Si allega la locandina del Convegno

LE FUTURE DIRETTIVE UE APPALTI

La Consultazione della Commissione: contributi pervenuti, un confronto con gli altri paesi

30 marzo 2026 ore 14:30 – Università La Sapienza Facoltà di Scienze Politiche Sala Lauree Piazzale Aldo Moro, 5 – Roma

L'articolo Convegno 30 marzo 2026 ore 14:30 – LE FUTURE DIRETTIVE UE APPALTI – La Consultazione della Commissione: contributi pervenuti, un confronto con gli altri paesi proviene da Giustamm.

di Oreste Pallotta, Professore associato di Diritto dell’Unione Europea presso l’Università degli Studi di Palermo.

Sommario: 1. I presupposti di esercizio del golden power alla luce delle regole sul mercato interno europeo.  2. Il rispetto dei principi di necessità e proporzionalità alla base dell’intervento nazionale. – 3. L’esistenza di esigenze imperative quale precondizione dell’intervento nazionale. – 4. Segue: l’ambito di applicazione (oggettivo e soggettivo) dei poteri speciali alla luce della disciplina nazionale. – 5. Osservazioni conclusive.

1. I presupposti di esercizio del golden power alla luce delle regole sul mercato interno europeo.

L’analisi dei presupposti dell’intervento della mano pubblica nell’economia ([1]), disciplinati dal d.l. 15 marzo 2012 n. 21([2]), mediante l’esercizio dei poteri d’intervento speciale da parte dell’esecutivo italiano nei settori industriali ed economici ritenuti strategici, non può prescindere da un richiamo ai principi stabiliti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, consolidatasi sul punto alla luce delle regole derivanti dai Trattati UE in materia di libertà economiche fondamentali ([3]).

Difatti, prim’ancora di addentrarsi nella giurisprudenza dei giudici di Lussemburgo sul punto, è del tutto evidente come ogni forma di protezionismo nazionale – pur sullo sfondo della generale riserva concessa dai Trattati UE all’ordinamento nazionale in merito al regime di proprietà ([4]) e pur tenendo conto di come, in principio, la politica economica spetti innanzitutto agli Stati membri – si ponga in linea di principio in contrasto con la realizzazione del mercato interno europeo e con le regole dei Trattati UE che disciplinano la circolazione dei fattori produttivi. D’altronde, come rilevato in dottrina, «l’azione speciale dello Stato contrastava per definizione con l’equivalenza di trattamento tra pubblico e privato, principio cardine che guida l’azione dell’Unione sul mercato» ([5]); in questo senso, era da spiegarsi la tradizionale ostilità dei giudici lussemburghesi nei confronti delle cd. golden shares, tradizionalmente ritenute in contrasto con le libertà di stabilimento e di capitali ([6]).

Conseguentemente, occorre preliminarmente chiarire come tutta la materia di cui qui si discute sia da intendersi complessivamente come una deroga alle normali regole di funzionamento del mercato comune dal punto di vista dell’Unione europea e, quindi, l’individuazione, applicazione e interpretazione dei presupposti oggettivi e soggettivi di riferimento subisca le regole proprie delle situazioni eccezionali, da sottoporre sempre ad un rigoroso test di necessita e proporzionalità; difatti, in prima battuta, ogni provvedimento nazionale, che implichi l’esercizio dei cd. poteri speciali in capo allo Stato italiano come ad altro Stato membro dell’Unione, non può che essere qualificato, dal punto di vista dell’ordinamento comunitario, alla stregua di una misura discriminatoria diretta fondata sulla nazionalità, da intendersi come «una restrizione particolarmente grave» sulla base delle norme primarie europee in materia di libera circolazione dei fattori della produzione ([7]).

Tale potenziale contrasto è d’altro canto ben noto ed evidente alla stessa giurisprudenza amministrativa interna, la quale non fatica affatto a rilevare espressamente come «l’esercizio dei poteri speciali di cui al d.l. n. 21/2012, ponendo delle limitazioni ai principi comunitari della libertà di stabilimento e della libera circolazione dei capitali, deve trovare la sua giustificazione nel perseguimento del fine legislativo di consentire l’intervento statale qualora l’operazione societaria possa compromettere gli interessi della difesa e della sicurezza nazionale, avuto riguardo all’incidenza su beni considerati di rilevanza strategica»; per questa ragione – proseguono i giudici interni – «è escluso che l’esercizio dei poteri possa riguardare operazioni diverse da quelle previste dalla legge ovvero asset non individuati tra quelli “strategici”» ([8]).

Ne dovrebbe conseguire, come meglio si cercherà d’illustrare appresso, un utilizzo di stretta interpretazione dell’istituto del golden power, specie nell’individuazione e definizione dei suoi presupposti, e questo in linea con la generale regola dell’interpretazione restrittiva da doversi dare, nel nostro ordinamento (come in quello UE), alle situazioni eccezionali; invero, così non è se ben si osserva non solo la prassi più recente, ma anche e soprattutto gli orientamenti giurisprudenziali interni intesi a includere i provvedimenti di esercizio dei poteri speciali nella categoria degli atti di “alta amministrazione”, in quanto tali soggetti ad ampia discrezionalità amministrativa (se non a scelte di chiara connotazione politica) e, conseguentemente, a scrutinio giurisdizionale ridotto ([9]).

A tal proposito, occorre difatti considerare come la persistente situazione di crisi economica e sociale, realizzatasi negli anni recenti, abbia sempre più indotto gli Stati membri a porre un freno all’eccesso di liberalizzazione e all’ingresso di capitali esteri soprattutto in settori via via considerati strategici per gli interessi nazionali, mediante un neo-protezionismo inteso a salvaguardare gli asset nazionali non solo dall’ingresso degli investimenti extra-UE, ma anche infra-comunitari; come difatti autorevolmente osservato in dottrina, «[t]he EU in an open space committed to free trade and investment», sebbene «[t]he overall impression is that the EU is trying to strike a balance between its tradition of free trade and the protection of its critical economic sectors […]» ([10]).

Lo stesso intervento normativo di armonizzazione, adottato dall’Unione europea con il reg. (UE) 2019/452 ([11]), mira difatti a disciplinare il potere derogatorio degli Stati membri rispetto all’esercizio delle libertà di circolazione dei capitali e del diritto di stabilimento in un’ottica di politica commerciale comune ([12]). Per di più, l’inasprimento ulteriore delle tensioni geopolitiche, cui i tempi recenti assistono, sembrano sempre più spingere la stessa Unione europea ad una rivisitazione sempre più restrittiva del suo modello di apertura ai capitali esteri, sicché «in a global economic system fractured by geopolitical competition and trade tensions, the EU must integrate more tightly security and open strategic autonomy considerations in its economic policies» ([13]).

È dunque innanzitutto il diritto dell’Unione europea, specialmente in materia di libera circolazione dei capitali e di diritto di stabilimento, a dettare i presupposti per l’esercizio legittimo dei poteri speciali da parte degli Stati membri nei settori economici considerati di importanza strategica nazionale. Il discrimen tra la rilevanza delle norme dei Trattati UE sulla libera circolazione dei capitali, piuttosto che di quelle sul diritto di stabilimento, sta essenzialmente nella portata dell’investimento estero; se, difatti, la misura e la tipologia dell’investimento è tale da determinare un nuovo controllo dell’impresa target, l’art. 54 TFUE diventa il parametro di legittimità delle normative statali d’intervento. Secondo la Corte di Lussemburgo, difatti, «ricade nella sfera di applicazione delle norme in materia di libertà di stabilimento e non in quelle relative alla libera circolazione dei capitali una norma nazionale destinata ad applicarsi alle partecipazioni che consentano di esercitare una sicura influenza sulle decisioni di una società e di determinarne le attività» ([14]).

Per di più – come noto – il pieno godimento delle libertà connesse al diritto di stabilimento spetta anche ad azionisti (persone fisiche o giuridiche che siano) di Paesi Terzi, dovendosi unicamente avere riguardo – in base al diritto UE – alla sede sociale delle imprese di volta in volta coinvolte nelle diverse operazioni societarie transfrontaliere, al fine della concessione e riconoscimento dei diritti derivanti dai Trattati UE.

Stando alla medesima giurisprudenza della Corte di giustizia UE, «la localizzazione della sede sociale, dell’amministrazione centrale o del centro di attività principale di cui all’art. 54 TFUE serve a determinare, al pari della cittadinanza delle persone fisiche, il loro collegamento all’ordinamento giuridico di uno Stato». Di contro, «da nessuna disposizione del diritto dell’Unione risulta che la provenienza degli azionisti delle società residenti nell’Unione, siano essi persone fisiche o giuridiche, incida sul diritto di tali società di esercitare la libertà di stabilimento»; difatti, «lo status di società dell’Unione si fonda, in virtù dell’art. 54 TFUE, sul luogo della sede sociale e sull’ordinamento giuridico di appartenenza della società, e non sulla nazionalità dei suoi azionisti» ([15]).

Ne consegue che, anche qualora l’esercizio dei poteri speciali d’intervento da parte dei governi nazionali sia diretto a paralizzare gli investimenti di determinati soci di ultima istanza, comunque tale azione di “contrasto” nazionale non può che muoversi all’interno dei principi generali in materia di diritto di stabilimento, allorquando la società veicolo benefici della personalità giuridica concessa da uno degli Stati membri sulla base dei criteri di collegamento alternativamente ammessi dall’art. 54 TFUE ([16]).

Entro questo quadro primario di riferimento si collocano dunque il d.l. 15 marzo 2012 n. 21 e i suoi presupposti applicativi che, secondo molti osservatori, sanano oggi i dubbi di compatibilità comunitaria che il precedente regime delle golden shares portava invece con sé ([17]); se questo è vero, lo è anche forse per un atteggiamento mutato delle istituzioni UE e una maggiore attenzione a tutelare i “campioni” nazionali e ad evitare le interferenze strategiche straniere ([18]).

2. Il rispetto dei principi di necessità e proporzionalità alla base dell’intervento nazionale.

In considerazione di quanto precede, appare dunque evidente come, dovendosi risolvere l’esercizio del golden power in una deroga di stretta interpretazione all’esercizio delle libertà fondamentali dei Trattati, il suo esercizio in concreto non può che rinvenire i suoi primi presupposti oggettivi nei principi generali UE di proporzionalità e necessità, per come delineati dall’oramai consolidata giurisprudenza UE appresso descritta. L’osservanza di tali principi, quindi, rappresenta al tempo stesso non solo un parametro di legittimità (ex-post) dell’intervento normativo interno, ma anche una pre-condizione di esercizio del potere statale avverso gli investimenti esteri ([19]).

Non può difatti revocarsi in dubbio che la disciplina che qui ci occupa, in considerazione del suo carattere di eccezionalità rispetto alle ordinarie regole di funzionamento del mercato UE interno ed antitrust, si ponga in un terreno di interpretazione restrittiva rispetto all’indisturbata circolazione dei fattori produttivi ed al libero gioco della concorrenza imposti dai Trattati UE. Come difatti evidenziato dalla Corte di giustizia di Lussemburgo, «se è pur vero che gli Stati membri restano sostanzialmente liberi di determinare, conformemente alle loro necessità nazionali, le esigenze dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza, resta il fatto che tali motivi, nel contesto dell’Unione, e in particolare in quanto autorizzano una deroga a una libertà fondamentale garantita dal Trattato FUE, devono essere intesi in senso restrittivo, di modo che la loro portata non può essere determinata unilateralmente da ciascuno Stato membro senza il consenso delle istituzioni dell’Unione» ([20]).

Per giunta i giudici lussemburghesi hanno da sempre anche tenuto in considerazione le esigenze degli Stati membri di salvaguardare asset strategici nazionali a seguito dei processi di liberalizzazione che hanno fortemente investito i mercati nazionali nei decenni scorsi, anche sulla spinta delle politiche di liberalizzazione derivanti dal diritto UE.

In una decisione riguardante l’ordinamento belga e l’introduzione di una golden share nella Société nationale de transport par canalisations ([21]), nonché talune disposizioni che istituivano a vantaggio dello Stato poteri speciali nelle attività di canalizzazione ([22]), la Corte di giustizia ha avuto modo di osservare come «non possono essere negate le preoccupazioni che, a seconda delle circostanze, possono giustificare il fatto che gli Stati membri conservino una certa influenza sulle imprese inizialmente pubbliche e successivamente privatizzate, qualora tali imprese operino nei settori dei servizi di interesse generale o strategico» ([23]). Sennonché, prosegue la Corte, «tali preoccupazioni non possono tuttavia permettere agli Stati membri di far valere i loro regimi di proprietà […] per giustificare ostacoli alle libertà previste dal Trattato […] Infatti, come risulta dalla giurisprudenza della Corte, il detto articolo non ha l’effetto di sottrarre i regimi di proprietà esistenti negli Stati membri ai principi fondamentali posti dal Trattato».

Il rigoroso rispetto dei test di necessità e proporzionalità appare peraltro tanto più necessario – nell’ottica della progressiva realizzazione del mercato interno stabilita dai Trattati UE – a fronte di una nozione del tutto in “bianco” di golden power; come difatti è stato correttamente osservato, tale nozione «sta ad indicare l’insieme di poteri pubblicistici finalizzati a proteggere interessi nazionali strategici nei confronti di investimenti ed altre operazioni economiche che li possano pregiudicare» ([24]), potendo dunque sussumere in sé il più ampio novero di tipologie di provvedimenti nazionali e settori dell’economia potenzialmente interessati sulla scorta delle esigenze interne via via configurabili nel tempo.

Non sussistendo, dunque, un catalogo predefinito del tipo di poteri speciali esercitabili, il rispetto dei summenzionati principi UE appare tanto più fondamentale nel momento cui essi servono a porre un argine di legalità europea al potenziale esercizio indistinto e indiscriminato dei poteri d’intervento nazionale nell’economia con finalità protezionistiche. In questo senso, assume un ruolo fondamentale, al fine del rispetto dei principi-presupposto sopra enunciati, la correttezza dell’iter procedimentale di accertamento, vale a dire – utilizzando la terminologia dei giudici amministrativi – «la necessità di una rigorosa istruttoria ai fini della verifica della presenza di beni strategici e di operazioni riconducibili a quelle individuate dalla legge» ([25]); entro tale ottica, il requisito procedimentale assume i tratti di un presupposto oggettivo essenziale di legittimità dell’intervento statale, anche perché di fatto – considerato l’elevato tasso di discrezionalità tecnico-politica di cui godono gli uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri nell’esercizio del golden power – l’accertamento istruttorio che si realizza nella prima fase del complessivo iterprocedimentale rappresenta il solo momento di sindacabilità delle successive scelte politiche effettuate, considerato l’orientamento giurisprudenziale nazionale.

Ciò detto, la giurisprudenza UE in tema di esercizio dei poteri speciali da parte dei governi nazionali, volta a contemperare un simile intervento con le libertà fondamentali di libera prestazione dei servizi, diritto di stabilimento e libera circolazione dei capitali, è piuttosto ampia ed è da considerarsi ormai del tutto consolidata.

Potendoci qui limitare ad una mera overview di alcuni precedenti europei in materia, in un caso relativo alle privatizzazioni di ENI SpA e di Telecom Italia SpA ([26]), la Corte di giustizia UE si è trovata a pronunciarsi in ordine all’esercizio dei poteri speciali da parte del Governo italiano in funzione di obiettivi nazionali di politica economica ed industriale ([27]), nonché sull’introduzione di un limite del 3% dei diritti di voto come partecipazione rilevante ai fini dell’esercizio del potere speciale di gradimento da parte del Ministro del Tesoro. In tale decisione, i giudici di Lussemburgo hanno avuto l’occasione di precisare ancora meglio, dal punto di vista del diritto primario dell’UE e della salvaguardia delle libertà fondamentali da esso previste, i presupposti oggettivi d’intervento statale.

Secondo tale pronuncia, difatti, l’esercizio dei poteri speciali da parte dei governi nazionali può essere considerato legittimo in base al diritto dell’Unione europea solo a fronte del soddisfacimento di quattro condizioni cumulative, e cioè deve: (i) avvenire in modo non discriminatorio; (ii) rinvenire la propria giustificazione in motivi imperativi di interesse generale; (iii) risultare idoneo a garantire il conseguimento dell’obiettivo perseguito; (iv) in ossequio al principio di proporzionalità, non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento dell’interesse generale cui l’intervento nazionale tende ([28]).

