DISCORSO DI SALUTO

di Carmine Volpe – Presidente aggiunto del Consiglio di Stato

Palazzo Spada – Sala di Pompeo – 6 maggio 2026

1. Buongiorno a tutti e benvenuti[1].

Da parte mia un breve discorso di saluto in occasione della cessazione del servizio in Consiglio di Stato a causa dell’imminente collocamento a riposo per limiti massimi di età.

Mi è sembrato doveroso salutare, e ci tenevo, prima del commiato finale.

Ho invitato tutti i magistrati del Consiglio di Stato, in servizio e fuori ruolo, il personale amministrativo della mia sezione, il personale dell’Ufficio Studi e dell’Ufficio del Massimario di cui sono direttore, qualche dirigente del Consiglio di Stato, alcuni magistrati che erano in Consiglio di Stato e ora presiedono Tar, alcuni amici tra i magistrati del Consiglio di Stato in pensione.

Avrei voluto salutare tutti.

E quindi invitare anche tutto il personale amministrativo che lavora in Consiglio di Stato, circa trecento persone, i carabinieri in servizio a palazzo Spada, i componenti del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, i magistrati TAR che conosco, quelli, assieme ad alcuni del personale, che hanno lavorato con me al TAR del Lazio nei quasi quattro anni della mia presidenza, alcuni amici e avvocati. Sarei arrivato a oltre seicento inviti. Così che mi sono dovuto fermare a duecento inviti, altrimenti saremmo andati incontro a sei matrimoni in contemporanea. E oltre a problemi di spazio, sarebbe stato comunque difficile trovare sei spose.

Quindi ho dovuto fare una selezione e a un certo punto fermarmi.

Questo è il terzo saluto che faccio e, nei restanti nove giorni all’alba contando verso la fine, me ne mancano ancora due.

Il primo saluto è stato il 22 aprile scorso nella camera di consiglio dell’ultima udienza in adunanza plenaria. Poi ne ho fatto un altro il 28 aprile nella mia ultima udienza in sezione sesta, alla presenza dei magistrati in collegio e del foro. Oggi c’è questo. Poi farò un saluto il 12 maggio con l’Ufficio Studi e l’Ufficio del Massimario in riunione congiunta e infine il giorno dopo vorrei salutare il Consiglio di Presidenza.

2. Non intendo fare un discorso autocelebrativo, né tanto meno autoreferenziale.

Mi interessa, invece, svolgere alcune considerazioni e riflessioni, oltre che condividere delle sensazioni personali. Permettetemelo, perché ci tengo anche da un punto di vista storico.

Questo per me è un traguardo importante.

La vita non ha permesso a tutti di arrivarci.

Mio padre, che era presidente di sezione della Corte di Cassazione e che ci pensava tanto con entusiasmo come l’inizio di una nuova vita libera dal lavoro, non ci è potuto arrivare per soli nove mesi. E all’epoca si andava pur sempre in pensione a settant’anni.

Come lui, a mio ricordo da quando sono entrato in Consiglio di Stato nel 1989, non ce l’hanno fatta dieci colleghi.

Vorrei ricordare i loro nomi perché sono particolarmente impressi nella mia memoria. L’ho detto pure nel discorso che ho tenuto alla mia ultima udienza in sezione. Sono: Santelia, Benvenuto, Gessa, Reggio D’Aci, Zeviani Pallotta, la Barberio Corsetti, Catallozzi, Vacirca, Frattini, la Puliatti.

Arrivarci, per chi corre, è una sensazione simile all’arrivo al traguardo di una maratona. Ci si sente soddisfatti e svuotati, più leggeri e liberi, ma già proiettati verso un’altra nuova gara.

3. Il tempo non si possiede ma si attraversa.

Non l’ho dico io, l’ha detto Sant’Agostino. Nel senso che il tempo misura lo scorrere degli eventi e i ricordi da un punto di vista mentale ed emozionale.

Il tempo attraversato è stato tanto. Quarantacinque anni e oltre da quando ho incominciato a lavorare (assieme al qui presente presidente Maruotti) presso l’Avvocatura Generale dello Stato, nel marzo del 1981. Quarantadue anni quasi di Giustizia Amministrativa e trentasette anni di Consiglio di Stato, di cui quattro passati alla presidenza del Tar del Lazio.

Forse il tempo attraversato è stato troppo e mi sembra giusto che sia arrivato il momento di salutare e di iniziare a fare altro. Altrimenti si corre il rischio di diventare una sorta di highlander della Giustizia Amministrativa, si inizia a formare la muffa e quindi bisogna cambiare aria e andarsene.

Nella mia attività ho tenuto presenti alcuni punti fermi. In particolare:  responsabilità, dedizione, dignità, equilibrio.

Responsabilità nel senso della parola latina respondere, ma soprattutto equilibrio e dignità.

Credo che la dignità di ogni magistrato del Consiglio di Stato restituisca dignità all’Istituto a cui si appartiene e la dignità dell’Istituto restituisca dignità a chi ne fa parte.

E poi, soprattutto per un magistrato, è importante l’equilibrio: elemento difficile da trovare in una situazione che si presenta già di per sé tendenzialmente squilibrata, perché questo lavoro, per l’enorme impegno mentale che richiede, in parte già di per sé squilibra. E una volta trovato l’equilibrio bisognerà trovare un nuovo equilibrio in una situazione diversamente squilibrata, quale quella che mi si prospetta nel momento successivo alla cessazione dal servizio per collocamento a riposo per limiti di età.

4. In Consiglio di Stato sono entrato giovane. E da giovane anche io cercavo la grande bellezza, come Jep Gambardella, il protagonista del film “La grande bellezza” del regista Paolo Sorrentino. Ma, a differenza di Jep Gambardella, io a un certo punto la grande bellezza l’avevo trovata. Non nell’Avvocatura dello Stato, dove avvertivo che mi mancava qualcosa, e neppure quando ho incominciato l’attività di giudice presso il Tar. L’ho trovata, invece, entrando in Consiglio di Stato.

Non solo per la bellezza di Palazzo Spada – perché Palazzo Spada è significativo e indicativo della grande bellezza, tanto che alcune scene del film sono state girate proprio qui – ma soprattutto per l’aria che si respirava nell’Istituto.

Il Consiglio di Stato, ai tempi in cui sono stato nominato consigliere, era una grande famiglia.

Ci si aiutava a vicenda.

Si poteva andare a chiedere qualcosa, di cui si aveva bisogno e sempre nel lecito, di competenza di un Ministero al collega presidente che ricopriva una posizione importante nella stessa, poiché fuori ruolo come capo di Gabinetto di quel Ministero.

Come è accaduto a me. Il collega presidente, anche se non mi conosceva personalmente, mi ricevette, mi ascoltò e si mise a disposizione, chiaramente nell’ambito del possibile, per risolvere il problema. In nome di uno spirito di colleganza e di appartenenza che era il vero collante del Consiglio di Stato.

E il mio non era stato un caso isolato. Rientrava, invece, nell’ordinario ricorrente.

Tra i colleghi vi era comunanza, solidarietà e generosità.

Ricollegandomi ad alcuni dei nomi che ho fatto prima, volevo ricordare, soprattutto, quando morì Franco Zeviani Pallotta, il quale era un collega di provenienza Tar. Era una persona un po’ altezzosa, aristocratica e non tanto empatica. Un brutto male in poco tempo lo portò via. Io e altri colleghi andammo al funerale e vedemmo la ragazza, abbastanza giovane, con cui Franco aveva avuto un figlio. Questo bambino, per tutta la durata della messa funebre, era in chiesa in prima fila accanto alla madre. Poteva avere tre o quattro anni e portava i pantaloncini corti. C’era anche Sergio Santoro, oggi presente, che se lo ricorda bene.

Quando uscimmo dalla chiesa noi colleghi ci dicemmo: “dobbiamo fare qualcosa per la famiglia di Franco e soprattutto per questo bambino, troppo presto orfano di padre”. Era rimasto colpito anche Renato Laschena, a quel tempo presidente del Consiglio di Stato. Allora Sergio Santoro propose di farsi dare dal presidente Laschena un incarico arbitrale (all’epoca gli arbitrati erano ancora consentiti ai magistrati amministrativi) e poi versare il compenso direttamente alla famiglia. Ma noi colleghi osservammo che in questo modo sarebbe passato troppo tempo mentre, invece, andava trovata una soluzione di pronto intervento. Così che decidemmo di fare una colletta versando un milione di lire a testa (si era in epoca precedente all’euro). Raccogliemmo così una cifra importante e la consegnammo alla mamma del bambino.

La stessa colletta la facemmo quando morì prematuramente il collega Enzo Reggio D’Aci, per la sua famiglia, che dopo ci ringraziò formalmente. E anche in seguito a favore dei figli della collega Livia Barberio Corsetti, i quali, ancora studenti, oltre la madre, avevano poco prima perso anche il padre.

5. C’era la consapevolezza di appartenere a un Istituto nobile e autorevole.

La luce del Consiglio di Stato si rifletteva sui magistrati del Consiglio di Stato, i quali, a loro volta, davano luce al Consiglio di Stato e la riflettevano all’esterno.

Il Consiglio di Stato era una catena, dove noi giovani da poco entrati eravamo consapevoli di essere un piccolo anello della catena, formata da anelli grandi e piccoli. Tutti noi magistrati del Consiglio di Stato sapevamo che anche un anello piccolo, se si fosse spezzato, avrebbe rotto la catena. Ciascuno, quindi, era convinto di essere un meccanismo importante per il funzionamento al meglio di un grande motore.

E qui devo ricordare il così detto preconsiglio, la riunione preparatoria del Consiglio dei ministri, all’epoca del secondo Governo Berlusconi iniziato nel 2001. Era presieduto dal sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dottor Gianni Letta. Si svolgeva nella sala verde di Palazzo Chigi attorno a un grande tavolo ovale, laddove in prima fila c’erano i capi di gabinetto e i capi uffici legislativi dei vari ministeri, e poi subito dietro un’altra e qualche volta altre due file di funzionari e addetti dei singoli uffici. La maggioranza dei capi di gabinetto e dei capi uffici legislativi erano magistrati del Consiglio di Stato. Gianni Letta li conosceva tutti per nome.

Lo ricorda bene Francesco Caringella, all’epoca capo ufficio legislativo del ministro per le politiche comunitarie Rocco Buttiglione. Io ero capo di gabinetto del ministro delle comunicazioni Maurizio Gasparri.

Per Letta, che dava la parola a chi ne faceva richiesta per intervenire non solo sui provvedimenti del proprio Ministero ma anche su quelli di altri Ministeri, non parlava Francesco Caringella, nella sua qualità di capo ufficio legislativo, e nemmeno Carmine Volpe quale capo di gabinetto. Parlava il Consiglio di Stato. Letta diceva, consentendoci di intervenire: “sentiamo cosa dice il Consiglio di Stato”. E tutti quanti stavano a sentire con maggiore attenzione del solito, perché la sola appartenenza al Consiglio di Stato dava di per sé autorevolezza anche se si partecipava in una veste diversa.

L’autorevolezza dell’Istituto era data dall’autorevolezza dei suoi appartenenti e dall’essere un corpo coeso.

Eravamo nani sulle spalle di giganti. E i giganti erano alcuni dei presidenti del Consiglio di Stato. Noi giovani li rispettavamo e li vedevamo come degli esseri superiori.

I giganti si manifestavano soprattutto nell’adunanza generale, che si teneva per almeno tre volte al mese e qualche volta anche ogni settimana, e dove si portavano al parere del Consiglio di Stato tutti gli schemi di regolamento. Questo fino al 1997 quando la legge Bassanini istituì la sezione consultiva per gli atti normativi.

