1. La situazione dei pagamenti arretrati nel momento di crisi più acuta
Quando il Governo Monti, nel corso dell’ultimo mese della sua vita (finì il 28 aprile 2013), su precisa indicazione europea, decise di iniziare a sbloccare, con un decreto-legge (n.35/2013), la situazione del ritardo dei pagamenti alle imprese da parte delle pubblicheamministrazioni, la crisi delle aziende in credito con lo Stato aveva raggiunto il suo punto più acuto.
Secondo i dati concordanti pubblicati dai quotidianinei giorni precedenti alla emanazione del decreto-legge, tratti da studi di autorità pubbliche (anzitutto la Banca d’Italia) e di centri di ricerca privati, la situazione dei ritardi nei pagamentiera la seguente: oltre 200.000 imprese vantavano nei confronti della Pubblica Amministrazione almeno 90 miliardi di crediti, di cui 44 solo nel settore sanitario. Di fronte ad un ritardo medio dei pagamenti in Europa di 65 giorni, l’Italia registrava il poco invidiabile primato di 180 giorni, il che significava che non pochi pagamenti, specialmente in talune zone del Paese, avvenivano dopo molte centinaia di giorni o addirittura dopo anni. Già dal 2003 Confindustria lamentava gravi ritardi nei pagamenti della Pubblica Amministrazione, con punte non infrequenti di 350 giorni. Nel 2012 la situazione appariva alquanto peggiorata e le punte negative, specialmente nel settore sanitario, arrivavano a 800 giorni. In una fase di recessione economica prolungata e di restrizione del credito da parte delle banche, questi ritardi risultavano esiziali per moltissime aziende, specie medie e piccole, determinando o contribuendo a determinare catene di fallimenti.
E’ così che sabato, 6 aprile 2013, dopo un tentativo fallito mercoledì, 3 aprile 2013, il Governo Monti approvava l’attesissimo decreto-legge (D.L. 8 aprile 2013, n.35) in materia di disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti commerciali scaduti della Pubblica Amministrazione, primo e unico atto politico su cui- grazie alla votazione di precedenti risoluzioni parlamentari sull’argomento - si era già registrata la convergenza di tutti i partiti entrati in Parlamento con le elezioni del 24 e 25 marzo 2013. Tutti i Gruppi parlamentari non potevanoinfattinon convenire sulla gravità e sulla illegittimità di una situazione che vedeva lo Stato fortemente in colpa per i suoi ritardi e l’economia seriamente in crisi anche per questo motivo.
Dalla Relazione di variazione dei conti pubblici approvata dal Governo e presentata alle Camere il 28 marzo 2013, si evinceva che le preoccupazioni dell’Esecutivo per la situazione venutasi a creareerano maggiormente rivolte alle conseguenze di natura economica rispetto a quelle di natura giuridica. Il Governo sottolineavainfatti che il decreto-legge sul pagamento dei debiti arretrati era spinto dalla “necessità di intervenire rapidamente al fine di fronteggiare un andamento della congiuntura economica peggiore rispetto a quello stimato” e che si voleva predisporre “un provvedimento d’urgenza in grado di immettere liquidità nel sistema economico" in coerenza con “spazi di flessibilità controllata” approvati dalla stessa Commissione Europea “a favore della crescita e dell’occupazione”.
Anche se a nessuno possono sfuggire le fondate preoccupazioni economiche esposte dal Governo, reduce da una meritoria trattativa sull’argomento in sede europea, non può non essere sottolineato che vi è anche un aspetto giuridico della questione, meritevoledi suscitarealtrettante preoccupazioni e perplessità riguardo alla rottura del principio di legalità da parte di uno Stato che dovrebbe esserne il supremo garante. Difficilmente infatti può essere legittimato, almeno nel medio e lungo periodo, uno Stato che pretende dai cittadini il pagamento immediato di imposte, tasse e contributi, anche con l’uso sistematico del fermo amministrativo,delle ipoteche e dei pignoramenti, mache reputa invece accettabile ritardarei suoi pagamenti di oltre 800 giorni.
Occorre comunque anzitutto circoscrivere l’ambito della problematica in esame, che non riguarda tutti i pagamenti dovuti da parte dello Stato(nascentianche da leggi, da provvedimenti amministrativi o da sentenze), ma solo quei pagamenti traenti origine da contratti commerciali che, seppur vincolati nella scelta del contraente, generano poi obbligazioni di tipo privatistico, riguardanti in genere, normali vendite, somministrazioni, forniture e appalti.
 