Pur nel rispetto di un certo livello di sovranità nazionale, i presupposti di intervento posti dalla giurisprudenza lussemburghese appaiono dunque piuttosto stringenti e, specularmente, dovrebbe risultare il più possibile incisivo il sindacato di legittimità concesso al giudice amministrativo nazionale. Sotto questo profilo, letta alla luce del quadro giuridico comunitario di riferimento, appare quindi discutibile l’orientamento giurisprudenziale italiano volto a ritenere – proprio in ragione della qualificazione degli atti di esercizio del golden power come «scelte di alta amministrazione» – che «la successiva decisione dello Stato di esercitare o meno i poteri speciali, attraverso l’imposizione di “prescrizioni”, “condizioni” ovvero opponendosi all’operazione, si connota per una amplissima discrezionalità, in ragione della natura degli interessi tutelati, attinenti alla sicurezza nazionale» ([29]). E un simile (elevato) tasso di discrezionalità, per quanto comprensibile in ragione della delicatezza e riservatezza degli interessi strategici sottostanti, difficilmente può in pieno conciliarsi con i requisiti di legittimità imposti dalla summenzionata giurisprudenza UE.

Per di più, sempre in merito all’elevato livello di discrezionalità concesso al governo nazionale dalla giurisprudenza amministrativa italiana, occorre anche evidenziare come quest’ultima abbia recentemente valorizzato la funzione preventiva (e non successiva) dell’esercizio del golden power; secondo i giudici interni, difatti, «se è vero che tale disciplina delinea un complesso di poteri di natura “eccezionale”, come tali di stretta interpretazione, deve però altrettanto rilevarsi che la finalità della predisposizione degli stessi è preventiva, sicché ridurne la portata unicamente alle operazioni effettivamente traslative ne vanificherebbe l’efficacia»[30]. In sostanza, il tribunale amministrativo, in ragione delle finalità precauzionali dell’esercizio dei poteri speciali, amplia – come si dirà appresso – l’ambito di esercizio dei poteri in questione, includendovi tra i presupposti oggettivi anche operazioni solo potenzialmente dotate di effetti traslativi; in altri termini, si tratta ancora una volta di un esempio dell’ampio margine di discrezionalità oggi giurisprudenzialmente acconsentito all’esecutivo nazionale, in apparente contrasto con la regola della stretta interpretazione delle norme (e dei poteri) eccezionali.

Per di più – occorre anche rilevare – tale elevato tasso di discrezionalità si accompagna ad un controllo giurisdizionale di fatto “debole”, limitato cioè ai casi di «manifesta illogicità delle decisioni assunte» ([31]) ovvero di «sproporzionata limitazione dell’iniziativa economica privata» ([32]). Ancor più ristretto sembra essere lo spazio di sindacato riconosciuto in materia dal Consiglio di Stato, in base al quale «nella specifica procedura in commento il vizio di contrasto con l’istruttoria si presenta strutturalmente marginale, in quanto è limitato ai casi macroscopici in cui il Consiglio affermi fatti smentiti dall’istruttoria o, al contrario, neghi fatti riscontrati nella fase istruttoria»; naturalmente – precisano i giudici di legittimità – «ciò non veicola una sorta di arbitrio decisionale del Consiglio, che, di contro, deve poggiare su un iter argomentativo coerente, fondato sui criteri posti a monte dalla legge» ([33]).

Ferme le criticità sopra espresse, occorre comunque considerare che il d.l. 21/2012 contiene esso stesso un esplicito richiamo ai surriferiti principi di fonte UE, prevedendo all’art. 1, par. 3, che l’esercizio dei poteri speciali a fronte di una minaccia per gli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale debba avvenire appunto «nel rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza»[34]. Resta beninteso che tale regola, in quanto appunto espressione di un più generale principio di fonte UE, vale per qualsivoglia intervento statale indipendentemente dal settore economico riguardato e quantunque non sempre espressamente richiamato.

3. L’esistenza di esigenze imperative quale precondizione dell’intervento nazionale

Secondo regole e principi consolidati dell’ordinamento UE, le discriminazioni dirette fondate sulla nazionalità – quali sono appunto i provvedimenti di esercizio dei poteri governativi speciali – possono essere ammissibili, oltre che in presenza delle deroghe tassativamente previste dai Trattati, a fronte di esigenze imperative. Più in particolare, nella materia che ci occupa, la Corte di giustizia ha stabilito come una restrizione ad una libertà fondamentale riconosciuta dal TFUE risulta ammissibile solo se tale misura nazionale (i) trovi giustificazione in un motivo imperativo di interesse generale, (ii) sia idonea ad assicurare il raggiungimento dell’obiettivo cui è funzionalizzata e (iii) non superi quanto necessario per ottenerlo.

Ad esempio, in una pronuncia relativa alla legge tedesca sul controllo della Wolkswagen ([35]), la Corte ha precisato che «la libera circolazione dei capitali può essere limitata da provvedimenti nazionali che si giustifichino […] per motivi imperativi di interesse generale, purché non esistano misure comunitarie di armonizzazione che indichino i provvedimenti necessari a garantire la tutela di tali interessi» ([36]). Peraltro, in un proprio precedente pronunciamento, i giudici lussemburghesi avevano già avuto modo di precisare come «motivi di natura puramente economica, connessi alla promozione dell’economia nazionale o al buon funzionamento di quest’ultima, non possono servire come giustificazione di un ostacolo a una delle libertà fondamentali garantite dai Trattati» ([37]).

Con altre due sentenze gemelle la Corte di giustizia si è poi occupata della legittimità comunitaria di taluni regimi di golden power introdotti nell’ordinamento portoghese e in quello spagnolo. Nel primo caso ([38]), la Corte lussemburghese si è espressa sulla legge quadro sulle privatizzazioni in Portogallo, che imponeva restrizioni basate sulla nazionalità degli investitori alle acquisizioni al di sopra di un determinato numero di azioni in talune imprese portoghesi. Con tale pronuncia, la Corte di giustizia ha avuto innanzitutto l’occasione di ribadire che «[p]er quanto riguarda il divieto imposto agli investitori cittadini di un altro Stato membro di acquisire più di un numero determinato di azioni in talune impresi portoghesi, è pacifico […] che si tratta di una disparità di trattamento dei cittadini di altri Stati membri, che limita la libera circolazione dei capitali» ([39]).

Quanto poi alle giustificazioni ammissibili, la Corte di giustizia ha precisato che «per giurisprudenza consolidata motivi di natura economica non possono giustificare ostacoli vietati dal Trattato […]», giungendo a concludere che «questo ragionamento si applica anche agli obiettivi di politica economica, come la scelta di un partner strategico, il rafforzamento della struttura concorrenziale del mercato di cui trattasi nonché la modernizzazione ed il rafforzamento dell’efficacia dei mezzi di produzione. Siffatti interessi non possono costituire una valida giustificazione delle restrizioni alla libertà fondamentale considerata» ([40]).

Nella pronuncia gemella relativa all’ordinamento francese ([41]), i giudici di Lussemburgo si sono poi trovati ad occuparsi della golden share dello Stato francese nella Société nationale Elf-Aquitaine ([42]); in questo caso, la Corte di giustizia ha ulteriormente rinforzato il proprio orientamento restrittivo in merito all’esercizio dei poteri speciali da parte dei governi nazionali, precisando che «la pubblica sicurezza può essere […] invocata solamente in caso di minaccia effettiva ed abbastanza grave ad uno degli interessi fondamentali della collettività» ([43]).

Sotto questo profilo, appare dunque esserci una chiara discrasia tra il benchmark comunitario e l’orientamento giurisprudenziale italiano che, invece, appare essere molto generoso in termini di valutazione dei presupposti in concreto dell’esercizio dei poteri speciali da parte del governo italiano e, quindi, sulla legittimità delle scelte strategiche effettuate.

Difatti, ad avviso dei giudici amministrativi interni, il procedimento per l’espletamento del golden power è scindibile in due fasi: la prima, a carattere meramente istruttorio ([44]); la seconda, decisionale, dall’alto valore politico nella quale – a riprendere la descrizione fatta propria dagli stessi giudici nazionali – «il Consiglio dei Ministri, in sostanza, non si limita ad una ricognizione atomistica, puntiforme e, per così dire, “contabile” ed anodina delle caratteristiche specifiche dell’operazione, ma la traguarda nell’ambito e nel contesto dei fini generali della politica nazionale, ponderandone gli impatti sia sull’assetto economico-produttivo del settore socio-economico interessato, sia sulla più ampia struttura dell’economia nazionale, sia, infine sui rapporti internazionali e sul complessivo posizionamento politico-strategico del Paese nell’agone internazionale» ([45]).

Del tutto evidente come, una considerazione così ampia del tasso di discrezionalità di cui il governo italiano beneficia nell’esercizio dei propri poteri speciali possa forse meritare una riconsiderazione alla luce del carattere restrittivo delle deroghe ammesse dal diritto UE.

Ad ogni buon conto, il d.l. 21/2012 offre uno sforzo definitorio anche in proposito, individuando normativamente le esigenze imperative che giustificano l’esercizio dei poteri speciali; l’intera disciplina difatti, e indipendentemente dai settori strategici riguardati, è rivolta a tutelare «gli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale». Il riferimento a tale elemento finalistico si rinviene non solo all’art. 1, co. 1., espressamente rubricato “poteri speciali nei settori della difesa e della sicurezza nazionale”, ma anche in materia di servizi di comunicazione elettronica a banda larga con tecnologia 5G (cfr. art. 1-bis, co. 4, in base al quale «i poteri speciali sono esercitati nella forma dell’imposizione di specifiche prescrizioni o condizioni ogniqualvolta ciò sia sufficiente ad assicurare la tutela degli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale»), in tema di attivi strategici nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni (dove l’art. 2, co. 1-ter, individua quale presupposto dell’intervento la «sussistenza di un pericolo per la sicurezza e l’ordine pubblico compreso il possibile pregiudizio alla sicurezza e al funzionamento delle reti e degli impianti e alla continuità degli approvvigionamenti»).

4. Segue: l’ambito di applicazione (oggettivo e soggettivo) dei poteri speciali alla luce della disciplina nazionale

Proseguendo oltre sui requisiti d’intervento stabiliti dalla disciplina nazionale ([46]), i presupposti per l’esercizio dei poteri speciali da parte del governo italiano sono dettati dal d.l. 21/2012 e dai relativi decreti attuativi, che modulano le precondizioni del golden power in funzione dei gruppi di attività economiche considerati.

Per i settori della difesa e della sicurezza nazionale trovano applicazione le condizioni stabilite dall’art. 1 del summenzionato decreto legge, in base al quale «con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri […] sono individuate le attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale, ivi incluse le attività strategiche chiave, in relazione alle quali con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato su conforme deliberazione del Consiglio dei Ministri, da trasmettere tempestivamente e per estratto alle Commissioni parlamentari competenti, possono essere esercitati i […] poteri speciali in caso di minaccia di grave pregiudizio per gli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale». Dunque, i primi due presupposti oggettivi per l’esercizio del golden power sono rappresentati: i) dalla sussistenza di un’attività di rilevanza strategica per la difesa e la sicurezza nazionale, indipendentemente dalla natura pubblica o privata dell’impresa in questione, e ii) dalla minaccia di grave pregiudizio per gli interessi essenziali di tali settori ([47]).

Quanto al primo requisito – quello della strategicità – occorre anche su questo fare i conti con una nozione dilatata dall’interpretazione giurisprudenziale interna, che, ad esempio, distingue chiaramente la nozione di asset strategico da quello di infrastruttura essenziale ai sensi del diritto della concorrenza. Difatti, secondo i giudici amministrativi¸ la circostanza che una determinata società target «non opererebbe in regime di monopolio, ma in un mercato fortemente concorrenziale, deve osservarsi che tale circostanza non elide, di per sé, la possibilità di verificazione del pregiudizio che giustifica l’attivazione dei poteri speciali» ([48]).

In attuazione dell’art. 1, co. 1, d.l. 21/2012 è stato adottato il D.P.C.M. 6 giugno 2014, n. 108, recante il Regolamento per l’individuazione delle attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale ([49]).

Particolarmente esteso è anche il campo di applicazione materiale dell’esercizio dei poteri speciali in materia di servizi di comunicazione elettronica a banda larga, basati su tecnologia 5G e cloud; difatti, l’art. 1-bis del d.l. 21/2012 estende i poteri d’intervento anche ai casi in cui vengano poste in essere operazioni contrattuali e non solo societarie (cfr. art. 1-bis, co. 2).

L’art. 2 del d.l. 21/2012 disciplina poi i poteri speciali nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni; anche in questo caso, con DPCM n. 180/2020 sono stati individuati le reti, gli impianti, i beni e i rapporti di rilevanza strategica nazionale ([50]). Dal punto di vista oggettivo, in base all’art. 2, co. 2., d.l. 21/2012, ricade nell’alveo dell’obbligo di notifica – ed è quindi potenzialmente suscettibile d’intervento speciale da parte dello Stato italiano – «qualsiasi delibera, atto o operazione, adottato da un’impresa che detiene uno o più degli attivi individuati ai sensi del comma 1, che abbia per effetto modifiche della titolarità, del controllo o della disponibilità degli attivi medesimi o il cambiamento della loro destinazione, comprese le delibere dell’assemblea o degli organi di amministrazione aventi ad oggetto la fusione o la scissione della società, il trasferimento all’estero della sede sociale, la modifica dell’oggetto sociale, lo scioglimento della società, la modifica di clausole statutarie […], il trasferimento dell’azienda o di rami di essa in cui siano compresi detti attivi o l’assegnazione degli stessi a titolo di garanzia». Si tratta con tutta evidenza di un ambito di applicazione oggettivo della disciplina del golden power molto esteso, che tende sostanzialmente a ricomprendere nel perimetro di esercitabilità dell’intervento speciale dello Stato ogni forma di operazione straordinaria che determini un mutamento del controllo e/o della personalità giuridica dell’impresa che detiene un asset strategico nazionale.

Peraltro, il perimetro materiale – già estensivamente dettato dal legislatore interno – è per di più oggetto d’interpretazione estensiva da parte dei giudici amministrativi italiani in ragione di una lettura funzionalistica delle norme di riferimento; ad avviso dei giudici interni, difatti, «se è vero che tale disciplina delinea un complesso di poteri di natura “eccezionale”, come tali di stretta interpretazione, deve però altrettanto rilevarsi che la finalità della predisposizione degli stessi è preventiva, sicché ridurne la portata unicamente alle operazioni effettivamente traslative ne vanificherebbe l’efficacia». Di conseguenza, i giudici amministrativi ritengono la disciplina del golden power applicabile anche alla costituzione di garanzie reali sugli asset strategici, dal momento che «la costituzione della garanzia incide quindi, inevitabilmente, sulla disponibilità ed il controllo del bene oggetto della garanzia da parte del debitore, giacché gli attivi concessi in garanzia risultano vincolati al soddisfacimento del credito»; sono state così ricomprese nel perimetro dei poteri del golden poweranche fattispecie negoziali ad effetto traslativo potenziale ed eventuale, come la mera costituzione di pegni sugli attivi societari ([51]).

Sotto il profilo soggettivo, il mutamento di titolarità diviene rilevante ai fini della notifica indipendentemente dal soggetto interessato, potendosi trattare tanto di un soggetto estero, quanto di un soggetto appartenente all’Unione europea e finanche stabilito o residente in Italia (art. 2, commi 2-bis e 5).

L’art. 5-bis, peraltro, offre una nozione di tipo sostanzialistico di “soggetto esterno” all’Unione europea, dal momento che l’elemento decisivo al fine di tale qualifica è rappresentato dal luogo ove si trova «il centro di attività principale», dovendosi peraltro verificare che non sussistano «elementi che indichino un comportamento elusivo rispetto all’applicazione della disciplina di cui al presente decreto». Ciò importa in quanto, nel caso di soggetti esteri, diviene rilevante ai fini dell’esercizio dei poteri statali ogni partecipazione, anche di minoranza (art. 2, co. 5).

Ricadono infine nel campo di applicazione del decreto le cd. operazioni greenfield, considerato che l’art. 2 include, al comma 7-bis, anche la costituzione di imprese che detengono attivi strategici[52].

