C. Saltelli, Presidente, Estensore

1.  Urbanistica ed edilizia – Convenzioni urbanistiche – Riparto di giurisdizione

2. Urbanistica ed edilizia – Convenzioni urbanistiche – Clausole sociali – Finalità

1. In materia di convenzioni urbanistiche sussiste la giurisdizione del giudice ordinario solo in relazione a meri comportamenti del tutto avulsi dall’esercizio anche mediato del potere pubblico (Cass. SS.UU., ord. 8 marzo 2022, n. 7515) ovvero quando si controverta di questioni di carattere meramente patrimoniale fra le parti, che si pongono “a valle” rispetto alla conclusione dell’accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo e, pertanto, non hanno direttamente ad oggetto la conclusione dell’accordo né l’esercizio dei poteri autoritativi che l’accordo stesso sostituisce (Cass. SS.UU., ord. 24 giugno 2022, n. 20464). Nel caso di specie le clausole convenzionali (del cui inadempimento si erano lamentati i Comuni ricorrenti in primo grado) riguardavano impegni assunti dalla società appellante che, lungi dal potere essere considerate mere obbligazioni civilistiche, si inserivano piuttosto nell’ambito del complessivo regolamento degli interessi delle parti sancito nelle convenzioni quale inequivocabile manifestazione dell’interesse pubblico perseguito dalle amministrazioni di tutela dei propri cittadini.

2. Proprio l’esigenza immanente alla finalità di buon governo del territorio di funzionalizzare allo scopo l’esercizio dello ius aedificandi può rendere conveniente per l’amministrazione di scendere a patti con il privato, soprattutto laddove vengano in evidenza interventi di consistente rilevanza, che consentono di bilanciare la valorizzazione del bene con la richiesta di sforzi aggiuntivi al privato in termini di dare ovvero di facere, onde orientarne la maggiore libertà di movimento verso gli obiettivi pubblici di programmazione (Cons. Stato, II, 15 giugno 2021, n. 4633) e nel caso di specie di promozione della crescita e dello sviluppo sociale e culturale della collettività.

Pubblicato il 02/01/2023

N. 00005/2023REG.PROV.COLL.

N. 09305/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9305 del 2015, proposto da
Versilia Golf Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Salustri, Gianpiero Succi e Fabio Elefante, con domicilio eletto presso lo studio Studio Legale Bonelli Erede Pappalardo in Roma, via Vittoria Colonna, n. 39;

contro

Comune di Forte dei Marmi, Comune di Montignoso, Comune di Pietrasanta, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Roberto Righi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Maresciallo Pilsudski, n. 118;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Prima, n. 00980/2015, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Forte dei Marmi e di Comune di Montignoso e di Comune di Pietrasanta;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 16 novembre 2022 il Pres. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Salustri e Roberto Righi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Come emerge dalla ricostruzione in fatto operata dalla sentenza segnata in epigrafe, ricostruzione non contestata dalle parti, tra il 1986 e il 1987, la Versilia Golf S.p.A. stipulava con i Comuni di Forte dei Marmi, Montignoso e Pietrasanta tre distinte convenzioni urbanistiche, di analogo contenuto, per disciplinare la realizzazione di un campo da golf su una vasta area di sua proprietà di circa 500.000 metri quadrati ricadente nel territorio di quei comuni.

Dette convenzioni prevedevano fra l’altro che gli impianti e le strutture del complesso sportivo fossero gestite da un’associazione sportiva affiliata alla Federazione Italiana Golf, la quale avrebbe dovuto svolgere senza fini di lucro attività di ordine educativo, sportivo e sociale e promuovere la divulgazione del gioco del golf anche in collaborazione con le amministrazioni comunali; a queste ultime le predette convenzioni garantivano la partecipazione alle sedute del consiglio direttivo dell’associazione sportiva.

E’ poi avvenuto che nel maggio 2011 la Versilia Sport S.p.A. costituisse una società sportiva dilettantistica da essa interamente controllata, La Forte dei Marmi Golf Club s.r.l., subentrata nella gestione del campo da golf all’Associazione Sportiva Versilia Golf Club, che dal 1999 era locataria degli impianti.

2. Con ricorso depositato il 22 ottobre 2013 i Comuni di Forte dei Marmi, Montignoso e Pietrasanta hanno chiesto al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana l’accertamento dell’inadempimento di Versilia Golf S.p.A. agli obblighi derivanti dalle ricordate convenzioni di cui all’art. 4, secondo cui “Tutti gli impianti e le strutture del complesso sportivo saranno gestite da un’Associazione Sportiva affiliata alla Federazione Italiana Golf che si impegni a rispettare le prescrizioni statutarie e che, senza fini di lucro, svolgerà attività di ordine educativo, sportivo e sociale, promuovendo ad ogni livello la divulgazione del gioco del golf e agevolando, con la collaborazione dell’Amministrazione Comunale, un’attività giovanile promozionale e di ampio respiro” e all’art. 5, secondo cui “Il Sindaco, od un suo rappresentante, potrà partecipare alle sedute del Consiglio Direttivo di detta Associazione Sportiva, se e in quanto tale partecipazione sia compatibile con le norme dello Statuto della Federazione Italiana Golf”.