Per chi come me, entrato nel 1989, ha vissuto quel tempo, è stata un’esperienza irripetibile e profondamente formativa. Ormai di magistrati in servizio che se ne possano ricordare ne rimangono pochi. Già il concorso di Francesco Caringella, i cui vincitori sono entrati nel 1997, non può averne ricordo.

Partecipare all’adunanza generale era una scuola di formazione e di vita professionale. Il relatore dell’affare, tendenzialmente un giovane consigliere di Stato (all’epoca i vincitori di concorso erano assegnati “a scavalco”, ossia in giurisdizionale a tempo pieno e in consultiva per un’adunanza al mese), dopo avere svolto attentamente la relazione, cosciente dell’ardua prova che l’attendeva, era soggetto al “fuoco incrociato” delle varie osservazioni che provenivano soprattutto dagli interventi dei presidenti.

In primo luogo il presidente di allora del Consiglio di Stato, Giorgio Crisci, che presiedeva l’adunanza generale. Era un essere diabolico nella sua superiorità mentale e preparazione giuridica. Soffriva di insonnia e passava la notte a studiare a tappeto soprattutto gli affari che erano fissati in adunanza generale.

Si alzavano poi nelle prime file, per intervenire con osservazioni, i presidenti Quartulli, Anelli, Longo, Laschena, Paleologo, Salvatore, Quaranta, De Roberto, Iannotta, Catallozzi.

Per il relatore, sottoposto a “un tiro al piccione”, era un massacro. Le osservazioni erano quasi sempre fondate perché loro arrivavano, anche in base all’esperienza e all’acume, dove noi giovani non avevamo ancora le capacità di arrivare.

Ma loro, i presidenti, non lo facevano per mettere in soggezione o per svilire. Lo facevano per forgiare in qualche modo il giovane consigliere, creargli una corazza a difesa, farlo crescere e nello steso tempo condurlo, con il necessario approfondimento e l’uso del ragionamento e della logica, all’approccio ottimale all’esame e alla soluzione dei casi.

Così che tutto era finalizzato al miglioramento e all’efficientamento del sistema e per noi, all’epoca giovani, quella è stata una grande occasione di apprendimento e di crescita professionale.

6.1. Poi ho visto la grande bruttezza.

Ricordo due episodi, che però non tutti conoscono nel loro effettivo evolversi anche perché, mi sono reso conto, alcuni eventi vengono raccontati in maniera distorta.

Il primo è la storia del ricorso straordinario.

Certe cose bisogna dirle e ricordarle perché fanno parte della storia dell’Istituto.

Nove colleghi del Consiglio di Stato vincitori di concorso, tra cui anche io – qualcun altro è qui presente – verso la fine degli anni ’90 presentarono un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica vantando pretese economiche, inerenti il trattamento economico in godimento, nei confronti della Presidenza del Consiglio dei ministri. Il ricorso straordinario venne accolto come da parere espresso dalla sezione consultiva competente. E venne accolto anche il successivo ricorso giurisdizionale proposto per l’ottemperanza, dato il persistente inadempimento da parte dell’amministrazione.

E qui è cominciata tutta un’attività di contrapposizione e resistenza partita dall’interno dell’Istituto con l’appoggio esterno dell’amministrazione che avrebbe dovuto dare esecuzione a decisioni che avevano riconosciuto, a legislazione vigente, la fondatezza della pretesa; attività condotta da alcuni colleghi, sia all’interno in posizioni di rilevo, sia all’esterno nella veste di titolari di incarichi di diretta collaborazione presso la stessa amministrazione. Per cui quella che era una grande famiglia a un certo punto ha incominciato a dare segni di cedimento.

Si sa che l’invidia domina il mondo e anche il Consiglio di Stato non è estraneo al mondo.

Si è poi arrivati all’emanazione di una norma, contenuta nella legge finanziaria per il 2001, che ha abrogato con efficacia ex tunc la normativa in forza della quale i ricorrenti avevano visto riconoscere le loro pretese economiche legittimamente azionate, si è disposta la perdita di efficacia dei provvedimenti e delle decisioni di autorità giurisdizionali comunque adottati e si è previsto che non erano dovuti né potevano essere eseguiti pagamenti sulla base di precedenti decisioni o provvedimenti.

È inutile ricordare l’esito infruttuoso dei successivi ricorsi presentati dagli stessi interessati al Tar e al Consiglio di Stato, e le intervenute decisioni sfavorevoli della Corte di Cassazione e della Corte Costituzionale, fino a una recente decisione dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato che, dopo quasi venticinque anni, ha chiuso definitivamente la vicenda.

Il paradosso della storia è che, sulle ceneri di questa vicenda, poco dopo il suo inizio, il ricorso straordinario è risorto a nuova vita per mano dei successivi interventi legislativi e dell’evoluzione giurisprudenziale, che lo hanno avvicinato al ricorso al Tar come ulteriore forma di tutela nelle materie devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo.

6.2. La seconda storia emblematica della grande bruttezza è stata la cinquina e la gestione della cinquina da parte dell’organo di autogoverno.

Mi riferisco alla vicenda che tra la fine del 2015 e l’inizio del 2016 portò alla nomina del presidente del Consiglio di Stato.

All’epoca non ero in Consiglio di Stato avendo da poco preso servizio come presidente del Tar del Lazio.

La cinquina non è stata manifestazione di ingerenza della politica nella nomina del vertice della giustizia amministrativa perché la stessa è stata eterodiretta. Ossia è partita direttamente dall’interno dell’Istituto, con un semplice avallo esterno, portata avanti da un ristretto gruppo di colleghi, con l’appoggio di altri, per meri interessi di parte.

Ancora peggio è stata la gestione della cinquina da parte dell’organo di autogoverno.

Ho partecipato recentemente all’assemblea congiunta delle due associazioni dei magistrati del Consiglio di Stato. Si è parlato molto di Stefano Baccarini, il quale, pur se collocato al primo posto nella cinquina proposta al Governo dal Consiglio di presidenza, venne poi scavalcato nella nomina finale del presidente del Consiglio di Stato e, successivamente, deluso, si dimise.

Ma Stefano Baccarini alla fine si è ritirato e chi si ritira non combatte e, se non si combatte, non si può pensare di vincere.

Mentre invece lì il vero agnello sacrificale fu il qui presente presidente Sergio Santoro, il quale in quella cinquina, seguendo il criterio dell’anzianità di ruolo, si sarebbe dovuto collocare al secondo posto e invece fu posizionato al quarto posto, facendolo scavalcare da altri due colleghi meno anziani sulla base di alcune valutazioni molto dubbie.

Cosa oltremodo strana fu che la cinquina, o meglio la classifica della cinquina, venne seguita dall’organo di autogoverno anche nella successiva nomina del presidente aggiunto.

Poi il collega Santoro diede battaglia ma risultò sconfitto, rimanendo soccombente nei successivi giudizi azionati in primo e in secondo grado innanzi al giudice amministrativo. I cui echi ritornano di attualità a seguito di recente attività dell’organo di autogoverno.

7. L’importante è vivere nel presente senza dimenticare il passato, ma pensando anche al futuro.

Purtroppo qui il passato si conosce poco. Anzi qualcosa viene raccontata anche in maniera artefatta.

Vedo che ormai non si tramanda più nulla, il che invece sarebbe utile perché la storia di questo Istituto serve a vivere il presente e a orientare il futuro, a non ripetere errori del passato e a migliorarsi.

Prima di cessare il servizio presso il Consiglio di Stato, avrei voluto organizzare, anche come Ufficio Studi, un convegno dal titolo “Il Consiglio di Stato: com’è e come potrebbe essere. Nell’approssimarsi del bicentenario, tra passato, presente e futuro”. Sarebbe stata un’occasione utile di meditazione e di approfondimento; una sorta di “think tank” sulla giustizia amministrativa. Per tutta una serie di ragioni non mi è stato possibile. Spero ci si possa ripensare in futuro e riprendere l’idea.

Anche perché gli anniversari vanno ricordati e celebrati. Due sono le prossime scadenze importanti.

Innanzitutto il 2028, che segnerà gli ottanta anni dall’istituzione della sesta sezione del Consiglio di Stato. Ricordo, in particolare, a tutti i magistrati che fanno parte della sezione, se saranno ancora lì tra due anni, di tenere presente questo anniversario perché credo che vada celebrato degnamente. La sesta è una sezione importante non solo per le materie trattate, che rappresentano la gran parte del diritto pubblico dell’economia, ma anche perché, da quando sono entrato a Palazzo Spada, cinque presidenti della stessa sono poi diventati presidenti del Consiglio di Stato; nell’ordine, Laschena, De Roberto, Schinaia, Coraggio e Giovannini.

E poi il 2031: duecento anni dalla nascita del Consiglio di Stato, dal famoso Editto di Racconigi, che ha posto le basi dell’attuale sistema di giustizia amministrativa. Credo che quello sia un anniversario fondamentale, da celebrare anche con un contributo scientifico che rimanga a futura memoria.

Non so se tra i presenti tutti lo sanno. Per il centocinquantenario del Consiglio di Stato, nel 1981, uscì un’opera in tre volumi dal titolo “Studi per il centocinquantenario del Consiglio di Stato”, laddove, secondo me, alcuni articoli costituiscono le fondamenta di molti istituti del diritto amministrativo. Io, e altri, ci abbiamo studiato per preparare i concorsi. Lì si trovano articoli che scrissero Calabrò, Paleologo, Lignani, Baccarini, Torregrossa, Farina (sui regolamenti) e che ancora ora sarebbero attuali per quanto riguarda l’inquadramento e i principi dei relativi istituti.

Sono oggi presenti alcuni colleghi che hanno davanti almeno, e forse anche di più, trenta anni di servizio in Consiglio di Stato. Mi rivolgo soprattutto a loro perché il futuro dell’Istituto è nelle mani dei giovani. Non dimenticate il passato ma tramandatelo. Conoscere la storia e il passato del Consiglio di Stato significa conoscere le proprie radici e la propria origine; nello stesso tempo rafforza la professionalità e l’appartenenza.

8. Per me cala il sipario in Consiglio di Stato.

La vita è un susseguirsi di gradini. Si dice che dopo una fine c’è sempre un nuovo inizio.

È un passo del “Piccolo Principe” di Antoine de Saint-Exupéry. Ma l’ha detto ancora prima Seneca, per dare risalto alla circostanza per cui tutto quello che è temporaneo è destinato a concludersi e il conoscere questo limite è l’unico modo per raggiungere la serenità e apprezzare ogni singolo istante della vita.

Spero comunque che il nuovo inizio possa essere migliore della fine.

Un’identica sensazione mi riporta indietro nel tempo, alla notte del 15 marzo 1981.

Era la sera prima di prendere servizio in Avvocatura Generale dello Stato. L’ultimo giorno prima del primo giorno di lavoro. Non era stata una notte tranquilla ma abbastanza disturbata. C’era la sensazione, chiara e netta, che dal giorno dopo la vita sarebbe cambiata. Si incominciava a lavorare, e allora come sarebbe stata questa nuova vita; meglio o peggio della precedente?

Vi era la certezza che dal giorno dopo la vita non sarebbe stata più la stessa, in modo radicale e definitivo.

Ora avverto una sensazione simile.

Finisce una storia, si chiude un’epoca, se ne incomincia un’altra; ma come sarà? È un ritorno a più di quarantacinque anni addietro.

Intanto riacquisto lo stato libero.

Un altro concetto è importante e l’ho esternato all’ultima udienza che ho tenuto in sezione.

Quella del magistrato non è una professione, è una missione. Non dico che è un lavoro simile al medico, perché il medico salva le vite, ma è un’attività proiettata verso gli altri. Il magistrato incide, sempre e qualche volta profondamente, sulle vite altrui e svolge un’attività dedicata alla collettività.

Questo concetto non è ancora chiaro a tutti.

Alcuni lo sanno, altri ci stanno arrivando, altri ancora ci possono arrivare, alcuni non ci arriveranno mai.