5. Osservazioni conclusive

Storicamente – lo si è illustrato in precedenza – l’UE ha sempre mostrato un certo livello di avversione nei confronti dell’intervento statale in economia, trattandosi per definizione di forme di esercizio della potestà pubblica che mal si conciliano con l’esplicazione delle libertà economiche fondamentali e, in definitiva, con la realizzazione del mercato interno. Naturalmente, sullo sfondo, agli Stati membri è sempre spettato il potere/dovere di tutelare i propri interessi strategici primari attraverso l’esercizio delle deroghe previste dagli stessi Trattati UE o l’invocazione delle esigenze imperative individuate via via nel tempo dalla giurisprudenza lussemburghese. Nondimeno, la Corte di giustizia ha per lunghi periodi adottato un approccio molto restrittivo nel riconoscimento della legittimità delle esigenze di volta in volta invocate dai Paesi per giustificare forme di protezionismo, attraverso un’interpretazione rigorosa di principi di stretta necessità e proporzionalità.

Eppure, non c’è alcun dubbio che oggi l’atteggiamento normativo sia del tutto cambiato, in linea con l’esigenza cogente di proteggere non tanto l’economia europea in sé per sé, quanto piuttosto i valori politici e sociali ad essa sottesi; in definitiva, oggi le diverse forme (ammissibili) d’intervento pubblico nell’economia in ottica di “blocco” di determinate operazioni sono tutte complessivamente orientate alla difesa della democrazia europea. Se ne ha d’altronde un’eloquente dimostrazione analizzando il d.l. n. 21/2012, laddove – tra i diversi presupposti oggettivi d’intervento nazionale – si legge che, tra le condizioni di esercizio del golden power, esso è reso possibile a fronte della «esistenza, tenuto conto anche delle posizioni ufficiali dell’Unione europea, di motivi oggettivi che facciano ritenere possibile la sussistenza di legami fra l’acquirente e paesi terzi che non riconoscono i principi di democrazia o dello Stato di diritto, che non rispettano le norme del diritto internazionale o che hanno assunto comportamenti a rischio nei confronti della comunità internazionale» (art. 1, co. 3, lett. b).

In questo senso il presupposto – complessivamente considerato – dell’esercizio del golden power non è tanto una determinata organizzazione del mercato nazionale (ed europeo interno), quanto piuttosto la difesa dell’ordine economico e, per esso, di quello politico democratico, tanto più oggi che le varie crisi pongono i tentativi d’influenza economica e industriale, specie attraverso l’accaparramento di asset strategici, come forme di attacco “ibrido” ([53]). Ed è dunque per questo che, specie nell’ultimo lustro, l’ordinamento dell’Unione ha indubitabilmente segnato un cambio di passo: in primo luogo offrendo essa stessa una cornice sovranazionale di regolamenti volti ad armonizzare – e dunque sempre più a facoltizzare – l’intervento statale nell’economia, secondo quanto accaduto con i regolamenti sugli investimenti esteri diretti ([54]) e sulle sovvenzioni estere ([55]).

Col primo intervento di armonizzazione l’Unione ha offerto agli Stati membri uno strumentario per intervenire nei confronti di «un investimento di qualsiasi tipo da parte di un investitore estero inteso a stabilire o mantenere legami durevoli e diretti tra l’investitore estero e l’imprenditore o l’impresa cui è messo a disposizione il capitale al fine di esercitare un’attività economica in uno Stato membro, compresi gli investimenti che consentono una partecipazione effettiva alla gestione o al controllo di una società che esercita un’attività economica» (art. 2, par. 2).

L’ampiezza della nozione in parola, cui corrispondono dunque poteri d’intervento altrettanto ampi, è limitata unicamente dal campo soggettivo di applicazione (dovendosi trattare solo e soltanto di investitori esteri provenienti da Paesi terzi[56]) e dai motivi invocabili quali presupposto oggettivo d’intervento, vale a dire la sussistenza di «motivi di sicurezza o di ordine pubblico» (art. 1, co. 1). Nondimeno, il Regolamento sugli investimenti esteri diretti appare assegnare agli Stati un potere d’intervento e una discrezionalità più ampia di quanto, invece, non si potesse dedurre dalla sola giurisprudenza in materia di deroghe alle libertà economiche e di esigenze imperative. In primo luogo, difatti, sebbene il regolamento in parola abbia istituito un quadro giuridico comune di riferimento in materia, resta «salva la competenza esclusiva di Stato membri per la sicurezza nazionale, come stabilito nell’articolo 4, paragrafo 2, TUE, nonché il diritto degli Stati membri di tutelare gli interessi essenziali della propria sicurezza conformemente all’articolo 346 TFUE» (art. 1, co. 2); in secondo luogo, il regolamento – riferendosi al potere degli Stati di valutare anche i soli effetti potenziali – contiene un elenco meramente esemplificativo degli indicatori che gli Stati membri tengono in considerazione al fine del blocco degli investimenti esteri ([57]).

Anche il Regolamento sulle sovvenzioni estere rileva naturalmente ai nostri fini; difatti, sebbene esso sia più espressamente rivolto alla tutela della concorrenza e al corretto funzionamento del mercato interno (art. 1) ([58]), non può certo revocarsi in dubbio che tali norme rappresentino disposizioni di ordine pubblico, al contempo funzionali alla realizzazione e al mantenimento della democrazia europea. Peraltro, le sovvenzioni estere pongono un immediato problema di ordine pubblico e sicurezza nazionale allorquando mirino al controllo di attivi strategici, come le infrastrutture critiche o le tecnologie innovative.

In definitiva, la disciplina interna in materia di golden power si inscrive in un quadro giuridico europeo di riferimento ormai incline a valutare molto più favorevolmente i presupposti oggettivi e soggettivi di intervento degli Stati membri nell’economia, nonostante ciò sia volto a finalità – inutile nasconderselo – di tipo sempre più marcatamente protezionistico.

([1]) Per una generale ricostruzione dell’istituto in questione, si veda anche, di recente, Pittelli D., Golden Power e procedimento amministrativo: limiti, garanzie e zone grigie, in Federalismi.it, 2024, p. 180 ss.

([2]) In G.U. n. 63 del 15 marzo 2012, convertito con modificazioni dalla L. 11 maggio 2012, n. 56, in G.U. n. 111 del 14 maggio 2012.

([3]) Bassan F., Dalla golden share al golden power: il cambio di paradigma europeo nell’intervento dello Stato sull’economia, in Studi sull’integrazione europea, 2014, pp. 57-80.

([4]) Come noto, in base all’art. 345 TFUE, «i Trattati lasciano del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri». Sennonché – come correttamente osservato in commento – «le cd. golden shares, vale a dire i diritti speciali sul controllo del capitale e sulla gestione attribuiti all’azionista pubblico di un’impresa privatizzata operante in settori di interesse nazionale o strategici, non possono avere l’effetto di sottrarre i regimi di proprietà esistenti nei paesi membri ai principi fondamentali in materia di circolazione dei capitali e stabilimento»; così Fratea C., Commento all’art. 345 TFUE, in Pocar F. – Baruffi M. C. (a cura di), Commentario breve ai Trattati dell’Unione europea, Cedam, 2014, p. 1539-1546. Sempre sul punto, secondo D. Gallo, «una valorizzazione della norma potrebbe portare, se non ad invertire la presunzione della loro illegittimità [ndr., delle golden shares] – che sembra configurarsi nella giurisprudenza UE – perlomeno a relativizzarla in maniera significativa»; id., Le golden shares e la trasformazione del public/private divide: criticità, sviluppi e prospettive del diritto dell’Unione Europea tra mercato interno e investimenti extra-UE, in Carbone S.M. (a cura di), L’Unione Europea a vent’anni da Maastricht: verso nuove regole, Napoli, Editoriale Scientifica, 2012, pp. 177-232. In tema, si vedano anche Gardella A., Commento all’art. 345 TFUE, in Tizzano A. (a cura di), Trattati dell’Unione europea, Giuffré, Milano, 2014, p. 2509 ss.; nonché Bassan F., op. cit., p. 59 ss.

([5]) Bassan F., op. cit., p. 57. In proposito, si veda anche Chieppa R., La nuova disciplina del golden power dopo le modifiche del decreto-legge n. 21 del 2022 e della legge di conversione 20 maggio 2022, n. 51, in Federalismi.it, 2022, p. 2, secondo cui «l’interesse economico volto a assicurare un mercato interno fondato sulla libera circolazione e ad attrarre investimenti esteri, anche da paesi esterni all’Unione europea, trova un necessario contemperamento con l’interesse a garantire la compatibilità di tali investimenti (e più in generale dei movimenti di capitali) con alcuni rilevanti interessa nazionali […]».

([6]) Tra la copiosa giurisprudenza UE in materia si veda, esemplificativamente, C. Giust. UE, sentenza del 27 febbraio 2019, Associação Peço a Palavra e a., par. 54.

([7]) C. Giust. UE, sentenza 13 luglio 2023, causa C-106/22,  Xella Magyarország Építőanyagipari Kft, par. 59, secondo cui una normativa nazionale «nella misura in cui consente alle autorità di uno Stato membro di vietare a una società dell’Unione, per motivi di sicurezza e di ordine pubblico, l’acquisizione di una partecipazione in una residente «strategica» che le consente di esercitare una sicura influenza sulla gestione e il controllo di quest’ultima società, costituisce, manifestamente, una restrizione alla libertà di stabilimento di tale società dell’Unione, nel caso di specie una restrizione particolarmente grave». In commento, si veda Tinti E., Il regolamento sul controllo degli investimenti diretti al vaglio della Corte: giudici liberisti, Avvocato generale protezionista?, reperibile su https://www.aisdue.eu/blogdue/. D’altro canto, come osserva Sandulli, «il golden power è uno strumento di ritorno allo Stato, alla riesumazione dei confini dello Stato doganiere o, meglio, della capacità di pianificazione dello Stato stratega»; cfr. Sandulli A., La febbre del Golden Power, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2022, p. 750.

([8]) Tar Lazio, sentenza n. 04488/2022 del 13.4.2022. Nel caso di specie, la pronuncia ha riguardato l’opposizione del Governo italiano all’operazione di acquisizione del controllo esclusivo su di una società operante nel mercato professionale delle sementi vegetali.

([9]) Ibidem.

([10]) Baratta R., Circolazione dei capitali e dei pagamenti, in Strozzi G., Mastroianni R. (a cura di), Diritto dell’Unione Europea, Parte Speciale, Torino, Giappichelli Editore, 2021, in particolare pp. 304-308; L. Daniele, Diritto del mercato unico europeo e dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, Milano, Giuffré Editore, pp. 245-256; Pitruzzella G., Foreign direct investment screening in EU, in Napolitano G. (a cura di), Il controllo sugli investimenti esteri diretti, Bologna, Il Mulino, 2019, pp. 63-69. Per un inquadramento del tema dal più ampio punto di vista internazionale, si vedano anche Bariatti S., Current trends in foreign direct investment: open issues on national screening systems, in NapolitanoG. (a cura di), Il controllo sugli investimenti esteri diretti, op. cit., pp. 39-43; nonché Fumagalli L., The global rush towards national screening systems on foreign direct investment:a movement facing no limits? Remarks from the point of view of public international law, in Napolitano G. (a cura di), Il controllo sugli investimenti esteri diretti, op. cit., pp. 45-53.

([11]) Reg. del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 marzo 2019, che istituisce un quadro per il controllo degli investimenti esteri diretti nell’Unione, in GUUE L79 del 21.3.2019, p. 1 ss. In proposito, cfr. Gallo D., Sovranità (europea?) e controllo degli investimenti esteri, in I Post di AISDUE, IV (2022), aisdue.eu.; Garofali R., Il controllo degli investimenti esteri: natura dei poteri e adeguatezza delle strutture amministrative, in Napolitano G. (a cura di), Il controllo sugli investimenti esteri diretti, op. cit., pp. 91-103; Napolitano G., I golden powersitaliani alla prova del Regolamento europeo, in Napolitano G. (a cura di), Il controllo sugli investimenti esteri diretti, op. cit., pp. 121-137

([12]) In base all’ottavo considerando del summenzionato reg. UE, difatti, «il quadro per il controllo degli investimenti esteri diretti e per la cooperazione dovrebbe dotare gli Stati membri e la Commissione degli strumenti per affrontare in modo globale i rischi per la sicurezza o per l’ordine pubblico e per adeguarsi al mutare delle circostanze, mantenendo nel contempo la necessaria flessibilità per consentire agli Stati membri di controllare gli investimenti esteri diretti per mortivi di sicurezza e ordine pubblico, tenendo conto delle rispettive situazioni individuali e delle specificità nazionali». Su questo il reg. (UE), naturalmente lascia – pur nel rispetto dei principi fondamentali dell’Unione – ampio margine di autonomia alla sovranità nazionale, dal momento che il medesimo considerando riconosce che «spetta esclusivamente allo Stato membro interessato decidere se istituire un meccanismo di controllo o se controllare un investimento estero diretto determinato».

([13]) Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions – A Competitiveness Compass for the EU, del 29 gennaio 2025, COM(2025) 30 final, reperibile su https://commission.europa.eu/document/download/10017eb1-4722-4333-add2-e0ed18105a34_en; per un primo comment si veda Maresca M., Il “Competitiveness Compass” della Commissione Europea, in Quaderni AISDUE, 2025, p. 1 ss.

([14]) C. Giust. UE, sentenza del 13 luglio 2023, causa C-106/22, par. 42. Nel caso di specie la Corte UE ha ricordato come «conformemente all’art. 54 TFUE, possono beneficiare della libertà di stabilimento, in particolare, le società di diritto civile o di diritto commerciale, purché siano costituite conformemente alla legislazione di uno Stato membro e abbiano la sede sociale, l’amministrazione centrale o il centro di attività principale all’interno dell’Unione, ossia le società che hanno la cittadinanza di uno Stato membro».

([15]) Ibidem, par. 46.

([16]) Come noto, tale articolo dispone che «[l]e società costituite conformemente alla legislazione di uno Stato membro e aventi la sede sociale, l’amministrazione centrale o il centro di attività principale all’interno dell’Unione, sono equiparate, ai fini dell’applicazione delle disposizioni del presente capo, alle persone fisiche aventi la cittadinanza degli Stati membri. Per società si intendono le società di diritto civile o di diritto commerciale, ivi comprese le società cooperative, e le altre persone giuridiche contemplate dal diritto pubblico o privato, ad eccezione delle società che non si prefiggono scopi di lucro».

([17]) Ad esempio, si ritiene che «la disciplina introdotta nel 2012 sana il vulnus riscontrato a carico della normativa sulla golden share sia definendo in maniera esatta i confini dell’ambito di applicazione della nuova disciplina del controllo sugli investimenti esteri, sia regolando presupposti, procedure, opzioni provvedimentali e criteri di esercizio dei poteri speciali attribuiti al Governo»; Deodato C., Considerazioni introduttive sull’origine, l’ascesa e la più autentica funzione del golden power, in R. Chieppa, C. D. Piro, R. Tuccillo (a cura di), Golden power, La Tribuna, 2023, p. 3.

([18]) Al riguardo si rimanda a Chieppa R., Considerazioni conclusive, in R. Chieppa, C. D. Piro, R. Tuccillo (a cura di), op. cit., 415 ss.

([19]) Secondo i giudici del Lussemburgo «la libera circolazione dei capitali, in quanto principio fondamentale del Trattato, può essere limitata da una normativa nazionale solo se quest’ultima sia giustificata da motivi previsti all’art. 73 D, n. 1, del Trattato o da motivi imperativi di interesse pubblico e che si applichino ad ogni persona o impresa che eserciti un’attività sul territorio dello Stato membro ospitante. Inoltre, per essere così giustificata, la normativa nazionale deve essere idonea a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di quest’ultimo, al fine di soddisfare il criterio di proporzionalità»; cfr. C. Giust. UE, sentenza del 4 giugno 2002, causa C-503/99, par. 45 ss.

