1. L’emersione dell’associazionismo ambientale nell’ambito dell’ordinamento interno.

La diffusione del fenomeno dell’associazionismo rappresenta un chiaro sintomo della crescente attenzione per la questione ambientale, rilevabile tanto in Italia quanto a livello internazionale.

Nell’ordinamento interno la progressiva emersione del rilievo giuridico delle associazioni e della pregnanza degli interessi [1] che le stesse si propongono di tutelare è avvenuta all’esito di un articolato processo snodatosi nell’arco di un decennio.

Un primo fondamentale progresso nella predisposizione di forme di tutela a garanzia di tali interessi si è registrato con l’entrata in vigore della legge n. 349 dell’8.7.1986 – istitutiva del Ministero dell’Ambiente – che ha conferito alle associazioni in possesso di determinati requisiti (le cosiddette associazioni “riconosciute”) la facoltà di denunciare fatti lesivi, di intervenire nei giudizi per danno ambientale e di ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi (artt. 13 e 18).

In tal modo, il legislatore ha legittimato le associazioni di protezione ambientale all’espletamento di una funzione di preminente interesse pubblico che la dottrina ha qualificato in termini di “servizio pubblico in senso oggettivo” [2].

Un ulteriore significativo passo in avanti è stato compiuto con la legge n. 59 del 3.3.1987 (recante “Disposizioni transitorie ed urgenti per il funzionamento del Ministero dell’Ambiente”), che, all’art. 6, ha introdotto forme di concorso finanziario pubblico in favore delle associazioni ambientaliste riconosciute ex art. 13, l. n. 349/1986 cit.

In particolare, le risorse stanziate dal Ministero sono state destinate sia alla realizzazione di progetti (preventivamente vagliati e giudicati meritevoli dal dicastero competente), sia al concorso nelle spese sostenute nell’esercizio delle prerogative riconosciute alle associazioni dall’ordinamento di settore, e segnatamente dall’art. 18, l. n. 349/1986 (consistenti, come si è visto, nell’esercizio di poteri di denuncia, di intervento processuale nei giudizi per danno ambientale e di promozione di giudizi dinanzi al Giudice amministrativo).

Vero è che le prerogative e le incentivazioni dianzi richiamate sono riferibili unicamente ad alcuni dei soggetti operanti nel “terzo settore” con finalità di tutela ambientale (le associazioni “riconosciute”), sicché, sotto tale profilo, l’interesse pubblico alla promozione del volontariato in campo ambientale non può dirsi completamente realizzato nell’ordinamento interno.

Tuttavia, va osservato che anche le associazioni non riconosciute beneficiano, ancorché in forma attenuata ed in relazione a situazioni particolari, del favor del legislatore italiano.

Tali enti, infatti, ricadono nell’ambito soggettivo di applicazione dell’art. 14, comma 3°, della legge n. 394/1991 (la “legge quadro” sulle aree protette), che prevede una forma di sostegno generalizzato al volontariato in materia ambientale. Parimenti, non sembra circoscritto alle sole associazioni riconosciute il campo di applicazione dell’art. 37 della legge n. 394 cit., che consente di detrarre dalle imposte sui redditi i contributi versati dai privati alle associazioni ambientaliste, senza subordinare espressamente il beneficio alla sussistenza, in capo all’ente, del riconoscimento ministeriale.

2. I presupposti del riconoscimento ministeriale.

Il primo comma dell’art. 13 l. 349/1986 prevede una procedura di individuazione delle associazioni di protezione ambientale (avente natura ricognitiva ed effetti costitutivi) culminante nell’emanazione di un decreto del Ministro dell’Ambiente.

Il riconoscimento ministeriale presuppone l’accertamento della sussistenza, in capo all’associazione, dei seguenti requisiti:

– una dimensione territoriale di livello nazionale o comunque sovraregionale (le associazioni devono essere presenti in “almeno cinque regioni”);

– il perseguimento di finalità programmatiche reputate meritevoli;

– il carattere democratico dell’ordinamento interno;

– lo svolgimento di un’azione a tutela dell’ambiente che presenti i connotati della continuità e della rilevanza esterna.

Come appare evidente, solo l’accertamento del primo dei predetti requisiti è legato a canoni oggettivi, liddove, di contro, la verifica della sussistenza dei restanti tre presupposti è affidata ad un apprezzamento ampiamente discrezionale del Ministro.

Su tale aspetto del sistema si appuntano le più consistenti riserve della dottrina.

In ordine al requisito consistente nella dimostrazione del carattere democratico dell’ordinamento interno si fronteggiano (almeno) due scuole di pensiero.

Da parte di certa dottrina si afferma l’incostituzionalità del requisito in questione sul rilievo che la libertà di associazione non sarebbe suscettibile di limitazioni diverse ed ulteriori rispetto a quelle contemplate dal comma 2 dell’art. 18 Cost., che – come noto – proibisce alle associazioni il perseguimento di fini vietati ai singoli dalla legge penale ed inibisce la costituzione di associazioni segrete e di associazioni che perseguano, anche indirettamente, scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare. A tale argomento è, peraltro, agevole opporre che la rilevanza del carattere democratico dell’ordinamento interno rileva, nel contesto della disciplina delle associazioni ambientali, ai soli fini della ammissibilità del riconoscimento ministeriale, sicché la mancanza del requisito non comporta l’illiceità dell’associazione (e pertanto non costituisce divieto ulteriore e diverso da quelli contemplati dall’art. 18 Cost., bensì mera preclusione al riconoscimento dell’ente ex art. 13, l. n. 349/1986).

Altra parte della dottrina perviene a conclusioni di segno opposto sulla scorta di una soluzione interpretativa che conduce ad attribuire al requisito in esame una valenza minimale. Si afferma, cioè, che il riferimento al necessario carattere democratico dell’ordinamento interno non possa essere inteso nel senso di legittimare un controllo sulla qualità della vita associativa, ma valga a legittimare una mera verifica del rispetto, nel contesto della disciplina statutaria, delle garanzie minime della libertà di associazione quali derivano dallo stesso art. 18 Cost. In tale prospettiva, la portata dell’art. 13 della legge 349/1986 andrebbe correttamente intesa nel senso di ribadire il principio costituzionale della libertà di associazione, o meglio di rafforzarne l’attuazione in un particolare settore dell’ordinamento [3].

Quanto, poi, al requisito consistente nella “continuità dell’azione e della sua rilevanza esterna”, la giurisprudenza si è sforzata di individuare quelle che possono essere considerate in senso proprio attività dirette alla difesa dell’ambiente.

Un contributo determinante in tal senso riviene dalla pronuncia del TAR Lazio – Roma, Sez. II, 7.4.1995, n. 667 [4], emessa all’esito di un giudizio promosso dal CODACONS avverso il diniego ministeriale del riconoscimento richiesto da detta associazione ai sensi dell’art. 13 della legge 349/1986.

In particolare, la pronuncia in esame definisce in senso fortemente innovativo l’attività di tutela ambientale, “sviluppando in tre distinti punti il novero delle attività ricomprese nell’art. 1 della legge n. 349/1986, nonché delineando la concezione che deve essere seguita in sede applicativa dalle autorità preposte al riconoscimento delle associazioni di protezione ambientale” [5].

Il TAR, accogliendo una concezione “globalista e pluricomprensiva dell’attività di protezione ambientale” [6], ha precisato che nell’ambito delle attività di tutela ambientale in senso proprio rientrano a pieno titolo:

– le iniziative di sensibilizzazione degli utenti e dei consumatori;

– le iniziative di denuncia a difesa dell’ambiente, della città e della salute;

– iniziative di varia natura nel campo della difesa dell’ambiente ed attività di tutela e consulenza legale in relazione a fattispecie lesive dei valori ambientali.

Ad avviso del Giudice tali tipologie di azioni – diversamente da quanto opinato dal Ministero, che ne aveva negato l’inerenza alla attività stricto sensu di tutela ambientale – mirano per definizione ad assicurare un equilibrato rapporto tra l’uomo e il territorio e pertanto afferiscono al novero delle attività di protezione ambientale, avendo peraltro come obiettivo ultimo la tutela di interessi della collettività considerata nel suo insieme, composta da tutti i consociati siano essi utenti di pubblici servizi o consumatori.

In conclusione, ai fini del riconoscimento ministeriale, l’attività di protezione ambientale – anche nella concezione pluricomprensiva accolta dal Giudice amministrativo – deve presentare un requisito indefettibile: la finalizzazione alla tutela dell’ambiente, consacrata da norme statutarie dell’associazione.

3. Istituti di accesso e partecipazione al procedimento amministrativo.

Alle associazioni di protezione ambientale l’ordinamento attribuisce pregnanti prerogative di carattere sostanziale e processuale.

3.1. Il primo intervento legislativo che ha previsto forme generali di tutela preventiva e procedimentale dell’ambiente coincide, ancora una volta, con la legge n. 349/1986, che peraltro, riflettendo una concezione evoluta dell’attività amministrativa (attinta dagli orientamenti della giurisprudenza più sensibile alle nuove esigenze di valorizzazione del ruolo della parte privata nello svolgimento dell’azione della p.A.) ha anticipato di ben quattro anni talune delle innovazioni successivamente introdotte, in via generalizzata, dalla legge n. 241/1990 [7].

In particolare, il provvedimento normativo in esame introduce, limitatamente alla materia della tutela ambientale, gli istituti della partecipazione al procedimento e dell’accesso ai documenti amministrativi.

Gli istituti partecipativi, in particolare, sono normati dagli articoli 6 e 14 l. n. 349/1986 cit., che dettano disposizioni di carattere generale delle quali non è peraltro incontroversa la portata immediatamente precettiva (piuttosto che meramente programmatica).

In particolare l’art. 6, che delinea la procedura di valutazione di impatto ambientale, garantisce forme ampie di partecipazione a tale sequenza procedimentale, affermando che: “qualsiasi cittadino in conformità delle leggi vigenti, può presentare, in forma scritta, al Ministero dell’Ambiente, al Ministero peri beni culturali e ambientali ed alle regioni interessate, istanze osservazioni o pareri sull’opera soggetta alla valutazione di impatto ambientale, nel termine di trenta giorni dall’annuncio della comunicazione del progetto” (comma 9).