 
2. Come si era giunti ad una situazione così grave: le cause giuridiche e le giustificazioni dei privilegi dello Stato inadempiente
Pare lecito chiedersi come sia stato possibile giungere ad una situazione così grave nel settore dei pagamenti dovuti dalla P.A., senza che nessuno strumento giuridico dell’ordinamento fosse in grado di intervenire, anche se non risolutivamente, almeno parzialmente,per ridurre i danni più eclatanti. In effettigli enormi ritardi della Pubblica Amministrazione italiana nell’erogare i pagamenti dovuti hanno trovato nella dottrina e nella giurisprudenza, specialmente in passato, un’ampia gamma di argomentazioni giustificatorie,tali da scoraggiare comunque le eventuali azioni dei privati a tutela dei loro crediti.
Nei confronti dello Stato anzitutto non si applica l’art. 2740 del Codice civile che prevede che il creditore risponda dell’adempimento di tutte le sue obbligazioni con i suoi beni presenti e futuri poiché, com’è noto, lo Stato non fallisce, ma al massimo ristruttura drasticamente e unilateralmenteil suo debito a scapito dei creditori poiché deve salvaguardare comunque le sue funzioni essenziali. Lo Stato inoltre risponde dei suoi debiti solo con il suo patrimonio disponibile, poiché né il demanio, né il patrimonio indisponibile, almeno nella grande maggioranza dei casi, possono essere sottoposti a esecuzione forzata tramite pignoramento e vendita.Peraltro lo stesso denaro della Pubblica Amministrazione, bene del patrimonio disponibile per eccellenza, non può essere pignorato se già impegnato per scopi istituzionali con specifico vincolo di destinazione imposto per legge da un atto amministrativo[1].Nei confronti dello Stato quindi non si applicano che in modo molto parziale gli artt. 2910 e ss. del Codice civile (esecuzione forzata).  Altrettanto – almeno in passato – non trovavano applicazione nei confronti delle amministrazionipubblichegli articoli del Codice civile che sanzionano, con il pagamento di interessi e di risarcimenti, il ritardo nei pagamenti dei debiti[2]. E’ noto infatti che i crediti liquidi ed esigibili di somme di danaro producono interessi corrispettivi (art.1282 C.C.) e che l’inadempimento colpevole delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro, a seguito della messa in mora, produce ben più alti interessi moratori (art.1224 C.C) e può produrre anche il risarcimento dei danni ulteriori se il creditore dimostra di aver subito perdite o mancati guadagni come conseguenza immediata e diretta del ritardo o dell’inadempimento dell’obbligazione art.1223 C.C.). Tutte queste sanzioni per i ritardi e gli inadempimenti sono state in gran parte risparmiate alle pubbliche amministrazioni, per lo meno fino all’avvento delle direttive comunitarie sull’argomento, grazie anche alla teoria della “esigibilità contabile” delle obbligazioni pecuniarie. Tale tesi sosteneva che le obbligazioni pecuniarie a carico del settore pubblico divenivano debiti liquidi ed esigibili non al momento della loro scadenza contrattuale, ma al momento in cui la Pubblica Amministrazione aveva ultimato i controlli e le procedure interne necessari per renderne legittimo il pagamento. Inoltre i pagamenti erano soggetti all’iscrizione delle somme da pagare negli appositi capitoli di bilancio e anche alla momentanea disponibilità di cassa delle somme astrattamente stanziate. Insomma le giustificazioni teoriche e pratiche, accettate dai Giudici, per assolvere l’Amministrazione Pubblica dai suoi doveri di adempimento tempestivo delle obbligazioni pecuniarie erano in numero più che abbondante. Aiutavano gli inadempimenti, le lentezze della Pubblica Amministrazione,sistemi organizzativi interni e concezioni culturali latenti che assimilavano il cittadino al suddito, obbligato a sottomettere i suoi diritti alle superiori esigenze dello Stato, alle necessarie procedure di controllo senza limiti temporali e comunque all’interesse pubblico, di fronte al quale il suo interesse privato di produttore di beni e servizi non poteva competere. Malgrado tuttociò, per far fronte alle situazioni particolarmente critiche, lo Stato ha fatto spesso ricorso,in aggiunta,anche a leggi speciali per evitare proprio qualsiasi “rischio” di soddisfacimento degli interessi creditori privati nei confronti delle pubbliche amministrazioni. E’ il caso del decreto-legge 31 maggio 2010, n.78 che vieta per un certo periodo qualsiasi azione esecutiva nei confronti delle aziende sanitarie locali delle Regioni sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari. Lo stesso dicasi per le molte disposizioni in materia di liquidazione coatta amministrativa o di amministrazione straordinaria di grandi imprese in crisi, dove l’interesse pubblico prevale dichiaratamente sull’interesse privato del creditore.
 
 
3. L’atteggiamento delle imprese di fronte ai crescenti inadempimenti dello Stato
Gli imprenditori privati, a lungo partecipi di questa cultura della soggezione (e della speranza) nei confronti dello Stato,temendo di non risultare più ben accetti nei futuri contatti con le pubbliche amministrazioni, hanno in genere preferito attendere fiduciosamente il passare del tempo, ancora convinti che lo Stato era magari un cattivo pagatore, ma un pagatore certo. Consci della probabilità di un certo ritardo fisiologico nei pagamenti da parte della P.A., almeno quando potevano, i privati semmai preferivano aumentare moderatamente il costo delle loro prestazioni, autotutelandosi preventivamente.
Fino alla fine del secolo scorso dunque le tesi della dottrina, alcune prese di posizione dell’Avvocatura dello Stato e l’atteggiamento dei Giudici, uniti alla complice acquiescenza delle imprese, facevano sì che le aziende, magari con l’aiuto delle banche(anch’esse convinte della bontà dei debiti statali),  accettasserocome inevitabili i ritardi nei pagamenti dello Stato, ritardi che comunque, almeno allora, apparivano solo gravi, ma ancora non esiziali. Le imprese fornitrici dello Stato e degli enti locali si sentivano comunque privilegiate rispetto alle altre imprese e tenevano moltissimo a restare saldamente legate alla committenza pubblica. Inoltre un certo ritardo nei pagamenti delle pubbliche amministrazioni non appariva un caso solo italiano e lo testimoniavanoanzitutto le Direttive comunitarie sull’argomento, la prima delle quali è proprio del 2000. 
Come si è detto, la situazione in Italia si deteriora rapidamente negli ultimi 15 anni, stranamente proprio in corrispondenza delle prime direttive comunitarie che impongono alle pubbliche amministrazioni pagamenti solleciti e che vengono peraltro recepite in Italia con una certa solerzia. Tutto ciò dimostra, e lo vedremo più ampiamente di seguito, che di fronte alla emergenza economica, creata dal mancato governo, centrale e locale, della spesa pubblica, le migliori regole giuridiche e le migliori intenzioni sono  destinate a soccombere. Nel conflitto fra la situazione di fatto economica e la situazione di diritto giuridica è quest’ultimainfattiche è destinata ad avere la peggio: d’altra parte, anche fra i privati, di fronte al fallimento o al rischio di fallimento, i patti si rivedono e le regole si riscrivono o comunque non si rispettano.
Con il D.Lgs. n.231 del 2002, l’Italia recepisce la citata Direttiva comunitaria n.35 del 2000, in materia  di “lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali”. Sia l’atto comunitario che il decreto italiano appaiono ben strutturati e contengono disposizioni che verranno poi specificate, arricchite e aggiornate, ma non smentite nei successivi atti europei e nazionali sull’argomento. Vengono anzitutto implicitamente accantonate, ovviamente, tutte le teorie giustificatorie dei ritardi delle pubbliche amministrazioni, a cominciare da quella della “esigibilità contabile”, e si chiarisce che il ritardo oltre i 30 giorni nei pagamenti è pesantemente sanzionato con l’applicazione automatica degli interessi di mora. I 30 giorni decorrono dalla data di scadenza del debito, contrattualmente prevista, o dal giorno della consegna delle merci o della presentazione al debitore della fattura o di analoga richiesta di pagamento.Le procedure con cui le pubbliche amministrazioni arrivano a pagare i loro debiti sono considerate, correttamente, un problema interno. E’ prevista anche la nullità delle clausole contrattuali gravemente inique in danno del creditore. Il citato D.Lgs. n.231, così pieno di buone intenzioni, è del 9 ottobre 2002, ma deve far riflettere che la prima presa di posizione ufficiale di Confindustria contro i cronici ritardi nei pagamenti delle pubbliche amministrazioni alle imprese è di poco successiva e risale, come si è detto,al 2003[3]. Da allora la situazioneè peggiorata progressivamente fino al giorno dell’emanazione del decreto-legge n.35/2013.Cosa è accaduto una volta rimosse le giustificazioni teoriche ai ritardi burocratici con cui le pubbliche amministrazioni provvedevano ai pagamenti? Cosa ha peggiorato la situazione in presenza di norme comunitarie e nazionali che spingevano a velocizzare i pagamenti? Cerchiamo di capire come si arrivò in Italia alla situazione di emergenza economica da eccesso di debito pubblico nel 2011 e come questo incise sui pagamenti delle pubbliche amministrazioni.
 