In proposito è stato ben osservato come «il rischio “dirigistico” deve essere evitato in modo che i poteri speciali siano esercitati per evitare, specie in questo periodo di crisi, acquisizioni predatorie di aziende che operano in settori strategici e per salvaguardare l’indipendenza economica nazionale ed europea in determinati settori. A tal fine, i poteri speciali devono essere esercitati in modo prevedibile sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori, senza disparità di trattamento e facendo ricorso ai principi di proporzionalità e ragionevolezza, valorizzati dal diritto dell’Unione europea»; così Chieppa R., Considerazioni conclusive, in R. Chieppa, C. D. Piro, R. Tuccillo (a cura di), op. cit., p. 423.

([20]) C. Giust. UE, sentenza del 13 luglio 2023, causa C-106/22, par. 66.

([21]) C. Giust. UE, sentenza del 4 giugno 2002, causa C-503/99, par. 44 ss.  Più in particolare la disciplina belga in questione prevedeva che qualsiasi cessione, assegnazione a titolo di sicurezza o cambiamento della destinazione delle canalizzazioni della società, che costituiscono grandi infrastrutture di trasporto interno di prodotti energetici o che possono servire a tale scopo, dovesse essere soggetta a notifica preventiva al Ministro incaricato, al quale spettava un diritto di opposizione all’operazione. Inoltre, il Ministro poteva nominare due rappresentanti del governo federale nell’ambito del consiglio d’amministrazione della società, al quale spettava il potere di proporre al Ministro l’annullamento di qualsiasi decisione del consiglio d’amministrazione ritenuta in contrasto con gli orientamenti della politica energetica del paese, comprese le finalità del governo relative all’approvvigionamento di energia del paese.

([22]) Tali poteri consistevano nel fatto che: (i) qualsiasi cessione, assegnazione a titolo di sicurezza o cambiamento della destinazione degli attivi strategici della società dovesse essere notificata previamente al Ministro incaricato, il quale ha il diritto di opporsi a tali operazioni per pregiudizio agli interessi nazionali nel settore dell’energia; (ii) il Ministro può – anche in questo caso –  nominare due rappresentanti del governo federale nell’ambito del consiglio d’amministrazione della società, aventi il potere di proporre al Ministro l’annullamento delle decisioni societarie in contrasto con la politica energetica del paese.

([23]) Cfr. par. 43.

([24]) D’Alberti M., Il golden power in Italia: norme ed equilibri, in Napolitano G. (a cura di), Il controllo sugli investimenti esteri diretti, op. cit., pp. 83-90. Sul punto si veda anche così Malatesta A., Commento all’art. 63 TFUE, in Pocar F. – Baruffi M. C. (a cura di), Commentario breve ai Trattati dell’Unione europea, Cedam, 2014, p. 438-446.

([25]) Tar Lazio, sentenza n. 04488/2022 del 13.4.2022.

([26]) C. Giust. UE, sentenza del 23 maggio 2000, causa C-58/99.

([27]) Si trattava dello scrutinio di compatibilità comunitaria rispetto all’art. 1, n. 5, e l’art. 2 del testo coordinato del d.l. 31 maggio 1994, n. 332, in GURI n. 126 del 1° giugno 1994), convertito con modificazioni nella l. 30 luglio 1994, n. 474, recante norme per l’accelerazione delle procedure di dismissione di partecipazioni dello Stato e degli enti pubblici in società per azioni (in GURI n. 177 del 30 luglio 1994), nonché dei decreti relativi ai poteri speciali esercitabili nelle privatizzazioni dell’ENI SpA e di Telecom Italia SpA.

([28]) Nel caso di specie la Commissione europea aveva ritenuto insussistenti i requisiti summenzionati.

([29]) Tar Lazio, sentenza n. 04488/2022 del 13.4.2022.

([30]) Tar Lazio, sentenza n. 10275/2024 del 22.5.2024. La controversia verteva eminentemente sulla possibilità di includere nella disciplina sul golden power anche mere operazioni di costituzione di pegni su azioni, conti correnti e crediti a garanzia degli obblighi di pagamento di un prestito obbligazionario.

([31]) Tar Lazio, sentenza n. 4488/2022, cit.

([32]) Tar Lazio, sentenza n. 10275/2024, cit.

([33]) Consiglio di Stato, sentenza n. 289/2023 del 9.1.2023

([34]) In particolare, il decreto prevede che: «Al fine di valutare la minaccia di grave pregiudizio per gli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale, derivante dall’acquisto delle partecipazioni di cui alle lettere a) e c) del comma 1, il Governo, nel rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, considera, alla luce della potenziale influenza dell’acquirente sulla società, anche in ragione della entità della partecipazione acquisita:

1. a) l’adeguatezza, tenuto conto anche delle modalità di finanziamento dell’acquisizione, della capacità economica, finanziaria, tecnica e organizzativa dell’acquirente nonché del progetto industriale, rispetto alla regolare prosecuzione delle attività, al mantenimento del patrimonio tecnologico, anche con riferimento alle attività strategiche chiave, alla sicurezza e alla continuità degli approvvigionamenti, oltre che alla corretta e puntuale esecuzione degli obblighi contrattuali assunti nei confronti di pubbliche amministrazioni, direttamente o indirettamente, dalla società le cui partecipazioni sono oggetto di acquisizione, con specifico riguardo ai rapporti relativi alla difesa nazionale, all’ordine pubblico e alla sicurezza nazionale;
2. b) l’esistenza, tenuto conto anche delle posizioni ufficiali dell’Unione europea, di motivi oggettivi che facciano ritenere possibile la sussistenza di legami fra l’acquirente e paesi terzi che non riconoscono i principi di democrazia o dello Stato di diritto, che non rispettano le norme del diritto internazionale o che hanno assunto comportamenti a rischio nei confronti della comunità internazionale, desunti dalla natura delle loro alleanze, o hanno rapporti con organizzazioni criminali o terroristiche o con soggetti ad esse comunque collegati».

([35]) C. Giust. UE del 22 ottobre 2013, Commissione europea c. Repubblica Federale di Germania, causa C‑95/12. La legge in questione limitava, inter alia, i diritti di voto di ogni azionista al 20% del capitale sociale della Volkswagen e richiedeva maggioranze rafforzate rispetto a quelle previste dal diritto comune ai fini delle decisioni dell’assemblea generale.

([36]) Cfr. parr. 71-72.

([37]) C. Giust. UE, sentenza del 27 febbraio 2019, Associação Peço a Palavra e a., C‑563/17, par. 70.

([38]) C. Giust. UE, sentenza del 4 giugno 2002, causa C-367/98.

([39]) Cfr. par. 40 della sentenza.

([40]) Cfr. par. 52.

([41]) C. Giust. UE, sentenza del 4 giugno 2002, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica francese, causa C-483/99

([42]) In questo caso i diritti speciali si risolvevano nelle seguenti previsioni: a) ogni superamento, da parte di una persona fisica o giuridica, che avesse agito da sola o di concerto, dei limiti massimi di detenzione diretta o indiretta di titoli del decimo, del quinto o del terzo del capitale o dei diritti di voto della società doveva essere previamente approvato dal Ministro dell’Economi; b) poteva proporsi opposizione contro le decisioni di cessione o di attribuzione a titolo di garanzia degli elementi patrimoniali che figuravano nell’allegato del detto decreto, ossia della maggioranza del capitale di quattro consociate della società madre: la Elf-Aquitaine Production, la Elf-Antar France, la Elf-Gabon SA e la Elf-Congo SA.

([43]) Par. 48.

([44]) Consiglio di Stato, sentenza 289/2023 del 9.1.2023, par. 13.1; si tratta, secondo i giudici, di una fase «tesa all’acquisizione di tutti i dati di fatto rilevanti al fine di ricostruire ed inquadrare l’operazione in chiave tanto analitica, quanto sistemica, a beneficio della successiva valutazione finale».

([45]) Ibidem, par. 14.1.

([46]) Bianconi F., I golden powers nella legislazione d’emergenza: riflessioni a margine dell’estensione dei poteri speciali governativi, in Contratto e impresa, 2022, pp. 202-251; Chieppa R., La nuova disciplina del golden power dopo le modifiche del decreto-legge n. 21 del 2022 e della legge di conversione 20 maggio 2022, n. 51, in Federalismi.it, 2022, pp. 1-28. Si veda anche la nota Assonime 7/2023, Golden Power e corporate governance delle società quotate. Spunti di riflessione da casi di esercizio dei poteri speciali.

([47]) In tema si veda Valensise B., I settori della difesa e sicurezza nazionale, in R. Chieppa, C. D. Piro, R. Tuccillo (a cura di), Golden power, La Tribuna, 2023, pp. 47-68.

([48]) Cfr. Tar Lazio, sentenza n. 10275/2024, cit. Nel caso di specie, il valore strategico dell’impresa target è stato ritenuto dai giudici amministrativi sussistente anche solamente in considerazione delle tecnologie detenute e della serie di rapporti contrattuali facenti capo alla società in questione con banche e, più in generale, nel settore finanziario.

([49]) In G.U. n.176 del 31-07-2014. Il regolamento in parola nasce dalla necessità di riunire in un unico corpo normativo le attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale di competenza sia del Ministero dell’Interno che del Ministero della Difesa.

([50]) Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 23 dicembre 2020, n. 180, recante Regolamento per l’individuazione degli attivi di rilevanza strategica nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni, a norma dell’articolo 2, comma 1, del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56, in G.U. n. 322 del 30-12-2020.

([51]) Secondo i giudici amministrativi, infatti, «la costituzione della garanzia incide […] sulla disponibilità ed il controllo del bene oggetto della garanzia da parte del debitore, giacché gli attivi concessi in garanzia risultano vincolati al soddisfacimento del credito; se l’obbligazione è adempiuta, naturalmente, il debitore non andrà incontro all’escussione della garanzia, ma la costituzione della stessa serve, appunto, a far sì che a fronte dell’inadempimento il creditore possa ottenere soddisfacimento mediante l’alienazione o assegnazione del bene. Non può, quindi, sostenersi che la costituzione della garanzia non abbia alcuna incidenza sulle poste attive oggetto della stessa o sul patrimonio del debitore e che tale incidenza sia correlata solo all’assegnazione del bene in garanzia, giacché, al momento dell’assegnazione, l’effetto di spossessamento in capo al debitore deve inevitabilmente compiersi per assicurare il soddisfacimento del creditore». Tar Lazio, sentenza n. 10275/2024, cit.

([52])  Cfr. Cirielli P., I settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni di cui all’art. 2, comma 1, D.L. n. 21/2012, in R. Chieppa, C. D. Piro, R. Tuccillo (a cura di), Golden power, La Tribuna, 2023, pp. 73-95; Valensise B., I nuovi settori di cui all’art. 2, comma 1-ter, del D.L. n. 21/2012, ibidem, pp. 99-116.

([53]) Sebbene sotto il diverso, ma in fondo simmetrico, tema degli investimenti in uscita e della fuga di tecnologia, la Commissione ha avuto modo di osservare come «l’Unione mantiene il suo impegno a favore di un contesto aperto agli investimenti. La strategia ha riconosciuto però che, con l’aumento delle «tensioni geopolitiche e un’integrazione economica globale più profonda che mai, alcuni flussi e attività economici possono rappresentare un rischio per la nostra sicurezza», e che «i profondi cambiamenti tecnologici aumentano l’intensità di questa concorrenza e rendono più complesse le sfide economiche e in materia di sicurezza»»; Raccomandazione (UE) 2025/63 della Commissione del 15 gennaio 2025 sul riesame degli investimenti in uscita in settori tecnologici critici per la sicurezza economica dell’Unione; in G.U.U. E. del 15.1.2025, p. 1 ss.

([54]) Reg. UE 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 marzo 2019 che istituisce un quadro per il controllo degli investimenti esteri diretti nell’Unione, in G.U.U.E. del 21.3.2019 L79, p. 1.; per un commento si rinvia a Grande E., Il regolamento UE 2019/452 sul controllo degli investimenti esteri, in R. Chieppa, C. D. Piro, R. Tuccillo (a cura di), Golden power, La Tribuna, 2023, p. 269 ss.; Merola M., A. G. Navas, Gli investimenti esteri diretti nel Regolamento eurounitario: la posizione della Corte di giustizia e la proposta di modifica del Regolamento, in rivista.eurojus.it, 2024, p. 197 ss. Per una overview, si consulti anche il Report from the Commission to the European Parliament and the Council – Fourth Annual Report on the screening of foreign direct investments into the Union, del 17.10.2024, COM(2024)464 final.

([55]) Reg. UE 2022/2560 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 dicembre 2022 relativo alle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno, in. G.U.U.E. del 23.12.2022 L 330, p. 1.

([56]) Da intendersi come «una persona fisica di un paese terzo o un’impresa di un paese terzo che intende realizzare o ha realizzato un investimento estero diretto» (art. 2, co. 2). Un’applicazione estensiva, tale da coinvolgere anche imprese stabilite nel territorio UE, può aversi solo nell’ipotesi fraudolente volte al raggiro del divieto, e cioè « tramite costruzioni artificiose che non riflettono la realtà economica ed eludono i meccanismi di controllo e le relative decisioni, ove l’investitore sia in ultima istanza di proprietà di una persona fisica o un’impresa di un paese terzo o da essa controllato, senza pregiudicare la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei capitali sancite dal TFUE»; cfr. decimo considerando del regolamento.

([57]) A mente dell’art. 4 del Regolamento «nel determinare se un investimento estero diretto possa incidere sulla sicurezza o sull’ordine pubblico, gli Stati membri e la Commissione possono prendere in considerazione i suoi effetti potenziali, tra l’altro, a livello di:

1. a) infrastrutture critiche, siano esse fisiche o virtuali, tra cui l’energia, i trasporti, l’acqua, la salute, le comunicazioni, i media, il trattamento o l’archiviazione di dati, le infrastrutture aerospaziali, di difesa, elettorali o finanziarie, e le strutture sensibili, nonché gli investimenti in terreni e immobili fondamentali per l’utilizzo di tali infrastrutture;
2. b) tecnologie critiche e prodotti a duplice uso quali definiti nell’articolo 2, punto 1, del regolamento (CE) n. 428/2009 del Consiglio, tra cui l’intelligenza artificiale, la robotica, i semiconduttori, la cibersicurezza, le tecnologie aerospaziali, di difesa, di stoccaggio dell’energia, quantistica e nucleare, nonché le nanotecnologie e le biotecnologie;
3. c) sicurezza dell’approvvigionamento di fattori produttivi critici, tra cui l’energia e le materie prime, nonché la sicurezza

alimentare;

1. d) accesso a informazioni sensibili, compresi i dati personali, o la capacità di controllare tali informazioni; o
2. e) libertà e pluralismo dei media».

Gli Stati membri e la Commissione possono peraltro considerare quali ulteriori parametri se:

«a) l’investitore estero sia direttamente o indirettamente controllato dall’amministrazione pubblica, inclusi organismi

statali o forze armate, di un paese terzo, anche attraverso l’assetto proprietario o finanziamenti consistenti;

1. b) l’investitore estero sia già stato coinvolto in attività che incidono sulla sicurezza o sull’ordine pubblico in uno Stato

membro; o

1. c) vi sia un grave rischio che l’investitore intraprenda attività illegali o criminali».

([58]) In base all’art. 3, co. 1, «si ritiene che esista una sovvenzione estera quando un paese terzo fornisce direttamente o indirettamente un contributo finanziario che conferisce un vantaggio a un’impresa che esercita un’attività economica nel mercato interno e che è limitato, in linea di diritto e di fatto, a una o più imprese o a uno o più settori».

L'articolo L’intervento governativo nei settori economici strategici alla luce del diritto dell’Unione europea proviene da Giustamm.

Si allega la locandina dell’incontro.

L'articolo Incontro in ricordo di Antonio Carullo – Bologna, 26 settembre 2025 proviene da Giustamm.

Si allega la locandina del convegno.

L'articolo Convegno di studi – LE SOCIETÀ PUBBLICHE TRA STATO E MERCATO GLOBALE – Padova 25 giugno 2025 ore 9:30 proviene da Giustamm.

Si allega la locadina della Tavola Rotonda – Servizi ecosistemici: buone prassi nel territorio

26 febbraio 2025 – ore 15:00 – Università Bocconi – Aula 3.B3.SR01 – Via Röntgen, 1

L'articolo Tavola Rotonda – Servizi ecosistemici: buone prassi nel territorio – 26 febbraio 2025 – ore 15:00 – Università Bocconi – Aula 3.B3.SR01 – Via Röntgen, 1 proviene da Giustamm.