Ricordo poi, anche a me stesso, l’art. 101, comma primo, della Costituzione: “La giustizia è amministrata in nome del popolo”, primo articolo del “Titolo IV – La Magistratura”.

9. Nella vita molto è effimero e quello che alla fine resta sono gli affetti.

Per me il Consiglio di Stato è un grande affetto e lo resterà per sempre.

Resteranno i ricordi di gioventù, di una notevole parte della vita passata in Consiglio di Stato, di tutti quelli che hanno dato e danno lustro e luce alla giustizia amministrativa.

Il che comporta anche la nostalgia dei tempi passati.

I ricordi belli restano. Quelli brutti, invece, tendo a cancellarli, e per ricordarli me li devo scrivere.

Qualcosa mi mancherà.

Mi mancherà il saluto dei carabinieri in entrata e in uscita da Palazzo Spada, perché quello è qualcosa che dà importanza alla funzione svolta, oltre che alla persona.

Mi mancheranno gli autisti e i colloqui con loro, in ambito soprattutto calcistico. E poi la voce degli autisti del Consiglio di Stato è “vox populi vox dei”, perché forniscono il termometro della situazione nell’Istituto.

Mi mancherà qualche collega e qualche altra persona a cui sono particolarmente affezionato, nel senso del termine latino affectio.

Mi mancherà la grande bellezza del Palazzo Spada. E soprattutto il senso di appartenenza ad un Istituto nobile, autorevole e centrale nella vita della Nazione.

Però io una domanda la devo porre: lo è ancora?

E se non lo è più, poiché secondo me il Consiglio di Stato rispetto a prima qualche cosa l’ha persa, e non solo per il segno dei tempi, bisognerebbe farsene una ragione e capire i perché; cercando anche nel passato e meditando su quanto di positivo ha insegnato il passato.

Con un’altra constatazione.

Ho invitato oggi tutti i magistrati del Consiglio di Stato, in servizio e non, e a più di uno prima avevo chiesto: “tu sai quanti siamo in Consiglio di Stato?”. Solo ieri una collega mi ha dato la risposta esatta. Perché il primo mi ha detto cento, il secondo mi ha detto centoventi, il terzo mi ha detto centotrenta e ieri la collega è arrivata a centocinquanta. Noi siamo centocinquantadue e ho visto anche che il Consiglio di Presidenza, nell’ultima rilevazione, ha stabilito che ci sono ancora tre posti vacanti da attribuire alla nomina governativa.

Forse i magistrati in Consiglio di Stato sono troppi, se si pensa che quando sono entrato io erano circa cento.

Se aumenta in modo considerevole il numero dei componenti di un Istituto, che si basa sull’autorevolezza, la quale a sua volta dipende dalla qualità delle persone, è matematico che la qualità tende a diminuire. Gli Istituti sono pur sempre composti da persone e il livello di un Istituto non è immutabile nel tempo poiché dipende dalla qualità delle persone che lo compongono. Così come il rispetto, sia per le persone che per le istituzioni, non è dovuto ma deve essere guadagnato.

10. Per me l’importante è lasciare un buon ricordo.

Penso di esserci riuscito, per lo meno per essere stato quello che ha provocato l’abrogazione del tetto retributivo dei 240.000 euro da parte della Corte Costituzionale.

Infine intendo condividere alcune immagini e sensazioni che in questi giorni mi proiettano positivamente verso il futuro.

La prima è quella della balena. La quale, partita, è andata nei mari del nord, poi è ritornata, ha passato l’equatore, è andata verso i mari del sud arrivando fino in Antartide, ha passato un’altra volta l’equatore e poi è ritornata al punto di partenza.

E ora si ferma un attimo, si ripulisce di tutte le incrostazioni accumulate nei viaggi precedenti, si riposa un po’ e subito dopo ricomincia partendo per un nuovo viaggio.

Poi un’ultima immagine, che è anche una sensazione personale. L’ho già detto ai colleghi nella camera di consiglio in adunanza plenaria il 22 aprile scorso. È quella dell’ultimo verso dell’Inferno della Divina Commedia di Dante Alighieri: “E quindi uscimmo a riveder le stelle”.

Grazie ancora a tutti per la partecipazione e l’attenzione.

[1] Lo scritto riporta il discorso di saluto che Carmine Volpe, presidente aggiunto del Consiglio di Stato, ha tenuto nella sala di Pompeo di Palazzo Spada la mattina del 6 maggio 2026 nell’approssimarsi della cessazione del proprio servizio e alla presenza dei magistrati del Consiglio di Stato e altri. Il presidente Volpe è stato collocato a riposo per limiti massimi di età a decorrere dal 15 maggio 2026.

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Si allega la locandina del Convegno

LE FUTURE DIRETTIVE UE APPALTI

La Consultazione della Commissione: contributi pervenuti, un confronto con gli altri paesi

30 marzo 2026 ore 14:30 – Università La Sapienza Facoltà di Scienze Politiche Sala Lauree Piazzale Aldo Moro, 5 – Roma

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Si allega la locandina dell’incontro.

L'articolo Incontro in ricordo di Antonio Carullo – Bologna, 26 settembre 2025 proviene da Giustamm.

Si allega la locandina del convegno.

L'articolo Convegno di studi – LE SOCIETÀ PUBBLICHE TRA STATO E MERCATO GLOBALE – Padova 25 giugno 2025 ore 9:30 proviene da Giustamm.

Si allega la locadina della Tavola Rotonda – Servizi ecosistemici: buone prassi nel territorio

26 febbraio 2025 – ore 15:00 – Università Bocconi – Aula 3.B3.SR01 – Via Röntgen, 1

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Relazione anno Giudiziario_2025

L'articolo Relazione sull’attività della giustizia amministrativa del Presidente del Consiglio di Stato Luigi Maruotti – Roma, Palazzo Spada, 3 febbraio 2025 proviene da Giustamm.

L'articolo Bocconi – DIPARTIMENTO DI STUDI GIURIDICI – 17.12.2024 – Tavola Rotonda: Contratti, Circolarità e Servizi Ecosistemici proviene da Giustamm.

Alfonso Celotto

1. Premessa storica
2. “…vogliamo la riforma della burocrazia e degli ordinamenti giudiziari e la semplificazione della legislazione!”

Questa frase di impressionante attualità risale addirittura al 1919 essendo un passaggio dell’Appello ai liberi e ai forti di Don Sturzo.

E ci fa capire quale problema antico sia la semplificazione. Tanto che potremmo anche risalire all’antichità, citando il famoso verso di Dante “Cesare fui e son Iustinïano, che, … d’entro le leggi trassi il troppo e ‘l vano” (Paradiso, VI, 12).

Cosa aveva fatto Giustiniano nel 533 d.C. se non una semplificazione?

Ma restiamo in Italia e in anni, anzi decenni, non troppo lontani, ripartendo dagli anni del Partito popolare.

Proprio dopo la I guerra mondiale si sviluppo un ampio dibattito sul modernizzare lo Stato, soprattutto semplificandolo.

Il Governo Nitti avviò una serie di Commissioni per la semplificazione, come la Commissione centrale presso il Ministero del tesoro. presieduta dal ministro del tesoro Carlo Schanzer, e le Commissioni speciali presso ciascun ministero per le proposte relative alla semplificazione dei pubblici servizi ed alla riduzione del personale.

Così si avviò una operazione di riforma del pubblico impiego, anche per lo sfoltimento degli organici, per dispensare o collocare a riposo i dipendenti che <non corrispondano per capacità, diligenza, assiduità o condotta, alle esigenze dell’ufficio> (art. 55 del Regio decreto-legge 23 ottobre 1919, n. 1971). Ma i risultati furono scarsi, sia per le pressioni politiche sia per quelle sociali. Si pensi che vennero dispensati in tutto meno di cinquemila dipendenti su cinquecentomila, cioè nemmeno l’uno per cento.

Poi fu il Governo Bonomi a tentare una ampia semplificazione della amministrazione, con la legge 13 agosto 1921, n. 1080, “Provvedimenti per la riforma dell’amministrazione dello Stato, la semplificazione dei servizi e la riduzione del personale”, che prevedeva tra le altre cose la soppressione di tutti gli uffici speciali per la guerra ancora esistenti, affidando i lavori a una commissione di cinque ministri. Anche qui con scarso successo. Non a caso Luigi Einaudi sul <Corriere della sera> dell’11 febbraio 1922 pubblicò un duro editoriale dal titolo L’insuccesso fatale della riforma burocratica.

Ma eravamo alle porte della dittatura.

Il fascismo non aveva grande esperienza burocratica e cercò di “militarizzare” lo Stato, come con la Riforma De Stefani del pubblico impiego.

Presto lo stesso Mussolini si accorse delle paludi burocratiche. Dopo essersi definito, con compiacimento <imperatore degli impiegati>, ritenendo la burocrazia un <motore gigantesco> a servizio della nazione (1923), gli bastarono un paio di anni per accorgersi come funzionava davvero il sistema.

Bastano queste parole. Potrei raccontare <una serie di episodi sintomaticissimi, curiosi, paradossali, inqualificabili […] in quelli che si possono definire i gangli nervosi delle Amministrazioni dello Stato>. Perciò <è necessario che tutti, dal primo all’ultimo, non facciano sabotaggio ai ruotismi della burocrazia, perché in tre anni di governo ho constatato che parecchie volte i provvedimenti che erano urgenti… morivano. e stagnavano sui tavoli di molti burocrati, che perpetrano questa specie di sabotaggio della Nazione. Tutto questo deve finire per tutti> (Discorso alla Camera del 19 giugno 1925 sul disegno di legge relativo dispensa dal servizio dei funzionari dello Stato).

Eppure, nemmeno Mussolini ci riuscì. Il metodo di lavoro non cambiò, per quanto la politica del governo fosse importata a un decisionismo fortemente accentrato.

Nel 1928 venne istituito un Comitato di esperti per la riforma generale dei metodi di lavoro e di controllo delle amministrazioni dello Stato guidato dall’ex ministro De Stefani che già allora ammetteva: potranno mutare le leggi e gli ordinamenti, <ma la velocità dello Stato non potrà mutare gran che se non muterà, ove occorra, lo spirito degli uomini che lo servono>.

Il problema era chiaro e felicemente sintetizzato: un problema culturale, di approccio, prima ancora che giuridico. E sarà risolto all’italiana, cioè con il graduale obbligo di iscrizione al partito fascista. Come se una tessera potesse cambiare il funzionamento della macchina dello Stato.

Furono anche compiute delle importanti semplificazioni legislative, con la raccolta di una serie di testi unici, con caratteristiche di organicità e coerenza interna, tanto da essere rimasti in vigore per decine di anni, anche in epoca repubblicana. Si pensi alla legge bancaria del 1936, ai testi unici di pubblica sicurezza, sulla pesca e sul catasto (1931), a quello sulle acque e la bonifica (1933) al testo unico comunale e provinciale e a quello sulla Corte dei conti, accanto ai nuovi Codici civile e penale (tuttora in vigore).

Intanto cresceva il numero degli enti pubblici, istituiti a decine ogni anno, in nuovi settori di competenza: patronati, consorzi di bonifica, casse mutue, casse di assicurazione, enti lirici, enti fieristici, consorzi agrari. E con essi il numero dei dipendenti, arrivando a 630.000 nel 1933, quasi 800.000 nel 1938, 1.380.000 nel 1943, con incrementi più rilevanti – potremmo dire, ovviamente – nel settore militare.

Un mondo burocratico fatto di piccoli uomini di poca autorità in camicia nera, senza illusioni, stanchi, come emerge limpidamente nelle pagine dei romanzi che raccontano quegli anni, quali Quer pasticciaccio brutto di Gadda e Cristo si è fermato a Eboli di Levi.