 
4. L’imprescindibile considerazione del quadro economico come concausa essenziale della grave crisi dei pagamenti
Occorre a questopunto spostare forse lo sguardo dall’ambito giuridico all’ambito economico e fare un minimo di ricostruzione storica per capire cosa è successo in Europa e in Italia da oltre 20 anni ad oggi riguardo in particolare alla situazione dei conti pubblici. Nel 1992 viene firmato il Trattato di Maastrichtche pone le basi per una più stretta integrazione europea e per la creazione di una moneta unica. Nel 1997 viene firmato,ad Amsterdam, il Patto di Stabilità e Crescita che entra in vigore nel 1999 e contiene al suo interno la PDE, ossia la Procedura per Deficit Eccessivo, procedura di infrazione a carico degli Stati che non intendono rispettare i parametri di bilancio indispensabili per la nascita e il mantenimento dell’Euro. L’originario Patto di Stabilità e Crescita europeo richiedevasostanzialmente che il rapporto fra deficit del bilancio pubblico e prodotto interno lordo di ciascun Paese aderente all’Euro non superasse mai il 3% e che il rapporto fra il debito pubblico e il PIL di ogni nazione aderente all’UME si collocasse al di sotto del 60%. Quando, nel 1999, entrò in funzione la BCE e vide la luce l’Euro, questo secondo criterio fu dichiarato non obbligatorio, ma tendenziale. Si tratta di criteri che trovano fondamento in teorie economiche classiche che mirano a difendere il valore della moneta dai processi inflattivi e che sono state fatte proprie con decisione in primo luogo dalla Germania e dalla Banca Centrale Tedesca, memore delle conseguenze dell’inflazione sulle sorti della Repubblica di Weimar e degli effetti sull’economia e sulla vita dei cittadini di scelte contrarie alle leggi del mercato, come quelle operate dal secondo dopoguerra nella Germania Est fino alla caduta del muro di Berlino. Non mancano, anche attualmente, teorie economiche che tentano di dimostrare come, al di sopra di un rapporto del 90% fra debito pubblico e PIL, la crescita del PIL è impossibile[4].
Questa impostazione del Patto di Stabilità europeo era forse inevitabile, ma è stata molto difficile da seguire per Paesi come l’Italia che avevanoparticolarmente abusato della spesa pubblica dagli anni ’70 agli anni ’90 e, seppure in misura diversa, anche dopo. I motivi della progressiva crescita della spesa pubblica in Italia sono in parte legati al modello europeo di Welfare Stateed in parte si sviluppano come peculiari della nostra Penisola. Fra questi ultimi è necessario citare almeno gli alti costi del clientelismo politico (che ha portato anzitutto a gonfiare gli organici di tutte le pubbliche amministrazioni, centrali e locali), il peso della corruzione e del finanziamento illegale dei partiti politici,l’onere sempre scaricato sulle finanze pubbliche della concertazione fra le parti sociali, “assistite”dal Governo al tavolo delle trattative. Non si può infine tacere che in Italia abbiamo potuto osservare l’unico esempio di federalismo disaggregativo e non aggregativo, con il relativo moltiplicarsi e ingrandirsi dei livelli di governo locali, delle classi politiche, degli apparati burocratici, dei dipendenti precari e di ruolo, degli enti strumentali, delle società controllate e delle relative imposte addizionali, rigorosamente aggiuntive alle imposte statali, malgrado le molte promesse contrarie. Questo modo di gestire la spesa pubblica purtroppo non è stato guidato da alcun criteriodi politica economica e non ha mai funzionato come elemento di equilibrio anticiclico, secondo gli insegnamenti di Keynes e dei suoi seguaci. E’ così che si è continuato a espandere la spesa pubblica, indebitandosi senza limiti, anche nei periodi di crescita  economica e ci si è trovati a dover contenere  drasticamente il debito pubblico in un momento in cui, a causa della recessione mondiale, sarebbe stato invece necessario fare manovre espansive della massa monetaria.
Come si è visto, il Patto di Stabilità e Crescita del 1997, entrato in vigore nel 1999, spingeva fortemente per un contenimento della spesa pubblica, senza fare distinzione fra spese correnti e spese per investimenti. Queste politiche restrittive venivano imposte all’Italia, Paese fortemente gravato dal debito  pubblico e dalla enorme spesa annua per i relativi interessi, nel momento in cui il Paese entrava in una fase di stagnazione e recessione. La fase di prolungato rallentamento dell’economia italiana era peraltro legata sia a ben note cause strutturali del nostro fragile e disomogeneo modello di sviluppo, sia ad una fase di rallentamento delle economie occidentali che si trascina - benché alternata a brevi periodi di ripresa - fin dal momento del crollo delle borse mondiali dopo gli attentati negli Stati Uniti dell’11 settembre 2001 (a cui sono seguiti il caso Enron, il fallimento di Lehman Brothers, la crisi dei mutui subprime, la crisi dei debiti sovrani in Europa, l’aggressività economica dei Paesi con basso costo del lavoroetc….). Questi ultimi 15 anni di rallentamento della crescita nel Vecchio Continente sono purtroppo quasi del tutto coincisi con il periodo di applicazione delle politiche restrittive necessarie per accompagnare la nascita dell’Euro.
In queste prolungate condizioni di affanno dell’economia nazionale, la ricetta riduttiva della spesa pubblica dell’Unione Europea ha portato sostanzialmente conseguenze non anticicliche, ma al contrario procicliche, accentuando la curva negativa e la caduta degli investimenti, del reddito, della domanda, della produzione e, conseguentemente,della occupazione. Uno sviluppo debole viene cioè ulteriormente colpito dalla necessità, non solo di non aumentare la spesa pubblica, ma di recuperare fette consistenti del debito in circolazione. Alla stagnazione, alla recessione e talora alla deflazione, si aggiunge un effetto depressivo sui consumi e sulla disponibilità di denaro delle famiglie e degli enti di spesa. La fase negativa della crisi ciclica, questa volta già di per sé molto più lunga dei canonici 3 anni, rischia di avvitarsi in una spirale negativa dagli esiti non del tutto prevedibili. Unico spiraglio di luce in questo fosco panorama erastata in effetti la garanzia europea, seppure a certe condizioni, per i debiti sovrani che aveva consentito di arginare la speculazione e gestire più ordinatamente la fase di rientro dal deficit eccessivo. A questo primo intervento, la BCE ha fatto seguire, molto recentemente, anche ripetuti interventi di espansione della massa monetaria (il famoso quantitative easing, chiamato anche giornalisticamente “bazooka”). In queste condizionil’Italia, dopo aver tentato di ridurre il Welfare, colpendo le pensioni, il costo del lavoro e la sanità pubblica, dopo aver battuto (moderatamente) la strada della deregulation e delle privatizzazioni, ha trovato cinicamente efficace e conveniente anche ritardare ulteriormentei pagamenti delle pubbliche amministrazioni, all’inizio con timidezza e poi in modo massiccio, utilizzando il blocco di fatto delle erogazioni come vero e proprio strumento emergenziale di politica economica.
A livello locale, per otto anni cioè dalla legge n.448/2008 fino alla Legge di Stabilità del 2016, la spesa degli enti pubblici territoriali è stata limitata con il cosiddetto “Patto di Stabilità interno” (per non confonderlo con il Patto di Stabilità europeo), ossia con la previsione di stringenti limitazioni alla spesa degli enti locali, basata sostanzialmente sulla spesa pregressa, divieti affinatisi nelle varie successive edizioni del Patto che all’inizio non faceva molte distinzioni fra realtà virtuose e realtà fuori controllo. A livello di amministrazioni centrali, la disponibilità di cassa per i pagamenti è stata drasticamente diminuita e, di fronte agli ordini di pagamento e alle verifiche sulla legittimità della competenza, sono spesso mancate le effettive risorse economiche. Di fronte a questo essiccarsi progressivo delle fonti di pagamento delle pubbliche amministrazioni è tornata di fatto dominante la cultura del privilegio e della specialità dello Stato nel pagamento delle sue obbligazioni. I privati hanno allora tentato la strada della cessione del credito con il ricorso allo sconto presso le banche e in parte l’operazione è riuscita per un ammontare calcolato in 11 miliardi sui 90 miliardi censiti dalla Banca d’Italia nel marzo del 2013[5]. L’apprezzabile ricorso alla cessione del credito alle banche è stato possibile anche grazie alla emanazione dei decreti ministeriali attuativi del sistema della certificazione previsto dall’art. 9, commi 3-bis e 3-ter del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185. Le aziende più grandi hanno potuto resistere meglio alla crisi di liquidità grazie all’accesso diretto al mercato del risparmio privato con l’emissione di obbligazioni, al contributo degli azionisti, allo sfruttamento delle riserve di bilancio e al ricorso ai canali di finanziamento internazionali, ma le piccole e medie aziende – specialmente quelle senza sbocchi di mercato all’estero – hanno risentito della stretta dei pagamenti in modo determinante. Semmai sarà superata la crisi dei ritardi nei pagamenti delle pubbliche amministrazioni e si farà la conta delle aziende fallite per questo motivo non sarà un’attività breve e priva di dolorose constatazioni.
Al decreto legge n.35/2013, che stanziava 40 miliardi per far fronte ai primi pagamenti nel 2013 e nel 2014, seguiva un altro decreto-legge, il n.102/2013, che stanziava ulteriori 7 miliardi e infine il decreto-legge n.66/2014, che metteva a disposizione ancora 9 miliardi. Malgrado tuttoquesto, nel giugno del 2014, la Commissione Europea ha aperto una procedura di infrazione nei confronti dell’Italia per i ritardi nei pagamenti alle imprese, a causa dei tempi di realizzazione dei saldi delle fatture che non rispettavano assolutamente gli standard europei imposti dalla Direttiva n.7/2011, recepita con D.lgs. n.192/2012 (che sarà analizzata più ampiamente in seguito). Ancora nel 2014 infatti si calcolava che il tempo medio dei pagamenti della P.A. fosse di circa 170 giorni (appunto addirittura sei volte in più del limite voluto dalla direttiva europea), mentre Confindustria, per bocca del suo Presidente Squinzi,  lamentava di avere ancora crediti non pagati dal settore pubblico per 75 miliardi di euro. La Commissione rilevava inoltre che gli interessi pagati ai privati per i ritardi erano inferiori a quelli (dell’8%) previsti dalla Direttiva e che infine spesso la P.A. chiedeva illegittimamente alle aziende di ritardare la fatturazione e i collaudi per non restare formalmente indietro con i pagamenti. Nel marzo del 216 la procedura di infrazione appare ancora aperta benchè ferma alla fase della messa in mora. Tuttavia si ritiene in ambienti comunitari che si possa passare entro un periodo breve alla fase in cui la Commissione Europea debba decidere o no se esprimere un parere motivato che potrebbe condurre la Commissione stessa a denunciare lo Stato italiano alla Corte di Giustizia per la non corretta attuazione della Direttiva 2011/7/UE. Tutto ciò come conseguenza finale potrebbe portare ad una onerosissima condanna pecuniaria da parte del Giudice comunitario nei confronti dell’Italia. Secondo un recente articolo pubblicatonel marzo del 2016 sul sito dell’ANCE, i ritardi nei pagamenti alle imprese continuano e nel secondo semestre del 2015 ancora il 78% delle imprese operanti nel settore dei lavori pubblici lamentava pagamenti che avvenivano dopo una media di 166 giorni (cioè 5 mesi e mezzo dopo l’emissione degli Stati di Avanzamento Lavori).  
 