Relazione anno Giudiziario_2025

L'articolo Relazione sull’attività della giustizia amministrativa del Presidente del Consiglio di Stato Luigi Maruotti – Roma, Palazzo Spada, 3 febbraio 2025 proviene da Giustamm.

L'articolo Bocconi – DIPARTIMENTO DI STUDI GIURIDICI – 17.12.2024 – Tavola Rotonda: Contratti, Circolarità e Servizi Ecosistemici proviene da Giustamm.

Alfonso Celotto

1. Premessa storica
2. “…vogliamo la riforma della burocrazia e degli ordinamenti giudiziari e la semplificazione della legislazione!”

Questa frase di impressionante attualità risale addirittura al 1919 essendo un passaggio dell’Appello ai liberi e ai forti di Don Sturzo.

E ci fa capire quale problema antico sia la semplificazione. Tanto che potremmo anche risalire all’antichità, citando il famoso verso di Dante “Cesare fui e son Iustinïano, che, … d’entro le leggi trassi il troppo e ‘l vano” (Paradiso, VI, 12).

Cosa aveva fatto Giustiniano nel 533 d.C. se non una semplificazione?

Ma restiamo in Italia e in anni, anzi decenni, non troppo lontani, ripartendo dagli anni del Partito popolare.

Proprio dopo la I guerra mondiale si sviluppo un ampio dibattito sul modernizzare lo Stato, soprattutto semplificandolo.

Il Governo Nitti avviò una serie di Commissioni per la semplificazione, come la Commissione centrale presso il Ministero del tesoro. presieduta dal ministro del tesoro Carlo Schanzer, e le Commissioni speciali presso ciascun ministero per le proposte relative alla semplificazione dei pubblici servizi ed alla riduzione del personale.

Così si avviò una operazione di riforma del pubblico impiego, anche per lo sfoltimento degli organici, per dispensare o collocare a riposo i dipendenti che <non corrispondano per capacità, diligenza, assiduità o condotta, alle esigenze dell’ufficio> (art. 55 del Regio decreto-legge 23 ottobre 1919, n. 1971). Ma i risultati furono scarsi, sia per le pressioni politiche sia per quelle sociali. Si pensi che vennero dispensati in tutto meno di cinquemila dipendenti su cinquecentomila, cioè nemmeno l’uno per cento.

Poi fu il Governo Bonomi a tentare una ampia semplificazione della amministrazione, con la legge 13 agosto 1921, n. 1080, “Provvedimenti per la riforma dell’amministrazione dello Stato, la semplificazione dei servizi e la riduzione del personale”, che prevedeva tra le altre cose la soppressione di tutti gli uffici speciali per la guerra ancora esistenti, affidando i lavori a una commissione di cinque ministri. Anche qui con scarso successo. Non a caso Luigi Einaudi sul <Corriere della sera> dell’11 febbraio 1922 pubblicò un duro editoriale dal titolo L’insuccesso fatale della riforma burocratica.

Ma eravamo alle porte della dittatura.

Il fascismo non aveva grande esperienza burocratica e cercò di “militarizzare” lo Stato, come con la Riforma De Stefani del pubblico impiego.

Presto lo stesso Mussolini si accorse delle paludi burocratiche. Dopo essersi definito, con compiacimento <imperatore degli impiegati>, ritenendo la burocrazia un <motore gigantesco> a servizio della nazione (1923), gli bastarono un paio di anni per accorgersi come funzionava davvero il sistema.

Bastano queste parole. Potrei raccontare <una serie di episodi sintomaticissimi, curiosi, paradossali, inqualificabili […] in quelli che si possono definire i gangli nervosi delle Amministrazioni dello Stato>. Perciò <è necessario che tutti, dal primo all’ultimo, non facciano sabotaggio ai ruotismi della burocrazia, perché in tre anni di governo ho constatato che parecchie volte i provvedimenti che erano urgenti… morivano. e stagnavano sui tavoli di molti burocrati, che perpetrano questa specie di sabotaggio della Nazione. Tutto questo deve finire per tutti> (Discorso alla Camera del 19 giugno 1925 sul disegno di legge relativo dispensa dal servizio dei funzionari dello Stato).

Eppure, nemmeno Mussolini ci riuscì. Il metodo di lavoro non cambiò, per quanto la politica del governo fosse importata a un decisionismo fortemente accentrato.

Nel 1928 venne istituito un Comitato di esperti per la riforma generale dei metodi di lavoro e di controllo delle amministrazioni dello Stato guidato dall’ex ministro De Stefani che già allora ammetteva: potranno mutare le leggi e gli ordinamenti, <ma la velocità dello Stato non potrà mutare gran che se non muterà, ove occorra, lo spirito degli uomini che lo servono>.

Il problema era chiaro e felicemente sintetizzato: un problema culturale, di approccio, prima ancora che giuridico. E sarà risolto all’italiana, cioè con il graduale obbligo di iscrizione al partito fascista. Come se una tessera potesse cambiare il funzionamento della macchina dello Stato.

Furono anche compiute delle importanti semplificazioni legislative, con la raccolta di una serie di testi unici, con caratteristiche di organicità e coerenza interna, tanto da essere rimasti in vigore per decine di anni, anche in epoca repubblicana. Si pensi alla legge bancaria del 1936, ai testi unici di pubblica sicurezza, sulla pesca e sul catasto (1931), a quello sulle acque e la bonifica (1933) al testo unico comunale e provinciale e a quello sulla Corte dei conti, accanto ai nuovi Codici civile e penale (tuttora in vigore).

Intanto cresceva il numero degli enti pubblici, istituiti a decine ogni anno, in nuovi settori di competenza: patronati, consorzi di bonifica, casse mutue, casse di assicurazione, enti lirici, enti fieristici, consorzi agrari. E con essi il numero dei dipendenti, arrivando a 630.000 nel 1933, quasi 800.000 nel 1938, 1.380.000 nel 1943, con incrementi più rilevanti – potremmo dire, ovviamente – nel settore militare.

Un mondo burocratico fatto di piccoli uomini di poca autorità in camicia nera, senza illusioni, stanchi, come emerge limpidamente nelle pagine dei romanzi che raccontano quegli anni, quali Quer pasticciaccio brutto di Gadda e Cristo si è fermato a Eboli di Levi.

2. Con la Seconda guerra mondiale crollò il regime e anche l’amministrazione. Dopo l’8 settembre 1943, l’Italia si trovò spezzata in due: non era tempo di parlare di semplificazione.

Dopo la liberazione del 25 aprile, l’Italia tornò a unificarsi sotto un governo unico, guidato prima da Parri, poi da De Gasperi. E si iniziò a pensare alla nuova Costituzione, al problema della monarchia e una nuova macchina dello Stato per la ricostruzione giuridica e materiale del Paese.

Subito il Governo Bonomi nel 1944 avviò una Commissione per la riforma dell’amministrazione, chiaro segnale dell’urgenza del problema.

Lo stesso ministro del tesoro Corbino scrisse un duro articolo – accompagnato da vivaci polemiche – dal titolo significativo: Bisogna Produrre. Faceva rilevare che <l’inerzia degli uffici inceppava la ripresa economica del Paese>, che gli impiegati lavoravano al massimo quattro ore al giorno e che la corruzione era molto diffusa, essendo il reddito dei dipendenti <integrato da illeciti seppure inafferrabili interventi privati, che gravano sulla vita del paese per cifre non indifferenti>, stimate nel venticinque per cento della spesa pubblica.

Poi nel giugno 1946 venne scelta la Repubblica e iniziarono i lavori dell’Assemblea costituente. Ma non erano i costituenti a dover risolvere il problema della burocrazia e della semplificazione, occupandosi di quelli che furono definiti i “rami alti” dell’ordinamento.

La neonata Repubblica italiana iniziò con le migliori intenzioni per la semplificazione addirittura con la creazione di apposito “Ministero per la riforma burocratica” guidato prima da Raffaele Pio Petrilli nel VI Governo De Gasperi (1950) e poi da Salvatore Scoca nel Governo Pella (1953). Accanto al ministro venne creato anche l’ufficio per la riforma dell’Amministrazione.

Si iniziò a lavorare sulla meccanizzazione degli uffici, dopo una indagine dalla quale risultava che in molti uffici ancora si lavorava con le Hollerith, macchine tabulatrici di fine Ottocento.

Addirittura, nel 1955 il presidente del Consiglio Scelba avviò un concorso di idee, con premi in danaro fino a cinquecentomila lire, per gli impiegati che avessero dato <suggerimenti per il miglioramento dei servizi e in particolare per una effettiva economia di tempo e di mezzi, nonché per una maggiore facilitazione del pubblico ad usufruire delle prestazioni delle pubbliche amministrazioni>. Vennero poi introdotte le prime fotocopiatrici, visori per microfilm, registratori magnetici, con tutta una serie di circolari, direttive, istruzioni operative, per superare tutti i problemi pratici sull’addestramento del personale e sulla individuazione di quali categorie di impiegati potesse utilizzare queste nuove apparecchiature.

Ma la burocrazia è sempre tardigrada e misoneista, nel senso che si adatta lentamente alle novità. Lo disse anche Amintore Fanfani nel 1961, andando a Palazzo Chigi quale presidente del Consiglio: <Trovo conferma [di] quanto lenta e arrugginita sia la nostra amministrazione>.

Intanto, nel 1956 venne avviata la grande operazione di soppressione e semplificazione degli enti inutili, ad opera della legge 14 dicembre 1956, n. 1404: “Soppressione e messa in liquidazione di enti di diritto pubblico e di altri enti sotto qualsiasi forma costituiti, soggetti a vigilanza dello Stato e comunque interessanti la finanza statale”.

La presenza di troppi enti complicava i procedimenti e le cose da fare, con sovrapposizione di competenze, riunioni, concerti, avvisi comuni. Ma c’erano anche troppi di dipendenti da utilizzare bene, inquadrare adeguatamente, formare. Dal milione di pubblici dipendenti del 1948, si era arrivati nel 1963 a quasi un milione e mezzo, che vennero riordinati con il Testo unico del pubblico impiego n. 3 del 1957.

Del resto, i ministri e i sottosegretari stentavano a controllare le direzioni generali e quindi si ingrandirono le segreterie particolari e gli uffici di gabinetto, per avere più personale a disposizione che seguisse gli affari ministeriali. Ma in questo modo si complicarono ancora di più i procedimenti, in quanto dopo l’istruttoria delle direzioni generali, se ne avviava un’altra del gabinetto del ministro, allungando di molto i tempi. In pratica era come se il ministro costituisse un ministero parallelo all’interno del ministero con il suo gabinetto e le sue segreterie. Per controllare il lavoro dei ministeriali. Il classico problema della scissione fra politica e amministrazione, con duplicazione di procedimenti, controlli, provvedimenti e tempi che si allungano.

Bisognava fare qualcosa. Quindi, come al solito, vennero istituite Commissioni di studio e gruppi di lavoro.

La più importante fu la Commissione Medici (da nome del suo presidente Giuseppe Medici, ministro per la riforma della pubblica amministrazione nel Governo Fanfani). Così nel 1963 venne prodotta una ponderosa relazione, che denunciava il carattere antiquato delle strutture, la cattiva organizzazione, la duplicazione di competenze, la scarsa efficienza presentava una serie di proposte anche interessanti, ma mai arrivate a produrre risultati concreti.

Già in quegli anni nell’opinione pubblica la burocrazia era sinonimo di casta. Si pensi che nel 1963 una delle riviste più autorevoli dell’epoca, <Il Mondo>, diretta da Mario Pannunzio, dedicò una dura inchiesta al mondo dei direttori generali dei ministeri, dal titolo eloquente: La casta dei bramini.

Una riforma era indispensabile. Lo scrisse anche Pietro Nenni nei suoi diari, nel 1966: <La riforma dello Stato, della finanza locale, del sistema previdenziale, è ormai il maggiore problema del paese>.

Si avviò allora una riforma dei procedimenti amministrativi, attraverso una serie di semplificazioni di settore, con una legge delega n. 249 del 1968. Si prevedeva che: “Il Governo della Repubblica è delegato ad emanare entro il 30 giugno 1972 uno o più decreti aventi valore di legge ordinaria per disciplinare i singoli procedimenti amministrativi nei vari settori. … Si dovrà sempre tendere alla semplificazione ed allo snellimento delle procedure, in modo da rendere quanto più possibile sollecita ed economica l’azione amministrativa, e a tal fine dovrà realizzarsi, tra l’altro, l’eliminazione delle duplicazioni di competenze, dei concerti non necessari e dei pareri, dei controlli e degli adempimenti in genere, che non siano essenziali per una adeguata valutazione del pubblico interesse o per la consistente tutela degli interessi dei cittadini”.

È impressionante questo articolo di legge. Sembra scritto oggi e non cinquant’anni fa…

Comunque, in base alla delega del 1968, vennero emanati una serie di decreti legislativi di semplificazione e snellimento, esattamente per:

• i procedimenti in materia di ricorsi amministrativi (dPR 24 novembre 1971, n. 1199);
• i trattamenti di attività e di quiescenza dei dipendenti dello Stato, comprese le aziende autonome (dPR 30 giugno 1972, n. 423);
• i procedimenti amministrativi in materia di brevetti per invenzioni industriali (dPR 30 giugno 1972, n. 540);
• le procedure in materia di amministrazione e contabilità generale dello Stato (dPR 30 giugno 1972, n. 627).

Poi si è provata la semplificazione con alcune leggi isolate, come per la “Semplificazione delle procedure catastali” (l. 679 del 1969) e la “Riduzione dei termini e semplificazione del procedimento elettorale (l. n. 136 del 1976)”; cui seguirà la “Semplificazione e snellimento delle procedure in materia di stipendi, pensioni ed altri assegni” (l. n. 428 del 1985).

3. Il 16 novembre 1979 è una data importante per le riforme. È Ministro per l’organizzazione della pubblica amministrazione nel Governo Cossiga, Massimo Severo Giannini. Che non è soltanto uno dei massimi professori di diritto amministrativo, ma conosce l’amministrazione fin dai tempi dell’Assemblea costituente. Il gruppo di lavoro che dirige produce il Rapporto sui principali problemi della Amministrazione dello Stato (che resterà per tutti il Rapporto Giannini).

Una analisi lucida e limpida, con una conclusione lapidaria:

“…revisioni di tecniche, riordinamenti, ristrutturazioni, riforme di pubbliche amministrazioni, da sole non basteranno; occorrerà che siano accompagnate da modernizzazione delle leggi regolative dell’azione amministrativa: sono due le condizioni per riportare la pace tra pubbliche amministrazioni e cittadini. La pace, non la fiducia, perché questa non dipende da leggi, e non si avrà finché non sia cancellata da una diuturna opera illuminata di uomini l’odierna figura dello Stato: per i cittadini esso non è un amico sicuro e autorevole, ma una creatura ambigua. irragionevole, lontana…

La situazione è, sì, gravissima, ma non è irreversibile.

Si confida che la saggezza del Parlamento possa dare la spinta che occorre per iniziare a risalire”.

La burocrazia non è solo un problema di organizzazione. È un problema di fiducia tra Stato e cittadini, anzi di pace. Lo Stato è sentito da tutti noi come un nemico. Da sfuggire, ingannare, evitare.

L’amministrazione è in crisi, una crisi da cui si esce con riforme profonde, epocali e non con la <pratica dei disegnini di legge per riparare ossicini fratturati o supposti tali> (sono ancora parole di Giannini).

Un’amministrazione impreparata, lenta, confusa.

Sulla base del Rapporto Giannini vennero avviate commissioni di lavoro, poi fu approvata la legge sul nuovo assetto retributivo-funzionale (n. 312 del 1980) e la nuova forma di contrattazione nel pubblico impiego (legge n. 93 del 1983). Leggi anche bene impostate, ma rimaste inattuate, o attuate male.

Intanto i dipendenti pubblici avevano superato ampiamente i due milioni.

Parallelamente si succedevano ministri della funzione pubblica che si impegnavano in riforme portate avanti in buona fede e con sincero impegno.

Ma alla fine i risultati erano ben pochi.

La solita “riformite”, cioè l’ansia di proporre riforme senza alcun risultato di reale semplificazione.