E’ evidente che il termine di trenta giorni assegnato per la presentazione di osservazioni risulta troppo breve per consentire ad un “qualsiasi cittadino” un esame approfondito della fattispecie e che, pertanto, solo soggetti organizzati e dotati di una struttura tecnica adeguata ed un’esperienza consolidata nel settore (le associazioni di protezione ambientale, per l’appunto), potranno – di fatto – addurre elementi rilevanti nel procedimento amministrativo e quindi esercitare con pienezza un ruolo partecipativo.

V’è peraltro da sottolineare che, a fronte di uno spettro tanto ampio (sotto il profilo soggettivo) di legittimazione partecipativa, la disposizione in esame non impone all’Amministrazione particolari obblighi valutativi e motivazionali in relazione agli eventuali contributi procedimentali. Ed infatti, l’art. 6, comma 9, l. n. 394/1986 cit. non sancisce espressamente l’obbligo del Ministero dell’Ambiente di considerare in sede decisionale gli elementi addotti nei vari contributi partecipativi, e comunque non impone all’Amministrazione particolari oneri motivazionali in relazione al rilievo attribuito agli elementi in questione ai fini della dichiarazione di compatibilità ambientale.

3.2. Il diritto di accesso all’informazione in materia ambientale è invece disciplinato dall’art. 14, comma 3, l. cit., secondo cui: “Qualsiasi cittadino ha diritto di accesso alle informazioni sullo stato dell’ambiente disponibili, in conformità delle leggi vigenti, presso gli uffici della Pubblica Amministrazione e può ottenere copia previo rimborso delle spese di riproduzione e delle spese effettive di ufficio, il cui importo è stabilito con atto dell’Amministrazione interessata”.

L’indeterminata formulazione di tale disposizione ha alimentato diversità di opinioni in dottrina, determinando la nascita di due contrapposte scuole di pensiero in ordine alla portata del diritto di accesso alle informazioni relative all’ambiente.

Secondo un primo orientamento la disposizione normativa in esame conferirebbe a qualsiasi cittadino un diritto soggettivo incondizionato ad ottenere l’informazione richiesta, a prescindere dalla prova della titolarità di una posizione di interesse personale e qualificato [8]. Di contro, incomberebbe sulle Autorità pubbliche il dovere di fornire informazioni a chiunque, esclusa la sussistenza di margini di valutazione discrezionale in ordine alla accoglibilità delle richieste di informazione pervenute (fatta eccezione per i casi di sottrazione dei dati alla divulgazione espressamente previsti dalla legge [9]).

Con tali conclusioni non concorda altra parte della dottrina sul rilievo della natura programmatica (e non immediatamente precettiva) della disposizione normativa in esame, che si limiterebbe a riconoscere in termini generali il diritto di accesso in materia ambientale, il cui esercizio resterebbe quindi disciplinato dalle “leggi vigenti”. A questa stregua dovrebbe escludersi la sussistenza di speciali forme di accesso in materia ambientale, con conseguente soggezione dell’esercizio del diritto di acquisizione di documenti ed informazioni alle regole generali in materia [10].

La rilevanza pratica della questione – evidentissima al momento di entrata in vigore della l. n. 349/1986, stante il difetto, a quell’epoca, di normative generali in materia di trasparenza dell’attività amministrativa – si è fortemente attenuata a seguito dell’entrata in vigore della l. n. 241/1990, che, come noto, ha generalizzato l’istituto.

Né, sul piano della effettività del diritto di accesso, può dubitarsi che il perseguimento dei fini statutari dell’associazione (la cui congruenza rispetto alla tutela dell’ambiente viene, peraltro, accertata “a monte” dal Ministero ai fini del riconoscimento, come dianzi illustrato sub 2) afferisca al novero delle situazioni legittimanti contemplate dall’art. 22, l. n. 241/1990. Ne consegue la innegabile titolarità dell’associazione di conseguire la conoscenza della documentazione amministrativa ritenuta utile ai fini dello svolgimento delle proprie attività istituzionali (il grado di inerenza va ovviamente valutata alla luce della concezione pluricomprensiva accolta dal Giudice amministrativo, come illustrato sub 2).

Di contro, va osservato come le previsioni racchiuse nella legge sulla trasparenza non consentano l’accesso alle informazioni in possesso dell’Amministrazione (l’obbligo di ostensione imposto alla p.A. essendo, come noto, circoscritto ai soli documenti amministrativi [11]). Sotto tale profilo, dunque, le previsioni dell’art. 14, comma 3, l. cit., disegnano un’area di possibile accesso ai dati in possesso della p.A. (comprensivo delle “informazioni sullo stato dell’ambiente”) oggettivamente più esteso di quello delineato dalla legge sulla trasparenza amministrativa.

Tale lacuna viene colmata, limitatamente però all’ordinamento delle Autonomie locali, dall’art. 7, comma 4, l. n. 142/1990, che riconosce ai cittadini, singoli ed associati, il diritto “di accedere, in generale, alle informazioni di cui è in possesso l’amministrazione”. La disposizione in esame ha trovato conferma nel T.U. delle Autonomie Locali approvato con d.lgs. n. 267/2000 (art. 10, comma 2), che peraltro ha rafforzato le prerogative delle associazioni e delle organizzazioni di volontariato consentendo a tali entità l’accesso alle strutture ed ai servizi degli Enti locali (art. 10, comma 3) [12].

3.3. Ben più rilevanti innovazioni la legge sulla trasparenza introduce in materia di partecipazione al procedimento, con specifico riferimento alla posizione delle associazioni di protezione ambientale.

Infatti, come noto, l’art. 9 l. cit., include espressamente tra i soggetti abilitati ad intervenire nel procedimento anche “i soggetti portatori di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, ai quali possa derivare un pregiudizio dal provvedimento”.

Le associazioni ambientaliste, pertanto, in quanto soggetti esponenziali di interessi diffusi, sono legittimate a spiegare intervento nei procedimenti che coinvolgano profili di tutela ambientale, prendendo visione dei relativi atti ed integrando le acquisizioni istruttorie mediante la presentazione di documenti ed elementi che l’Amministrazione è tenuta a considerare in sede decisionale (ex art. 10, l. n. 241/1990 cit.).

Nel contempo, in sede di riforma dell’ordinamento delle Autonomie locali, il legislatore ha operato, nell’art. 7, l. n. 142/1990, un ulteriore riconoscimento del ruolo di promozione di interessi collettivi, qualificati normativamente, affidato alle associazioni ambientaliste [13].

Anche tale previsione, al pari di quelle in materia di accesso a documenti ed informazioni, ha trovato conferma nel T.U.E.L. approvato con d.lgs. n. 267/2000, che, peraltro, come ricordato, “al fine di rendere effettiva la partecipazione dei cittadini all’attività dell’amministrazione” impone agli Enti locali, con disposizione di portata innovativa, di assicurare “l’accesso alle strutture ed ai servizi agli enti, alle organizzazioni di volontariato e alle associazioni”.

Ma vi è di più. Il ruolo delle associazioni di protezione ambientale trova nel citato Testo Unico un innovativo quanto inequivoco riconoscimento, essendosi attribuita per la prima volta alle associazioni riconosciute (ex art. 13, l. n. 349/1986) la legittimazione alla promozione di azioni popolari, in sostituzione dei Comuni e delle Provincie eventualmente inerti, finalizzate al risarcimento del danno ambientale [14] (art. 9, comma 3, TUEL).

3.4. Nella elaborazione della giurisprudenza formatasi successivamente all’entrata in vigore delle citate normative del 1990 si riscontra una particolare attenzione per le prerogative di accesso ed informazione spettanti alle associazioni ambientaliste, con particolare riferimento alla legittimazione all’accesso ai documenti delle associazioni non riconosciute.

Il Giudice si è mostrato incline a riconoscere tale legittimazione, in uno alla titolarità del correlato potere di azione, anche in capo ad associazioni non ricomprese nell’elenco di cui all’art. 13 cit. Tale conclusione è stata argomentata sul rilievo che – consistendo il fine primario della normativa sull’accesso nello scopo di assicurare la trasparenza amministrativa e lo svolgimento imparziale dell’azione pubblica – la situazione legittimante richiesta dall’art. 22, l. n. 241/1990 non debba coincidere necessariamente con la titolarità di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo, ma può ravvisarsi in tutte quelle posizioni sostanziali cui l’ordinamento riconosce qualche forma di tutela, quali, appunto, le aspettative e gli interessi diffusi (e di questi ultimi non è dubbio che siano portatori e garanti le associazioni di protezione ambientale) [15].

4. Il diritto di accesso all’informazione ambientale nel d.lgs. n. 39/1997 attuativo della direttiva CE 90/313.

Dal quadro normativo dianzi illustrato emerge come, di fatto, anche a seguito dell’entrata in vigore della legge sulla trasparenza, ai fini dell’esplicazione del diritto di accesso alle informazioni ambientali da parte delle associazioni si sia posto il problema della titolarità di una posizione legittimante ex art. 22, l. n. 241/1990.

La materia è stata fortemente innovata dal d.lgs. n. 39/1997, che ha recepito – con il consueto ritardo riservato dal legislatore italiano all’immissione nell’ordinamento interno delle normative comunitarie derivate – la direttiva 7.6.1990 n. 90/313/CEE.

La direttiva, muovendo dal presupposto che una migliore protezione dell’ambiente si realizza attraverso una corretta e libera informazione del cittadino, esclude (a differenza della coeva normativa interna sulla trasparenza) ogni possibile selezione dei soggetti legittimati, operando un esteso riconoscimento del diritto di accesso indipendentemente dalla esistenza e dalla verifica di un qualsivoglia interesse qualificato.

Anche il d.lgs. 39/1997, all’esplicitato fine di “assicurare a chiunque la libertà di accesso alle informazioni relative all’ambiente” (art. 1), appresta, sulla falsariga della disciplina comunitaria, una tutela che è stata opportunamente definita “desoggettivata” [16]. Una tutela, cioè, che prescinde da qualunque limitazione di ordine soggettivo, instaurando una sorta di controllo sociale diffuso sulla qualità del bene ambiente ed affermando un principio di accessibilità generale ed indifferenziata: “le autorità pubbliche sono tenute a rendere disponibili le informazioni relative all’ambiente a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dimostrare il proprio interesse” (art. 3).

Non meno significativa risulta la dilatazione dell’accesso, operata dalla citata direttiva, sul versante oggettivo, attraverso l’accoglimento di una nozione di documento ostensibile ben più ampia di quella delineata dall’art. 22 della legge 241/1990.