 
5. I permanenti rischi di ricadere nei ritardi dei pagamentialle imprese per cause di natura economica
Ricorrere al ritardo nei pagamenti dei propri debiti commerciali non è stata sicuramente un’azione legittima da parte dello Stato, ma non è escluso che si ripeta in casi di emergenza, malgrado l’esistenza di leggi e direttive comunitarie che vanno in senso contrario. Se non si è capaci di mettere ordine nella finanza pubblica e di governare l’economia, è impossibile non tenere conto delle condizioni di gravissimo rischio in cui il Paese può trovarsi a causa della crescita senza controllo degli interessi sul debito pubblico e della conseguente possibile sfiducia dei mercati nella capacità di far fronte ad una massa ingente di restituzioni nei tempi prestabiliti.Le recenti vicissitudini della Grecia sono paradigmatiche. Non sono solo le regole europee che consigliano di tenere la spesa pubblica sotto controllo, ma sono proprio i mercati che manifestano sfiducia nei confronti di certi debiti sovrani e costringono gli Stati, per poterli rinnovare, ad aumentare gli interessi fino a livelli insostenibili.Alcuni interlocutori europei sottolineanoinfattiche l’Italia non può aumentare il debito pubblico fino al punto da ingenerare il timore nei mercati della non restituzione delle somme prestate allo Stato e poi chiedere al tempo stesso all’Europa di comprare i propri BTP per arginare questo timore.
Dopo che nel 2013 il debito pubblico ammontava circa 2000 miliardi, ossia il130% del PIL e lo Stato pagava circa 90 miliardi di interessi (per un rapporto Deficit/PIL del 3%), nel 2015 il debito è stato di circa 2200 miliardi, cioè circa il 133% del PIL, su cui lo Stato ha pagato circa 100 miliardi di interessi (con un rapporto Deficit/PIL del 2,6%).
La situazione appare appena stabilizzata, ma il giudizio dei mercati è sempre attento e gli investitori sono molto sensibili. L’aumento dello spreadè sempre in agguato e misura la differenza fra il tasso di interesse del BTP decennale italiano rispetto all’omologo BUND tedesco. Si calcola che 100 punti di differenza in meno per il BTP possano corrispondere a circa 20 miliardi all’anno di interessi risparmiati per l’Italia. Secondo altri studi, l’effetto immediato sarebbe invece di un risparmio di solo circa 10 miliardi, ma ciò che sembra importante sottolineare è che l’IMU sulla prima casa, che in passato ha tolto la tranquillità a tante famiglie, vale solo 4 miliardi.
D’altra parte si stima[6]che aumentare il debito pubblico del 10% spinga lo spread di circa 100 punti. E’ d’altra parte ovvio che gli investitori, all’aumentare del rischio di non solvibilità, desiderino un aumento della retribuzione dei loro impieghi.
L’esperienza però dimostra che tassi di interesse del 7% o 8% sul debito pubblico, alla lunga, risultano insostenibili.In particolare se il debito pubblico di un Paese è in gran parte distribuito e acquistato da investitori internazionali, come è quello dell’Italia, i rischi di attacchi speculativi aumentano rispetto a quello di Paesi, come il Giappone, in cui il debito pubblico è più alto (236% del PIL), ma è prevalentemente in mani interne e quindi più tranquillo e meno soggetto a oscillazioni. E’ anche per questo che il Giappone, nella prima parte del 2013 ha potuto permettersi una politica monetaria fortemente espansiva per tentare di porre fine ad una situazione di deflazione che durava da 15 anni e faceva rinviare i consumi alle famiglie, svalutando comunque lo Yen sui mercati internazionali. Lo scopo del Governo giapponese e della Banca Centrale di Tokio è di passare da una deflazione annua di circa l’1,5% ad una inflazione controllata di circa il 2% annuo.
Per quanto riguarda l’Italia invece è chiaro che aumentare il debito pubblico oltre certi limiti, specialmente in presenza di una debole crescita economica o addirittura di una recessione, espone il Paese a gravi rischi e potrebbe risultare non sostenibile oltre certi limiti. Il contenimento della spesa pubblica, in passato lasciata fuori controllo, operato attraverso tagli di spesa, riforme e aumenti dell’imposizione fiscale appare in alcuni momenti inevitabile, anche se certo non privo di effetti collaterali molto negativi.
Se non c’è liquidità in cassa e non se ne può creare di nuova, allora, inevitabilmente, anche i pagamenti alle imprese slittano in avanti e a poco vale la minaccia degli interessi moratori poiché se non c’è liquidità per i pagamenti, non ce n’è neppure per gli interessi e la strada verso la ristrutturazione del debito o verso il ricorso agli aiuti internazionali è segnata.
Da una rilevazione sul campo, fatta da chi scrive con molte decine di dirigenti pubblici, responsabili del pagamento dei debiti della P.A. alle imprese, risultainfatti con chiarezza che il primo motivo dei ritardati pagamenti è da individuarsi - secondo appunto la testimonianza diretta degli operatori - nella carenza dei fondi di cassa, anche se questo, fra gli 8 motivi di ritardo dei pagamenti, veniva indicato solo come il secondo,dopo il Patto di stabilità interno (recentemente superato come si è detto), da un interessante studio dell’ANCE del luglio del 2015[7].
In queste condizioni, le manovre di finanza pubblica, inevitabilmente immediate e dolorose, servono a bloccare la sfiducia dei mercati, dando il senso della presenza di un efficace governo dell’economia. Sono poi solo le riforme strutturali a poter cambiare stabilmente la situazioneed evitare che la sfiducia e la speculazione colpiscano nuovamente il Paese.
 