Alla fine degli anni Ottanta si è provata una grande operazione di semplificazione della legislazione, con la cosiddetta delegificazione. Anche qui l’idea era semplice e funzionale: visto che ci sono troppe materie disciplinate per legge anche su argomenti di secondaria importanza (come, ad es., l’attività di panificazione) è opportuno de-legificare queste materie, cioè toglierle dalla competenza della legge e assegnarle alla competenza regolamentare (con il procedimento, non agevole, fissato dall’art. 17, comma 2 della legge nl. 400 del 1988). L’operazione però ebbe scarso esito, anche per quanto era complicato il procedimento di delegificazione.

Poi è stata varata la legge generale sul procedimento amministrativo, per garantire tempi e modi del procedimento, stabilendo i tempi di durata del procedimento e creando la conferenza di servizi per semplificare le decisioni, di cui abbiamo già parlato (legge n. 241 del 1990). E sono stati nuovamente riformati comuni e province (legge n. 142 del 1990). Poi è stato privatizzato, solo sulla carta, il pubblico impiego, con una serie di decreti legislativi. A partire dal n. 29 del 1993, anche con innovazioni interessanti, come l’URP, cioè l’Ufficio relazioni con il pubblico, che avrebbe dovuto garantire un miglior contatto fra cittadini e amministrazioni.

Nel Governo Ciampi è stato ministro della funzione pubblica Sabino Cassese, uno dei massimi esperti di amministrazione, il quale ha varato un programma di riforme ambizioso, impostando un radicale rovesciamento di impostazione, con la amministrazione al servizio dei cittadini.

È stata ripresa e attuata l’idea della “autocertificazione”, già contenuta in una legge del 1968, rimasta dimenticata, per evitare ai cittadini di chiedere certificati su ogni cosa. È stato avviato un censimento dei procedimenti amministrativi e sono stati approvati una settantina di regolamenti di semplificazione. È stato modificato il sistema dei controlli, provando a passare di gestione, cioè sui risultati, e non più solo sulle singole pratiche. Ma anche il Governo Ciampi e i progetti del ministro Cassese durarono pochi mesi.

L’opera di semplificazione è stata ripresa poi nel 1997 dal ministro Bassanini, con una ulteriore campagna di riordino, sia normativo che amministrativo. È stata prevista la legge annuale di semplificazione, lo Sportello unico, di cui abbiamo già parlato, e sono stati introdotti nuovi strumenti per la qualità della legislazione, come la AIR e la VIR (strumenti di analisi per la verifica di fattibilità delle leggi), secondo le tradizioni anglosassoni.

Eppure, in Italia AIR e VIR sono diventate solo l’ennesimo modulo burocratico che si allega a un disegno di legge, senza che non lo legga nessuno o quasi.

Sempre con le Leggi Bassanini si è avviata una revisione di tutti i procedimenti amministrativi con la finalità della “soppressione dei procedimenti che comportino, per l’amministrazione e per i cittadini, costi più elevati dei benefici conseguibili” (art. 20 legge n. 59 del 1997). Anche qui con risultati scarsi.

Parallelamente è stata prevista una relazione annuale del Governo al Parlamento sullo stato della semplificazione. E si è creata una apposita struttura per la semplificazione, prima come nucleo, poi come dipartimento e poi addirittura come ministero, nel IV Governo Berlusconi, che ha avuto il Ministero per la semplificazione normativa retto da Roberto Calderoli, il quale avviò il taglia-leggi con tutte le relative abrogazioni (art. 14 l. n. 246 del 2005)

Poi sono arrivati il ministro Brunetta, il ministro Frattini, il ministro Patroni Griffi, la ministra Madia e la ministra Bongiorno e ancora Brunetta. Ognuno con le sue buone intenzioni, anche se alla fine le riforme davvero attuate sono state limitate e non sistematiche. Per usare le parole di Giannini si è continuato a <riparare ossicini>.

E intanto è stato riformato l’assetto delle Regioni con la riforma costituzionale del 2001, con il modello della sussidiarietà. Sono state più volte bloccate le assunzioni nel pubblico impiego, sono stati aumentati i controlli per evitare le troppe malattie o per combattere i “furbetti” del cartellino, cioè quelli che timbrano e poi non vanno a lavorare.

Sempre nel nome della semplificazione, parola “di moda” da anni, se non da secoli.

Ma in genere dimenticando quello che disse Carnelutti nel 1956: «La semplificazione dell’ordinamento è un compito che presenta gravissime difficoltà; ed è inutile cercare di superarle se non si hanno delle idee chiare. Insomma, bisogna sapersi orientare, anzi che procedere a tentoni» (Certezza, autonomia, libertà, diritto, «Il diritto dell’economia», 1956, p. 1193)

E invece si continua a procedere a tentoni. Spesso concentrandosi su obiettivi marginali.

Come alcune delle attività avviate nell’ambito della Agenza per la semplificazione. Si pensi al Tavolo tecnico per standardizzare la modulistica e individuare dei suggerimenti per l’adozione a tutti gli enti interessati, che ha adottato, ad es., il modulo di Segnalazione certificata di inizio attività di tintolavanderia / lavanderia self-service a gettoni, adottato il 6 luglio 2017, il modulo di Segnalazione certificata di inizio attività per l’esercizio di somministrazione di alimenti e bevande all’interno di associazioni e circoli aderenti a enti o organizzazioni nazionali aventi finalità assistenziali e che hanno natura di enti non commerciali (17 aprile 2019) e il modulo di Segnalazione certificata di inizio attività di autoscuole (25 luglio 2019), per poi farli approvare in Conferenza unificata.

Sono sicuramente iniziative meritorie per cercare di semplificare un po’ la vita dei cittadini. Ma si tratta pur sempre di gocce nel mare, anzi nell’oceano, della burocrazia.

Per non parlare del “Glossario contenente l’elenco non esaustivo delle principali opere edilizie realizzabili in regime di attività edilizia libera, per le quali non è necessario chiedere un permesso né presentare una comunicazione”, adottato con decreto del ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione del 2 marzo 2018, per garantire l’omogeneità del regime giuridico applicato e una terminologia univoca e uniforme su tutto il territorio nazionale.

Sono vere semplificazioni o spunti per i racconti di Gogol, Kafka e Borges?

1. Il Disegno di Legge 1192 S.

Questo DDL si inserisce nella lunga traccia di interventi per la semplificazione con l’auspicio che possa finalmente risolvere i tanti guasti alla certezza del diritto, alla conoscibilità delle norme e alla vita dei cittadini, senza limitarsi a “riparare ossicini” con la smania della “riformite”.

Siamo sul versante della semplificazione normativa, che teniamo distinta dalla semplificazione amministrativa.

Art. 1 – Legge annuale

La legge di semplificazione annuale può essere uno strumento utile di manutenzione e snellimento dell’ordinamento.

Negli ultimi anni abbiamo conosciuto le leggi periodiche specializzate (o cicliche), emerse recentemente sul modello della legge finanziaria annuale, al fine di fare il punto su un determinato settore e programmare i successivi interventi: si pensi ai casi della legge finanziaria (poi di stabilità, ora legge di bilancio), della legge di delegazione europea e la legge europea, della legge di semplificazione, della legge annuale per il mercato e la concorrenza.

Due sono i problemi:

• rispettare la periodicità;
• non renderle contenitori della più svariata mercanzia.

Per entrambi questi obiettivi occorrerebbe una modifica: prevedendo una sessione parlamentare dedicata o almeno tempi certi di approvazione e comunque una forma di controllo rinforzato sulla omogeneità dello strumento. Entrambi sono obiettivi non agevoli.

Art. 4 – VIG

La valutazione di impatto generazionale (VIG) consiste nell’analisi preventiva dei disegni di legge del Governo in relazione agli effetti ambientali o sociali ricadenti sui giovani e sulle generazioni future. La VIG costituisce uno strumento informativo riguardante l’equità intergenerazionale degli effetti ambientali o sociali indotti dai provvedimenti.

Mi pare uno strumento importante perché la tutela delle generazioni future è acefala, dopo la novella dell’art. 9 Cost. Si pongono problemi di legittimazione a ricorrere e di tipo di tutela da riconoscere, anche perché spesso gli obblighi verso le generazioni future si configurano quasi più come obblighi morali prima ancora che come obblighi giuridici.

Dal punto di vista della titolarità alla tutela, non si può certo pensare che siano legittimate a ricorrere le stesse generazioni future, in quanto non ancora esistenti. Per risolvere questo problema – apparentemente insolubile – in molti Stati si è attivato un difensore civico o un comitato pubblico per la tutela dei diritti delle generazioni future (è quanto accade in Finlandia, in Israele, Ungheria, Francia, UK, Canada).

Dal punto di vista contenutistico, è difficile individuare in via generale quali siano le misure che in generale possono essere adeguate a tutelare i diritti delle generazioni future, ad es. per salvaguardare l’ambiente o non aggravare il debito pubblico. Si ritiene che le misure vadano considerate caso per caso (ad es. rispetto alla singola opera pubblica da costruire) e comportino essenzialmente e innanzitutto un onere procedimentale di istruttoria. In altri termini, una adeguata valutazione degli interessi delle generazioni future passa necessariamente attraverso una istruttoria nelle quale emergano le posizioni delle generazioni future e se ne faccia adeguata ponderazione rispetto al bilanciamento con gli altri principi e valori che emergono nella valutazione della decisione politica da assumere.

La relazione VIG appare utile per non limitare le valutazioni al “qui e ora”, tenendo in adeguato conto anche i diritti delle generazioni future.

Due rilievi:

• Forse va pensata anche una apposita Autorità indipendente, con potere di ricorso addirittura alla Corte costituzionale avverso le leggi (ma occorrerebbe una novella costituzionale).
• La VIG non deve operare solo per effetti “sociali e ambientali”, ma anche di impatto economico.

Artt. 7 e seguenti – Codici

I codici di settore sono meritori ma non bastano. In Italia ne abbiamo una ventina oltre ai codici “classici”.

1. Codice postale e delle telecomunicazioni
2. Codice della strada
3. Codice del processo tributario
4. Codice in materia di protezione dei dati personali
5. Codice delle comunicazioni elettroniche
6. Codice dei beni culturali e del paesaggio
7. Codice della proprietà industriale
8. Codice dell’amministrazione digitale
9. Codice della nautica da diporto
10. Codice del consumo
11. Codice delle assicurazioni private
12. Norme in materia ambientale (c.d. codice)
13. Codice dei contratti pubblici
14. Codice delle pari opportunità
15. Codice dell’ordinamento militare
16. Codice del processo amministrativo
17. Codice del turismo
18. Codice antimafia
19. Codice di giustizia contabile
20. Codice del Terzo settore
21. Codice della protezione civile
22. Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza

Sono sicuramente utili, ma presentano un paio di problemi significativi:

• Non sono omnicomprensivi e non sono protetti da interventi successivi, nel senso che non sono protetti da interventi normativi successivi. Occorrerebbe una specie di riserva di codice, per obbligare tutti gli interventi normativi successivi nel settore a entrare nel codice.
• Restano sporadici e asistematici, rispetto a un modello di normazione fatto di micro-interventi sparsi. Non dico che andrebbe operato il tentativo della ricodificatone generale alla francese, ma almeno andrebbe posta una normativa di incentivazione ai codici.

            Ultima questione esula da questo DDL, sulla semplificazione amministrativa, altrettanto importante per la vita dei cittadini.

L’amministrazione è ancora fondata sul modello ottocentesco, fatto di protocolli, copie di archivio, lettere di trasmissione, senza controlli efficaci, senza garanzie di produttività, anche oggi nell’epoca del digitale, dei social network, dei mezzi di comunicazione immediati.

Le pubbliche amministrazioni, nella grande maggioranza dei casi, approcciano il tema del digitale in modo episodico e non organico. Sicuramente non strategico e non prioritario. La trasformazione digitale è ben lontana dall’essere realizzata.

I processi di digitalizzazione sono quasi sempre “iniziati” e mai “conclusi”, i diritti digitali dei cittadini e delle imprese sono rispetta-ti di rado e solo per alcuni servizi, mancano pianificazione e stanziamenti specifici per completare lo switch off (il passaggio completo alla modalità digitale). Esiste una chiara e diffusa conoscenza dei progetti strategici portati avanti dal Governo, ma anche l’adesione alle infrastrutture immateriali previste dal piano triennale, come SPID (Sistema Pubblico d’Identità Digitale) o PagoPA (la piattaforma dei pagamenti elettronici per la PA), sembra essere il più delle volte un atto compiuto con la logica dell’adempimento simbolico piuttosto che un deciso cambio di paradigma che porti alla trasformazione completa dei servizi.

Oggi il Digitale può essere una soluzione.

Il sogno è quello di avere sul nostro telefonino una sola “app” in cui fare tutto ciò che occorre con la pubblica amministrazione in pochi minuti, semplice come è semplice comprare qualcosa su Amazon, senza dover scrivere a mille enti diversi e farci identificare con dati anagrafici, codice fiscale, partita IVA, codice univoco, ecc. ecc.

Per non rischiare di morire seppelliti di carte, carte bollate, timbri e protocolli, forse mandati via PEC e comunque in duplice copia. Cioè, con le carte a posto. Ma intanto sarà morto anche lo Stato democratico fondato sulla legalità e sulla burocrazia.

L'articolo Alfonso Celotto. Quali percorsi per la semplificazione normativa? – Audizione al Senato della Repubblica – Commissione Affari costituzionali sul disegno di legge n. 1192 (Semplificazione normativa) – giovedì 17 ottobre 2024 proviene da Giustamm.

L'articolo Alfonso Celotto. “Basileus” o “tyrannus”: il premierato e le riforme (Audizione alla Camera dei deputati – 3 ottobre 2024 – I commissione progetti di legge costituzionali C. 1354 cost. Boschi e C. 1921 cost. Governo, approvato, in prima deliberazione, dal Senato, in materia di modifiche alla Parte II della Costituzione) proviene da Giustamm.

CAMERA DEI DEPUTATI – 17 aprile 2024
Relazione Annuale – Presentazione del Presidente R. Rustichelli
Signor Presidente della Camera dei Deputati, Autorità, Signore e Signori
L’appuntamento con la presentazione della relazione dell’Autorità cade quest’anno in un momento particolarmente importante per l’Unione Europea.
Le tensioni geopolitiche e i ripetuti shock che si sono susseguite negli ultimi anni chiamano oggi l’Unione a rafforzare e rilanciare la sua capacità competitiva, aumentando al contempo la sua resilienza e sicurezza a livello economico.
Si tratta di problemi e obiettivi che non possono essere affrontati singolarmente da ciascuno Stato membro, ma che richiedono azioni e strumenti di intervento comuni.