2. Con la Seconda guerra mondiale crollò il regime e anche l’amministrazione. Dopo l’8 settembre 1943, l’Italia si trovò spezzata in due: non era tempo di parlare di semplificazione.

Dopo la liberazione del 25 aprile, l’Italia tornò a unificarsi sotto un governo unico, guidato prima da Parri, poi da De Gasperi. E si iniziò a pensare alla nuova Costituzione, al problema della monarchia e una nuova macchina dello Stato per la ricostruzione giuridica e materiale del Paese.

Subito il Governo Bonomi nel 1944 avviò una Commissione per la riforma dell’amministrazione, chiaro segnale dell’urgenza del problema.

Lo stesso ministro del tesoro Corbino scrisse un duro articolo – accompagnato da vivaci polemiche – dal titolo significativo: Bisogna Produrre. Faceva rilevare che <l’inerzia degli uffici inceppava la ripresa economica del Paese>, che gli impiegati lavoravano al massimo quattro ore al giorno e che la corruzione era molto diffusa, essendo il reddito dei dipendenti <integrato da illeciti seppure inafferrabili interventi privati, che gravano sulla vita del paese per cifre non indifferenti>, stimate nel venticinque per cento della spesa pubblica.

Poi nel giugno 1946 venne scelta la Repubblica e iniziarono i lavori dell’Assemblea costituente. Ma non erano i costituenti a dover risolvere il problema della burocrazia e della semplificazione, occupandosi di quelli che furono definiti i “rami alti” dell’ordinamento.

La neonata Repubblica italiana iniziò con le migliori intenzioni per la semplificazione addirittura con la creazione di apposito “Ministero per la riforma burocratica” guidato prima da Raffaele Pio Petrilli nel VI Governo De Gasperi (1950) e poi da Salvatore Scoca nel Governo Pella (1953). Accanto al ministro venne creato anche l’ufficio per la riforma dell’Amministrazione.

Si iniziò a lavorare sulla meccanizzazione degli uffici, dopo una indagine dalla quale risultava che in molti uffici ancora si lavorava con le Hollerith, macchine tabulatrici di fine Ottocento.

Addirittura, nel 1955 il presidente del Consiglio Scelba avviò un concorso di idee, con premi in danaro fino a cinquecentomila lire, per gli impiegati che avessero dato <suggerimenti per il miglioramento dei servizi e in particolare per una effettiva economia di tempo e di mezzi, nonché per una maggiore facilitazione del pubblico ad usufruire delle prestazioni delle pubbliche amministrazioni>. Vennero poi introdotte le prime fotocopiatrici, visori per microfilm, registratori magnetici, con tutta una serie di circolari, direttive, istruzioni operative, per superare tutti i problemi pratici sull’addestramento del personale e sulla individuazione di quali categorie di impiegati potesse utilizzare queste nuove apparecchiature.

Ma la burocrazia è sempre tardigrada e misoneista, nel senso che si adatta lentamente alle novità. Lo disse anche Amintore Fanfani nel 1961, andando a Palazzo Chigi quale presidente del Consiglio: <Trovo conferma [di] quanto lenta e arrugginita sia la nostra amministrazione>.

Intanto, nel 1956 venne avviata la grande operazione di soppressione e semplificazione degli enti inutili, ad opera della legge 14 dicembre 1956, n. 1404: “Soppressione e messa in liquidazione di enti di diritto pubblico e di altri enti sotto qualsiasi forma costituiti, soggetti a vigilanza dello Stato e comunque interessanti la finanza statale”.

La presenza di troppi enti complicava i procedimenti e le cose da fare, con sovrapposizione di competenze, riunioni, concerti, avvisi comuni. Ma c’erano anche troppi di dipendenti da utilizzare bene, inquadrare adeguatamente, formare. Dal milione di pubblici dipendenti del 1948, si era arrivati nel 1963 a quasi un milione e mezzo, che vennero riordinati con il Testo unico del pubblico impiego n. 3 del 1957.

Del resto, i ministri e i sottosegretari stentavano a controllare le direzioni generali e quindi si ingrandirono le segreterie particolari e gli uffici di gabinetto, per avere più personale a disposizione che seguisse gli affari ministeriali. Ma in questo modo si complicarono ancora di più i procedimenti, in quanto dopo l’istruttoria delle direzioni generali, se ne avviava un’altra del gabinetto del ministro, allungando di molto i tempi. In pratica era come se il ministro costituisse un ministero parallelo all’interno del ministero con il suo gabinetto e le sue segreterie. Per controllare il lavoro dei ministeriali. Il classico problema della scissione fra politica e amministrazione, con duplicazione di procedimenti, controlli, provvedimenti e tempi che si allungano.

Bisognava fare qualcosa. Quindi, come al solito, vennero istituite Commissioni di studio e gruppi di lavoro.

La più importante fu la Commissione Medici (da nome del suo presidente Giuseppe Medici, ministro per la riforma della pubblica amministrazione nel Governo Fanfani). Così nel 1963 venne prodotta una ponderosa relazione, che denunciava il carattere antiquato delle strutture, la cattiva organizzazione, la duplicazione di competenze, la scarsa efficienza presentava una serie di proposte anche interessanti, ma mai arrivate a produrre risultati concreti.

Già in quegli anni nell’opinione pubblica la burocrazia era sinonimo di casta. Si pensi che nel 1963 una delle riviste più autorevoli dell’epoca, <Il Mondo>, diretta da Mario Pannunzio, dedicò una dura inchiesta al mondo dei direttori generali dei ministeri, dal titolo eloquente: La casta dei bramini.

Una riforma era indispensabile. Lo scrisse anche Pietro Nenni nei suoi diari, nel 1966: <La riforma dello Stato, della finanza locale, del sistema previdenziale, è ormai il maggiore problema del paese>.

Si avviò allora una riforma dei procedimenti amministrativi, attraverso una serie di semplificazioni di settore, con una legge delega n. 249 del 1968. Si prevedeva che: “Il Governo della Repubblica è delegato ad emanare entro il 30 giugno 1972 uno o più decreti aventi valore di legge ordinaria per disciplinare i singoli procedimenti amministrativi nei vari settori. … Si dovrà sempre tendere alla semplificazione ed allo snellimento delle procedure, in modo da rendere quanto più possibile sollecita ed economica l’azione amministrativa, e a tal fine dovrà realizzarsi, tra l’altro, l’eliminazione delle duplicazioni di competenze, dei concerti non necessari e dei pareri, dei controlli e degli adempimenti in genere, che non siano essenziali per una adeguata valutazione del pubblico interesse o per la consistente tutela degli interessi dei cittadini”.

È impressionante questo articolo di legge. Sembra scritto oggi e non cinquant’anni fa…

Comunque, in base alla delega del 1968, vennero emanati una serie di decreti legislativi di semplificazione e snellimento, esattamente per:

• i procedimenti in materia di ricorsi amministrativi (dPR 24 novembre 1971, n. 1199);
• i trattamenti di attività e di quiescenza dei dipendenti dello Stato, comprese le aziende autonome (dPR 30 giugno 1972, n. 423);
• i procedimenti amministrativi in materia di brevetti per invenzioni industriali (dPR 30 giugno 1972, n. 540);
• le procedure in materia di amministrazione e contabilità generale dello Stato (dPR 30 giugno 1972, n. 627).

Poi si è provata la semplificazione con alcune leggi isolate, come per la “Semplificazione delle procedure catastali” (l. 679 del 1969) e la “Riduzione dei termini e semplificazione del procedimento elettorale (l. n. 136 del 1976)”; cui seguirà la “Semplificazione e snellimento delle procedure in materia di stipendi, pensioni ed altri assegni” (l. n. 428 del 1985).

3. Il 16 novembre 1979 è una data importante per le riforme. È Ministro per l’organizzazione della pubblica amministrazione nel Governo Cossiga, Massimo Severo Giannini. Che non è soltanto uno dei massimi professori di diritto amministrativo, ma conosce l’amministrazione fin dai tempi dell’Assemblea costituente. Il gruppo di lavoro che dirige produce il Rapporto sui principali problemi della Amministrazione dello Stato (che resterà per tutti il Rapporto Giannini).

Una analisi lucida e limpida, con una conclusione lapidaria:

“…revisioni di tecniche, riordinamenti, ristrutturazioni, riforme di pubbliche amministrazioni, da sole non basteranno; occorrerà che siano accompagnate da modernizzazione delle leggi regolative dell’azione amministrativa: sono due le condizioni per riportare la pace tra pubbliche amministrazioni e cittadini. La pace, non la fiducia, perché questa non dipende da leggi, e non si avrà finché non sia cancellata da una diuturna opera illuminata di uomini l’odierna figura dello Stato: per i cittadini esso non è un amico sicuro e autorevole, ma una creatura ambigua. irragionevole, lontana…

La situazione è, sì, gravissima, ma non è irreversibile.

Si confida che la saggezza del Parlamento possa dare la spinta che occorre per iniziare a risalire”.

La burocrazia non è solo un problema di organizzazione. È un problema di fiducia tra Stato e cittadini, anzi di pace. Lo Stato è sentito da tutti noi come un nemico. Da sfuggire, ingannare, evitare.

L’amministrazione è in crisi, una crisi da cui si esce con riforme profonde, epocali e non con la <pratica dei disegnini di legge per riparare ossicini fratturati o supposti tali> (sono ancora parole di Giannini).

Un’amministrazione impreparata, lenta, confusa.

Sulla base del Rapporto Giannini vennero avviate commissioni di lavoro, poi fu approvata la legge sul nuovo assetto retributivo-funzionale (n. 312 del 1980) e la nuova forma di contrattazione nel pubblico impiego (legge n. 93 del 1983). Leggi anche bene impostate, ma rimaste inattuate, o attuate male.

Intanto i dipendenti pubblici avevano superato ampiamente i due milioni.

Parallelamente si succedevano ministri della funzione pubblica che si impegnavano in riforme portate avanti in buona fede e con sincero impegno.

Ma alla fine i risultati erano ben pochi.

La solita “riformite”, cioè l’ansia di proporre riforme senza alcun risultato di reale semplificazione.

Alla fine degli anni Ottanta si è provata una grande operazione di semplificazione della legislazione, con la cosiddetta delegificazione. Anche qui l’idea era semplice e funzionale: visto che ci sono troppe materie disciplinate per legge anche su argomenti di secondaria importanza (come, ad es., l’attività di panificazione) è opportuno de-legificare queste materie, cioè toglierle dalla competenza della legge e assegnarle alla competenza regolamentare (con il procedimento, non agevole, fissato dall’art. 17, comma 2 della legge nl. 400 del 1988). L’operazione però ebbe scarso esito, anche per quanto era complicato il procedimento di delegificazione.

Poi è stata varata la legge generale sul procedimento amministrativo, per garantire tempi e modi del procedimento, stabilendo i tempi di durata del procedimento e creando la conferenza di servizi per semplificare le decisioni, di cui abbiamo già parlato (legge n. 241 del 1990). E sono stati nuovamente riformati comuni e province (legge n. 142 del 1990). Poi è stato privatizzato, solo sulla carta, il pubblico impiego, con una serie di decreti legislativi. A partire dal n. 29 del 1993, anche con innovazioni interessanti, come l’URP, cioè l’Ufficio relazioni con il pubblico, che avrebbe dovuto garantire un miglior contatto fra cittadini e amministrazioni.

Nel Governo Ciampi è stato ministro della funzione pubblica Sabino Cassese, uno dei massimi esperti di amministrazione, il quale ha varato un programma di riforme ambizioso, impostando un radicale rovesciamento di impostazione, con la amministrazione al servizio dei cittadini.