           
6. L’influenza prevalente deifattori economici nella gestione della spesa pubblica
I fattori economici, o almeno quelli che si manifestano in emergenza, sembrano dunque prevalere sostanzialmente sugli obblighi giuridici e lo dimostrano anche le recenti vicende relative agli interventi dell’Unione Europea sull’argomento dei ritardi nei pagamenti della P.A.. A circa 15 anni dalla Direttiva comunitaria 2000/35 (recepita, come si è detto, con il D.Lgs. n.231 del 2002), l’Europa si è di nuovo fatta interprete del disagio delle imprese con la nuova, già citata Direttiva 2011/7, recepita,come si è detto, con il D.Lgs.n.192 del 2012.
Il bilancio degli oltre 10 anni di applicazione della prima Direttiva comunitaria era stato infatti particolarmente deludente e aveva fatto pensare alla necessità di un rafforzamento di misure dimostratesi non sufficientemente efficaci.
C’era stata anzitutto un’impennata nel ritardo dei pagamenti proprio in quei dieci anni, dovuta, come si è detto, alla coincidenza della situazione molto critica dei conti pubblicicon la necessità di conformarsi alle condizioni per entrare e restare nella moneta unica europea. Per questi motivi, al di là delle inefficienze amministrative, l’Italia era giunta a guidare la poco invidiabile graduatoria europea dei Paesi in ritardo con i pagamenti della Pubblica Amministrazione alle imprese grazie ad una media di 180 giorni di ritardo in generale e di 800 giorni nel settore sanitario, con punte scandalose di 1500 giorni.
La nuova direttiva e il nuovo decreto legislativo che la recepisce si muovono comunque abbastanza in sintonia con i vecchi provvedimenti, specificandone e rafforzandone la normativa. A questo proposito, ad esempio, la P.A. non ha più la possibilità di contrattare con le imprese fornitrici eventuali interessi moratori inferiori a quelli previsti dallo stesso decreto legislativo (8%);interessanti ed opportune appaiono anche le norme che restringono ad un massimo di 30 giorni le procedure di verifica della conformità dei beni e dei servizi al contratto, procedure normalmente all’origine di ritardi prima incontestabili.
L’insistenza del D.Lgs.n.192/2012 nel considerare il termine di 30 giorni come normalmente perentorio al fine del decorrere degli interessi moratori fa onore alle intenzioni del Legislatore riguardo alla severità con cui incalza le lentezze dell’apparato burocratico, ma appare forse troppo ambizioso e rischia di provocare esborsi non indifferenti di denaro pubblico. Al momento dell’emanazione del pur meritorio decreto legislativoinfatti icontrolli di regolarità amministrativa e contabile sugli atti della Pubblica Amministrazione erano esercitati dalla Ragioneria dello Stato ai sensi del D.Lgs.n.123 del 30 giugno 2011 e della conseguente circolare (n.25) della Ragioneria Generale dell’8 settembre 2011. Questa normativa stabiliva che, se la Ragioneria notava qualche irregolarità, restituiva l’atto all’Amministrazione di provenienza, la quale aveva30 giorni per rivedere e correggere il provvedimento. I controlli inoltre riguardavano il Durc, la normativa antimafia, la regolarità dei pagamenti a Equitaliaetc… Non si può infine trascurare che è sempre possibile che l’impegno di spesa, assolutamente regolare e legale, non trovi momentaneamente disponibile in cassa la liquidità sufficiente. In mancanza dunque di cambiamenti nella normativadi contorno e considerando anche la difficoltà di un improvviso cambio di mentalità degli operatori, forse un certo gradualismo nell’applicazione della norma avrebbe evitato conseguenze di spesa per interessi moratori automatici a carico dello Stato.
Vale la pena di ricordare che il decreto legislativo in questione è del novembre 2012,ma che già nei mesi precedenti si era dovuto registrare il sostanziale scarso effetto di 4 precedenti decretidel Ministero dell’Economia – emanati fra il giugno e il luglio 2012 – che, nelle intenzioni del Governo, avrebbero dovuto sbloccare il pagamento di alcuni miliardi di euroe che invece pare abbiano contribuito a pagamenti per poco più di 300 milioni.
 