1. La centralità del mercato unico
   Il mercato unico resta il principale motore di crescita, produttività e competitività dell’economia europea.
   Ciò nonostante, esso è per un verso ancora imperfetto e richiede di essere completato, mentre, per altro verso, risulta esposto a rischi crescenti di frammentazione per cui il suo sviluppo non potrà che essere al centro delle priorità della nuova legislatura europea.
   Diversi sono i fattori che impediscono al mercato unico e alla libera concorrenza di funzionare correttamente a beneficio di tutti.
   Rileva, in primis, l’allentamento della disciplina degli aiuti di Stato decisa a livello europeo nel marzo 2023 con il “Quadro temporaneo di crisi e transizione”, che ha previsto, tra l’altro, che i Paesi membri possano eguagliare i sussidi promessi da uno Stato extra-UE per favorire l’insediamento delle imprese sul suolo europeo.
   Una simile misura è destinata a innescare una pericolosa corsa dei singoli Stati ai sussidi, avvantaggiando i Paesi finanziariamente più forti e creando un elevato e oggettivo rischio di distorsioni competitive all’interno dell’Unione Europea.
   Nel corso del 2022 e nella prima metà del 2023, sono stati erogati alle imprese circa 141 miliardi di euro, pari al 19,3% degli aiuti approvati e allo 0,6% del PIL dell’UE-27 nel 2022 e nella prima² metà del 2023. Considerando gli elementi di aiuto stimati in percentuale del PIL, la Germania è il paese che ha speso di più, con un’incidenza dello 0,9% sul PIL. L’Italia, in confronto, ha erogato aiuti solo per lo 0,2% del PIL¹.
   Significativa, in tal senso, è la recente decisione della Commissione di autorizzare aiuti per un valore pari a 902 milioni di euro a favore di un produttore svedese di batterie per impedire che lo stesso, attratto dai sussidi dell’Inflation Reduction Act, abbandonasse il progetto di costruzione di una gigafactory in Germania a favore degli Stati Uniti.
   Tale flessibilità in materia di aiuti di Stato, pur dettata dall’urgenza di fronteggiare le insidie provenienti dall’economia statunitense e asiatica, non può che provocare la frammentazione del mercato unico e una disparità anche in termini di sviluppo tecnologico tra gli Stati membri, atteso il prevedibile effetto che da essa scaturirà in termini di concentrazione degli investimenti solo in alcune aree europee.
   In realtà, per rispondere alle sfide derivanti dai nuovi equilibri occorre ritrovare quella comunità di intenti tra gli Stati membri che è alla radice del progetto comune europeo.
   Solo con strumenti e risorse comuni si può garantire una crescita uniforme e coesa dell’economia europea, non potendo nessun Paese membro – neppure la Germania – minimamente competere con i quasi 500 miliardi di dollari di sussidi previsti dagli Stati Uniti.
   In questa prospettiva, occorre riprendere il progetto di istituire un fondo sovrano europeo.
   Si tratta di un tema che dovrà essere in cima alle priorità nella nuova Commissione insieme alla chiara consapevolezza che l’eventuale proroga della scadenza per la cornice temporanea degli aiuti di Stato, oggi prevista a fine 2025, arrecherebbe un duro colpo al mercato unico.
   Una seconda criticità discende dall’utilizzo crescente dei poteri speciali per la tutela degli interessi strategici nazionali, che condiziona lo svolgimento delle attività economiche sulla base di criteri e logiche estranee al mercato, alterando la concorrenza.
   In quest’ottica, non può non destare preoccupazione il fatto che in alcuni casi il golden power, da strumento eccezionale nato per il controllo degli investimenti provenienti da Stati che non garantiscono la reciprocità, si è trasformato in un meccanismo di generale monitoraggio dei beni considerati strategici e delle vicende societarie e patrimoniali che li
   1 Cfr. S. Ferraro, G. Cannas, Koen Van De Casteele, The use of crisis State aid measures in response to the Russian invasion of Ukraine (until end-June 2023), Competition State aid brief, 2/2024.³ interessano, anche in assenza di elementi extra-UE o perfino di elementi di trans-nazionalità.
   Occorre, dunque, prudenza per evitare l’abuso di uno strumento sì necessario, ma pur sempre distorsivo del mercato sotto il profilo della governance dell’impresa, che spesso diventa non contendibile, in tal modo scoraggiando l’innovazione e la disponibilità ad assumere rischi imprenditoriali.
   Da ultimo, persiste in tutta la sua gravità il problema, già molte volte denunciato, della concorrenza fiscale sleale tra Paesi membri, che mina non solo l’equa competizione tra le imprese, ma le fondamenta stesse della casa comune europea.
   In definitiva, il mercato unico resta, e deve restare, la risorsa più preziosa per l’Unione Europea e per ciascun Paese membro, per cui occorre recuperare la capacità di visione e lo spirito di solidarietà che hanno permesso di superare la crisi pandemica.
2. Competitività e concorrenza dinamica
   La sfida della competitività ha una dimensione europea, ma anche, e soprattutto, una dimensione nazionale.
   Per l’Italia la sfida non deriva solo dall’attuale contesto geopolitico e macroeconomico, ma ha radici più strutturali. Basti pensare che, a fronte della crescita registrata a livello europeo, da vent’anni in Italia la produttività del lavoro è stagnante.
   Nei primi due decenni degli anni duemila, le dinamiche della produttività hanno costituito un freno per la crescita economica dell’Italia: il PIL per ora lavorata ha mostrato un sostanziale stallo, mentre il PIL per occupato è addirittura diminuito. Nell’Unione Europea, invece, nello stesso periodo entrambi gli indicatori di produttività del lavoro sono aumentati di oltre 20 punti percentuali2.
   Il divario è riconducibile, tra l’altro, alle dimensioni mediamente contenute delle imprese italiane e al basso livello di investimenti e di innovazione, ma anche al quadro normativo e regolatorio nazionale, che spesso non favorisce la nascita e la crescita di nuove imprese e limita l’attrattività dell’Italia per gli investitori esteri.
   2 Cfr. Commissione Europea, In-depth review for Italy, SWD (2023) 634 final.⁴
   Occorre, dunque, cogliere senza indugi le importanti opportunità che possono trainare una ripresa della competitività: la diversificazione delle fonti energetiche, la transizione verde, la riorganizzazione delle catene produttive, la digitalizzazione e l’introduzione dell’intelligenza artificiale nei processi aziendali.
   Si tratta di un percorso di sviluppo che impone una profonda trasformazione del sistema produttivo e può essere intrapreso con successo solo da un’economia di mercato che sappia essere “sociale” e “dinamica” allo stesso tempo.
   Un’economia sociale richiede politiche che, a fronte dell’evoluzione dei mercati, garantiscano la riqualificazione della forza lavoro, l’accesso equo alle opportunità, il sostegno all’imprenditorialità, la promozione della mobilità economica e l’inclusione.
   Un’economia dinamica richiede un tessuto imprenditoriale in grado di adattarsi alle nuove traiettorie di sviluppo economico.
   La crescita della produttività si fonda tanto sulla dimensione “creatrice” quanto su quella “distruttrice” del processo competitivo, che premia le imprese più dinamiche e innovative a danno di quelle che non riescono a sviluppare la propria competitività.
   Gli studi più recenti mostrano che l’esistenza di imprese che non sopravvivrebbero in mercati realmente competitivi – le c.d. “imprese zombie” – provoca inefficienze di sistema e ostacola la crescita delle imprese sane, disincentivando investimenti e occupazione3.
   Lo sviluppo della competitività richiede, pertanto, non solo basse barriere all’entrata, ma anche basse barriere all’uscita.
   Un’economia che favorisca crescita e giustizia sociale non può invece fondarsi sulla protezione dello status quo, su politiche volte a schermare le imprese esistenti dai nuovi entranti più efficienti e innovativi, o sull’impiego di fondi pubblici al solo scopo di mantenere artificialmente in vita imprese strutturalmente improduttive.³ Cfr. B. Albuquerque e R. Iyer, 2023, The Rise of the Walking Dead: Zombie Firms Around the World, Fondo Monetario Internazionale, WP/23/125, giugno 2023; D. Andrews, F. Petroulakis, Breaking the Shackles: Zombie firms, Weak banks and Depressed Restructuring in Europe, Banca Centrale Europea, WP n. 2240, febbraio 2019; M. A. McGowan, D. Andrews e V. Millot, The Walking Dead? Zombie Firms and Productivity Performance in OECD Countries, OECD Economics Department Working Papers No. 1372, gennaio 2017.⁵
   Le imprese, difatti, sono come le persone: nascono, vivono e muoiono.
   Al fine di sostenere l’evoluzione del sistema economico nel senso appena descritto, il PNRR è fondamentale non solo per le risorse e gli investimenti che consente di mobilitare, ma anche per le riforme che richiede di adottare. Al riguardo, anche nel 2023 l’Autorità ha dato il proprio contributo con la formulazione di una serie di proposte puntuali ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza4.
   La politica della concorrenza non tutela solo gli interessi dei consumatori, ma anche quelli delle imprese italiane efficienti, promuovendo un modello di sviluppo orientato alla competitività e all’equità.
   Nel corso dell’anno, l’Autorità si è concentrata proprio sui settori e sulle tematiche più rilevanti per la crescita dell’economia e la tutela delle fasce più deboli della popolazione: il digitale, i prodotti e i servizi esposti a più elevate tensioni inflattive quali ad esempio l’energia e i trasporti, nonché la sostenibilità.
3. Linee generali di intervento: il digitale
   La prima area di intervento ha riguardato il settore digitale.
   Le piattaforme controllano l’accesso agli utenti, ai dati e ai servizi, esercitando un’influenza significativa sulle interazioni economiche e sociali, nonché sulle dinamiche competitive che si realizzano per il tramite degli ecosistemi digitali.
   Due istruttorie hanno affrontato il tema dei dati personali.
   Il primo procedimento ha portato all’adozione di impegni volti a rimuovere gli ostacoli frapposti da Google alla condivisione dei dati con altre piattaforme su richiesta degli utenti. Il secondo, in corso, sta esaminando le modalità apparentemente discriminatorie con cui Apple acquisisce il consenso degli utenti al tracciamento dei propri dati di navigazione effettuato tramite le applicazioni scaricate.
   Le asimmetrie nella disponibilità dei dati alimentano il potere che le piattaforme digitali detengono come intermediari irrinunciabili nelle interazioni economiche, potere che può determinare significative distorsioni negoziali e competitive.⁴ Segnalazione AS1893 Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza anno 2023.⁶
   Ad esempio, l’Autorità è intervenuta adottando misure cautelari per assicurare il corretto svolgimento delle trattative tra META e SIAE, al fine di definire la remunerazione degli artisti italiani per i contenuti musicali resi disponibili sui social network della piattaforma.
   Per la prima volta, l’Autorità ha utilizzato la presunzione di dipendenza economica relativa all’utilizzo dei servizi di intermediazione forniti da una piattaforma digitale5.
   L’approccio innovativo è consistito nel ritenere sussistente lo stato di dipendenza economica di SIAE nei confronti di META, a prescindere dal fatto che SIAE è la principale collecting attiva in Italia e che essa non sviluppa una parte significativa del proprio fatturato con META, valorizzando, viceversa, la indispensabilità di accesso alla piattaforma al fine di raggiungere gli utenti.
   Tale approccio, che è stato condiviso dal TAR Lazio nella sentenza che ha confermato il provvedimento cautelare6, riposa sul convincimento che, per poter cogliere pienamente le dinamiche interne agli ecosistemi digitali, l’abuso di dipendenza economica non può che assumere connotati e criteri ermeneutici diversi rispetto ai settori economici tradizionali.
   Per altro verso, gli interventi dell’Autorità hanno inteso rimediare alla fragilità intrinseca dei consumatori nel mondo digitale, che discende da asimmetrie informative e negoziali.
   Lo sviluppo delle piattaforme digitali ha condotto, infatti, all’emersione di nuovi modelli di marketing, caratterizzati da inedite forme di interazione tra consumatori e imprese.
   La condivisione delle proprie esperienze di consumo sulle reti sociali e negli spazi virtuali dedicati, che si inserisce nel più ampio fenomeno di generazione di feedback e contenuti da parte degli utenti, si è dimostrata suscettibile di orientare in misura significativa le scelte di acquisto. La strategia promozionale delle imprese si è quindi adeguata al nuovo contesto, valorizzando le recensioni dei consumatori nella commercializzazione di prodotti o servizi, ovvero sfruttando la visibilità degli influencer, che sono in grado di raggiungere con i propri messaggi un numero elevato di potenziali acquirenti.
   A tale riguardo, meritano di essere richiamati i procedimenti volti alla repressione di comportamenti scorretti in relazione alle recensioni online e le istruttorie condotte nel settore dell’influencer marketing.⁵ Cfr. l’art. 33 della legge 4 agosto 2022, n. 118 “Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021”.⁶ TAR Lazio, sentenza 30 ottobre 2023, n. 16069.⁷
   Queste ultime hanno evidenziato, tra l’altro, come il comportamento dei consumatori possa essere indebitamente pregiudicato da una comunicazione fondata su una ambigua commistione tra sponsorizzazione e iniziative di beneficenza, inducendoli a credere – contrariamente al vero – di contribuire all’iniziativa benefica attraverso l’acquisto del prodotto.
   Questo profilo è stato al centro del procedimento chiuso nei confronti delle società Balocco S.p.A. Industria Dolciaria, Fenice S.r.l. e TBS Crew S.r.l. – le ultime due società riconducibili all’influencer Chiara Ferragni (PS12506) – concernente l’iniziativa “Pandoro Pink Christmas”. Ad esito dell’istruttoria l’Autorità ha accertato che la donazione pubblicizzata come legata alle vendite del “Pandoro Pink Christmas” era stata fatta dalla sola Balocco diversi mesi prima del lancio del prodotto sul mercato, per un ammontare in cifra fissa, privo dunque di qualunque rapporto con le quantità del prodotto vendute, e senza alcuna partecipazione diretta dell’influencer coinvolta all’iniziativa benefica.
   Sotto altro profilo, l’Autorità è intervenuta per assicurare il rispetto degli obblighi di diligenza gravanti sulle piattaforme digitali che offrono servizi ai consumatori in assenza di un corrispettivo monetario.
   In questi casi, occorre evitare che l’adozione di pratiche aggressive volte a dilatare il tempo di fruizione del servizio da parte dei consumatori, anche attraverso tecniche di profilazione algoritmica, determini un pregiudizio più intenso proprio per le categorie di utenti più vulnerabili.
   Ad esempio, l’Autorità ha sanzionato TIK TOK in relazione a taluni contenuti pericolosi veicolati ai segmenti dell’utenza più esposti in termini di sicurezza, vale a dire i minori, attraverso un sistema di raccomandazione basato sulla profilazione e volto ad accrescere le interazioni e il tempo speso online.
   È inoltre proseguita l’attività di enforcement più tradizionale nel commercio online, volta a reprimere l’omessa consegna dei prodotti, l’omesso rimborso del corrispettivo versato a fronte dell’annullamento dell’ordine o dell’esercizio del diritto di recesso, nonché l’addebito a carico dei consumatori di una commissione aggiuntiva in relazione allo strumento di pagamento prescelto (c.d. credit card surcharge).
   La particolare vulnerabilità di alcune categorie di utenti in relazione ai processi di digitalizzazione ha ispirato l’intervento cautelare dell’Autorità in ordine alla modalità con le quali un primario istituto bancario ha realizzato, senza averne acquisito il preventivo consenso, la migrazione⁸
   di centinaia di migliaia di correntisti verso una banca digitale dello stesso gruppo, con sostanziale modifica dei servizi contrattualmente previsti⁷.
   A fronte delle oltre 5.000 segnalazioni ricevute, l’Autorità ha previsto che ai consumatori fosse fornita una informativa completa e fosse loro assegnato un congruo termine per prestare il consenso espresso al trasferimento.
   Internet consente agli utenti di acquistare direttamente beni e servizi dai produttori, tipicamente attraverso app o siti web. I processi di disintermediazione che ne derivano, possono avere un impatto non solo sulle filiere distributive, ma anche sul funzionamento dei mercati. Ad esempio, nel settore aereo, un nuovo procedimento sta esaminando le conseguenze degli ostacoli che il principale vettore attivo in Italia frappone all’acquisto dei biglietti aerei tramite agenzie tradizionali e online, chiedendo ai consumatori che non hanno acquistato il biglietto attraverso il sito web della compagnia di effettuare una lunga e complessa procedura di riconoscimento digitale.
   Condotte potenzialmente restrittive nel ticketing sono state affrontate anche nel settore ferroviario: l’Autorità ha reso vincolanti impegni che consentono a tutti gli operatori interessati di vendere un biglietto combinato per i viaggi che comprendono tratte regionali (gestite in esclusiva dall’operatore dominante) e tratte coperte dai servizi ad alta velocità operati in concorrenza.
4. Linee generali di intervento: i settori esposti a particolari tensioni inflattive
