Contratti della p.a. – Aggiudicazione della gara – Verifica di anomalia – Costo della manodopera – Giustificativi – Tabelle di una provincia diversa da quella di espletamento dell’appalto – Contraddittorietà – Illogicità dell’aggiudicazione.

Deve essere annullata per illogicità l’aggiudicazione disposta in favore di un concorrente nel caso in cui, nell’ambito della verifica di anomalia dell’offerta, risulti che, contraddittoriamente, l’aggiudicataria abbia fatto utilizzo, per attività da espletare in una data provincia, delle tabelle sui costi di manodopera per una differente provincia.

Pres. Vinciguerra – Est. Vinciguerra

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 382 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Basile, Roberto Invernizzi, Alessandro Sciolla, Sergio Viale e Chiara Forneris, con domicilio eletto presso lo studio Roberto Invernizzi in Milano, via Vincenzo Monti n. 41;

contro

Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti – Aria s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudia Sala e Stefano Marras, Maurizio Tommasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Fondazione I.R.C.C.S. Ca’ Granda Ospedale Maggiore Policlinico, Fondazione I.R.C.C.S. Istituto Neurologico Carlo Besta di Milano, non costituiti in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele Tricamo, Andrea Ruffini, Marco Orlando e Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Matteo Valente in Milano, via Durini 25;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della Determinazione n. -OMISSIS- del Direttore Generale di ARIA S.p.A. con cui è stato aggiudicato a -OMISSIS- il Lotto n. -OMISSIS- della gara per l’affidamento del servizio di pulizia e disinfezione di ambienti sanitari (rif. CIG -OMISSIS-); della nota prot. -OMISSIS- del 06/02/2023 con cui ARIA S.p.A. ha comunicato a -OMISSIS- l’aggiudicazione della gara; della nota prot. -OMISSIS- del 03/02/2022 con cui il RUP ha proposto l’aggiudicazione del Lotto n. -OMISSIS- della gara in favore di -OMISSIS-; dell’art. 19 del Disciplinare di gara ove interpretato nel senso di ammettere un nuovo soccorso istruttorio in caso di totale mancata presentazione di un documento richiesto dalla S.A. con il primo soccorso istruttorio; del verbale n. -OMISSIS- del 13/04/2022 e n. 11 del 04/05/2022 nella parte in cui, preso atto che la certificazione UNI EN ISO 14001 allegata da -OMISSIS- era già scaduta al momento della partecipazione alla gara, la Commissione non ha provveduto all’esclusione della concorrente per falsa dichiarazione e nella parte in cui la Commissione non ha rilevato criticità nella valutazione dell’offerta di -OMISSIS- con riferimento al Lotto n. -OMISSIS-; della nota prot. -OMISSIS- del 22/04/2022 (non nota nel suo tenore testuale) con cui sono stati chiesti chiarimenti a -OMISSIS- in merito alla certificazione UNI EN ISO 14001 già scaduta al momento della partecipazione alla gara; del verbale n. -OMISSIS- del 28/11/2022 nella parte in cui la Commissione ha attribuito un punteggio all’offerta tecnica di -OMISSIS- (che doveva essere esclusa) ed ha ammesso la concorrente alla fase di apertura e valutazione delle offerte economiche nonché dell’allegato al verbale n. -OMISSIS- contenente i punteggi tecnici delle concorrenti; della nota prot. -OMISSIS- del 01/12/2022; del provvedimento del 24/01/2023 (non noto nel suo tenore testuale) con cui è stata positivamente conclusa la verifica sul costo della manodopera dichiarato da -OMISSIS-; del verbale n. -OMISSIS- del 19/01/2023 nella parte in cui il Seggio di gara ha omesso di escludere dalla gara -OMISSIS- per la mancata regolarizzazione della documentazione ed ha disposto il ricorso ad un secondo soccorso istruttorio in favore di -OMISSIS-; della nota prot. -OMISSIS- del 19/01/2023 con cui il RUP ha assegnato a -OMISSIS- un nuovo termine per provvedere al soccorso istruttorio; del verbale n. -OMISSIS- del 23/01/2023 con cui il RUP ha verificato la documentazione prodotta con il secondo soccorso istruttorio ed ha positivamente valutato l’aggiudicazione del Lotto n. -OMISSIS- in favore di -OMISSIS-; di tutti i verbali di gara e di tutti i provvedimenti relativi alla procedura (tra cui anche il verbale n. -OMISSIS- del 10/01/2023 e la nota del 10/01/2023 di soccorso istruttorio nei confronti di -OMISSIS-) nella parte in cui si è proceduto alla valutazione dell’offerta tecnica, economica e della busta amministrativa nonché del costo della manodopera di -OMISSIS- allorquando la stessa avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara; di ogni altro atto presupposto, antecedente e conseguente, quali il Bando, il Disciplinare, il Capitolato Speciale d’Appalto e i relativi allegati, lo Schema di contratto, i chiarimenti resi dalla Stazione Appaltante e tutta la documentazione di gara ove interpretata in senso difforme da quanto in questa sede argomentato e censurato; e per la declaratoria dell’inefficacia della Convenzione, ove medio tempore stipulata, da ARIA con -OMISSIS- nonché dei contratti di fornitura, ove medio tempore stipulati, dagli Enti del S.S.R. del Lotto n. -OMISSIS- con -OMISSIS-; e per la conseguente condanna delle Amministrazioni resistenti.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da -OMISSIS- il 7/4/2023:

per l’annullamento, in parte qua e nei limiti delle censure dedotte con il presente ricorso incidentale

– della Determinazione n. -OMISSIS- del Direttore Generale di ARIA S.p.A. con cui è stato aggiudicato a -OMISSIS- il Lotto n. -OMISSIS- della gara per l’affidamento del servizio di pulizia e disinfezione di ambienti sanitari (rif. CIG -OMISSIS-) (doc. 2 – aggiudicazione);

– della nota prot. -OMISSIS- del 03/02/2022 con cui il RUP ha proposto l’aggiudicazione del Lotto n. -OMISSIS- della gara in favore di -OMISSIS- (doc. 30 produzione -OMISSIS-);

– della nota prot. -OMISSIS- del 01/12/2022 (doc. 22 produzione -OMISSIS-);

– del provvedimento del 24/01/2023 con cui è stata positivamente conclusa la verifica sul costo della manodopera dichiarato da -OMISSIS-;

– di tutti i verbali di gara e, in particolare, del verbale n. -OMISSIS- del 10/01/2023 (doc. 24 produzione -OMISSIS-), del verbale n. -OMISSIS- del 19/01/2023 (doc. 26 produzione -OMISSIS-), del verbale n. -OMISSIS- del 23/01/2023 (doc. 29 produzione -OMISSIS-);

– della nota ARIA del 10/01/2023 (doc. 3) e della successiva nota ARIA del 19/01/2023 (doc. 27 produzione -OMISSIS-) trasmesse a -OMISSIS-;

– di ogni altro atto presupposto, antecedente e conseguente, quali il Bando, il Disciplinare, il Capitolato Speciale d’Appalto e i relativi allegati, lo Schema di contratto, i chiarimenti resi dalla Stazione Appaltante e tutta la documentazione di gara e, in particolare, del documento nominato “dichiarazione di offerta economica” ove prevede che “non sarà possibile dimostrare e giustificare la remuneratività dei prodotti e dei singoli servizi offerti oggetto di verifica facendo riferimento alla remuneratività di altri prodotti e servizi”, se interpretata nel senso preteso dalla ricorrente principale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti – Aria s.p.a. e di-OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 maggio 2023 il dott. Antonio Vinciguerra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con determina a contrarre n. -OMISSIS- l’Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti (ARIA) ha indetto una gara per l’affidamento del servizio di pulizia e disinfezione di ambienti sanitari in favore degli enti del Servizio Sanitario Regionale, divisa in quattro lotti e per un valore complessivo di € 131.618.082,24.

Le gare per il lotto 2 e (in parte) per il lotto 4 sono state annullate con sentenza T.A.R. Lombardia, Milano, I, -OMISSIS-. Alla gara per il lotto -OMISSIS-, interessante il servizio in appalto per il Policlinico (Fondazione I.R.C.C.S. Ca’ Granda Ospedale Maggiore Policlinico) e l’Istituto neurologico Carlo Besta di Milano, per un valore di € 32.589.036,44, hanno preso parte ventisei imprese.