In particolare l’art. 2, lett. a), della direttiva, riprodotto testualmente dall’art. 2, lett. a), del d. lgs. n. 39/1997, include nella nozione di “informazione relativa all’ambiente” qualsiasi informazione relativa allo stato dei vari settori dell’ambiente ivi menzionati, nonché le attività o le misure che possono pregiudicare o tutelare lo stato dei detti settori, “ivi compresi misure amministrative e programmi di gestione dell’ambiente”. Sul punto la Corte di giustizia delle Comunità europee [17] ha precisato che, liddove la direttiva (art. 2 cit), fa riferimento alle informazioni in merito a “misure che incidono negativamente” sullo stato dell’ambiente, per “misura” si debba intendere non soltanto il provvedimento amministrativo comunemente inteso, ma anche qualsiasi atto ed attività della pubblica amministrazione, che in qualche modo possa pregiudicare lo stato dei settori indicati dalla direttiva stessa.

Sussistono, tuttavia, delle limitazioni al principio della libertà di accesso all’informazione ambientale sancito dall’art. 1 della direttiva. Nel VII considerando di detto articolo si sottolinea, infatti, che il rifiuto di dar seguito ad una richiesta di informazione relativa all’ambiente può essere giustificato “in taluni casi specifici e chiaramente definiti”.

L’art. 3, n. 2, della stessa direttiva individua, a tal fine, una serie di interessi, di cui la stessa tende a garantire la tutela, che consentono una deroga all’accesso all’informazione ambientale.

A specificazione della norma comunitaria, quella nazionale precisa all’art. 4, comma 2, che “le informazioni non possono essere sottratte all’accesso se non quando sono suscettibili di produrre un pregiudizio concreto ed attuale agli interessi indicati al comma 1” (che sono poi sostanzialmente gli stessi di cui all’art. 3, n.2 della direttiva e cioè: riservatezza delle deliberazioni, relazioni internazionali, difesa nazionale, ordine e sicurezza pubblica, questioni che sono in discussione o sotto inchiesta od oggetto di azione investigativa preliminare, riservatezza commerciale ed industriale, riservatezza dei dati o schedari personali, materiale fornito da terzi).

La giurisprudenza, in sede di interpretazione dell’art. 4, comma 2, cit., ha chiarito che gli interessi a presidio dei quali è posta la limitazione in esame sono interessi ben diversi da quello ambientale. Viene, dunque, in considerazione, a tali fini, non già il “pregiudizio concreto ed attuale all’ambiente”, ma gli interessi dianzi specificati (cioè quelli indicati dal comma 1 dell’art. 4 cit.). Pertanto, ove l’accesso alle informazioni ambientali possa “produrre un pregiudizio concreto e attuale” ad uno o più di detti interessi, le informazioni in questione potranno legittimamente essere sottratte all’accesso, con la puntuale indicazione, in sede di diniego, dell’interesse che tale limitazione giustifichi e del pregiudizio allo stesso paventato per effetto della divulgazione [18].

In conclusione, nel volgere di poco più di un decennio il legislatore italiano – guidato dalla elaborazione della giurisprudenza più evoluta ed incalzato dal legislatore comunitario – ha predisposto ed affinato strumenti sempre più penetranti di accesso alle informazioni sull’ambiente (ampliando progressivamente il novero dei soggetti legittimati al loro utilizzo) allo specifico, inequivoco scopo di favorire una sorta di controllo sociale diffuso sulla qualità del bene ambiente.

Vi è da auspicare, peraltro, che all’evoluzione del quadro normativo si accompagni una contestuale presa di coscienza dell’Amministrazione sulla centralità della questione ambientale e sulla conseguente ineludibilità di innovazioni organizzative ed operative idonee ad adeguare alle mutate esigenze il ruolo delle pubbliche Autorità.

Esigenza già da tempo rilevata e sottolineata anche dalla dottrina e dalla giurisprudenza, convergenti nel rimarcare la necessità “che la pubblica amministrazione si adoperi nello sviluppo di una nuova cultura dell’amministrare che sia in grado di soddisfare le nuove esigenze e le richieste dei cittadini, superando l’inefficienza e l’eccessiva burocratizzazione dei servizi e organizzando in maniera più adatta e funzionale la propria struttura. Ciò al fine di rendere concretamente applicabile un fondamentale diritto rimasto fino ad ora prevalentemente disatteso, quale quello dell’accesso alle informazioni ambientali” [19].

— *** —

[1] Si tratta, come noto, di posizioni giuridiche afferenti al novero degli “interessi diffusi”, cioè di interessi superindividuali appartenenti ad una serie aperta ed indeterminata di soggetti, aventi ad oggetto utilità appartenenti in maniera identica a tutti i membri di una collettività senza personificarsi in alcuno. Per un approfondimento si rinvia alla vasta letteratura in materia segnalando il contributo di MARCHELLO F., PERRINI M. e SERAFINI S., Diritto dell’ambiente, Simone, 2002.

[2] AINIS M., Questioni di “democrazia ambientale”: il ruolo delle associazioni ambientaliste, in Riv. Giur. Ambiente,1995.

[3] Per una più approfondita rassegna dei contrapposti orientamenti dottrinali si rinvia a AINIS M., ult. op. cit.

[4] Confermata dal Consiglio di Stato con sentenza della Sez. VI, 9 agosto 1996 n. 1010.

[5] MAESTRONI A., nota a TAR Lazio, Roma, Sez. II, 7 aprile 1995, n. 667, in Riv. giur. ambiente 1996, 317 e ss.

[6] In questi termini TAR Lazio, n.667/19695 cit.

[7] Si veda sul punto DELL’ANNO P., Manuale di diritto ambientale, CEDAM, 2000.

[8] Cfr. DELL’ANNO P., op. cit.

[9] Si vedano M. LIBERTINI, Il diritto all’informazione in materia ambientale, in Rivista Critica del Diritto Privato, 1989, 640; U. SALANITRO, Il diritto all’informazione in materia ambientale alla luce della recente normativa sull’accesso ai documenti della Pubblica Amministrazione, in Riv. Giur. Ambiente, 1992; T.E.FROSINI, Sul nuovo diritto all’informazione ambientale, in Giurisprudenza Costituzionale, 1992.

[10] In tal senso cfr. MORANDI G., Informazione ambientale e accessori documenti amministrativi, in Riv. giur. ambiente, 1992; BORGONOVO RE D., L’accesso ai documenti amministrativi, Il Mulino, Bologna, 1991.

[11] Come osserva CASSANO G., in Diritto d’accesso ai documenti amministrativi o richiesta surrettizia? – note a margine di Cons. St., Sez. VI, 19.1.2001, n. 191, in Giust.it, anno V, n. 5/2001, “L’impostazione normativa presenta un’ampia articolazione del concetto di documento che, tuttavia, parte della dottrina tende a restringere rispetto al concetto generale di documento, dovendosi pur sempre «trattare di un documento amministrativo (formato o in formazione che sia, ma in ogni caso individuato o individuabile in sé stesso e, comunque, “amministrativo”); non potendo essere considerata tutelabile alcuna richiesta di accesso che abbia per oggetto non tanto un documento, quanto la promozione di un’attività di tipo ricognitivo della p.a., com’è il tentativo di acquisire informazioni a seguito di una specifica indagine dell’Amministrazione e non documenti già formati»”.

[12] “Al fine di rendere effettiva la partecipazione dei cittadini all’attività dell’amministrazione, gli enti locali assicurano l’accesso alle strutture ed ai servizi agli enti, alle organizzazioni di volontariato e alle associazioni”.

[13] In tal senso MANTINI, Associazioni ambientaliste e interessi diffusi nel procedimento amministrativo, Padova, 1990.

[14] “Le associazioni di protezione ambientale di cui all’articolo 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349, possono proporre le azioni risarcitorie di competenza del giudice ordinario che spettino al comune e alla provincia, conseguenti a danno ambientale. L’eventuale risarcimento è liquidato in favore dell’ente sostituito e le spese processuali sono liquidate in favore o a carico dell’associazione”.

[15] Cfr. TAR Lazio, Sez. I, 21 marzo 1997 n. 471, emessa su un ricorso proposti dalla Lega Antivivisezione, che riconosce all’associazione ambientalista il diritto di accesso alla documentazione amministrativa concernente le autorizzazioni all’esercizio di sperimentazioni su animali.

[16] Cfr. TAR Lombardia, Brescia, 30 aprile 1999, n. 397.

[17] Corte Giustizia delle Comunità Europee, sez. VI, 17.6.1998 (causa 321/96).

[18] Cfr. TAR Lombardia n. 397/1999 cit.

[19] LANDI G., in Riv. giur. ambiente, 1999, 355 e ss. – commento a TAR Lombardia n. 397/1999 cit.

Note

L'articolo Le prerogative di natura sostanziale delle associazioni di protezione ambientale: partecipazione al procedimento ed accesso ai documenti proviene da Giustamm.

(note a margine di Corte Cost., sent. 12 novembre 2002, n. 445)

Con la decisione in rassegna la Corte Costituzionale torna a pronunciarsi in materia di pubblici concorsi, con specifico riferimento alla disciplina dei requisiti di ammissione.

1.- La questione di legittimità

1.1. – Le disposizioni impugnate.

Il giudizio che ha occasionato il promuovimento dell’incidente di legittimità costituzionale, pendente dinanzi al TAR del Lazio, verte sulla legittimità di un provvedimento di esclusione dal concorso per l’arruolamento di n. 200 allievi nel Corpo della Guardia di Finanza per l’anno 2001 (indetto con bando pubblicato sulla G.U. n. 68 del 1°.9.2000), provvedimento adottato dall’Amministrazione procedente sul presupposto della insussistenza, in capo alla interessata, di una delle situazioni legittimanti prescritte dalla lex specialis di gara.

In particolare, l’Amministrazione ha rilevato il difetto del requisito di stato civile previsto dall’art. 2, punto 10, del bando di concorso, che limita la partecipazione ai cittadini italiani che versino in stato di nubilato o di vedovanza.

Siffatta prescrizione concorsuale trova un diretto referente normativo nel contenuto di due disposizioni di fonte primaria, e segnatamente nell’art. 7, comma 3, L. 29.1.1942, n. 64 (“Modificazioni alle leggi di ordinamento della regia guardia di finanza”) e nell’art. 2, comma 2, D.lgs. 31.1.2000, n. 24 (“Disposizioni in materia di reclutamento su base volontaria, stato giuridico e avanzamento del personale militare femminile nelle Forze armate e nel Corpo della guardia di finanza”), che subordinano l’accesso al Corpo alla insussistenza del vincolo coniugale. Più specificamente, sembra assumere particolare rilievo, nella fattispecie, la seconda delle disposizioni normative dianzi richiamate, che disciplina l’arruolamento del personale femminile e che quindi presenta un maggior grado di inerenza alla situazione in cui versa la parte che ha promosso il giudizio di impugnazione pendente dinanzi al Giudice a quo.