3. L’adito Tribunale, nella resistenza di Versilia Golf S.p.A. (che ha eccepito il difetto di giurisdizione e chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza) e con l’intervento ad adiuvandum dell’Associazione Sportiva Versilia Golf Club (che ha concluso per l’accoglimento del ricorso), con la sentenza segnata in epigrafe, respinte le eccezioni formulate da Versilia Golf S.p.A. di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, di prescrizione delle obbligazioni contenute negli invocati artt. 4 e 5 delle convenzioni e di nullità di tali clausole per indeterminatezza, ha tuttavia respinto il ricorso giudicando non sussistente il dedotto inadempimento.

4. Versilia Golf S.p.A. ha impugnato tale sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia e chiedendone la riforma alla stregua di chiesto la riforma di tale sentenza, lamentando l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua di quattro motivi di censura con cui ripropone le eccezioni di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, di estinzione per prescrizione dei diritti vantati dai Comuni ricorrenti in primo grado, di nullità per indeterminatezza delle clausole delle convenzioni in relazione alle quale i Comuni ricorrenti in primo grado hanno dedotto l’inadempimento e l’erroneità della statuizione circa l’obbligo del gestore dell’impianto sportivo di non poter assumere decisione senza la previa interlocuzione con i sindaci.

5. Hanno resistito al gravame i Comuni di Forte dei Marmi, Montignoso e Pietrasanta, deducendone l’inammissibilità per la carenza della situazione di soccombenza in capo alla Versilia Golf S.p.A. e comunque la infondatezza.

6. Nell’imminenza dell’udienza di trattazione le parti hanno illustrate con apposite memorie le proprie rispettive tesi difensive.

7. All’udienza pubblica del 16 novembre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata dai Comuni appellati sul presupposto della carenza di soccombenza in capo all’appellante è da respingere.

Se è vero che il ricorso proposto in primo grado dai Comuni di Forte deu Marmi, Montignoso e Pietrasanta è stato respinto nel merito per non essersi verificati gli inadempimenti lamentati, è pur vero che a tanto il tribunale adito è giunto dopo aver respinto le eccezioni di difetto di giurisdizione, di estinzione dei diritti azionati dai ricorrenti per prescrizione e di nullità delle clausole del cui inadempimento, eccezioni tutte rispetto alle quali non può dubitarsi la società oggi appellante è stata evidentemente soccombente.

Sussiste pertanto l’interesse dell’appellante ad ottenere una pronuncia sulla questione di giurisdizione, non potendo negarsi il suo diritto di potersi rivolgere al giudice a suo avviso fornito di potesta iudicandi sulla controversia de qua; ugualmente sussiste l’interesse ad ottenere una pronuncia favorevole sulle eccezioni di merito respinte, quali quella di prescrizione e quella circa la nullità delle clausole convenzionali del cui inadempimento si discute, dal momento che il riconoscimento della loro fondatezza non solo avrebbe addirittura impedito al giudice adito di valutare giudicare nel merito la sussistenza o meno del prospettato inadempimento, per quanto eliminerebbe in radice per l’appellante qualsiasi effetto pregiudizievole derivante dalla perdurante validità di quelle clausole (oltre che dall’interpretazione che ne ha fornito il tribunale).

9. Ciò posto, il primo di motivo di appello con cui l’appellante deduce l’erroneità della sentenza per aver rigettato l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo è infondato.

9.1. Deve rilevarsi che non è contestato che le convenzioni intercorse con i Comuni di Forte dei Marmi, Montignoso e Pietrasanta abbiano natura urbanistica e come tali rientrino nell’ambito dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990, le relative controversie appartenendo della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a..

Sostiene tuttavia l’appellante che ciò non impedirebbe di distinguere nell’ambito delle clausole convenzionali quelle che hanno natura urbanistica (pubblicistica) in senso stretto o che costituiscono esercizio del potere pubblico, anche mediato, da quelle che invece, pur essendo presenti nel modulo convenzionale, costituiscono vere e proprie obbligazioni civilistiche in senso stretto del tutto slegate dall’esercizio anche mediato del potere pubblico: solo relativamente alle prime sussisterebbe la giurisdizione esclusiva del giudice amministrative, laddove per le seconde sussisterebbe la giurisdizione del giudice ordinario. Nel caso di specie le clausole delle convenzioni, di cui i Comuni ricorrenti avevano dedotto l’inadempimento, apparterrebbero alla seconda specie, potendo escludersi per esse qualsisia collegamento con l’esercizio del potere pubblico, così che spetterebbe al giudice ordinario dirimere la controversia.