Alla gara per il lotto -OMISSIS- la concorrente -OMISSIS- ha ottenuto il punteggio migliore per l’offerta tecnica, mentre la concorrente-OMISSIS- ha presentato l’offerta economica più bassa. Quest’ultima nella graduatoria finale si è collocata al primo posto con punti 67,25, seguita da -OMISSIS-con punti 66,46. Previa verifica, ARIA ha valutato positivamente la congruità dell’offerta economica di -OMISSIS- e ha attivato nei suoi confronti un soccorso istruttorio per la produzione di alcuni documenti. La richiesta è stata rinnovata dopo la constatazione che -OMISSIS- non aveva prodotto, nei termini prefissi, la dichiarazione di proroga della validità dell’offerta economica scaduta al 31 gennaio 2023. A seguito di riscontro, ARIA ha disposto l’aggiudicazione della gara per il lotto -OMISSIS- a -OMISSIS-, con D.D. 6 febbraio 2023 n. 116.

Il provvedimento e gli atti della procedura sono contestati in giudizio da -OMISSIS-.

1- Con un primo motivo è contestata la violazione da parte di -OMISSIS- del termine per adempiere alle richieste documentali presentate da ARIA in soccorso istruttorio e l’invalidità del rinnovo del medesimo.

2- Con un secondo motivo è contestata la mancanza nella documentazione amministrativa allegata all’offerta di -OMISSIS- della certificazione d’idoneità UNI EN ISO 14001 per gli aspetti ambientali e sociali e la falsa dichiarazione dell’impresa di possederla, laddove la certificazione già in possesso era scaduta prima della presentazione dell’offerta.

Secondo la ricorrente, ARIA avrebbe dovuto escludere l’impresa per le false dichiarazioni rese, in conformità all’art. 80, comma 5, del D.Lgs. n. 50/2016, mentre si è limitata a non assegnare a -OMISSIS- il punto previsto dalla normativa di gara per il possesso della predetta certificazione d’idoneità.

3- Con un terzo motivo -OMISSIS-lamenta la mancata esclusione di -OMISSIS- in conseguenza di omesse dichiarazioni sui requisiti d’idoneità morale e professionale, laddove i legali rappresentanti della società e della controllante Semiramis s.r.l. risultano essere stati coinvolti in indagini per turbativa d’asta e corruzione.

4- Con un quarto motivo è lamentata la commistione delle offerte economiche per il servizio al Policlinico e per il servizio all’Istituto Carlo Besta.

Deduce -OMISSIS-che -OMISSIS- ha presentato un’offerta economica in utile per il Policlinico e un’offerta economica in grave perdita per il servizio al Carlo Besta, pur avendo dichiarato, nel modulo precompilato e predisposto dalla stazione appaltante, da allegare alle offerte e alla documentazione a corredo, di essere consapevole che non è possibile giustificare la mancanza di remuneratività di un servizio offerto con la remuneratività di un altro. Nello specifico, -OMISSIS- ha indicato per il servizio al Policlinico un prezzo orario di € 17,50 per addetto e un prezzo orario di € 11,50 per ciascun lavoratore per il servizio al Carlo Besta, e nelle giustificazioni rese in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta economica ha stimato congruo un costo orario di manodopera tra € 14,24 e € 15,74, inferiore rispetto al prezzo offerto per il servizio al Policlinico ma superiore rispetto al prezzo offerto per il Carlo Besta. Secondo -OMISSIS-l’offerta economica di -OMISSIS- avrebbe dovuto essere esclusa sia per aver violato la regola di non commistione di due offerte diverse a fini remunerativi, sia per la non congruità del prezzo del lavoro offerto per il servizio al Carlo Besta in relazione al costo stimato.

5- Con riguardo al costo del lavoro, -OMISSIS-rileva la contraddittorietà tra l’offerta economica avversaria e le giustificazioni presentate da -OMISSIS-, laddove nella prima è fatto riferimento alle tabelle ministeriali nazionali e nella seconda, viceversa, alle tabelle per la provincia di Roma. Oltre la contraddittorietà, deduce -OMISSIS-, vi è incongruità nelle giustificazioni, laddove operando il servizio in Milano sarebbe congruo applicare le tabelle per la relativa provincia. Queste ultime prevedono una maggiorazione annua per ciascun lavoratore pari a € 174,00, che non è rinvenibile nelle tabelle dichiarate applicabili da -OMISSIS- e che avrebbe comportato l’ulteriore costo di € 176.358,00, il quale renderebbe l’offerta economica di -OMISSIS- in perdita, annullandone l’utile dichiarato di € 85.010,45.