In particolare, il citato art. 2, comma 2, D.lgs. n. 24/2000 riserva la partecipazione ai concorsi per l’ammissione ai corsi regolari delle accademie e a quelli degli istituti e delle scuole di formazione ai cittadini italiani che versino in stato di celibato o nubilato ovvero di vedovanza, con la precisazione che “Detti requisiti devono essere posseduti all’atto dell’ammissione ai corsi ed essere mantenuti fino al transito in servizio permanente o all’acquisizione della qualifica di aspirante”.

Delle predette disposizioni normative, sottese alla prescrizione di bando ritenuta lesiva, la concorrente esclusa ha eccepito la non conformità alla Costituzione nella parte in cui esse subordinano l’accesso al Corpo al possesso della descritta condizione di stato civile.

In particolare, la istante ha dedotto la contrarietà delle disposizioni in esame rispetto ai principi desumibili da tre distinti complessi di disposizioni costituzionali, deducendo la violazione del principio di uguaglianza dei cittadini, rilevante anche ai fini dell’accesso agli uffici pubblici ed alle relative procedure di ammissione (artt. 3 e 51); del diritto di uguale accesso al lavoro nonché del diritto di libera determinazione spettante ai singoli nella formazione del nucleo familiare nella completezza della composizione di esso (artt. 2, 3, 4, 29, 30, 31 e 35); dei principi di cui all’art. 97 Cost.

Il TAR del Lazio ha condiviso il dubbio di legittimità costituzionale prospettato dalla ricorrente e di conseguenza, attesane la rilevanza ai fini del decidere (l’eventuale annullamento delle disposizioni normative sospette di incostituzionalità si ripercuoterebbe con effetti caducanti sugli atti del concorso ed in particolare sulla prescrizione di bando posta in esame e sul consequenziale provvedimento di esclusione), ha sollevato la questione dinanzi al Giudice delle leggi.

1.2.- La pronuncia Corte Cost. n. 332/2000.

A questo punto occorre aprire una parentesi retrospettiva per riferire che le disposizioni impugnate erano state già in precedenza scrutinate e parzialmente annullate dalla Corte Costituzionale. Ed infatti, come puntualmente rilevato dal Giudice remittente, con sentenza 24.7.2000 (12.7.2000), n. 332 la Corte aveva già dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 7, comma 3°, l. n. 64/1942 nella parte in cui includeva, tra i requisiti necessari per essere reclutati nel Corpo della Guardia di Finanza, quello consistente nell’essere privo di prole.

Con la citata pronuncia la Corte aveva ravvisato il contrasto della disciplina impugnata con gli artt. 2, 3, 30 e 31 Cost., sul rilievo della inesistenza di esigenze di organizzazione militare tanto pregnanti da giustificare – sia pure in relazione alla sola, delicata fase del reclutamento e dell’addestramento – la compressione di diritti fondamentali della persona – ed in primis del diritto di procreare – riconosciuti dalla Costituzione attraverso l’affermazione, racchiusa nell’art. 2, della intangibilità della integrità della sfera personale e della libertà di autodeterminazione nella vita privata [1].

Neppure il riferimento ai principi desumibili dall’art. 51 Cost. – che demanda alla legge la individuazione dei requisiti di accesso agli uffici pubblici – è stato ritenuto sufficiente dal Giudice delle leggi ad attenuare l’irrazionalità della disciplina impugnata, atteso che “La mancanza di prole non può costituire requisito attitudinario” [2].

Conseguentemente, la Corte Costituzionale aveva annullato in parte qua l’art. 7, comma 3, cit., statuendo, altresì, in applicazione dell’art. 27, l. n. 87/1953, la illegittimità consequenziale di numerose altre disposizioni normative sistematicamente connesse con quella impugnata ivi incluso l’art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 24/2000 (che forma oggetto dell’incidente di costituzionalità conclusosi con la pronuncia in commento). Pertanto, la formulazione delle disposizioni normative interessate dall’incidente di legittimità costituzionale qui in esame costituisce il risultato di una rimodulazione del testo della legge conseguente ad una decisione della Corte.

La Corte Costituzionale si era peraltro preoccupata circoscrivere la portata della declaratoria di illegittimità costituzionale espressa con la sentenza n. 332/2000, escludendo che essa potesse investire anche l’ulteriore requisito dell’inesistenza del vincolo coniugale, e ciò in ragione del fatto nell’ambito del giudizio che ha originato l’incidente “Il collegio remittente non ha (…) prospettato dubbi di costituzionalità in merito” [3].

Il significato implicito di tale obiter dictum appare del tutto evidente: l’inciso lasciava trapelare, in maniera neppure troppo velata, il convincimento della Corte in ordine alla sostanziale riferibilità alle limitazioni di stato civile degli stessi profili di incostituzionalità rilevati a carico della disposizione (ostativa al conseguimento dello status di genitore) annullata con la sentenza n. 332/2000 cit. Del resto, alla notazione in esame non si sarebbe potuta attribuire alcuna diversa ed ulteriore funzione, posto che nessun chiarimento in ordine all’ambito di estensione della declaratoria di incostituzionalità era effettivamente necessario nel caso di specie. Ed infatti, la esatta delimitazione del thema decidendum di quell’incidente di costituzionalità era agevolmente desumibile dalla combinazione della causa petendi e del petitum del giudizio pendente dinanzi al Giudice a quo, promosso per l’annullamento di un provvedimento adottato sul presupposto dell’inesistenza, in capo all’interessato, del solo requisito consistente nell’essere senza prole. Sicché, l’estensione del sindacato costituzionale all’ulteriore requisito di stato civile non sarebbe stata sorretta dal nesso di strumentalità che necessariamente deve intercorrere tra la questione incidentale e la risoluzione del giudizio a quo; legame oggettivo alla cui sussistenza, come noto, sono condizionate la proponibilità della questione stessa – da valutarsi in sede di formulazione del giudizio di rilevanza demandato al giudice a quo ex art. 23, comma 2°, l. n. 87/1953 – ovvero la sua ammissibilità [4], affidata alla valutazione della Corte.

Dunque, per espressa ammissione della Corte Costituzionale, appariva già pacifica la sussistenza di tratti comuni tra le disposizioni annullate con la pronuncia n. 332/2000 e quelle che hanno formato oggetto della questione incidentale qui in esame. Tratti sostanziantisi, tra l’altro, nella identità di ratio legis (consistente nello scopo di assicurare l’instaurazione di un rapporto esclusivo di dedizione, quanto meno in fase di reclutamento ed addestramento, tra militare e corpo di appartenenza); nella dubbia idoneità delle disposizioni in esame ad assicurare, in concreto, il conseguimento del fine perseguito; nella sproporzione intercorrente tra le esigenze di organizzazione militare considerate dal legislatore ed il grado di incidenza di siffatte prescrizioni su preminenti diritti fondamentali della persona, di rilievo costituzionale.

Tanto induceva, evidentemente, a pronosticare un esito della questione di legittimità costituzionale conforme al precedente specifico più volte citato. Va peraltro osservato come il perimetro del sospetto di incostituzionalità sollevato dall’ordinanza di rimessione non coincidesse perfettamente con la mappa delle violazioni disegnata dalla più volte citata pronuncia n. 332/2000. Tanto, per un verso, in conseguenza della meticolosa operazione ricostruttiva effettuata dal TAR remittente sulla scorta dei rilievi di incostituzionalità sollevati dalla parte ricorrente nel giudizio a quo; per altro verso, in ragione del fatto che lo stesso annullamento parziale a suo tempo disposto dal Giudice delle leggi aveva ulteriormente compromesso la coerenza logica interna della disposizione impugnata.

In conclusione, il Giudice a quo aveva individuato due distinte aree, reciprocamente interconnesse, di sospetta incostituzionalità delle disposizioni impugnate, ipotizzando, da un canto, la lesione di diritti fondamentali della persona, ritenuti in assoluto non recessivi rispetto ad esigenze di organizzazione militare; dall’altro, l’intrinseca inidoneità delle disposizioni impugnate ad assicurare il perseguimento degli scopi considerati dal legislatore e dalla Costituzione.

2.- la decisione in rassegna

Con la pronuncia in rassegna la Corte ha concluso per la fondatezza dei dubbi di costituzionalità sollevati dall’ordinanza di rimessione, dichiarando l’illegittimità delle disposizioni esaminate nonché, in applicazione dell’art. 27, l. n. 87/1953, la illegittimità consequenziale di numerose altre disposizioni normative di analogo contenuto disciplinanti il reclutamento, lo status e l’avanzamento del personale dell’Esercito, dell’Aeronautica, della Marina e dell’Arma dei Carabinieri.

La Corte ha ravvisato, anzitutto, il contrasto della disposizione con l’art. 51, terzo comma, della Costituzione, sul rilievo che “l’assenza di vincolo coniugale non può configurarsi come legittimo requisito attitudinale per l’accesso agli impieghi in questione”, e con le disposizioni costituzionali (artt. 2 e 29) ed internazionali pattizie che sanciscono il diritto degli individui di contrarre matrimonio.

Quindi, il Giudice delle leggi ha evidenziato la rispondenza delle disposizioni impugnate ad una concezione non più attuale dell’ordinamento militare ed infine, all’esito di una ricostruzione in chiave evolutiva, ha concluso per la prevalenza dei diritti fondamentali della persona sulle esigenze dell’istituzione militare.

2.1.- Organizzazione militare e diritti fondamentali della persona.

Ad avviso della Corte (che ha mutuato le argomentazioni già svolte in tal senso nella citata pronuncia n. 332/2000) il conflitto tra diritti fondamentali della persona ed esigenze di organizzazione militare va risolto con una netta affermazione di prevalenza dei primi.

Pertanto, all’esito di una ponderazione di valori costituzionali potenzialmente confliggenti, il Giudice delle leggi ha escluso che rilevanti interferenze nella sfera privata e familiare dei cittadini possano essere giustificate dall’intensità e dall’esigenza di tendenziale esclusività del rapporto di dedizione che deve legare il militare in fase di istruzione al corpo di appartenenza.