 
7. Il primo effettivo sblocco dei pagamenti e iprovvedimenti successivi al decreto-legge n.35/2013
Ciò che sembra aver contribuito forse a cambiare la situazione e a dare concrete possibilità di pagamento di parte del debito arretrato delle pubbliche amministrazioni nei confronti delle imprese sono invece le considerazioni di politica economica fatte a livello europeo e concordate con i rappresentanti del nostro Governo. Queste considerazioni stanno alla base dell’emanazione del più volte citato decreto-legge n.35 dell’8 aprile 2013, citato all’inizio di queste brevi riflessioni, che interpreta il via libera della Commissione Europea ad una massiccia immissione di liquidità nel sistema economico italiano, valutando come ormai tendenzialmente stabilizzata la situazione della finanza pubblica e considerando altresì gli effetti molto preoccupanti sull’economia reale del rigore finanziario indiscriminato portato avanti sino a quel momento.
Nellagià citata Relazione di variazione dei conti pubblici, presentata alle Camere dal Ministro dell’Economia Grilli il 28 marzo 2013, necessaria per dare conto al Parlamento dell’intervento sulla finanza pubblica relativo allo sblocco dei 40 miliardi aggiuntivi per i pagamenti arretrati alle imprese, non c’è traccia di motivazioni giuridiche. Per giustificare il doveroso pagamento alle imprese degli ingenti crediti maturati per contratti commerciali da molto tempo eseguiti e mai saldati, la Relazione governativa, approvata dal Consiglio dei Ministri il 21 marzo 2013, si richiama solo alla necessità di “intervenire rapidamente al fine di fronteggiare un andamento della congiuntura economica peggiore rispetto a quello stimato nella Nota di Aggiornamento al Documento di Economia e Finanza 2012, sfruttando un margine di flessibilità specifico recentemente approvato dall’Europa. In proposito vale la pena ricordare che il Consiglio europeo del 14 marzo 2013, facendo seguito agli orientamenti dei Consigli europei di giugno e dicembre 2012, ha riconosciuto la necessità di un risanamento di bilancio differenziato, che permetta di utilizzare gli spazi di flessibilità controllata per azioni a favore della crescita e dell’occupazione. In particolare, e questo è il tema di questa audizione,  la Commissione Europea ha recentemente indicato nel pagamento dei debiti pregressi della Pubblica Amministrazione la leva specifica su cui operare”.
Queste parole riconoscono anzitutto che il ritardo e l’accelerazione nei pagamenti alle imprese sonoda tempopassati dall’essere frutto di semplice incuria e lentezza burocratica ad essere strumento di politica economica da parte dei Governi. Secondariamente, appare chiaro che, senza un giudizio positivo della Commissione europea sulla sostenibilità economica, alla luce del Patto di Stabilità, di una immissione di 40 miliardi di liquidità aggiuntiva nel mercato italianoin due anni, i pagamenti alle imprese avrebbero continuato a restare una illusione e ciò malgrado la citata Direttiva europea n.7 del 2011 che impone alle pubbliche amministrazioni di pagare le imprese entro 30 giorni.
La terza osservazione è che l’aspetto giuridico della obbligatorietà dei pagamenti non sembra preoccupare seriamente la Commissione europea e il Governo italiano, dal momento che i pagamenti dovuti per lavori e servizi perfettamente eseguiti e consegnati sembrano sostanzialmente considerati come aiuti alle imprese, finanziamenti a fondo perduto o provvedimentigenerici a favore dell’economia. Resta evidentemente sottostante a questo approccio la vecchia cultura dello Stato “obbligato speciale” e “pagatore eventuale”, in quanto soggetto giuridicamente superiore anche quando agisce con gli strumenti del diritto privato e stipula contratti con le imprese.
Malgrado non sia quella sopra citata la cultura palesata dalle Direttive comunitarie sull’argomento–le quali contengono invece chiare espressioni di una serietà e di un rigore tipicamente mitteleuropei - è a questa cultura a cui si appoggiano le politiche pubbliche che considerano il pagamento alle imprese come una variabile dipendente dall’andamento economico. Già il fatto di dover utilizzare il decreto-legge - cioè un atto caratterizzato da una straordinaria necessità e urgenza - per pagare i normali debiti pregressi delle pubbliche amministrazioni è sufficientemente eloquente. Anche se infatti agli occhi di un economista può apparire normale, agli occhi di un giurista sembra anomalo che lo Stato affermi solennemente di voler pagare i suoi debiti, per altro solo parzialmente. Inoltre, almeno con il primo decreto-legge del 2013, lo Stato ammettevain pratica, sebbene implicitamente, di non potere,almeno per altri due anni, saldare tutti isuoi debiti per decine di miliardi di euro (90 miliardi di debiti globali meno 40in pagamento grazie appunto al decreto-legge n.35, dà come risultato 50 miliardi di debiti in sofferenza senza reale prospettiva immediata di pagamento, anche se è vero che, almeno in teoria, questi fondi stanziati con i decreti-legge dovevano essere aggiuntivi e che le pubbliche amministrazioni potevano avere anche qualche risorsa propria per saldare i loro debiti pregressi).
Il presupposto del decreto-legge n.35 è infatti che lo Stato e principalmente gli enti locali si trovino da tempo in una situazione di grave inadempimento dei loro obblighi contrattuali nei confronti delle aziende e che intendano procedere unilateralmente ad una sorta di concordato preventivo o di ristrutturazione del debito nei confronti dei loro creditori.
Proprio come si farebbe in una situazione fallimentare o prefallimentare a livello imprenditoriale, nel decreto-legge si individuano le limitate fonti di finanziamento disponibili (Fondi ad hoc, residui attivi e passivi, anticipazioni della CdP, emissione di titoli di Stato etc…) e poi si dividono fra i creditori, graduando a seconda del soggetto richiedente, della data e del tipo di creditoo del fatto che il credito sia stato ceduto o menopro soluto, nella consapevolezza che comunque non sarà possibile soddisfare, almeno per un lungo periodo, tutti gli aventi diritto. Si tratta dunque di una sorta di provvisoria liquidazione dell’attivo, in attesa che le condizioni della finanza pubblica diano la possibilità di fare di meglio e pagare gli altri presunti 50 miliardi di euro di arretrati. Non casualmente dunque una parte del dibattito parlamentare in sede di conversione del decreto-legge si orientò da subito verso la ricerca delle modalità finanziarie di copertura per poter almeno anticipare tutti i pagamenti residui già nel 2014. Come abbiamo già detto, successivamente altri due decreti-legge seguirono sulla scia del n.35/2013 (il n.102 del 2013 e il n.66 del 2014, mentre la Legge di Stabilità del 2014 aveva stanziato altro ½ miliardo).
Tutto ciò continuava a convivere peraltro con il citato D.Lgs.n.192 del 2012(di recepimento della Direttiva UE n.7 del 2011) che imponeva e imponeil pagamento a 30 giorni per i debiti attuali della P.A., per cui appare legittimo che ci siano debiti recenti saldati con molto anticipo rispetto ad altri più antichi.
Il decreto-legge n.35 esclude anzitutto dai vincoli del Patto di Stabilità alcuni pagamenti per debiti delle Province e dei Comuni, graduando e distribuendo nel tempo le possibilità di pagamento anche a seconda delle disponibilità di cassa. La rottura di alcuni dei vincoli del Patto di stabilità interno è in effetti uno dei punti che giustifica l’atto di livello legislativo insieme alla graduazione dei pagamenti e alla distribuzione dei 40 miliardi disponibili entro due anni fra i vari enti e organi della Pubblica Amministrazione centrale e locale. Per legge doveva anche essere stabilita la non sequestrabilità e la non pignorabilità delle somme destinate ai pagamenti dei debiti della P.A. maturatial 31 dicembre 2012.
            La procedura prevista, immediatamente sottoposta a critiche da parte delle imprese per la lunghezza e complessità degli adempimenti[8], prevede anzitutto che le P.A. registrino i loro debiti su una piattaforma elettronica predisposta dalla Ragioneria Generale per la gestione telematica del rilascio delle certificazioni. In questa fase le imprese creditrici si limitano a verificare e vigilare, anche considerando che il ritardo dei dirigenti pubblici responsabiliquesta volta è sanzionato con 100 euro al giorno di detrazione dallo stipendio. Contemporaneamente anche i Comuni e le Province comunicano alla Ragioneria Generale gli spazi finanziari dicui hanno bisogno per i pagamenti non più bloccati dal Patto di stabilità interno. Gli enti locali privi di liquidità di cassa per residui passivi ed attivi possono chiedere anticipazioni alla Cassa Depositi e Prestiti. Nello Stato di previsione del Ministero dell’Economia è istituito un Fondo per questi pagamenti, articolato in tre sottosezioni (Enti locali, Regioni per debiti non finanziari e sanitari e Debiti del Servizio Sanitario Nazionale). A questo Fondo possono essere chieste prima anticipazioni e poi prenotazioni di spesa. Il Ministero dell’Economia ripartisce, a determinate condizioni, le somme per i pagamenti agli enti locali, ai Ministeri e alle Regioni per i debiti diversi da quelli della sanità. Solo in seguito ad una ulteriore ricognizione riguardante i debiti ingentissimi della sanità si procedealla ripartizione definitiva fra le Regioni dei 14 miliardi di euro destinati al pagamento dei debiti del Servizio Sanitario Nazionale (al netto delle anticipazioni già concesse). Importantissimo appare poi l’art. 9 del decreto dedicato alle compensazioni fra crediti certificati verso la Pubblica Amministrazione e crediti tributari del Fisco. E’infatti possibile compensare crediti non prescritti, certi, liquidi ed esigibili, maturati al 31 dicembre 2012, nei confronti dello Stato, delle Regioni, degli Enti locali e del Servizio sanitario nazionale con somme dovute al Fisco a seguito di accertamento con adesione e di altri istituti definitori della pretesa tributaria e deflattivi del contenzioso tributario. La procedura prevista per queste compensazioni è possibile esclusivamente attraverso mezzi telematici messi a disposizione dall’Agenzia delle Entrate. Per il 2013 il tetto soggettivo per queste operazioni di compensazione era stato fissato in 516.000 euro e per il 2014 in 700.000 euro.
Certamente il decreto-legge contiene molto materiale disomogeneo e difficile da ordinare: la sua lettura non risulta di semplice comprensibilità e di agevole interpretazione, sia per chi deve applicarlo sia principalmente per chi devecoglierne i benefici. Considerando infatti che decine di migliaia di imprese, spesso medie e piccole, aspettavano queste norme, forse si poteva dedicareuna parte del decreto, scritta in modo semplice, agli adempimenti richiesti alle aziende e ai tempi certi in cui queste ultime avrebbero potuto ricevere i pagamentiattesi.
Comunque il decreto-legge n.35 è stato decisamente un passo avanti sulla strada giusta e ha rappresentato fondamentalmente la presa d’atto europea che la politica del rigore assoluto, attuata anche con mezzi molto discutibili come il non pagamentodei debiti delle pubbliche amministrazioni, stava portando l’Italia sull’orlo di un avvitamento negativo difficilmente reversibile poiché capace di distruggere un tessuto produttivo di piccole e medie aziende non più riproducibile. Con questo decreto-legge e con i successivi più volte citati decreti legge e decreti legislativi derivanti da Direttive europee in materia di accelerazione dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni si rimane tuttavia ancora lontani dalla soluzione definitiva del problema che risiede nella effettiva capacità dei Governi democratici di gestire e coordinare efficacemente le molte fonti della spesa pubblica.
 