L’offerta economica -OMISSIS- per il lavoro, poi, presenta ulteriori incongruenze, giacché: a) è indicato un tasso I.N.P.S. di € 28,44%, contro il tasso di € 29,44% coerente con le tabelle ministeriali che -OMISSIS-, nell’offerta, ha dichiarato di applicare; b) l’offerta aggiudicataria non tiene conto degli incrementi minimi salariali previsti dall’accordo di categoria in vigore dall’8 giugno 2021, quindi applicabile alla data di scadenza della presentazione delle offerte (28 ottobre 2021); c) non sono stati adeguatamente valutati e giustificati, nell’offerta aggiudicataria, i costi del personale per le ore di formazione e i costi di benefit dei buoni pasto.

ARIA e -OMISSIS- Service, costituite in giudizio, hanno presentato memorie di controdeduzioni.

-OMISSIS- propone altresì un ricorso incidentale subordinato ad una eventuale interpretazione dell’art. 19 del disciplinare di gara, che impugna per questa ipotesi, favorevole alle deduzioni di cui ai predetti punti 1 e 4 del ricorso principale.

Le parti hanno presentato memorie conclusionali e di merito.

La causa è passata in decisione all’udienza del 10 maggio 2023.

DIRITTO

Il primo motivo del ricorso principale è infondato.

Impropriamente -OMISSIS-deduce l’illegittimo rinnovo, a favore di -OMISSIS-, del soccorso istruttorio per la conferma della proroga dell’offerta. L’istituto del soccorso istruttorio è previsto dall’art. 83, comma 9, del codice dei contratti pubblici per qualsiasi elemento formale della domanda. Ma riguardo alla richiesta di conferma della validità dell’offerta -OMISSIS- non è possibile assumere l’incompletezza di quest’ultima né negli aspetti formali, né tantomeno per elementi di sostanza.

In realtà con la conferma della cauzione provvisoria l’impresa concorrente aveva di fatto confermato l’offerta. Perciò si può ritenere pleonastica, e indirizzata a mere finalità di puntualizzazione, la richiesta della stazione appaltante di una dichiarazione espressa sul punto da parte della concorrente.

Il motivo del ricorso principale indicato al n. 4 in factum è infondato, giacché il servizio in appalto è indubbiamente unitario e l’offerta economica è valutabile nel suo complesso, laddove impropriamente -OMISSIS-fa riferimento a due diversi “servizi” – al Policlinico e al Carlo Besta – e deduce in proposito la violazione della regola di gara che pone il divieto di comparazione della remuneratività tra diversi prodotti e servizi.

L’infondatezza dei due motivi esaminati rende improcedibile il ricorso incidentale, presentato da -OMISSIS- in subordine a una possibile valutazione positiva delle due censure principali.

Riguardo alla certificazione d’idoneità UNI EN ISO 14001, -OMISSIS- ha documentato il possesso del relativo documento in corso di validità e con scadenza al 18 settembre 2024, nonché l’allegazione dello stesso agli atti della gara. L’impresa rileva in memoria che la -OMISSIS-ha confuso detta certificazione con la registrazione EMAS relativa agli aspetti ambientali e sociali, il cui possesso, facoltativo, consente l’accredito di un punto secondo le regole di gara. Anche questo documento è stato allegato alla documentazione di gara prodotta da -OMISSIS- Ma la commissione di gara non ha riconosciuto il correlato punteggio perché era scaduto in corso di gara e non è stato rinnovato. A seguito delle precisazioni avversarie, nelle memorie finali -OMISSIS-ha dichiarato di rinunciare alla censura di cui al punto 2 in factum, che perciò non deve essere esaminata.

Quanto al motivo del ricorso principale sub 3 in factum, non sussiste a carico dell’impresa l’obbligo di dichiarare indagini penali in corso nei confronti dei suoi rappresentanti non riscontrate in certificazioni ufficiali, ma – come in fattispecie – desumibili unicamente da notizie di stampa non verificate (Cons.St., III, n. 2493/2019; T.A.R. Piemonte, I, n. 55/2023; id. n. 590/2020); né da sole le mere inchieste avviate in sede penale possono rilevare a definire l’inaffidabilità di un’impresa se non accompagnate da utili rilevanze a supporto (C.G.A.R.S. 12.1.2022 n. 32; cfr. A.P. 28.8.2020 n. 16).