L’assunto si pone in linea con i principi affermati in materia de qua dalla giurisprudenza costituzionale, che in più occasioni ha chiarito come “la Costituzione repubblicana supera radicalmente la logica istituzionalistica dell’ordinamento militare e riconduce anche quest’ultimo nell’ambito del generale ordinamento statale, particolarmente rispettoso e garante dei diritti sostanziali e processuali di tutti i cittadini” [5].

La portata di siffatta equiparazione, va sottolineato, si sostanzia non solo nell’escludere la legittimità di interventi legislativi che, attribuendo prevalenza ad esigenze istituzionali proprie dell’organizzazione militare dello Stato, contemplino la compressione dei diritti fondamentali correlati allo status di cittadino, ma, più in particolare, opera anche nel senso di sbarrare la strada a difformità di status del personale dell’Amministrazione militare rispetto alla disciplina generale dei dipendenti dello Stato.

Difatti, come già in precedenza precisato dalla Corte, la riconduzione dell’ordinamento militare “nell’ambito del generale ordinamento statale” si riflette anche sul trattamento dei dipendenti delle Amministrazioni militari, con conseguente necessaria conformazione dell’ordinamento del personale militare al necessario rispetto dei diritti fondamentali della persona, ritenuti non recessivi rispetto alle esigenze della struttura militare [6].

In tale contesto, non potrebbero sottrarsi a declaratoria di incostituzionalità disposizioni legislative che disponessero limitazioni all’accesso agli uffici pubblici connesse con il possesso di status e con l’esercizio di prerogative che costituiscano espressione di alcuno dei diritti fondamentali della persona riconosciuti dalla Carta Costituzionale [7].

Il delineato quadro di valori rende manifesta tutta l’inadeguatezza di una normativa evidentemente ispirata ad una concezione del rapporto tra autorità e diritti fondamentali della persona di impronta precostituzionale (la prima delle disposizioni impugnate risale infatti al 1942).

Inadeguatezza che, peraltro, appare evidentissima non solo alla luce della mappa di diritti fondamentali disegnata dalla Carta costituzionale, ma anche in considerazione della tutela che ai diritti di libertà – ivi inclusi quelli che il Giudice delle leggi ritiene ingiustificatamente lesi dalle disposizioni impugnate – viene accordata da atti internazionali impegnativi per lo Stato italiano e produttivi, nell’ordinamento giuridico interno, delle conseguenze derivanti dalla ratifica e dal correlato ordine di esecuzione.

Ci si intende riferire, in primo luogo, alla Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo, approvata dall’Assemblea generale dell’ONU nel dicembre del 1948, il cui contenuto ha trovato poi ulteriore specificazione, sempre ad opera dell’ONU, nel Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali e nel Patto internazionale sui diritti civili e politici del 1966 [8].

Nel contesto di tali atti, infatti, accanto al riferimento ai tradizionali diritti di libertà si rinviene la definizione di posizioni soggettive sussumibili nella categoria dei diritti sociali, che includono, per quel che rileva ai presenti fini, il “diritto a formarsi una famiglia”, sancito dall’art. 16 [9] con formula ancor più netta di quella adoperata dall’art. 29 della Costituzione italiana.

Analoghe affermazioni di principio si rinvengono nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, sottoscritta a Roma nel 1950 dagli Stati membri del Consiglio d’Europa [10] e nei relativi protocolli addizionali [11].

Come noto, la Convenzione in esame appresta strumenti di tutela [12] a presidio dell’osservanza dei diritti da essa enunciati, che riconosce, all’art. 12, il diritto di “uomini e donne in età adatta” di “sposarsi e di fondare una famiglia secondo e leggi nazionali regolanti l’esercizio di tale diritto” [13].

Sul punto la Corte richiama anche l’art. 9 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, proclamata a Nizza il 7.12.2000.

Orbene, è appena il caso di sottolineare che le richiamate norme internazionale pattizie, per il tramite dei relativi ordini di esecuzione, si sono collocate nell’ordinamento interno nel livello delle fonti primarie, talché esse non risultano di per se stesse idonee ad incidere sulla disciplina costituzionale dei diritti di libertà.

Siffatte disposizioni, tuttavia, costituiscono punto di riferimento ineludibile ai fini dell’interpretazione delle disposizioni costituzionali in materia e impegnano il legislatore nazionale a dare attuazione ai principi in esse sanciti, liddove l’ordinamento interno si presenti al riguardo lacunoso o carente.

Attraverso il riferimento a siffatte disposizioni, dunque, la Corte, spingendosi oltre le prospettazioni del Giudice a quo, ha condivisibilmente completato ed appronfondito il quadro dei profili di incostituzionalità disegnato dall’ordinanza di rimessione.

2.2.- Principio di ragionevolezza e buon andamento della pubblica Amministrazione ex art. 97 Cost.

La pronuncia in commento non si sofferma con la necessaria puntualità su taluni ulteriori dubbi di legittimità costituzionale rappresentati dal Giudice remittente; dubbi che, ad avviso di chi scrive, nel contesto di un razionale ordo decidendum avrebbero dovuto essere scrutinati in via prioritaria rispetto ai profili esaminati e ritenuti fondati dalla Corte.

Ed invero, l’ordinanza di rimessione aveva concluso per la dubbia ragionevolezza delle disposizioni denunciate e per la loro difformità all’art. 97 Cost., sotto il duplice profilo della ritenuta inidoneità “genetica” delle stesse ad assicurare il conseguimento delle finalità considerate dalla Costituzione e dal legislatore e della intrinseca contraddittorietà (insorta successivamente all’annullamento parziale disposto con la citata pronuncia n. 332/2000) intercorrente tra le norme racchiuse nelle disposizioni in argomento.

Tali spunti, come evidenziato, non hanno trovato adeguato approfondimento nella pronuncia in rassegna, che attribuisce portata dirimente alla violazione di diritti fondamentali della persona ed a quella particolare esplicazione del diritto di uguaglianza che attiene alle possibilità di accesso ai pubblici uffici, limitandosi ad accennare un giudizio di generica irragionevolezza delle disposizioni impugnate “in relazione ai caratteri dell’ufficio”.

Così come prospettato dal Giudice remittente, il dubbio di legittimità costituzionale concernente la intrinseca irrazionalità delle disposizioni impugnate e la loro contrarietà con i principi ex art. 97 Cost. avrebbe dovuto essere ricondotto alla – pur controversa – figura patologica dell’eccesso di potere legislativo sub specie di violazione del principio di ragionevolezza.

Si tratta, come noto, del vizio di legittimità costituzionale che inficia le disposizioni di legge di contenuto incongruo rispetto alle finalità – previste dalla Costituzione – al cui perseguimento esse risultano preordinate [14].

Invero, l’individuazione dei limiti posti al sindacato del Giudice delle leggi non è priva di profili problematici, trattandosi di individuare il labile confine che separa la discrezionalità legislativa dalle scelte di merito politico, sottratte al controllo della Corte Costituzionale ai sensi dell’art. 28 l. n. 87/1953 [15]. Tali ragioni hanno indotto la Corte – onde orientare il proprio sindacato su tale possibile vizio della legge – ad enucleare alcune figure sintomatiche, quali la “palese contraddittorietà del contenuto della legge rispetto ai suoi presupposti; l’incongruità dei mezzi predisposti, rispetto al raggiungimento delle finalità che stanno alla base della disciplina legislativa impugnata”, nonché “la ragionevolezza del contenuto della legge, sempre misurata alla luce delle sue finalità nel quadro dei principi costituzionali” [16].

Non è dubbio che la violazione del principio di ragionevolezza rappresenti la figura sintomatica dell’eccesso di potere legislativo più ricorrente nella elaborazione giurisprudenziale [17], risalendo alla seconda metà dagli anni ’50 la tendenza della Corte Costituzionale a valutare la sussistenza di un fondamento razionale a base della legge, alla luce di criteri quali “la giustificatezza, la logicità, la coerenza, l’adeguatezza, la congruenza, la proporzionalità, la non arbitrarietà delle discipline impugnate” [18]. Tendenza inaugurata dal leading case rappresentato dalla pronuncia n. 46/1959, con cui la Corte sovrana per la prima volta ebbe ad estendere il proprio sindacato alla rilevazione di una “idonea ragione” a base della normativa esaminata, in tal guisa affermando, seppur implicitamente, il principio secondo cui “la disciplina legislativa deve essere congruamente adeguata al proprio oggetto” [19].

Per quel che rileva ai limitati fini della presente disamina, va sottolineato come richiami espressi o impliciti ai canoni della ragionevolezza caratterizzino una parte notevole della giurisprudenza costituzionale relativa alle stesse disposizioni che disciplinano l’ordinamento della Repubblica, e segnatamente agli artt. 97, 117 e 119.

Con specifico riferimento all’art. 97, il risultato della elaborazione della giurisprudenza costituzionale è efficacemente compendiato dall’affermazione di autorevole dottrina secondo cui “Il principio di buon andamento dell’Amministrazione presuppone – secondo la Corte Costituzionale – che l’organizzazione amministrativa corrisponda ad una serie di criteri pertinenti all’<> delle strutture e alla <>, alla <> e alla <> rispetto al fine perseguito dal legislatore” [20].

In altri termini, le più recenti tendenze della giurisprudenza costituzionale in materia ravvisano la sussistenza di uno stretto collegamento tra controllo di ragionevolezza e principio di buon andamento [21]. Al riguardo, la Corte sovrana è giunta ad affermare che “la violazione del principio di buon andamento dell’amministrazione non può essere invocata se non quando si assuma l’arbitrarietà o la manifesta irragionevolezza della disciplina impugnata, per cui il richiamo all’art. 97 Cost. implica necessariamente lo svolgimento di un giudizio di ragionevolezza sulla legge censurata (sent. nn. 10 del 1980; 266 del 1993) [22].

Allineandosi con il descritto quadro di principi, l’ordinanza di rimessione in rassegna aveva revocato in dubbio la sussistenza di un fondamento razionale che consentisse di concludere per l’idoneità delle disposizioni impugnate a garantire il perseguimento del fine costituzionale ad esse sotteso (riconducibile all’art. 97 Cost.), consistente nell’assicurare l’efficienza della struttura militare attraverso l’instaurazione, quanto meno nel periodo dell’arruolamento e dell’addestramento, di un rapporto di dedizione esclusiva tra il militare ed il Corpo di appartenenza.