È stata ripresa e attuata l’idea della “autocertificazione”, già contenuta in una legge del 1968, rimasta dimenticata, per evitare ai cittadini di chiedere certificati su ogni cosa. È stato avviato un censimento dei procedimenti amministrativi e sono stati approvati una settantina di regolamenti di semplificazione. È stato modificato il sistema dei controlli, provando a passare di gestione, cioè sui risultati, e non più solo sulle singole pratiche. Ma anche il Governo Ciampi e i progetti del ministro Cassese durarono pochi mesi.

L’opera di semplificazione è stata ripresa poi nel 1997 dal ministro Bassanini, con una ulteriore campagna di riordino, sia normativo che amministrativo. È stata prevista la legge annuale di semplificazione, lo Sportello unico, di cui abbiamo già parlato, e sono stati introdotti nuovi strumenti per la qualità della legislazione, come la AIR e la VIR (strumenti di analisi per la verifica di fattibilità delle leggi), secondo le tradizioni anglosassoni.

Eppure, in Italia AIR e VIR sono diventate solo l’ennesimo modulo burocratico che si allega a un disegno di legge, senza che non lo legga nessuno o quasi.

Sempre con le Leggi Bassanini si è avviata una revisione di tutti i procedimenti amministrativi con la finalità della “soppressione dei procedimenti che comportino, per l’amministrazione e per i cittadini, costi più elevati dei benefici conseguibili” (art. 20 legge n. 59 del 1997). Anche qui con risultati scarsi.

Parallelamente è stata prevista una relazione annuale del Governo al Parlamento sullo stato della semplificazione. E si è creata una apposita struttura per la semplificazione, prima come nucleo, poi come dipartimento e poi addirittura come ministero, nel IV Governo Berlusconi, che ha avuto il Ministero per la semplificazione normativa retto da Roberto Calderoli, il quale avviò il taglia-leggi con tutte le relative abrogazioni (art. 14 l. n. 246 del 2005)

Poi sono arrivati il ministro Brunetta, il ministro Frattini, il ministro Patroni Griffi, la ministra Madia e la ministra Bongiorno e ancora Brunetta. Ognuno con le sue buone intenzioni, anche se alla fine le riforme davvero attuate sono state limitate e non sistematiche. Per usare le parole di Giannini si è continuato a <riparare ossicini>.

E intanto è stato riformato l’assetto delle Regioni con la riforma costituzionale del 2001, con il modello della sussidiarietà. Sono state più volte bloccate le assunzioni nel pubblico impiego, sono stati aumentati i controlli per evitare le troppe malattie o per combattere i “furbetti” del cartellino, cioè quelli che timbrano e poi non vanno a lavorare.

Sempre nel nome della semplificazione, parola “di moda” da anni, se non da secoli.

Ma in genere dimenticando quello che disse Carnelutti nel 1956: «La semplificazione dell’ordinamento è un compito che presenta gravissime difficoltà; ed è inutile cercare di superarle se non si hanno delle idee chiare. Insomma, bisogna sapersi orientare, anzi che procedere a tentoni» (Certezza, autonomia, libertà, diritto, «Il diritto dell’economia», 1956, p. 1193)

E invece si continua a procedere a tentoni. Spesso concentrandosi su obiettivi marginali.

Come alcune delle attività avviate nell’ambito della Agenza per la semplificazione. Si pensi al Tavolo tecnico per standardizzare la modulistica e individuare dei suggerimenti per l’adozione a tutti gli enti interessati, che ha adottato, ad es., il modulo di Segnalazione certificata di inizio attività di tintolavanderia / lavanderia self-service a gettoni, adottato il 6 luglio 2017, il modulo di Segnalazione certificata di inizio attività per l’esercizio di somministrazione di alimenti e bevande all’interno di associazioni e circoli aderenti a enti o organizzazioni nazionali aventi finalità assistenziali e che hanno natura di enti non commerciali (17 aprile 2019) e il modulo di Segnalazione certificata di inizio attività di autoscuole (25 luglio 2019), per poi farli approvare in Conferenza unificata.

Sono sicuramente iniziative meritorie per cercare di semplificare un po’ la vita dei cittadini. Ma si tratta pur sempre di gocce nel mare, anzi nell’oceano, della burocrazia.

Per non parlare del “Glossario contenente l’elenco non esaustivo delle principali opere edilizie realizzabili in regime di attività edilizia libera, per le quali non è necessario chiedere un permesso né presentare una comunicazione”, adottato con decreto del ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione del 2 marzo 2018, per garantire l’omogeneità del regime giuridico applicato e una terminologia univoca e uniforme su tutto il territorio nazionale.

Sono vere semplificazioni o spunti per i racconti di Gogol, Kafka e Borges?

1. Il Disegno di Legge 1192 S.

Questo DDL si inserisce nella lunga traccia di interventi per la semplificazione con l’auspicio che possa finalmente risolvere i tanti guasti alla certezza del diritto, alla conoscibilità delle norme e alla vita dei cittadini, senza limitarsi a “riparare ossicini” con la smania della “riformite”.

Siamo sul versante della semplificazione normativa, che teniamo distinta dalla semplificazione amministrativa.

Art. 1 – Legge annuale

La legge di semplificazione annuale può essere uno strumento utile di manutenzione e snellimento dell’ordinamento.

Negli ultimi anni abbiamo conosciuto le leggi periodiche specializzate (o cicliche), emerse recentemente sul modello della legge finanziaria annuale, al fine di fare il punto su un determinato settore e programmare i successivi interventi: si pensi ai casi della legge finanziaria (poi di stabilità, ora legge di bilancio), della legge di delegazione europea e la legge europea, della legge di semplificazione, della legge annuale per il mercato e la concorrenza.

Due sono i problemi:

• rispettare la periodicità;
• non renderle contenitori della più svariata mercanzia.

Per entrambi questi obiettivi occorrerebbe una modifica: prevedendo una sessione parlamentare dedicata o almeno tempi certi di approvazione e comunque una forma di controllo rinforzato sulla omogeneità dello strumento. Entrambi sono obiettivi non agevoli.

Art. 4 – VIG

La valutazione di impatto generazionale (VIG) consiste nell’analisi preventiva dei disegni di legge del Governo in relazione agli effetti ambientali o sociali ricadenti sui giovani e sulle generazioni future. La VIG costituisce uno strumento informativo riguardante l’equità intergenerazionale degli effetti ambientali o sociali indotti dai provvedimenti.

Mi pare uno strumento importante perché la tutela delle generazioni future è acefala, dopo la novella dell’art. 9 Cost. Si pongono problemi di legittimazione a ricorrere e di tipo di tutela da riconoscere, anche perché spesso gli obblighi verso le generazioni future si configurano quasi più come obblighi morali prima ancora che come obblighi giuridici.

Dal punto di vista della titolarità alla tutela, non si può certo pensare che siano legittimate a ricorrere le stesse generazioni future, in quanto non ancora esistenti. Per risolvere questo problema – apparentemente insolubile – in molti Stati si è attivato un difensore civico o un comitato pubblico per la tutela dei diritti delle generazioni future (è quanto accade in Finlandia, in Israele, Ungheria, Francia, UK, Canada).

Dal punto di vista contenutistico, è difficile individuare in via generale quali siano le misure che in generale possono essere adeguate a tutelare i diritti delle generazioni future, ad es. per salvaguardare l’ambiente o non aggravare il debito pubblico. Si ritiene che le misure vadano considerate caso per caso (ad es. rispetto alla singola opera pubblica da costruire) e comportino essenzialmente e innanzitutto un onere procedimentale di istruttoria. In altri termini, una adeguata valutazione degli interessi delle generazioni future passa necessariamente attraverso una istruttoria nelle quale emergano le posizioni delle generazioni future e se ne faccia adeguata ponderazione rispetto al bilanciamento con gli altri principi e valori che emergono nella valutazione della decisione politica da assumere.

La relazione VIG appare utile per non limitare le valutazioni al “qui e ora”, tenendo in adeguato conto anche i diritti delle generazioni future.

Due rilievi:

• Forse va pensata anche una apposita Autorità indipendente, con potere di ricorso addirittura alla Corte costituzionale avverso le leggi (ma occorrerebbe una novella costituzionale).
• La VIG non deve operare solo per effetti “sociali e ambientali”, ma anche di impatto economico.

Artt. 7 e seguenti – Codici

I codici di settore sono meritori ma non bastano. In Italia ne abbiamo una ventina oltre ai codici “classici”.

1. Codice postale e delle telecomunicazioni
2. Codice della strada
3. Codice del processo tributario
4. Codice in materia di protezione dei dati personali
5. Codice delle comunicazioni elettroniche
6. Codice dei beni culturali e del paesaggio
7. Codice della proprietà industriale
8. Codice dell’amministrazione digitale
9. Codice della nautica da diporto
10. Codice del consumo
11. Codice delle assicurazioni private
12. Norme in materia ambientale (c.d. codice)
13. Codice dei contratti pubblici
14. Codice delle pari opportunità
15. Codice dell’ordinamento militare
16. Codice del processo amministrativo
17. Codice del turismo
18. Codice antimafia
19. Codice di giustizia contabile
20. Codice del Terzo settore
21. Codice della protezione civile
22. Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza

Sono sicuramente utili, ma presentano un paio di problemi significativi:

• Non sono omnicomprensivi e non sono protetti da interventi successivi, nel senso che non sono protetti da interventi normativi successivi. Occorrerebbe una specie di riserva di codice, per obbligare tutti gli interventi normativi successivi nel settore a entrare nel codice.
• Restano sporadici e asistematici, rispetto a un modello di normazione fatto di micro-interventi sparsi. Non dico che andrebbe operato il tentativo della ricodificatone generale alla francese, ma almeno andrebbe posta una normativa di incentivazione ai codici.

            Ultima questione esula da questo DDL, sulla semplificazione amministrativa, altrettanto importante per la vita dei cittadini.

L’amministrazione è ancora fondata sul modello ottocentesco, fatto di protocolli, copie di archivio, lettere di trasmissione, senza controlli efficaci, senza garanzie di produttività, anche oggi nell’epoca del digitale, dei social network, dei mezzi di comunicazione immediati.

Le pubbliche amministrazioni, nella grande maggioranza dei casi, approcciano il tema del digitale in modo episodico e non organico. Sicuramente non strategico e non prioritario. La trasformazione digitale è ben lontana dall’essere realizzata.

I processi di digitalizzazione sono quasi sempre “iniziati” e mai “conclusi”, i diritti digitali dei cittadini e delle imprese sono rispetta-ti di rado e solo per alcuni servizi, mancano pianificazione e stanziamenti specifici per completare lo switch off (il passaggio completo alla modalità digitale). Esiste una chiara e diffusa conoscenza dei progetti strategici portati avanti dal Governo, ma anche l’adesione alle infrastrutture immateriali previste dal piano triennale, come SPID (Sistema Pubblico d’Identità Digitale) o PagoPA (la piattaforma dei pagamenti elettronici per la PA), sembra essere il più delle volte un atto compiuto con la logica dell’adempimento simbolico piuttosto che un deciso cambio di paradigma che porti alla trasformazione completa dei servizi.

Oggi il Digitale può essere una soluzione.

Il sogno è quello di avere sul nostro telefonino una sola “app” in cui fare tutto ciò che occorre con la pubblica amministrazione in pochi minuti, semplice come è semplice comprare qualcosa su Amazon, senza dover scrivere a mille enti diversi e farci identificare con dati anagrafici, codice fiscale, partita IVA, codice univoco, ecc. ecc.

Per non rischiare di morire seppelliti di carte, carte bollate, timbri e protocolli, forse mandati via PEC e comunque in duplice copia. Cioè, con le carte a posto. Ma intanto sarà morto anche lo Stato democratico fondato sulla legalità e sulla burocrazia.

L'articolo Alfonso Celotto. Quali percorsi per la semplificazione normativa? – Audizione al Senato della Repubblica – Commissione Affari costituzionali sul disegno di legge n. 1192 (Semplificazione normativa) – giovedì 17 ottobre 2024 proviene da Giustamm.