In ordine alle ulteriori censure sul costo del lavoro nell’offerta -OMISSIS- (sub 5 in factum), -OMISSIS- ne eccepisce l’inammissibilità per ingerenza nella sfera di valutazione discrezionale delle offerte da parte della stazione appaltante. Nel merito rileva che il riferimento alla tabella della provincia di Roma nelle giustificazioni di anomalia in luogo delle tabelle nazionali richiamate nell’offerta è spiegabile per la circostanza che al momento della presentazione delle offerte le tabelle ministeriali non erano ancora state pubblicate, nonché con riguardo a un chiarimento della stazione appaltante che ha dichiarato di non tenerne conto (per la mancata pubblicazione). Quanto all’offerta per la formazione, -OMISSIS- prevede un costo annuo di € 38.368,50, indicandolo come sufficiente a coprire le lezioni teoriche; invece le attività pratiche sarebbero svolte nell’espletamento del servizio e, perciò, non avrebbero costi autonomi, mentre le attività formative in aula beneficerebbero di un servizio di formazione interamente gratuito, erogato da docenti specializzati scelti dai fornitori della ditta e da essi rimborsati o con costi scalati dagli importi delle forniture mediante sconti prestabiliti, in esecuzione di convenzioni e accordi.

Esclusa l’inammissibilità delle censure, giacché non è in discussione la discrezionalità del giudizio espresso dalla commissione di gara sull’offerta del lavoro da parte di -OMISSIS-, ma di questa sono contestate lacune e contraddizioni, osserva il collegio che, al di là da ogni perplessità riguardo al mutamento dei riferimenti tabellari tra offerta e giustificazioni di anomalia (ancorché nella considerazione del ritardo ministeriale nella pubblicazione delle tabelle nazionali sui costi del lavoro e del chiarimento in proposito di ARIA), è indubbiamente contraddittorio l’utilizzo, come dichiarato da -OMISSIS- nelle giustificazioni di anomalia dell’offerta, per attività da espletare nella provincia di Milano delle tabelle sui costi di manodopera per la provincia di Roma; né, di conseguenza, appare allo stato giustificabile escludere la maggiorazione annua di € 174,00 per lavoratore prevista nelle tabelle della provincia di Milano. Inoltre non sono giustificati la disapplicazione dell’accordo di categoria dell’8 giugno 2021, e quindi l’esclusione degli aumenti salariali per il quadriennio 2022/2025 ivi previsti, nonché l’applicazione di un tasso I.N.P.S. inferiore a quello indicato nelle tabelle ministeriali richiamate dall’offerta -OMISSIS-

I costi della formazione non appaiono, poi, giustificati nel corso della verifica di anomalia, né le argomentazioni addotte nelle memorie difensive dell’impresa aggiudicataria – che peraltro non avrebbero valore in sé, a fini giustificativi dell’offerta – circa accordi con i fornitori di -OMISSIS-, che comunque non sono documentati.

Sul punto le difese della stazione appaltante risultano non esaustive, mentre da alcune mail della medesima depositate agli atti di causa emerge la consapevolezza delle lacune dell’offerta -OMISSIS- sul costo del lavoro. Circostanza che rende ancor più perplessa la mancanza di riscontri nella verifica di anomalia.

Verifica che, pertanto, dovrà essere rinnovata previo annullamento dell’aggiudicazione, considerata la fondatezza del ricorso principale nei detti limiti.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi principale e incidentale, come in epigrafe proposti, accoglie nei limiti e agli effetti di cui a parte motiva il ricorso principale e dichiara improcedibile il ricorso incidentale.

Annulla l’impugnato provvedimento di aggiudicazione.

Condanna l’Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti s.p.a. e-OMISSIS- a corrispondere ciascuna a -OMISSIS- la somma di euro 4.000,00 (quattromila/00) per le spese processuali, oltre oneri di legge, e a rifondere, in solido, la spesa per il contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistono i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti e gli altri soggetti menzionati negli atti del giudizio.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2023 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Vinciguerra, Presidente, Estensore

Fabrizio Fornataro, Consigliere

Mauro Gatti, Consigliere

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