In altri termini, nella ricostruzione operata dal Giudice remittente il punto qualificante della supposta violazione coincideva con la impossibilità di rinvenire, a base delle disposizioni impugnate, una “ragionevole giustificazione” che giustificasse l’imposizione del requisito di stato civile rispetto al conseguimento delle finalità a dette norme sottese nel contesto dei principi costituzionali, finalità consistenti, evidentemente, nella realizzazione del principio di buon andamento degli uffici pubblici .

In tale quadro, il dubbio di costituzionalità prospettato dal Giudice a quo avrebbe forse potuto estendersi alla (non rilevata) violazione di quella specifica esplicazione del principio di buon andamento ex art. 97 Cost. che si concreta nel favor partecipationis, proiezione dell’interesse pubblico al tendenziale allargamento del novero dei possibili partecipanti ai pubblici concorsi, in funzione di garanzia della migliore selezione del personale. Principio che certamente osta alla imposizione di requisiti di ammissione restrittivi non giustificati dal perseguimento di specifiche finalità della pubblica Amministrazione.

Al riguardo possono richiamarsi le convergenti statuizioni contenute in due recentissime pronunce della Corte sovrana, nelle quali si è chiarito che “Il pubblico concorso è altresì un meccanismo strumentale rispetto al canone di efficienza dell’amministrazione, il quale può dirsi pienamente rispettato qualora le selezioni non siano caratterizzate da arbitrarie forme di restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi; forme che possono considerarsi non irragionevoli solo in presenza di particolari situazioni, che possano giustificarle per una migliore garanzia del buon andamento dell’amministrazione” [23].

In ogni caso, in disparte i rilievi critici dianzi svolti, si è in cospetto di una pronuncia argomentata e condivisibile, fondata su una concezione evoluta dell’ordinamento militare, che mette in risalto la pregnanza dei diritti fondamentali della persona e la loro non recessività rispetto alle esigenze organizzative delle esigenze organizzative dell’istituzione.

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[1] Giova riportare il nucleo essenziale della pronuncia, che reca argomentazioni pressoché integralmente mutuate dal Giudice a quo nell’ordinanza di rimessione in commento: “Nondimeno, il contrasto della disciplina impugnata con gli artt. 2, 3, 30 e 31 della Costituzione sussiste, non potendosi ravvisare, neppure nella delicata fase del reclutamento e dell’addestramento, un’esigenza dell’organizzazione militare così preminente da giustificare una limitazione del diritto di procreare, o di diventare genitore, sia pure prevista ai limitati fini dell’arruolamento e dell’ammissione ai reparti di istruzione. Una così grave interferenza nella sfera privata e familiare della persona – suscettibile di protrarsi eventualmente anche oltre il periodo di formazione del militare, durante i primi anni dopo l’assunzione del servizio permanente – non può, sul piano dei princìpi costituzionali, ritenersi giustificata dall’intensità e dall’esigenza di tendenziale esclusività del rapporto di dedizione che deve legare il militare in fase di istruzione al corpo di appartenenza, dovendo la necessaria continuità nella frequenza dei corsi di addestramento trovare garanzia in regole e rimedi diversi dal divieto di avere prole. Un divieto siffatto si pone in contrasto con i fondamentali diritti della persona, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, tutelando l’art. 2 della Costituzione l’integrità della sfera personale della stessa e la sua libertà di autodeterminarsi nella vita privata. Ripetutamente, del resto, questa Corte ha chiarito, da un lato, che “la Costituzione repubblicana supera radicalmente la logica istituzionalistica dell’ordinamento militare e riconduce anche quest’ultimo nell’àmbito del generale ordinamento statale, particolarmente rispettoso e garante dei diritti sostanziali e processuali di tutti i cittadini” (sentenza n. 278 del 1987); dall’altro, che la garanzia dei diritti fondamentali di cui sono titolari i singoli “cittadini militari” non recede di fronte alle esigenze della struttura militare (da ultimo, sentenza n. 449 del 1999)” (Corte Cost., 24.7.2000, n. 332, par. 2.2.).

[2] Cfr. Corte Cost., n. 332/2000 cit., par. 2.3.

[3] Cfr. Corte Cost., n. 332/2000 cit., par. 2.4.

[4] Per una più approfondita disamina della problematica, condotta anche alla luce della giurisprudenza della Corte, cfr. G Zagrebelsky, La Giustizia Costituzionale, Bologna, 1988.

[5] Corte Cost., n. 278/1987

[6] Come chiarito da Corte Cost., n. 449/1999, “la garanzia dei diritti fondamentali di cui sono titolari i singoli cittadini militari non recede di fronte alle esigenze della struttura militare”.

[7] In tal senso il Giudice rimettente ha condivisibilmente rilevato come “nell’attuale comunità fortemente articolata il livello di evoluzione sociale è pervenuto ad un grado di maturazione tale da superare logiche e impostazioni che pongano una qualche limitazione alla concreta possibilità per le donne coniugate, madri e non, di esercitare attività pubbliche ” (sub 3.1. dell’ordinanza di rinvio).

[8] Detti patti sono stati resi esecutivi in Italia con la L. n. 881/1977.

[9] Si riporta per esteso il testo dell’art. 16 cit.:

“1. Uomini e donne in età adatta hanno il diritto di sposarsi e di fondare una famiglia, senza alcuna limitazione di razza, cittadinanza o religione. Essi hanno eguali diritti riguardo al matrimonio, durante il matrimonio e all’atto del suo scioglimento.

2. Il matrimonio potrà essere concluso soltanto con il libero e pieno consenso dei futuri coniugi.

2. La famiglia è il nucleo naturale e fondamentale della società e ha diritto ad essere protetta dalla società e dallo Stato”.

[10] Reso esecutivo in Italia con l. n. 848/1955.

[11] Ci si riferisce al Protocollo di Parigi, sottoscritto nel 1952, nonché agli ulteriori Protocolli addizionali di Strasburgo e di Vienna.

[12] Prevedendo, tra l’altro, l’istituzione della Corte europea dei diritti dell’uomo.

[13] Il testo è attinto dalla traduzione italiana, curata dal Consiglio d’Europa, della versione ufficiale pubblicata in lingua francese ed in lingua inglese nella nella G.IJ. del 24 settembre 1955, o. 221, in appendice alla 1. 4 agosto 1955, o. 848, recante autorizzazione alla ratifica della Convenzione, oltreché del Protocollo addizionale, salve le innovazioni successivamente introdotte con i Protocolli o. 3 e o. 5 lv. G.U. del 25 agosto 1966, n. 20, e del 26 giugno 1967, o. 448, rispettivamente in Appendice alla 1. 13 luglio 1966, n. 653, ed alla 1. 19 maggio 1967, o. 448, recanti autorizzazione alla ratifica l’una del protocollo n. 3 e l’altra del protocollo o. 5) agli artt. 22, 29, 30, 34 e 40.

[14] La stessa esistenza della figura patologica in esame non è del tutto incontroversa nella giurisprudenza della Corte sovrana. Si è osservato al riguardo che “La formula <> ha fatto talora la sua comparsa anche nella giurisprudenza costituzionale (38/1965; 195/1982), pur con qualche reticenza (al riguardo, C. Mortati, Istituzioni, cit., vol II, p. 1413 s.), giustificata dalla difficoltà di ammettere la <> dell’atto politico per eccellenza, la legge, al livello della mera discrezionalità” (G. Zagrebelsky, La Giustizia Costituzionale, cit., 130).

[15] “Il controllo di legittimità della Corte costituzionale su una legge o un atto avente forza di legge esclude ogni valutazione di natura politica e ogni sindacato sull’uso del potere discrezionale del Parlamento”.

[16] Cfr. P. Caretti – U. De Siervo, Istituzioni di Diritto Pubblico, Torino, 1999, 502. Per un approfondimento v. Barile, Il principio di ragionevolezza nella giurisprudenza della Corte Costituzionale, in Il principio di ragionevolezza nella giurisprudenza della Corte Costituzionale (atti del seminario svoltosi a Roma, 13/14 ottobre 1992), Milano, 1994.

[17] In ordine al principio di ragionevolezza in generale, v.: L. Paladin, Ragionevolezza (principio di), in Enciclopedia del Diritto, liddove si evidenzia come “negli ordinamenti statali caratterizzati dalla presenza d’un qualche sistema di giustizia costituzionale, il sindacato sulla corrispondenza delle leggi ai canoni della ragione viene condotto con grande frequenza ed evidenza”.

[18] Cfr. L. Paladin, Ragionevolezza (principio di), cit., 900.

[19] Cfr. Crisafulli, Ancora in tema di eguaglianza, in Giur. Cost., 1959, 747, osservazione a C.Cost. 15 luglio 1959, n. 46, ivi, 743 ss.

[20] Cfr. L. Paladin, Ragionevolezza (principio di), cit., 904. Sull’argomento cfr. Bindi, Legittimità costituzionale e modalità di attuazione legislativa del principio di buon andamento, in Giur. Cost., 1994, 3174 e s.; Pinelli, in Commentario della Costituzione fondato da G. Branca, continuato da A. Pizzorusso, La pubblica amministrazione (art. 97 – 98), Bologna – Roma, 1994, sub art. 97, p. 97 ss.

[21] Per una puntuale ricostruzione del percorso giurisprudenziale che ha condotto all’emersione delle correlazioni intercorrenti tra buon andamento e principio di ragionevolezza, v. E. Bindi, Legittimità costituzionale e modalità di attuazione legislativa del principio di buon andamento, cit., 3177.

[22] Corte Cost., n. 24.2.1995, n. 63.

[23] Corte Cost., 16.5.2002, n. 194; 23 luglio 2002 n. 373.

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Documenti correlati:

CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 12 novembre 2002* (sono illegittime le disposizioni che prevedono il requisito dell’essere celibe, nubile o vedovo per essere reclutati nel Corpo della guardia di finanza).

TAR LAZIO, SEZ. II – Ordinanza 15 gennaio 2002 n. 126 (che aveva sollevato la q.l.c.).

CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 24 luglio 2000 n. 332 (sono illegittime le disposizioni che prevedono il requisito dell’essere “senza prole”. per essere reclutati nel Corpo della guardia di finanza).

Note

L'articolo I requisiti di accesso ai corpi militari proviene da Giustamm.

1.- L’entrata in vigore del decreto legislativo n. 198/2002 muta radicalmente la fisionomia del quadro normativo disciplinante la realizzazione delle reti di telecomunicazioni.