9.2. La tesi non merita condivisione.

La giurisprudenza ha anche di recente ribadito che in materia di convenzioni urbanistica sussiste la giurisdizione del giudice ordinario solo in relazioni a meri comportamenti del tutto avulsi dall’esercizio anche mediato del potere pubblico (Cass. SS.UU., ord. 8 marzo 2022, n. 7515) ovvero quando si controverta di questioni di carattere meramente patrimoniale fra le parti, che si pongono “a valle” rispetto alla conclusione dell’accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo e, pertanto, non hanno direttamente ad oggetto la conclusione dell’accordo né l’esercizio dei poteri autoritativi che l’accordo stesso sostituisce (Cass. SS.UU., ord. 24 giugno 2022, n. 20464).

Nel caso di specie non solo non si discute di questioni meramente patrimoniali e tanto meno di meri comportamenti dell’amministrazione, per quanto le clausole convenzionali (del cui inadempimento si erano lamentati i Comuni ricorrenti in primo grado) riguardavano impegni assunti dalla società appellante che, lungi dal potere essere considerate mere obbligazioni civilistiche, si inserivano piuttosto nell’ambito del complessivo regolamento degli interessi delle parti sancito nelle convenzioni quale inequivocabile manifestazione dell’interesse pubblico perseguito dalle amministrazioni di tutela dei propri cittadini.

E’ questo infatti il senso e la portata sia dell’art. 4 della convenzione, secondo cui “Tutti gli impianti e le strutture del complesso sportivo saranno gestite da un’Associazione Sportiva affiliata alla Federazione Italiana Golf che si impegni a rispettare le prescrizioni statutarie e che, senza fini di lucro, svolgerà attività di ordine educativo, sportivo e sociale, promuovendo ad ogni livello la divulgazione del gioco del golf e agevolando, con la collaborazione dell’Amministrazione Comunale, un’attività giovanile promozionale e di ampio respiro”, sia dell’art. 5, secondo cui “Il Sindaco, od un suo rappresentante, potrà partecipare alle sedute del Consiglio Direttivo di detta Associazione Sportiva, se e in quanto tale partecipazione sia compatibile con le norme dello Statuto della Federazione Italiana Golf” (nonché dell’articolo 6 che prevede la disponibilità della struttura sportiva per iniziative promosse dai Comuni).

In realtà tali impegni, piuttosto che essere strumentali alla realizzazione del campo da golf oggetto delle convenzioni urbanistiche, ne costituiscono il complemento logico – giuridico, facendo emergere nella sua pienezza la causa stessa della convenzione e cioè l’intento pratico perseguito dalle parti (realizzazione di un campo da golf ad iniziativa privata, garanzie di utilizzo dell’impianto da parte del Comune per finalità educative e sociali e quindi a tutela degli interessi della collettività) per un’utilizzazione utile e razionale del territorio, socialmente orientata alla tutela e garanzia degli interessi pubblici.

9.3. L’unicità e l’unitarietà del regolamento complessivo degli assetti degli interessi pubblici e privati consacrato nelle convenzioni di cui si discute per un verso esclude che, come sostenuto dall’appellante, possano distinguersi clausole fonti di obbligazioni pubbliche e clausole fonti di obbligazioni civilistiche in senso stretto e per altro verso conferma che anche le clausole di cui agli articoli 4, 5 e 6 costituiscono espressione, ancorché mediata, di esercizio del potere pubblico.

A conforto di tale conclusioni può ricordarsi che proprio l’esigenza immanente alla finalità di buon governo del territorio di funzionalizzare allo scopo l’esercizio dello ius aedificandi può rendere conveniente per l’amministrazione di scendere a patti con il privato, soprattutto laddove vengano in evidenza interventi di consistente rilevanza, che consentono di bilanciare la valorizzazione del bene con la richiesta di sforzi aggiuntivi al privato in termini di dare ovvero di facere, onde orientarne la maggiore libertà di movimento verso gli obiettivi pubblici di programmazione (Cons. Stato, II, 15 giugno 2021, n. 4633) e nel caso di specie di promozione della crescita e dello sviluppo sociale e culturale della collettività. Peraltro, una volta che l’amministrazione abbia scelto lo strumento convenzionale in luogo del provvedimento autoritativo per disciplinare una determinata situazione, può utilizzare pienamente tutti gli strumenti propriamente privatistici ed inserire quindi tutte le clausole utili al perseguimento dell’interesse pubblico (senza la limitazione che le sarebbe derivata dal principio di tipicità degli atti amministrativi, così che non risulta conferente neppure l’argomentazione difensiva dell’appellante secondo cui con la convenzione urbanistica l’amministrazione non le avrebbe potuto imporre prescrizioni diverse ed ulteriore a quelle che avrebbe potuto apporre al permesso di costruire).