L'articolo Alfonso Celotto. “Basileus” o “tyrannus”: il premierato e le riforme (Audizione alla Camera dei deputati – 3 ottobre 2024 – I commissione progetti di legge costituzionali C. 1354 cost. Boschi e C. 1921 cost. Governo, approvato, in prima deliberazione, dal Senato, in materia di modifiche alla Parte II della Costituzione) proviene da Giustamm.

CAMERA DEI DEPUTATI – 17 aprile 2024
Relazione Annuale – Presentazione del Presidente R. Rustichelli
Signor Presidente della Camera dei Deputati, Autorità, Signore e Signori
L’appuntamento con la presentazione della relazione dell’Autorità cade quest’anno in un momento particolarmente importante per l’Unione Europea.
Le tensioni geopolitiche e i ripetuti shock che si sono susseguite negli ultimi anni chiamano oggi l’Unione a rafforzare e rilanciare la sua capacità competitiva, aumentando al contempo la sua resilienza e sicurezza a livello economico.
Si tratta di problemi e obiettivi che non possono essere affrontati singolarmente da ciascuno Stato membro, ma che richiedono azioni e strumenti di intervento comuni.

1. La centralità del mercato unico
   Il mercato unico resta il principale motore di crescita, produttività e competitività dell’economia europea.
   Ciò nonostante, esso è per un verso ancora imperfetto e richiede di essere completato, mentre, per altro verso, risulta esposto a rischi crescenti di frammentazione per cui il suo sviluppo non potrà che essere al centro delle priorità della nuova legislatura europea.
   Diversi sono i fattori che impediscono al mercato unico e alla libera concorrenza di funzionare correttamente a beneficio di tutti.
   Rileva, in primis, l’allentamento della disciplina degli aiuti di Stato decisa a livello europeo nel marzo 2023 con il “Quadro temporaneo di crisi e transizione”, che ha previsto, tra l’altro, che i Paesi membri possano eguagliare i sussidi promessi da uno Stato extra-UE per favorire l’insediamento delle imprese sul suolo europeo.
   Una simile misura è destinata a innescare una pericolosa corsa dei singoli Stati ai sussidi, avvantaggiando i Paesi finanziariamente più forti e creando un elevato e oggettivo rischio di distorsioni competitive all’interno dell’Unione Europea.
   Nel corso del 2022 e nella prima metà del 2023, sono stati erogati alle imprese circa 141 miliardi di euro, pari al 19,3% degli aiuti approvati e allo 0,6% del PIL dell’UE-27 nel 2022 e nella prima² metà del 2023. Considerando gli elementi di aiuto stimati in percentuale del PIL, la Germania è il paese che ha speso di più, con un’incidenza dello 0,9% sul PIL. L’Italia, in confronto, ha erogato aiuti solo per lo 0,2% del PIL¹.
   Significativa, in tal senso, è la recente decisione della Commissione di autorizzare aiuti per un valore pari a 902 milioni di euro a favore di un produttore svedese di batterie per impedire che lo stesso, attratto dai sussidi dell’Inflation Reduction Act, abbandonasse il progetto di costruzione di una gigafactory in Germania a favore degli Stati Uniti.
   Tale flessibilità in materia di aiuti di Stato, pur dettata dall’urgenza di fronteggiare le insidie provenienti dall’economia statunitense e asiatica, non può che provocare la frammentazione del mercato unico e una disparità anche in termini di sviluppo tecnologico tra gli Stati membri, atteso il prevedibile effetto che da essa scaturirà in termini di concentrazione degli investimenti solo in alcune aree europee.
   In realtà, per rispondere alle sfide derivanti dai nuovi equilibri occorre ritrovare quella comunità di intenti tra gli Stati membri che è alla radice del progetto comune europeo.
   Solo con strumenti e risorse comuni si può garantire una crescita uniforme e coesa dell’economia europea, non potendo nessun Paese membro – neppure la Germania – minimamente competere con i quasi 500 miliardi di dollari di sussidi previsti dagli Stati Uniti.
   In questa prospettiva, occorre riprendere il progetto di istituire un fondo sovrano europeo.
   Si tratta di un tema che dovrà essere in cima alle priorità nella nuova Commissione insieme alla chiara consapevolezza che l’eventuale proroga della scadenza per la cornice temporanea degli aiuti di Stato, oggi prevista a fine 2025, arrecherebbe un duro colpo al mercato unico.
   Una seconda criticità discende dall’utilizzo crescente dei poteri speciali per la tutela degli interessi strategici nazionali, che condiziona lo svolgimento delle attività economiche sulla base di criteri e logiche estranee al mercato, alterando la concorrenza.
   In quest’ottica, non può non destare preoccupazione il fatto che in alcuni casi il golden power, da strumento eccezionale nato per il controllo degli investimenti provenienti da Stati che non garantiscono la reciprocità, si è trasformato in un meccanismo di generale monitoraggio dei beni considerati strategici e delle vicende societarie e patrimoniali che li
   1 Cfr. S. Ferraro, G. Cannas, Koen Van De Casteele, The use of crisis State aid measures in response to the Russian invasion of Ukraine (until end-June 2023), Competition State aid brief, 2/2024.³ interessano, anche in assenza di elementi extra-UE o perfino di elementi di trans-nazionalità.
   Occorre, dunque, prudenza per evitare l’abuso di uno strumento sì necessario, ma pur sempre distorsivo del mercato sotto il profilo della governance dell’impresa, che spesso diventa non contendibile, in tal modo scoraggiando l’innovazione e la disponibilità ad assumere rischi imprenditoriali.
   Da ultimo, persiste in tutta la sua gravità il problema, già molte volte denunciato, della concorrenza fiscale sleale tra Paesi membri, che mina non solo l’equa competizione tra le imprese, ma le fondamenta stesse della casa comune europea.
   In definitiva, il mercato unico resta, e deve restare, la risorsa più preziosa per l’Unione Europea e per ciascun Paese membro, per cui occorre recuperare la capacità di visione e lo spirito di solidarietà che hanno permesso di superare la crisi pandemica.
2. Competitività e concorrenza dinamica
   La sfida della competitività ha una dimensione europea, ma anche, e soprattutto, una dimensione nazionale.
   Per l’Italia la sfida non deriva solo dall’attuale contesto geopolitico e macroeconomico, ma ha radici più strutturali. Basti pensare che, a fronte della crescita registrata a livello europeo, da vent’anni in Italia la produttività del lavoro è stagnante.
   Nei primi due decenni degli anni duemila, le dinamiche della produttività hanno costituito un freno per la crescita economica dell’Italia: il PIL per ora lavorata ha mostrato un sostanziale stallo, mentre il PIL per occupato è addirittura diminuito. Nell’Unione Europea, invece, nello stesso periodo entrambi gli indicatori di produttività del lavoro sono aumentati di oltre 20 punti percentuali2.
   Il divario è riconducibile, tra l’altro, alle dimensioni mediamente contenute delle imprese italiane e al basso livello di investimenti e di innovazione, ma anche al quadro normativo e regolatorio nazionale, che spesso non favorisce la nascita e la crescita di nuove imprese e limita l’attrattività dell’Italia per gli investitori esteri.
   2 Cfr. Commissione Europea, In-depth review for Italy, SWD (2023) 634 final.⁴
   Occorre, dunque, cogliere senza indugi le importanti opportunità che possono trainare una ripresa della competitività: la diversificazione delle fonti energetiche, la transizione verde, la riorganizzazione delle catene produttive, la digitalizzazione e l’introduzione dell’intelligenza artificiale nei processi aziendali.
   Si tratta di un percorso di sviluppo che impone una profonda trasformazione del sistema produttivo e può essere intrapreso con successo solo da un’economia di mercato che sappia essere “sociale” e “dinamica” allo stesso tempo.
   Un’economia sociale richiede politiche che, a fronte dell’evoluzione dei mercati, garantiscano la riqualificazione della forza lavoro, l’accesso equo alle opportunità, il sostegno all’imprenditorialità, la promozione della mobilità economica e l’inclusione.
   Un’economia dinamica richiede un tessuto imprenditoriale in grado di adattarsi alle nuove traiettorie di sviluppo economico.
   La crescita della produttività si fonda tanto sulla dimensione “creatrice” quanto su quella “distruttrice” del processo competitivo, che premia le imprese più dinamiche e innovative a danno di quelle che non riescono a sviluppare la propria competitività.
   Gli studi più recenti mostrano che l’esistenza di imprese che non sopravvivrebbero in mercati realmente competitivi – le c.d. “imprese zombie” – provoca inefficienze di sistema e ostacola la crescita delle imprese sane, disincentivando investimenti e occupazione3.
   Lo sviluppo della competitività richiede, pertanto, non solo basse barriere all’entrata, ma anche basse barriere all’uscita.
   Un’economia che favorisca crescita e giustizia sociale non può invece fondarsi sulla protezione dello status quo, su politiche volte a schermare le imprese esistenti dai nuovi entranti più efficienti e innovativi, o sull’impiego di fondi pubblici al solo scopo di mantenere artificialmente in vita imprese strutturalmente improduttive.³ Cfr. B. Albuquerque e R. Iyer, 2023, The Rise of the Walking Dead: Zombie Firms Around the World, Fondo Monetario Internazionale, WP/23/125, giugno 2023; D. Andrews, F. Petroulakis, Breaking the Shackles: Zombie firms, Weak banks and Depressed Restructuring in Europe, Banca Centrale Europea, WP n. 2240, febbraio 2019; M. A. McGowan, D. Andrews e V. Millot, The Walking Dead? Zombie Firms and Productivity Performance in OECD Countries, OECD Economics Department Working Papers No. 1372, gennaio 2017.⁵
   Le imprese, difatti, sono come le persone: nascono, vivono e muoiono.
   Al fine di sostenere l’evoluzione del sistema economico nel senso appena descritto, il PNRR è fondamentale non solo per le risorse e gli investimenti che consente di mobilitare, ma anche per le riforme che richiede di adottare. Al riguardo, anche nel 2023 l’Autorità ha dato il proprio contributo con la formulazione di una serie di proposte puntuali ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza4.
   La politica della concorrenza non tutela solo gli interessi dei consumatori, ma anche quelli delle imprese italiane efficienti, promuovendo un modello di sviluppo orientato alla competitività e all’equità.
   Nel corso dell’anno, l’Autorità si è concentrata proprio sui settori e sulle tematiche più rilevanti per la crescita dell’economia e la tutela delle fasce più deboli della popolazione: il digitale, i prodotti e i servizi esposti a più elevate tensioni inflattive quali ad esempio l’energia e i trasporti, nonché la sostenibilità.
3. Linee generali di intervento: il digitale
   La prima area di intervento ha riguardato il settore digitale.
   Le piattaforme controllano l’accesso agli utenti, ai dati e ai servizi, esercitando un’influenza significativa sulle interazioni economiche e sociali, nonché sulle dinamiche competitive che si realizzano per il tramite degli ecosistemi digitali.
   Due istruttorie hanno affrontato il tema dei dati personali.
   Il primo procedimento ha portato all’adozione di impegni volti a rimuovere gli ostacoli frapposti da Google alla condivisione dei dati con altre piattaforme su richiesta degli utenti. Il secondo, in corso, sta esaminando le modalità apparentemente discriminatorie con cui Apple acquisisce il consenso degli utenti al tracciamento dei propri dati di navigazione effettuato tramite le applicazioni scaricate.
   Le asimmetrie nella disponibilità dei dati alimentano il potere che le piattaforme digitali detengono come intermediari irrinunciabili nelle interazioni economiche, potere che può determinare significative distorsioni negoziali e competitive.⁴ Segnalazione AS1893 Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza anno 2023.⁶
   Ad esempio, l’Autorità è intervenuta adottando misure cautelari per assicurare il corretto svolgimento delle trattative tra META e SIAE, al fine di definire la remunerazione degli artisti italiani per i contenuti musicali resi disponibili sui social network della piattaforma.
