto che la “sede stradale” cui lo stesso art. 12, comma 2, D.A.C. n. 21/2021 fa riferimento consiste appunto nella «superficie compresa entro i confini stradali», e dunque comprensiva della «carreggiata», da un lato, e delle «fasce di pertinenza», dall’altro (art. 3, comma 1, n. 46 Cod. strada).

Allo stesso modo, non rileva il richiamo ai casi in cui la D.A.C. 21/2021 ammette o.s.p. su strade di viabilità principale in quanto non conferenti rispetto al caso di specie (ex art. 12, comma 2, cit., le occupazioni “su marciapiedi” o “all’interno di aree riservate alla sosta delimitate con elementi fissi ed aventi accessi ed uscite ben definiti”), né la resistente fornisce specifiche (e diverse) evidenze concrete al riguardo, sicché risulta corretta e in sé esaustiva (anche a fronte del richiamo alle suddette circolari) la motivazione spesa nel provvedimento di diniego impugnato nel senso dell’inammissibilità di richieste di o.s.p. “sulla viabilità principale”.

Né rileva, ancora, che tali circolari siano anteriori alle D.A.C. n. 4 e n. 21/2021, proprio perché, da un lato, le stesse presentano comunque il contenuto e le indicazioni nei (pertinenti) sensi suesposti, dall’altro anche il previgente art. 4-quater, comma 2, D.A.C. n. 39/2014 aveva tenore analogo a quello dell’art. 12 su richiamato; sicché anche il profilo istruttorio-motivazionale del provvedimento non può ritenersi illegittimo o inadeguato.

2. In conclusione, per le suesposte ragioni l’appello è fondato e va accolto, con conseguente riforma della sentenza impugnata e rigetto del ricorso di primo grado.

2.1. La peculiarità della fattispecie e la novità della questione, quantomeno al tempo dell’avvio dell’azione giudiziale da parte dell’interessata, giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado;

Compensa integralmente le spese del doppio grado di giudizio fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 dicembre 2023 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Angela Rotondano, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere, Estensore

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

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