Alla stregua di tali considerazioni deve concludersi per la sussistenza nel caso di specie della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

10. E’ da respingere anche il secondo motivo di appello con cui l’appellante ha riproposto l’eccezione di estinzione dei diritti rivendicati dai Comuni ricorrenti – di cui agli artt. 4 e 5 delle convenzioni – per prescrizione decennale, sull’assunto che essi non sarebbero mai stati azionati prima del 2012 (peraltro dal solo Comune di Forte dei Marmi) a fronte della stipula della Convenzione risalente al 1989.

In realtà deve rilevarsi che la previsione di cui all’art. 4 (e all’art. 5) delle convenzioni urbanistiche in questione pone a carico della società appellante l’impegno che “Tutti gli impianti e le strutture del complesso sportivo” siano “gestite da un’Associazione Sportiva affiliata alla Federazione Italiana Golf che si impegni a rispettare le prescrizioni statutarie e che, senza fini di lucro” svola “attività di ordine educativo, sportivo e sociale, promuovendo ad ogni livello la divulgazione del gioco del golf e agevolando, con la collaborazione dell’Amministrazione Comunale, un’attività giovanile promozionale e di ampio respiro” (mentre l’art. 5 prevede che cui “Il Sindaco, od un suo rappresentante, potrà partecipare alle sedute del Consiglio Direttivo di detta Associazione Sportiva, se e in quanto tale partecipazione sia compatibile con le norme dello Statuto della Federazione Italiana Golf”).

Sennonché perché possa invocarsi il mancato esercizio del diritto del Comune collegato all’obbligo inadempiuto della società appellante e quindi la sua estinzione per prescrizione decennale, non può farsi semplicisticamente riferimento al tempo della stipulazione della convenzione (1989), dovendo piuttosto farsi riferimento al momento in cui, essendosi verificato il fatto in relazione al quale corrispondeva l’obbligo della società, questa non vi abbia adempiuto: il che nel caso di specie può farsi risalire, come non irragionevolmente sottolineato dal primo giudice, solo al momento si è verificato l’avvicendamento tra i soggetti che gestiscono l’impianto sportivo e cioè dal 2011.

Il che esclude, in mancanza di qualsiasi ulteriore e diverso elemento di fatto che spettava all’appellante di provare, che possa essersi verificata l’eccepita estinzione dei diritti dei Comuni nascenti dalle invocate norme convenzionali.

11. Ugualmente è da respingere il terzo motivo di appello con il quale l’appellante si è doluto delle conclusioni della sentenza impugnata che non ha riscontrato l’eccepita nullità delle clausole convenzionali di cui si discute per asserita indeterminatezza.

E’ sufficiente richiamare al riguardo la funzione di quelle clausole, come accennati in precedenza ai punti 9.2. e 9.3., per escluderne in radice la loro presunta indeterminatezza, contenendo esse piuttosto impegni ben precisi di leale e fattiva collaborazione con l’autorità comunale, ancorché non tipizzati (proprio per meglio assecondare le varie situazioni che possono verificarsi in fatto), tesi in definitiva a rendere sempre utile, razionale e socialmente orientato l’uso del territorio per la crescita e lo sviluppo sociale e culturale della collettività.

12. Anche l’ultimo motivo di gravame, a prescindere da ogni considerazione della sua stessa ammissibilità, è privo di fondamento.

Fermo che alla stregua di quanto osservato non può dubitarsi dell’attuale validità e vigenza delle convenzioni urbanistiche di cui si discute, non essendone affatto cessata la funzione (sul punto è sufficiente rilevare che esse hanno la stessa validità del provvedimento amministrativo in luogo del quale sono state stipulate, id est il permesso di costruire), sono corrette le conclusioni cui è pervenuto il primo giudice secondo cui proprio la funzione cui assolvono le clausole di cui all’art. 4 e 5 (come delineato ai punti 4 e 5) comporta che ogni decisione interferente con l’interesse dei Comuni, ovviamente nei limiti delle puntuali previsioni delle convenzioni, deve essere adottata con la necessaria interlocuzione dei sindaci; ciò essendo del resto pienamente conforme alla stessa causa, come sopra accennata, delle convenzioni urbanistiche.

13. In conclusione l’appello deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento in favore dei Comuni appellati delle spese del presente grado di giudizio che liquida complessivamente in €. 5.000,00 (cinquemila), oltre accessori di legge, se spettanti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 novembre 2022, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis, c.p.c., con l’intervento dei magistrati:

Carlo Saltelli, Presidente, Estensore

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Alessandro Verrico, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'articolo sulla giurisdizione in materia di convenzioni urbanistiche e sulle c.d. clausole sociali proviene da Giustamm.