 
8. Conclusioni con necessario rinvio a considerazionidi tipo istituzionale e politico
La vicenda dei ritardi nei pagamenti delle pubbliche amministrazioni alle imprese, al di là dei tecnicismi contabili, dimostra ancora una volta come sia vero che ogni grande problema amministrativo sia anche un problema economico e come ogni grande problema economico sia anche un problema politico.
E’ ovvio infatti che lo Stato non dovrebbe commissionare più beni e servizi di quanti è in grado di pagare e che non dovrebbe indebitarsi più di quanto è in grado di restituire, ma questo presupporrebbe una capacità di programmazione e di governo della spesa pubblica e di orientamento dell’economia che attualmente non sembranoancora sufficienti. I centri di spesa sono innumerevoli e incontrollabili: alla spesa dei Ministeri e degli enti pubblici territoriali si unisce quelle degli enti pubblici economici e delle aziende pubbliche, centrali e locali, che spesso svolgono servizi indispensabili in pesanti situazioni di passivo. Banche formalmente private rischiano capitali enormi attraverso spericolate operazioni finanziarie, finanziamenti indotti da motivazioni non economiche o semplici pratiche di distrazione di fondi in grado di determinare la bancarotta degli stessi Istituti di credito. In tutti questi casi, fino ad oggi lo Stato è sempre intervenuto in nome della indispensabile “solidità del sistema” e si dubita che, anche una volta previsto il bail-in, questi onerosi interventi, diretti o indiretti,  cesseranno del tutto.
Inoltre, le crisi delle grandi aziende, le crisi sui mercati finanziari, le crisi del sistema sanitario, le crisidel sistema previdenziale, le crisi militari internazionali, le crisi energetiche, le calamità naturali e molte altre emergenze, in gran parte impreviste, vengono finanziate con l’aumento della spesa pubblica. Qualsiasi Esecutivo che voglia sopravvivere in una forma di governo parlamentare, specialmente se caratterizzata dalle logiche di coalizioni multipartitiche, deve rispondere alla domanda sociale con immediatezza, talora spendendo, di fronte ad una pressione molto forte, anche più di quanto sa di potersi permettere. Questo modo di governare fa sì che gli Esecutivi accettino di indebitarsi ulteriormente o che diano il via a lavori difficili da ultimare e pagare negli anni successivi, ma i Ministri sanno anche che, in futuro, difficilmente ne risponderanno a livello personale, vista la durata media dei Governi italiani.
Gli Esecutivi si susseguono in modo spesso traumatico, i Ministri si alternano, cambiano le maggioranze parlamentari, e, ultimamente, sembra che anche fattori internazionali concorrano in modo determinante a provocare le crisi di Governo.Se permarranno queste condizioni di scarsa stabilità politica,periodica o permanente che sia, la spesa pubblica riuscirà a malapena a soddisfare l’emergenza e, di conseguenza, la tempestività dei pagamenti alle imprese rischierà sempre di essere in pericolo.
Alla radice della soluzione definitiva del problema dei ritardi dei pagamenti della Pubblica Amministrazione c’è dunque un problema di stabilità di Governo, di controllo della spesa pubblica e di riforme amministrative strutturali e procedurali. Il buon andamento della P.A., di cui è parte la regolarità dei suoi pagamenti, deriva dunque anzitutto dalla possibilità di avere Esecutivi duraturi, autorevolmente presieduti e con personale politico specificamente competente al vertice di ciascun Dicastero.
Questa possibilità deve purtroppo ritenersi molto difficile da ottenere a causa della persistente instabilità governativa, di una forma di governo parlamentare con bicameralismo perfetto,senza garanzie di maggioranze omogenee. 
Le leggi elettorali sino ad oggi sperimentate, benché abbiano conferito premi di maggioranza eccessivi e mortificato le scelte degli elettori,non hanno garantito neppurela stabilità dei Governi. Siamo altresì in presenza di un multipartitismo altamente conflittuale e destabilizzante,con divisioni e tensioni correntizie dentro ogni formazione, tutt’ora in parte finanziato a spese dello Stato. Questo sistema dei partiti politici,con le loro correnti interne, nato in altre epoche storiche eattualmente distante dall’opinione pubblica, ha il potere di sceglieretutti i Parlamentari, il Presidente della Repubblica, il Presidente del Consiglio e di condizionarne l’azione di governo, scaricando permanentemente su di loro il peso delle lobbies, delle corporazioni e delle plurime formazioni sindacati nonché quello della sua permanente litigiosità interna, spesso alimentatadalle ambizioni personali di chi è rimasto momentaneamente fuori dalle cariche pubbliche.
L’Esecutivo, formato da Ministri scelti dai partiti e non revocabili dal Primo Ministro, deve poi dividere il suo potere decisorio con il Parlamento, il Presidente della Repubblica, la Corte costituzionale, le Regioni, l’Unione Europea e alcune iniziative della Magistratura, specialmente penale, che si rivelanodeterminanti sul piano delle scelte di indirizzo politico quantomeno nell’ambito dei lavori pubblici, delle crisi aziendali, dell’energia e delle infrastrutture (vedi ad esempio il caso Ilva). Dunque, primo passo per cambiare questa situazione è rappresentato dal dare stabilità all’azione di Governo e affidare al Presidente del Consiglio effettivi poteri di indirizzo sull’azione dell’Esecutivo e di scelta e revoca dei Ministri.I partiti politici dovrebbero invece ridurre il loro ruolo a vantaggio della valorizzazione e della stabilità dell’azione delle Istituzioni.
Con questi primi passi e grazie all’azione di un Governo stabilesi potrà forse procedere verso il comunque difficile tentativo di governare la spesa pubblica, orientare l’economia, riformare le amministrazioni, programmare gli interventi,valutare le risorsee, solo di conseguenza, pagare tempestivamente le imprese che lavorano per lo Stato.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
*L’articolo riproduce parzialmente il contenuto dell’intervento dell’autore nel corso di due seminari tenutisi a Roma e a Milano presso la Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze, oggi unificata e assorbita nella Scuola Nazionale dell’Amministrazione.
 