Il provvedimento normativo in esame, infatti, modifica profondamente il sistema previgente, che, all’esito di un processo di progressiva chiarificazione (il cui merito va in gran parte ascritto allo sforzo interpretativo compiuto dalla giurisprudenza), sembrava finalmente pervenuto ad un accettabile grado di chiarezza in ordine al riparto delle competenze ed alla natura e all’estensione dei poteri attribuiti ai soggetti pubblici coinvolti a vario titolo nella gestione del fenomeno in tutte le sue implicazioni (economiche ed industriali, sanitarie, ambientali ed urbanistiche).

Le innovazioni di carattere acceleratorio introdotte dal decreto – prima fra tutti la previsione di un regime derogatorio che consente l’insediamento delle infrastrutture in qualsiasi parte del territorio – sono state accolte con sfavore da associazioni ambientaliste, comitati e rappresentanti di Enti territoriali, unificati in una sorta di mobilitazione in chiave oppositiva che, tra l’altro, induce a prevedere una nuova stagione di conflitti in sede giurisdizionale. In particolare, vengono denunciate, a carico del provvedimento normativo, presunte patologie che si sostanziano nella violazione dell’assetto di competenze legislative e regolamentari delineato dal Titolo V della Costituzione, ovvero nello sconfinamento del legislatore statale dai limiti contrassegnati dalla legge di delega. Si tratta, dunque, di rilievi destinati a formare oggetto di sindacato da parte della Corte Costituzionale.

Rispetto all’esame di tali questioni, mi sembra prioritaria una riflessione in ordine alla portata sostanziale delle disposizioni del decreto e delle modificazioni da questo indotte sull’ordinamento di settore avendo riguardo ai principi fondamentali di politica ambientale che vincolano lo Stato italiano in ragione della sua appartenenza all’Unione europea.

2.- Occorre premettere che, in considerazione dell’attuale inesistenza di dati certi in ordine agli effetti dell’esposizione cronica ai campi elettromagnetici, il legislatore nazionale è vincolato al rispetto del principio di precauzione.

2.1.- Si tratta, in sintesi, del noto principio secondo cui, al fine di garantire la protezione di beni fondamentali, come la salute o l’ambiente, è necessaria l’adozione o l’imposizione di determinate misure di cautela anche in situazioni di incertezza scientifica, nelle quali è ipotizzabile soltanto una situazione di rischio, e non è invece dimostrata, allo stato delle attuali conoscenze scientifiche, la sicura o anche solo probabile evoluzione del rischio in pericolo.

Il principio di precauzione legittima quindi l’imposizione di determinate cautele in un momento anteriore a quello nel quale, in una logica di tipo preventivo, debbono essere disposti gli interventi preordinati alla difesa dal pericolo.

Tale anticipazione della soglia di intervento si impone – e legittima la restrizione di alcuni diritti fondamentali, come l’iniziativa economica privata – per la peculiare natura di beni come la salute e l’ambiente, il cui danneggiamento non potrebbe essere adeguatamente riparato attraverso un intervento successivo, in considerazione della dimensione spaziale e temporale talvolta incontrollabile e della temibile diffusività dei potenziali eventi dannosi, dovuta anche alla reciproca interferenza e convergenza fra le potenziali fonti di danno.

2.2.- Come noto, il principio di precauzione è previsto dal trattato C.E. come fondamento della politica ambientale comunitaria.

Conseguentemente, l’art. 174, che sancisce tale principio, rientra tra le disposizioni del trattato che esprimono gli obiettivi fondamentali e i principi essenziali, e che pertanto, secondo la Corte di Giustizia [1], hanno valore costituzionale ed enunciano principi vincolanti per gli Stati membri.

Il principio precauzionale è stato inserito, con le modifiche apportate dal trattato di Maastricht, fra i principi fondamentali della politica comunitaria in materia ambientale, accanto al principio di prevenzione, al principio di correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente e al principio chi inquina paga (art. 174 cit.).

Secondo l’interpretazione della Corte di giustizia e della Commissione delle Comunità europee, il principio enunciato nell’art. 174 del trattato, è un principio generale del diritto comunitario, la sua applicazione non è limitata al diritto ambientale, ma si estende ad altre materie di interesse comunitario, in particolare la tutela della salute e dei consumatori. Interessa quindi i tre tipici settori di intervento della ricerca e delle applicazioni biotecnologiche, come del resto confermano le più recenti direttive, che si ispirano al principio precauzionale e vincolano espressamente gli Stati membri al rispetto del medesimo principio nella relativa disciplina di attuazione. E’ il caso ad esempio della direttiva 2001/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, sull’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati, (considerando (8)) [2].

2.3.- Tornando alla specifica materia delle sorgenti fisse di c.e.m., credo che sia agevole l’individuazione dei vincoli conformativi derivanti in capo agli Stati membri dall’affermazione comunitaria del principio di precauzione e del suo corollario, il principio c.d. A.L.A.R.A. (As Low As Reasonable Possible), secondo il quale, una volta effettuata la scelta tecnologica, l’esposizione agli effetti potenzialmente nocivi della stessa deve rimanere al livello più basso ragionevolmente ottenibile.

Mi pare infatti evidente che il nucleo essenziale degli obblighi incombenti sul legislatore si riduca a questo: disciplinare la materia in modo da assicurare – senza pregiudizio per l’efficienza dei servizi di telecomunicazione – che l’esposizione si attesti sui livelli di campo più bassi in concreto realizzabili.

Tale obiettivo, ovviamente, non può dirsi raggiunto attraverso la semplice previsione di limiti di esposizione e valori di attenzione, che si traduce nella semplice imposizione di una soglia massima di valori di campo priva di carattere incentivante rispetto al mantenimento dei campi nei valori più bassi in concreto realizzabili.

A tanto si aggiunga che lo stesso valore cautelativo di detti limiti massimi è assai dubbio in ragione del fatto che essi (inevitabilmente) non riflettono una effettiva conoscenza delle conseguenze dell’esposizione a lungo termine.

Si consideri, ad esempio, che la individuazione dei valori di cautela fissati dall’art. 4 del D.M. 381/1998 è stata operata in dichiarata “assenza di dati sperimentali sufficienti”, come espressamente ammesso nelle linee guida applicative del decreto in questione (par. 5).

Anche per tale ragione, non sembra proprio che la semplice imposizione di limiti massimi sia idonea a soddisfare gli obblighi derivanti allo Stato dal Trattato CEE.

Di contro, l’ordinamento di settore, in ossequio ai principi di politica ambientale stabiliti dalla CEE, deve contemplare misure idonee a provocare ed incentivare la tendenziale riduzione dell’esposizione nel massimo grado possibile (ovviamente senza pregiudizio per l’efficienza dei sistemi di comunicazione).

Siffatte misure, evidentemente, possono (e devono) investire sia il versante delle scelte tecnologiche da operare in sede di progettazione e realizzazione delle reti (imponendo l’adozione di tecnologie di minor impatto) che quello delle scelte localizzative (garantendo l’ottimizzazione della distribuzione degli impianti e la conseguente omogeinizzazione del campo ed il conseguimento dei valori più bassi in concreto realizzabili).

3.- Invero, il legislatore nazionale, nel disciplinare la materia, non aveva ignorato tale necessità.

3.1.- Al riguardo, infatti, già il D.M. 381/1998 aveva stabilito che “la progettazione e la realizzazione dei sistemi fissi delle telecomunicazioni e radiotelevisivi (…) deve avvenire in modo da produrre i valori di campo elettromagnetico più bassi possibile, compatibilmente con la qualità del servizio svolto dal sistema stesso al fine di minimizzare l’esposizione della popolazione” (art. 4 comma 1), introducendo il concetto di “obiettivo di qualità”.

Dunque, ferma restando la necessaria osservanza dei limiti e valori massimi ivi anche stabiliti, il decreto impegnava i gestori e gli Enti pubblici competenti ad adoperarsi per la individuazione di soluzioni tecnologiche e realizzative idonee a garantire la mimizzazione dell’esposizione.

In tale quadro, si demandava alle Regioni la disciplina delle attività di installazione e modifica degli impianti.

Si faceva dunque perno sulla scelta delle tecnologie applicabili, ma anche, ed il dato è rilevante, sulle scelte afferenti alla fase di configurazione e realizzazione delle reti sul territorio.

In tale prospettiva, il D.M. 381/1998, almeno nell’opinione dei suoi redattori, sottendeva sostanziali possibilità di gestione del fenomeno anche a livello comunale, potendo gli Enti locali, sulla scorta di una conoscenza ravvicinata del territorio governato e delle sue peculiarità, regolamentare l’insediamento delle infrastrutture adottando strumenti regolamentari idonei a “garantire la tutela della salute, dell’ambiente e del paesaggio e la minimizzazione dell’esposizione ai campi elettromagnetici” (cfr. linee guida illustrative cit., par. 4).

In parole povere, si riteneva che il Comune, fermo restando il rispetto dei limiti e dei valori stabiliti dallo Stato e la necessità di non intaccare l’efficienza delle reti, potesse adoperarsi allo scopo di assicurare – tra le varie possibili – la individuazione di soluzioni realizzative e localizzative idonee a minimizzare l’impatto delle infrastrutture su salute, ambiente e territorio.

In tale configurazione del ruolo comunale trovava piena realizzazione il principio di precauzione: accanto al potere statale e regionale di influire sulle scelte tecnologiche dei gestori si collocava, infatti, l’imprescindibile potere del comune di imporre, tra più soluzioni localizzative in concreto ipotizzabili, la scelta di quella più idonea a minimizzare l’impatto sulla salute e sull’habitat delle infrastrutture telefoniche.

4. – Sennonché, come tutti sappiamo, il Giudice amministrativo ha escluso la sussistenza, a livello comunale, di prerogative connesse alla tutela della salute ed all’organizzazione del sistema di telecomunicazioni, materie concentrate nelle mani dello Stato.

Si è riconosciuta, di contro, fin dalle prime pronunce del TAR Lombardia, la possibilità dei Comuni di esercitare potestà di natura meramente urbanistica, da esplicarsi nelle forme tipiche della pianificazione territoriale [3].

5.- Successivamente, l’impostazione originariamente accolta dai redattori del D.M. 381/1998 sembrava aver trovato piena conferma nella legge quadro 36/2001

Anzitutto, a norma dell’art. 1 della legge quadro, nell’ordinamento italiano veniva recepito il principio di precauzione e di minimizzazione del rischio, dal quale promana il relativo obbligo degli esercenti attività di impresa nel settore di abbassare al minimo ragionevolmente possibile i livelli di intensità dei campi elettromagnetici secondo la migliore tecnologia utilizzabile.