   Per la prima volta, l’Autorità ha utilizzato la presunzione di dipendenza economica relativa all’utilizzo dei servizi di intermediazione forniti da una piattaforma digitale5.
   L’approccio innovativo è consistito nel ritenere sussistente lo stato di dipendenza economica di SIAE nei confronti di META, a prescindere dal fatto che SIAE è la principale collecting attiva in Italia e che essa non sviluppa una parte significativa del proprio fatturato con META, valorizzando, viceversa, la indispensabilità di accesso alla piattaforma al fine di raggiungere gli utenti.
   Tale approccio, che è stato condiviso dal TAR Lazio nella sentenza che ha confermato il provvedimento cautelare6, riposa sul convincimento che, per poter cogliere pienamente le dinamiche interne agli ecosistemi digitali, l’abuso di dipendenza economica non può che assumere connotati e criteri ermeneutici diversi rispetto ai settori economici tradizionali.
   Per altro verso, gli interventi dell’Autorità hanno inteso rimediare alla fragilità intrinseca dei consumatori nel mondo digitale, che discende da asimmetrie informative e negoziali.
   Lo sviluppo delle piattaforme digitali ha condotto, infatti, all’emersione di nuovi modelli di marketing, caratterizzati da inedite forme di interazione tra consumatori e imprese.
   La condivisione delle proprie esperienze di consumo sulle reti sociali e negli spazi virtuali dedicati, che si inserisce nel più ampio fenomeno di generazione di feedback e contenuti da parte degli utenti, si è dimostrata suscettibile di orientare in misura significativa le scelte di acquisto. La strategia promozionale delle imprese si è quindi adeguata al nuovo contesto, valorizzando le recensioni dei consumatori nella commercializzazione di prodotti o servizi, ovvero sfruttando la visibilità degli influencer, che sono in grado di raggiungere con i propri messaggi un numero elevato di potenziali acquirenti.
   A tale riguardo, meritano di essere richiamati i procedimenti volti alla repressione di comportamenti scorretti in relazione alle recensioni online e le istruttorie condotte nel settore dell’influencer marketing.⁵ Cfr. l’art. 33 della legge 4 agosto 2022, n. 118 “Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021”.⁶ TAR Lazio, sentenza 30 ottobre 2023, n. 16069.⁷
   Queste ultime hanno evidenziato, tra l’altro, come il comportamento dei consumatori possa essere indebitamente pregiudicato da una comunicazione fondata su una ambigua commistione tra sponsorizzazione e iniziative di beneficenza, inducendoli a credere – contrariamente al vero – di contribuire all’iniziativa benefica attraverso l’acquisto del prodotto.
   Questo profilo è stato al centro del procedimento chiuso nei confronti delle società Balocco S.p.A. Industria Dolciaria, Fenice S.r.l. e TBS Crew S.r.l. – le ultime due società riconducibili all’influencer Chiara Ferragni (PS12506) – concernente l’iniziativa “Pandoro Pink Christmas”. Ad esito dell’istruttoria l’Autorità ha accertato che la donazione pubblicizzata come legata alle vendite del “Pandoro Pink Christmas” era stata fatta dalla sola Balocco diversi mesi prima del lancio del prodotto sul mercato, per un ammontare in cifra fissa, privo dunque di qualunque rapporto con le quantità del prodotto vendute, e senza alcuna partecipazione diretta dell’influencer coinvolta all’iniziativa benefica.
   Sotto altro profilo, l’Autorità è intervenuta per assicurare il rispetto degli obblighi di diligenza gravanti sulle piattaforme digitali che offrono servizi ai consumatori in assenza di un corrispettivo monetario.
   In questi casi, occorre evitare che l’adozione di pratiche aggressive volte a dilatare il tempo di fruizione del servizio da parte dei consumatori, anche attraverso tecniche di profilazione algoritmica, determini un pregiudizio più intenso proprio per le categorie di utenti più vulnerabili.
   Ad esempio, l’Autorità ha sanzionato TIK TOK in relazione a taluni contenuti pericolosi veicolati ai segmenti dell’utenza più esposti in termini di sicurezza, vale a dire i minori, attraverso un sistema di raccomandazione basato sulla profilazione e volto ad accrescere le interazioni e il tempo speso online.
   È inoltre proseguita l’attività di enforcement più tradizionale nel commercio online, volta a reprimere l’omessa consegna dei prodotti, l’omesso rimborso del corrispettivo versato a fronte dell’annullamento dell’ordine o dell’esercizio del diritto di recesso, nonché l’addebito a carico dei consumatori di una commissione aggiuntiva in relazione allo strumento di pagamento prescelto (c.d. credit card surcharge).
   La particolare vulnerabilità di alcune categorie di utenti in relazione ai processi di digitalizzazione ha ispirato l’intervento cautelare dell’Autorità in ordine alla modalità con le quali un primario istituto bancario ha realizzato, senza averne acquisito il preventivo consenso, la migrazione⁸
   di centinaia di migliaia di correntisti verso una banca digitale dello stesso gruppo, con sostanziale modifica dei servizi contrattualmente previsti⁷.
   A fronte delle oltre 5.000 segnalazioni ricevute, l’Autorità ha previsto che ai consumatori fosse fornita una informativa completa e fosse loro assegnato un congruo termine per prestare il consenso espresso al trasferimento.
   Internet consente agli utenti di acquistare direttamente beni e servizi dai produttori, tipicamente attraverso app o siti web. I processi di disintermediazione che ne derivano, possono avere un impatto non solo sulle filiere distributive, ma anche sul funzionamento dei mercati. Ad esempio, nel settore aereo, un nuovo procedimento sta esaminando le conseguenze degli ostacoli che il principale vettore attivo in Italia frappone all’acquisto dei biglietti aerei tramite agenzie tradizionali e online, chiedendo ai consumatori che non hanno acquistato il biglietto attraverso il sito web della compagnia di effettuare una lunga e complessa procedura di riconoscimento digitale.
   Condotte potenzialmente restrittive nel ticketing sono state affrontate anche nel settore ferroviario: l’Autorità ha reso vincolanti impegni che consentono a tutti gli operatori interessati di vendere un biglietto combinato per i viaggi che comprendono tratte regionali (gestite in esclusiva dall’operatore dominante) e tratte coperte dai servizi ad alta velocità operati in concorrenza.
4. Linee generali di intervento: i settori esposti a particolari tensioni inflattive
   In un contesto caratterizzato da eccezionali alterazioni delle catene del valore globali, una seconda area di intervento ha riguardato le azioni di contrasto alle condotte illegittime che, in una fase già segnata da importanti tensioni inflazionistiche, possono acuire la vulnerabilità economico-finanziaria delle fasce più deboli della popolazione.
   Nel settore energetico sono state avviate tre istruttorie per prezzi eccessivamente gravosi dei servizi di teleriscaldamento, per i quali si sono registrati aumenti delle tariffe che non sembrano prima facie giustificabili con gli incrementi del costo delle materie prime.
   Inoltre, al fine di proteggere gli utenti dei servizi energetici dai rincari dei prezzi originati dal mutato contesto internazionale, il legislatore è intervenuto in via d’urgenza, sospendendo provvisoriamente l’efficacia delle clausole contrattuali che consentivano al fornitore di elettricità e gas di modificare unilateralmente, prima della scadenza, le condizioni⁷ PS12660 Intesa Sanpaolo Isybank – Trasferimento conti correnti.⁹
   generali relative alla definizione del prezzo, che era stato, viceversa, concordato in misura fissa⁸.
   In tale contesto, l’Autorità ha chiuso undici procedimenti istruttori relativi a pratiche commerciali aggressive volte a indurre i consumatori ad accettare modifiche unilaterali peggiorative dei prezzi dell’energia elettrica e del gas.
   I procedimenti chiusi con impegni hanno consentito il ripristino delle condizioni iniziali di contratto a favore di 500.000 consumatori ai quali sono stati restituiti oltre 115 milioni di euro.
   Le condotte oggetto di procedimenti chiusi con accertamento dell’illecito hanno interessato 4,5 milioni di consumatori e micro-imprese, con un danno prudenzialmente stimato – sulla base dei consumi minimi calcolati da ARERA – di oltre 1 miliardo di euro.
   Nello stesso settore, si segnalano gli interventi tesi a garantire la correttezza delle offerte commerciali dirette ad acquisire sul mercato libero clienti provenienti dalla maggior tutela, in vista dell’imminente completamento del processo di liberalizzazione dei mercati al dettaglio dell’energia elettrica e del gas naturale.
   In particolare, sono stati chiusi due procedimenti istruttori concernenti l’acquisizione sul mercato libero di nuovi clienti in assenza di una corrispondente manifestazione di volontà da parte dei consumatori mediante molteplici condotte (teleselling illecito, telemarketing aggressivo e imposizione di ostacoli al diritto di recesso) tese, nel loro complesso, all’attivazione di contratti non richiesti o ingannevolmente rappresentati9.
   L’Autorità ha inoltre continuato a monitorare i mercati dei carburanti per autotrazione, in cui eventuali distorsioni della concorrenza possono avere un impatto economico sistemico estremamente significativo su consumatori e imprese.
   In particolare, è stata svolta un’indagine conoscitiva sulla dinamica dei prezzi dei carburanti ed è stata esaminata con un’approfondita istruttoria l’acquisizione, da parte di IP, degli asset di Esso in Italia, operazione autorizzata condizionatamente al rispetto di specifiche misure. È stata poi avviata un’istruttoria per una presunta intesa anticoncorrenziale tra le principali società petrolifere sulla cosiddetta “componente bio”, idonea a influire sui prezzi alla pompa.
   8 Decreto-legge del 9 agosto 2022, n. 115, convertito dalla legge 21 settembre 2022, n. 142, come modificato dal decreto-legge del 29 dicembre 2022, n. 198, convertito dalla legge 24 febbraio 2023, n. 14.⁹ PS12353 ECOM-Energia comune/Attivazioni non richieste e altri problemi e PS12308 AXPO Italia Spa – Pulsee/Attivazioni non richieste.¹⁰
   L’attenzione prestata a possibili fenomeni collusivi, suscettibili di amplificare le generali tensioni inflattive, ha portato anche all’avvio di due istruttorie in settori industriali in cui si registravano prima facie aumenti anomali dei prezzi: la fabbricazione delle bottiglie di vetro e i getti di ghisa.
   Queste istruttorie sono state avviate sulla base di segnalazioni pervenute tramite la nuova piattaforma di whistleblowing antitrust, a conferma della piena efficacia del nuovo strumento attivato dall’Autorità nel febbraio 2023.
   Le dinamiche inflattive che continuano a gravare sulle fasce meno abbienti della popolazione e la conseguente erosione dei risparmi accentuano la posizione di strutturale debolezza degli utenti in settori caratterizzati da significativa asimmetria informativa e/o importanti switching cost, come i settori del credito e dei servizi bancari.
   In tale contesto, l’Autorità ha chiuso con accoglimento degli impegni un procedimento istruttorio nei confronti di uno dei principali operatori bancari avente a oggetto l’addebito di ingenti importi a titolo di interessi nei mutui immobiliari per il c.d. preammortamento tecnico10. L’intervento ha assicurato la trasparenza e la completezza informativa sulla durata e sul tasso applicato ai mutui immobiliari, e ha comportato per i consumatori importanti benefici in termini di riduzione dei costi sopportati, quantificabili in circa 13 milioni di euro.