 

[1] Cfr. Cass. Civ. , Sez I, 12 gennaio 1999, n. 247, in Giust. Civ. Mass., 1999, pag.55
 

[2] Cfr. M. Gnes, I privilegi dello Stato debitore, Ed. 2012, pag. 55 e ss.
 

[3] Da Il Corriere della sera del 3 aprile 2003 pag.3: S. Rizzo, “Arretrati e interessi, una corsa che vale 557mila euro all’ora”.
 

[4]Cfr. il celebre e discusso saggio del 2010 sulla American EconomicReview di Carmen Reinhart e Kennet Rogoff. Vedi anche U. Panizza e A.F. Presbitero, L’alto debito non esclude la crescita, su Il Sole 24 Ore, 11 maggio 2013, pag. 1.
 

[5] Cfr. Il Sole 24 ore , 29 marzo 2013, pag.7
 

[6] Cfr. M.Cellino, “Studio BCE, un + 10% di debito spinge lo spread di 100 punti”, da Il Sole 24 ore  del 9 marzo 2013, pag.
 

[7]Estratto dall’OsservatorioCongiunturale sull’Industria delle Costruzioni a cura dell’ANCE (luglio 2015)
 

[8] Cfr. Il Sole 24 ore di Lunedì, 15 aprile 2013, pag.19