   In un contesto caratterizzato da eccezionali alterazioni delle catene del valore globali, una seconda area di intervento ha riguardato le azioni di contrasto alle condotte illegittime che, in una fase già segnata da importanti tensioni inflazionistiche, possono acuire la vulnerabilità economico-finanziaria delle fasce più deboli della popolazione.
   Nel settore energetico sono state avviate tre istruttorie per prezzi eccessivamente gravosi dei servizi di teleriscaldamento, per i quali si sono registrati aumenti delle tariffe che non sembrano prima facie giustificabili con gli incrementi del costo delle materie prime.
   Inoltre, al fine di proteggere gli utenti dei servizi energetici dai rincari dei prezzi originati dal mutato contesto internazionale, il legislatore è intervenuto in via d’urgenza, sospendendo provvisoriamente l’efficacia delle clausole contrattuali che consentivano al fornitore di elettricità e gas di modificare unilateralmente, prima della scadenza, le condizioni⁷ PS12660 Intesa Sanpaolo Isybank – Trasferimento conti correnti.⁹
   generali relative alla definizione del prezzo, che era stato, viceversa, concordato in misura fissa⁸.
   In tale contesto, l’Autorità ha chiuso undici procedimenti istruttori relativi a pratiche commerciali aggressive volte a indurre i consumatori ad accettare modifiche unilaterali peggiorative dei prezzi dell’energia elettrica e del gas.
   I procedimenti chiusi con impegni hanno consentito il ripristino delle condizioni iniziali di contratto a favore di 500.000 consumatori ai quali sono stati restituiti oltre 115 milioni di euro.
   Le condotte oggetto di procedimenti chiusi con accertamento dell’illecito hanno interessato 4,5 milioni di consumatori e micro-imprese, con un danno prudenzialmente stimato – sulla base dei consumi minimi calcolati da ARERA – di oltre 1 miliardo di euro.
   Nello stesso settore, si segnalano gli interventi tesi a garantire la correttezza delle offerte commerciali dirette ad acquisire sul mercato libero clienti provenienti dalla maggior tutela, in vista dell’imminente completamento del processo di liberalizzazione dei mercati al dettaglio dell’energia elettrica e del gas naturale.
   In particolare, sono stati chiusi due procedimenti istruttori concernenti l’acquisizione sul mercato libero di nuovi clienti in assenza di una corrispondente manifestazione di volontà da parte dei consumatori mediante molteplici condotte (teleselling illecito, telemarketing aggressivo e imposizione di ostacoli al diritto di recesso) tese, nel loro complesso, all’attivazione di contratti non richiesti o ingannevolmente rappresentati9.
   L’Autorità ha inoltre continuato a monitorare i mercati dei carburanti per autotrazione, in cui eventuali distorsioni della concorrenza possono avere un impatto economico sistemico estremamente significativo su consumatori e imprese.
   In particolare, è stata svolta un’indagine conoscitiva sulla dinamica dei prezzi dei carburanti ed è stata esaminata con un’approfondita istruttoria l’acquisizione, da parte di IP, degli asset di Esso in Italia, operazione autorizzata condizionatamente al rispetto di specifiche misure. È stata poi avviata un’istruttoria per una presunta intesa anticoncorrenziale tra le principali società petrolifere sulla cosiddetta “componente bio”, idonea a influire sui prezzi alla pompa.
   8 Decreto-legge del 9 agosto 2022, n. 115, convertito dalla legge 21 settembre 2022, n. 142, come modificato dal decreto-legge del 29 dicembre 2022, n. 198, convertito dalla legge 24 febbraio 2023, n. 14.⁹ PS12353 ECOM-Energia comune/Attivazioni non richieste e altri problemi e PS12308 AXPO Italia Spa – Pulsee/Attivazioni non richieste.¹⁰
   L’attenzione prestata a possibili fenomeni collusivi, suscettibili di amplificare le generali tensioni inflattive, ha portato anche all’avvio di due istruttorie in settori industriali in cui si registravano prima facie aumenti anomali dei prezzi: la fabbricazione delle bottiglie di vetro e i getti di ghisa.
   Queste istruttorie sono state avviate sulla base di segnalazioni pervenute tramite la nuova piattaforma di whistleblowing antitrust, a conferma della piena efficacia del nuovo strumento attivato dall’Autorità nel febbraio 2023.
   Le dinamiche inflattive che continuano a gravare sulle fasce meno abbienti della popolazione e la conseguente erosione dei risparmi accentuano la posizione di strutturale debolezza degli utenti in settori caratterizzati da significativa asimmetria informativa e/o importanti switching cost, come i settori del credito e dei servizi bancari.
   In tale contesto, l’Autorità ha chiuso con accoglimento degli impegni un procedimento istruttorio nei confronti di uno dei principali operatori bancari avente a oggetto l’addebito di ingenti importi a titolo di interessi nei mutui immobiliari per il c.d. preammortamento tecnico10. L’intervento ha assicurato la trasparenza e la completezza informativa sulla durata e sul tasso applicato ai mutui immobiliari, e ha comportato per i consumatori importanti benefici in termini di riduzione dei costi sopportati, quantificabili in circa 13 milioni di euro.
   Anche nel settore assicurativo è stata conclusa un’istruttoria che ha riguardato l’adozione di comportamenti ostruzionistici di vario genere posti in essere in relazione alla restituzione di apparecchi satellitari connessi alle polizze RCAuto. Il procedimento si è concluso con l’accettazione degli impegni proposti dalle società, che hanno garantito ai consumatori positivi effetti economici in ragione sia della riduzione degli importi da essi dovuti sia dell’adozione delle misure restitutorie proposte, per un beneficio economico complessivo di circa 1,3 milioni di euro11.
   Infine, l’attenzione rivolta alla vulnerabilità economica dei consumatori ha indotto l’Autorità all’avvio – in applicazione della nuova disciplina che ha ampliato i suoi poteri investigativi e decisori12 – di una indagine conoscitiva sull’uso degli algoritmi da parte delle compagnie aeree, a¹⁰ PS12165 Intesa SanPaolo – Pre-ammortamento tecnico mutui immobiliari¹¹ PS12198 VIASAT- Restituzione apparati.¹² Cfr. il decreto-legge 10 agosto 2023, n. 104, convertito con modificazioni dalla legge 9 ottobre 2023, n. 136.¹¹
   fronte degli elevati livelli dei prezzi sulle rotte che collegano la penisola con le isole maggiori¹³.
   In esito all’indagine, qualora l’Autorità ravvisi un problema concorrenziale suscettibile di distorcere il corretto funzionamento del mercato, in danno dei consumatori, potrà imporre alle imprese interessate le necessarie misure correttive, di natura strutturale o comportamentale, in linea con il generale principio di proporzionalità.
   I nuovi poteri di intervento colmano una lacuna normativa, consentendo all’Autorità di intervenire anche nelle ipotesi in cui la concorrenza sia ostacolata o distorta non già in ragione dei comportamenti delle imprese o di restrizioni regolatorie, ma a causa della struttura stessa dei mercati interessati. Come rilevato dal Consiglio di Stato, risulta dunque ragionevole che l’ambito di applicazione della novella legislativa non sia limitato ai soli mercati del trasporto aereo di passeggeri, ma si estenda a tutti i settori economici.
   L’Autorità – recepiti i suggerimenti formulati dalla comunità accademica, dalla professione legale e dal mondo delle imprese nell’ambito della consultazione pubblica di recente avviata – eserciterà tali nuove competenze con la prudenza e l’equilibrio che ne hanno sempre contraddistinto l’azione.
5. Linee generali di intervento: la sostenibilità
   Infine, una terza area di intervento ha riguardato la sostenibilità ambientale, anch’essa tratto distintivo del modello di sviluppo economico e sociale di questi anni.
   L’accresciuta sensibilità del decisore politico e della società civile nei confronti di questo tema ha stimolato, di recente, una approfondita riflessione in ordine al contributo che la politica di concorrenza può apportare al processo di transizione energetica e alla tutela degli ecosistemi.
   In questo contesto, il dibattito si è per lo più incentrato sull’esigenza di scongiurare il rischio che l’applicazione delle regole antitrust interferisca con l’adozione di strategie funzionali a garantire la sostenibilità dello sviluppo economico.
   In realtà, il ruolo delle politiche di concorrenza risulta cruciale per favorire il processo di transizione verso un’economia più moderna, più efficiente nell’uso delle risorse, più consapevole e rispettosa dell’impatto sulla biosfera.13 IC56 Algoritmi di prezzo nel trasporto aereo passeggeri sulle rotte nazionali da e per la Sicilia e la Sardegna.12
   L’esperienza maturata finora dall’Autorità evidenzia la stretta complementarietà tra gli interessi sottesi alle norme antitrust e la tutela ambientale, in ragione degli incentivi all’innovazione generati da un sano confronto concorrenziale sul mercato.
   Ad esempio, nel settore del riciclo dei rifiuti, seguendo il solco tracciato da numerosi interventi degli ultimi anni, è in corso un procedimento avente a oggetto alcuni possibili ostacoli all’operatività di impianti di rigenerazione degli oli usati.
   Inoltre, la particolare attenzione prestata alla mobilità eco-sostenibile ha condotto all’avvio di due procedimenti riguardanti la tariffazione dei servizi per la ricarica delle autovetture e la componentistica per le biciclette elettriche.
   L’Autorità è consapevole che l’adozione di processi produttivi meno inquinanti o di standard ambientali più elevati può richiedere, in assenza o a sostegno di un intervento regolatorio, forme di cooperazione tra le imprese.
   È importante sottolineare che le regole di concorrenza non impediscono né ostacolano questa collaborazione tra gli operatori economici, che può favorire l’emersione di prodotti più rispondenti alle preferenze dei consumatori. Tuttavia, l’esigenza di cooperazione a questi fini non può certamente costituire l’alibi per veri e propri meccanismi collusivi, volti ad aumentare i prezzi o a escludere i concorrenti.
   Le preferenze dei consumatori guidano in senso virtuoso il posizionamento delle imprese sul mercato, inducendole a ripensare le proprie strategie di produzione e a individuare soluzioni innovative in linea con le loro aspettative.
   Tuttavia, affinché questo meccanismo di stimolo del processo concorrenziale possa dispiegare pienamente i propri effetti, è necessario che i consumatori siano correttamente informati in relazione alla reale portata delle iniziative green adottate dalle imprese. La diffusione di vanti prestazionali privi di fondamento, o comunque decettivi, può erodere, infatti, la fiducia dei consumatori e impedire loro di individuare e premiare i prodotti e le imprese più affini al proprio sistema valoriale.
   In questo contesto, l’intervento delle autorità pubbliche risulta decisivo. La veridicità delle caratteristiche ambientali associate dall’impresa a prodotti e processi, infatti, non può essere agevolmente verificata dai potenziali acquirenti, neppure a valle dell’effettivo consumo del prodotto.
   Pertanto, gli effetti ingannevoli della pubblicità, nonché la conseguente distorsione delle dinamiche concorrenziali nei mercati interessati,13
   continueranno a prodursi per un tempo indefinito, fino a quando non venga corretto l’erroneo convincimento indotto nei consumatori.
   Nel corso dell’ultimo anno, l’Autorità è intervenuta ripetutamente per valutare la compatibilità di claim ambientali con le norme del Codice del consumo.
   Ad esempio, nel settore della logistica è stato avviato un procedimento per valutare la possibile ingannevolezza della comunicazione commerciale con la quale un primario operatore vantava l’integrale conseguimento dei propri obiettivi di sostenibilità ambientale, senza tuttavia fornire elementi idonei a comprovare tali affermazioni.
   Nel settore agro-alimentare l’Autorità ha censurato i messaggi pubblicitari con i quali un’impresa affermava – contrariamente al vero – di produrre in Italia, direttamente o indirettamente, le materie prime impiegate per i mangimi destinati all’alimentazione animale14.
   Infine, l’Autorità ha ottenuto la modifica della comunicazione commerciale con la quale un’impresa vantava, in modo assertivo e generico, le caratteristiche ecologiche e la superiorità delle proprie cartucce originali per stampanti rispetto a quelle concorrenti.
   All’attività di repressione dell’impiego a fini pubblicitari di locuzioni generiche, suggestive, non verificabili o altrimenti fuorvianti, possono utilmente affiancarsi iniziative di indirizzo, che orientino le imprese nella definizione delle proprie strategie, salvaguardando l’incentivo a investire in soluzioni produttive sostenibili e a comunicare efficacemente le iniziative intraprese.
   In questo contesto, accanto alle misure di soft law adottate in numerosi ordinamenti giuridici, l’Autorità considera senz’altro con favore la presentazione, da parte della Commissione Europea, delle recenti proposte destinate a integrare utilmente il quadro normativo di riferimento.
   In particolare, la direttiva sulla responsabilizzazione dei consumatori per la transizione verde15, pubblicata lo scorso 6 marzo, ne rafforzerà la protezione in materia di pratiche commerciali scorrette, prevedendo esplicitamente l’ingannevolezza di alcune tipologie di vanti ambientali. Al contempo, la direttiva migliorerà la qualità delle informazioni per i potenziali acquirenti, introducendo, ad esempio, una etichetta14 PS12496 Fileni Sostenibilità.15 Direttiva (UE) 2024/ 825 del Parlamento europeo e del Consiglio (UE), del 28 febbraio 2024, che modifica le direttive 2005/29/CE e 2011/83/UE per quanto riguarda la responsabilizzazione dei consumatori per la transizione verde mediante il miglioramento della tutela dalle pratiche sleali e dall’informazione.14
   armonizzata a livello euro-unitario relativa alla garanzia di durevolezza dei prodotti.
6.  I dati sull’attività svolta e l’impatto prodotto.
   Nel periodo gennaio 2023 – marzo 2024, l’Autorità ha ricevuto 1.271 segnalazioni in materia di concorrenza, ha esaminato 99 operazioni di concentrazione di cui 6 sottosoglia16, ha concluso 8 procedimenti in materia di intese, 6 in materia di abusi di posizione dominante e 1 in materia di abuso di dipendenza economica.
   Dalla stima effettuata secondo la metodologia sviluppata dall’OCSE nel 2014, emerge che, nel periodo 2015 – 2023, i benefici a favore delle imprese e dei consumatori derivanti dall’attività dell’Autorità sono pari a circa 8,4 miliardi di euro, di cui 710 milioni nell’ultimo anno.
   Sono stati svolti, inoltre, 118 interventi di advocacy, di cui 36 ai sensi dell’articolo 21-bis della legge n. 287/1990.
   È stata conclusa un’istruttoria che ha accertato la sussistenza di un conflitto di interessi nei confronti di un Sottosegretario di Stato.
   Le decisioni in materia di rating di legalità sono state 8.785 e il numero delle imprese attualmente titolari di rating ammonta a 12.750.
   Quanto alla tutela del consumatore, nel periodo gennaio 2023 – marzo 2024, l’Autorità ha esaminato 34.595 segnalazioni, ha concluso 102 procedimenti, di cui 40 con accertamento dell’infrazione e 48 con accoglimento degli impegni.
   In 47 casi connotati da minore gravità l’Autorità ha disposto l’archiviazione a seguito dell’adeguamento delle imprese alle indicazioni formulate in sede di moral suasion.
   La suddetta attività ha consentito la restituzione a 600.000 consumatori di oltre 122 milioni di euro.
   Come già rilevato, questa linea di intervento riveste particolare importanza poiché non solo contribuisce ad accrescere la fiducia nelle Istituzioni da parte di soggetti deboli e privi della capacità di ottenere, da soli, adeguata tutela dei propri diritti, ma promuove anche un modello di comportamento virtuoso da parte delle imprese, che migliora la loro reputazione sul mercato e il rapporto con i consumatori.
   ******
   16 Tali operazioni di concentrazione sottosoglia sono state richiamate dall’Autorità in forza dei nuovi poteri ad essa attribuiti dall’art. 16, comma 1bis, della legge n. 287/90.15
   L’attività dell’Autorità non sarebbe stata possibile senza la professionalità e la dedizione delle donne e degli uomini che vi lavorano. A loro va la mia sentita gratitudine, così come desidero ringraziare i Componenti del Collegio, il Segretario Generale e il Capo di Gabinetto per l’importante contributo che hanno fornito e continuano a fornire.
   Un sentito ringraziamento va anche ai magistrati del Consiglio di Stato e del Tar Lazio, che con la loro giurisprudenza forniscono all’Autorità utili criteri interpretativi per la propria azione, nonché all’Avvocatura generale dello Stato per l’eccellente qualità del patrocinio, alle altre Autorità consorelle, alla Guardia di Finanza – con la quale è stato da poco rinnovato il Protocollo di intesa -, all’Arma dei Carabinieri e alle altre Forze dell’Ordine, alle Procure della Repubblica, alle Associazioni dei consumatori, alle Direzioni Generali “Concorrenza” e “Giustizia” della Commissione Europea.
   Desidero, infine, ringraziare i Presidenti delle due Camere del Parlamento per l’attenzione costante con cui seguono la nostra attività e il Presidente della Repubblica, che è il fondamentale punto di riferimento per l’unità nazionale.

L'articolo Relazione Annuale A.G.C.M. – Presentazione del Presidente R. Rustichelli proviene da Giustamm.