   Anche nel settore assicurativo è stata conclusa un’istruttoria che ha riguardato l’adozione di comportamenti ostruzionistici di vario genere posti in essere in relazione alla restituzione di apparecchi satellitari connessi alle polizze RCAuto. Il procedimento si è concluso con l’accettazione degli impegni proposti dalle società, che hanno garantito ai consumatori positivi effetti economici in ragione sia della riduzione degli importi da essi dovuti sia dell’adozione delle misure restitutorie proposte, per un beneficio economico complessivo di circa 1,3 milioni di euro11.
   Infine, l’attenzione rivolta alla vulnerabilità economica dei consumatori ha indotto l’Autorità all’avvio – in applicazione della nuova disciplina che ha ampliato i suoi poteri investigativi e decisori12 – di una indagine conoscitiva sull’uso degli algoritmi da parte delle compagnie aeree, a¹⁰ PS12165 Intesa SanPaolo – Pre-ammortamento tecnico mutui immobiliari¹¹ PS12198 VIASAT- Restituzione apparati.¹² Cfr. il decreto-legge 10 agosto 2023, n. 104, convertito con modificazioni dalla legge 9 ottobre 2023, n. 136.¹¹
   fronte degli elevati livelli dei prezzi sulle rotte che collegano la penisola con le isole maggiori¹³.
   In esito all’indagine, qualora l’Autorità ravvisi un problema concorrenziale suscettibile di distorcere il corretto funzionamento del mercato, in danno dei consumatori, potrà imporre alle imprese interessate le necessarie misure correttive, di natura strutturale o comportamentale, in linea con il generale principio di proporzionalità.
   I nuovi poteri di intervento colmano una lacuna normativa, consentendo all’Autorità di intervenire anche nelle ipotesi in cui la concorrenza sia ostacolata o distorta non già in ragione dei comportamenti delle imprese o di restrizioni regolatorie, ma a causa della struttura stessa dei mercati interessati. Come rilevato dal Consiglio di Stato, risulta dunque ragionevole che l’ambito di applicazione della novella legislativa non sia limitato ai soli mercati del trasporto aereo di passeggeri, ma si estenda a tutti i settori economici.
   L’Autorità – recepiti i suggerimenti formulati dalla comunità accademica, dalla professione legale e dal mondo delle imprese nell’ambito della consultazione pubblica di recente avviata – eserciterà tali nuove competenze con la prudenza e l’equilibrio che ne hanno sempre contraddistinto l’azione.
5. Linee generali di intervento: la sostenibilità
   Infine, una terza area di intervento ha riguardato la sostenibilità ambientale, anch’essa tratto distintivo del modello di sviluppo economico e sociale di questi anni.
   L’accresciuta sensibilità del decisore politico e della società civile nei confronti di questo tema ha stimolato, di recente, una approfondita riflessione in ordine al contributo che la politica di concorrenza può apportare al processo di transizione energetica e alla tutela degli ecosistemi.
   In questo contesto, il dibattito si è per lo più incentrato sull’esigenza di scongiurare il rischio che l’applicazione delle regole antitrust interferisca con l’adozione di strategie funzionali a garantire la sostenibilità dello sviluppo economico.
   In realtà, il ruolo delle politiche di concorrenza risulta cruciale per favorire il processo di transizione verso un’economia più moderna, più efficiente nell’uso delle risorse, più consapevole e rispettosa dell’impatto sulla biosfera.13 IC56 Algoritmi di prezzo nel trasporto aereo passeggeri sulle rotte nazionali da e per la Sicilia e la Sardegna.12
   L’esperienza maturata finora dall’Autorità evidenzia la stretta complementarietà tra gli interessi sottesi alle norme antitrust e la tutela ambientale, in ragione degli incentivi all’innovazione generati da un sano confronto concorrenziale sul mercato.
   Ad esempio, nel settore del riciclo dei rifiuti, seguendo il solco tracciato da numerosi interventi degli ultimi anni, è in corso un procedimento avente a oggetto alcuni possibili ostacoli all’operatività di impianti di rigenerazione degli oli usati.
   Inoltre, la particolare attenzione prestata alla mobilità eco-sostenibile ha condotto all’avvio di due procedimenti riguardanti la tariffazione dei servizi per la ricarica delle autovetture e la componentistica per le biciclette elettriche.
   L’Autorità è consapevole che l’adozione di processi produttivi meno inquinanti o di standard ambientali più elevati può richiedere, in assenza o a sostegno di un intervento regolatorio, forme di cooperazione tra le imprese.
   È importante sottolineare che le regole di concorrenza non impediscono né ostacolano questa collaborazione tra gli operatori economici, che può favorire l’emersione di prodotti più rispondenti alle preferenze dei consumatori. Tuttavia, l’esigenza di cooperazione a questi fini non può certamente costituire l’alibi per veri e propri meccanismi collusivi, volti ad aumentare i prezzi o a escludere i concorrenti.
   Le preferenze dei consumatori guidano in senso virtuoso il posizionamento delle imprese sul mercato, inducendole a ripensare le proprie strategie di produzione e a individuare soluzioni innovative in linea con le loro aspettative.
   Tuttavia, affinché questo meccanismo di stimolo del processo concorrenziale possa dispiegare pienamente i propri effetti, è necessario che i consumatori siano correttamente informati in relazione alla reale portata delle iniziative green adottate dalle imprese. La diffusione di vanti prestazionali privi di fondamento, o comunque decettivi, può erodere, infatti, la fiducia dei consumatori e impedire loro di individuare e premiare i prodotti e le imprese più affini al proprio sistema valoriale.
   In questo contesto, l’intervento delle autorità pubbliche risulta decisivo. La veridicità delle caratteristiche ambientali associate dall’impresa a prodotti e processi, infatti, non può essere agevolmente verificata dai potenziali acquirenti, neppure a valle dell’effettivo consumo del prodotto.
   Pertanto, gli effetti ingannevoli della pubblicità, nonché la conseguente distorsione delle dinamiche concorrenziali nei mercati interessati,13
   continueranno a prodursi per un tempo indefinito, fino a quando non venga corretto l’erroneo convincimento indotto nei consumatori.
   Nel corso dell’ultimo anno, l’Autorità è intervenuta ripetutamente per valutare la compatibilità di claim ambientali con le norme del Codice del consumo.
   Ad esempio, nel settore della logistica è stato avviato un procedimento per valutare la possibile ingannevolezza della comunicazione commerciale con la quale un primario operatore vantava l’integrale conseguimento dei propri obiettivi di sostenibilità ambientale, senza tuttavia fornire elementi idonei a comprovare tali affermazioni.
   Nel settore agro-alimentare l’Autorità ha censurato i messaggi pubblicitari con i quali un’impresa affermava – contrariamente al vero – di produrre in Italia, direttamente o indirettamente, le materie prime impiegate per i mangimi destinati all’alimentazione animale14.
   Infine, l’Autorità ha ottenuto la modifica della comunicazione commerciale con la quale un’impresa vantava, in modo assertivo e generico, le caratteristiche ecologiche e la superiorità delle proprie cartucce originali per stampanti rispetto a quelle concorrenti.
   All’attività di repressione dell’impiego a fini pubblicitari di locuzioni generiche, suggestive, non verificabili o altrimenti fuorvianti, possono utilmente affiancarsi iniziative di indirizzo, che orientino le imprese nella definizione delle proprie strategie, salvaguardando l’incentivo a investire in soluzioni produttive sostenibili e a comunicare efficacemente le iniziative intraprese.
   In questo contesto, accanto alle misure di soft law adottate in numerosi ordinamenti giuridici, l’Autorità considera senz’altro con favore la presentazione, da parte della Commissione Europea, delle recenti proposte destinate a integrare utilmente il quadro normativo di riferimento.
   In particolare, la direttiva sulla responsabilizzazione dei consumatori per la transizione verde15, pubblicata lo scorso 6 marzo, ne rafforzerà la protezione in materia di pratiche commerciali scorrette, prevedendo esplicitamente l’ingannevolezza di alcune tipologie di vanti ambientali. Al contempo, la direttiva migliorerà la qualità delle informazioni per i potenziali acquirenti, introducendo, ad esempio, una etichetta14 PS12496 Fileni Sostenibilità.15 Direttiva (UE) 2024/ 825 del Parlamento europeo e del Consiglio (UE), del 28 febbraio 2024, che modifica le direttive 2005/29/CE e 2011/83/UE per quanto riguarda la responsabilizzazione dei consumatori per la transizione verde mediante il miglioramento della tutela dalle pratiche sleali e dall’informazione.14
   armonizzata a livello euro-unitario relativa alla garanzia di durevolezza dei prodotti.
6.  I dati sull’attività svolta e l’impatto prodotto.
   Nel periodo gennaio 2023 – marzo 2024, l’Autorità ha ricevuto 1.271 segnalazioni in materia di concorrenza, ha esaminato 99 operazioni di concentrazione di cui 6 sottosoglia16, ha concluso 8 procedimenti in materia di intese, 6 in materia di abusi di posizione dominante e 1 in materia di abuso di dipendenza economica.
   Dalla stima effettuata secondo la metodologia sviluppata dall’OCSE nel 2014, emerge che, nel periodo 2015 – 2023, i benefici a favore delle imprese e dei consumatori derivanti dall’attività dell’Autorità sono pari a circa 8,4 miliardi di euro, di cui 710 milioni nell’ultimo anno.
   Sono stati svolti, inoltre, 118 interventi di advocacy, di cui 36 ai sensi dell’articolo 21-bis della legge n. 287/1990.
   È stata conclusa un’istruttoria che ha accertato la sussistenza di un conflitto di interessi nei confronti di un Sottosegretario di Stato.
   Le decisioni in materia di rating di legalità sono state 8.785 e il numero delle imprese attualmente titolari di rating ammonta a 12.750.
   Quanto alla tutela del consumatore, nel periodo gennaio 2023 – marzo 2024, l’Autorità ha esaminato 34.595 segnalazioni, ha concluso 102 procedimenti, di cui 40 con accertamento dell’infrazione e 48 con accoglimento degli impegni.
   In 47 casi connotati da minore gravità l’Autorità ha disposto l’archiviazione a seguito dell’adeguamento delle imprese alle indicazioni formulate in sede di moral suasion.
   La suddetta attività ha consentito la restituzione a 600.000 consumatori di oltre 122 milioni di euro.
   Come già rilevato, questa linea di intervento riveste particolare importanza poiché non solo contribuisce ad accrescere la fiducia nelle Istituzioni da parte di soggetti deboli e privi della capacità di ottenere, da soli, adeguata tutela dei propri diritti, ma promuove anche un modello di comportamento virtuoso da parte delle imprese, che migliora la loro reputazione sul mercato e il rapporto con i consumatori.
   ******
   16 Tali operazioni di concentrazione sottosoglia sono state richiamate dall’Autorità in forza dei nuovi poteri ad essa attribuiti dall’art. 16, comma 1bis, della legge n. 287/90.15
   L’attività dell’Autorità non sarebbe stata possibile senza la professionalità e la dedizione delle donne e degli uomini che vi lavorano. A loro va la mia sentita gratitudine, così come desidero ringraziare i Componenti del Collegio, il Segretario Generale e il Capo di Gabinetto per l’importante contributo che hanno fornito e continuano a fornire.
   Un sentito ringraziamento va anche ai magistrati del Consiglio di Stato e del Tar Lazio, che con la loro giurisprudenza forniscono all’Autorità utili criteri interpretativi per la propria azione, nonché all’Avvocatura generale dello Stato per l’eccellente qualità del patrocinio, alle altre Autorità consorelle, alla Guardia di Finanza – con la quale è stato da poco rinnovato il Protocollo di intesa -, all’Arma dei Carabinieri e alle altre Forze dell’Ordine, alle Procure della Repubblica, alle Associazioni dei consumatori, alle Direzioni Generali “Concorrenza” e “Giustizia” della Commissione Europea.
   Desidero, infine, ringraziare i Presidenti delle due Camere del Parlamento per l’attenzione costante con cui seguono la nostra attività e il Presidente della Repubblica, che è il fondamentale punto di riferimento per l’unità nazionale.

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