La legge, poi, riprendeva e disciplinava in modo più analitico l’istituto degli “obiettivi di qualità”, ricomprendendovi (art. 3, comma 1):

– i criteri localizzativi, gli standard urbanistici, le prescrizioni e le incentivazioni, affidandone la definizione alla legislazione regionale;

– i valori di campo, da definirsi da parte dello Stato nell’ottica di una progressiva minimizzazione dell’esposizione ai campi medesimi.

Il descritto riparto di attribuzioni veniva ribadito nel prosieguo del provvedimento normativo.

In particolare:

– a norma dell’art. 4 della l. n. 36/2001 allo Stato competeva la determinazione dei limiti di esposizione ai campi elettromagnetici;

– ai sensi dell’art. 8 della l. n. 36/2001 alle Regioni competeva la definzione degli strumenti e delle azioni per il raggiungimento degli obiettivi di qualità consistenti in criteri localizzativi, standard urbanistici, prescrizioni ed incentivazioni.

Ai Comuni, infine, si riconosceva l’esercizio di una potestà regolamentare finalizzata ad assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione.

Insomma, come si vede, nel sistema disegnato dalla legge quadro la effettività del principio di precauzione era, di fatto, affidata all’azione delle Regioni e dei Comuni, titolari, in concreto, del potere di incidere sulle scelte tecnologiche e realizzative dei gestori in funzione di minimizzazione.

Di contro, allo Stato competeva l’individuazione di limiti e valori massimi di esposizione; cioè l’adozione di prescrizioni che, come dianzi evidenziato, non costituiscono adempimento agli obblighi di anticipazione della tutela rivenienti dal trattato CEE.

Si insiste, insomma, nel sottolineare che nel sistema della legge quadro la realizzazione del principio di precauzione (e della tutela anticipata che ne costituisce la proiezione più immediata) era demandata ai livelli regionale e comunale di gestione dell’insediamento delle infrastrutture.

6.- Sarebbe peraltro superflua, in questa sede, una analitica ricostruzione delle oscillazioni verificatesi in giurisprudenza, anche nel mutato quadro normativo, in ordine alla natura e alla latitudine dei poteri dei Comuni.

E’ sufficiente ricordare che l’orientamento ormai prevalente (consolidatosi in virtù di due recenti pronunce di merito del Consiglio di Stato [4]), aveva riconosciuto la sussistenza, in capo ai Comuni, sia di un potere di matrice urbanistica, da esercitarsi nelle forme tipiche della pianificazione, sia di un potere residuale di tutela sanitaria, esercitabile in relazione alla specifica situazione locale e sulla base di inequivoche risultanze istruttorie di carattere scientifico.

In conclusione, va sottolineato ancora una volta come il nucleo qualificante del livello comunale di gestione del fenomeno (livello che si caratterizza per la convivenza di finalità di governo del territorio in senso stretto con esigenze di “minimizzazione” dell’esposizione) consistesse proprio nella possibilità di tradurre in disciplina regolamentare – da definire in contraddittorio con i gestori e comunque sulla scorta di tutti i dati rilevanti ai fini della valutazione delle esigenze di rete – l’individuazione, tra le tante, delle soluzioni localizzative meno impattanti sull’assetto del territorio e sull’habitat naturale ed umano.

7.- Il sistema previgente all’entrata in vigore del decreto Gasparri, dunque, contemplava una equilibrata distribuzione di compiti tra Stato Regioni e Comuni. Dalla complessiva attività svolta nei descritti tre livelli di gestione del fenomeno (e specialmente da quella svolta in sede regionale e comunale) emergeva in concreto la realizzazione del principio di precauzione, il cui conseguimento passava attraverso la previsione di misure e prescrizioni e la definizione di strumenti regolamentari idonei ad imporre agli operatori del settore – ferma la necessità di non compormettere l’efficienza tecnica delle reti – l’adozione delle soluzioni tecnologiche e localizzative di minor impatto per la salute, l’ambiente ed il territorio.

Gli equilibri sottesi al descritto riparto di attribuzioni vengono vanificati dalle disposizioni contenute nel decreto legislativo qui in esame.

In particolare, all’articolo 3, il decreto Gasparri prevede speciali procedure ai fini della realizzazione delle reti, anche in deroga alle previsioni della legge quadro (ponendo espressamente nel nulla l’art. 8. comma 1, lett. c, che demandava alle Regioni la definizione delle procedure autorizzative). Introduce, quindi, meccanismi procedimentali notevolmente accelerati e semplificati, prevedendo l’applicazione, in generose proporzioni, dell’istituto del silenzio assenso.

Inoltre, la disposizione in esame, sovrapponendosi al potere pianificatorio dei Comuni, afferma la compatibilità delle infrastrutture in questione “con qualsiasi destinazione urbanistica”, chiarendo che le stesse “sono realizzabili in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento” (comma 2).

Infine, gli impianti vengono assimilati “ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria di cui all’articolo 16, comma 7, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, pur restando di proprietà dei rispettivi operatori, e ad esse si applica la normativa vigente in materia” (comma 3).

Ora, in disparte ogni considerazione sulla compatibilità di tali previsioni con l’attuale assetto di competenze legislative e regolamentari – come delineato dal riformato art. 117 Cost. – appare evidente che le disposizioni in esame determinano una pressoché totale soppressione del ruolo delle Regioni e dei Comuni nella gestione dell’insediamento delle infrastrutture.

Da un lato, infatti, si riservano agli impianti procedure autorizzative speciali, in deroga a quelle stabilite dalle regioni ai sensi dell’art. 8 della legge quadro. In tale nuovo contesto procedimentale – esclusa la formale conservazione del potere regionale di definire “incentivazioni” – non sembra residui alcuno spazio per la definizione ed applicazione degli obiettivi di qualità previsti dalla legge quadro. Ed infatti, la precettività degli obiettivi consistenti nella previsione di “criteri localizzativi e standard urbanistici” viene di fatto neutralizzata dalle previsioni racchiuse nei commi 2 e 3 dell’art. 3 del decreto Gasparri, che, come riferito, consentono di installare i ripetitori in qualsiasi parte del territorio comunale ed in deroga a qualsiasi previsione di legge, piano o regolamento.

Dall’altro, si esclude ogni possibilità per i Comuni di concorrere alla definizione del fenomeno insediativo attraverso l’adozione dei regolamenti previsti dall’art. 8 della legge quadro, stante la dichiarata compatibilità delle infrastrutture con tutte le zonizzazioni e la assimilazione delle stesse alle urbanizzazioni primarie.

Di fatto, si preclude ogni possibilità di disciplina del fenomeno a livello comunale, attraverso l’instaurazione di un regime derogatorio idoneo a superare le previsioni contenute negli strumenti urbanistici ed “ogni altra disposizione di legge o regolamento”.

In tal modo, si svuota di contenuto anche il potere comunale di introdurre misure di minimizzazione basate sulla conoscenza della situazione locale e del territorio governato.

In una parola, il decreto “Gasparri” elimina quasi del tutto le fasi di gestione di livello regionale e comunale, che, come dianzi riferito, nel sistema della legge quadro si ponevano in funzione di perseguimento della minimizzazione dell’esposizione e quindi, mediatamente, miravano ad assicurare l’effettività del principio di precauzione (e del suo corollario A.L.A.R.A.) nell’ambito dell’ordinamento interno.

Di contro, nel sistema inaugurato dal decreto “Gasparri” non sembra ci sia spazio alcuno per un intervento delle Amministrazioni più vicine al territorio interessato dall’insediamento delle reti, né conseguentemente è configurabile un’attività valutativa e decisionale volta all’individuazione, tra le tante astrattamente configurabili, della soluzione localizzativa idonea a garantire, nel contemperamento di tutti gli interessi coinvolti, una minimizzazione dell’esposizione.

8.- In conclusione, il decreto “Gasparri”, eliminando dall’ordinamento di settore ogni previsione finalizzata ad innescare dinamiche di tendenziale abbattimento, nel massimo grado possibile, dei livelli di esposizione, non sembra conciliabile con gli obblighi di minimizzazione derivanti dai principi affermati dall’art. 174 del Trattato CEE.

Tanto potrebbe indurre a configurare, in capo al Giudice, obblighi di disapplicazione della legge nazionale contrastante con la normativa comunitaria prevalente, con conseguente preclusione del dispiegarsi degli effetti derogatori contemplati dal decreto. Infatti, “costituisce orientamento ormai pacifico quello in virtù del quale il diritto comunitario prevale su quello dei singoli Stati membri, con il conseguente obbligo per il giudice nazionale di disapplicare la norma interna eventualmente contrastante (…)” [5].

Siffatto obbligo di disapplicazione andrebbe esteso, secondo un indirizzo più recente, anche alla pubblica Amministrazione.

Si è affermato al riguardo che “poiché le norme del Trattato CE sono direttamente efficaci nell’ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro e il diritto comunitario prevale sul diritto nazionale, queste disposizioni attribuiscono agli interessati dei diritti che le autorità nazionali devono rispettare e tutelare (…). Risulta, infatti, che, da un lato sono soggetti a tale principio di preminenza tutti gli organi dell’amministrazione, compresi quelli degli enti territoriali, nei confronti dei quali i singoli sono pertanto legittimati a far valere tale disposizione comunitaria (…)” [6].

In ogni caso, si preannuncia una ulteriore impennata della conflittualità tra cittadini, associazioni, Enti locali e gestori dei servizi di telefonia, e sono già in corso di proposizione iniziative, promosse sia in via incidentale che in via principale, finalizzate alla sottoposizione del decreto “Gasparri” al Giudice delle leggi. Le patologie denunciate attengono, come già riferito, alla violazione dell’assetto di competenze legislative e regolamentari delineato dal Titolo V della Costituzione, ovvero allo sconfinamento del legislatore statale dai limiti contrassegnati dalla legge di delega.

In via incidentale la questione di legittimità è già stata sollevata nel contesto di un giudizio pendente dinanzi al Consiglio di Stato – Sezione VI, e si attende la decisione, ormai imminente, del Giudice a quo [7]. In via principale, consta che diverse Regioni abbiano deciso di impugnare il decreto sotto molteplici profili di ritenuta violazione dell’assetto di competenze costituzionalmente sancito e di inosservanza dei limiti contenuti nella legge delega.

L’ultima parola, dunque, spetta ancora una volta al Giudice.

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[1] Così, Corte di giustizia, parere 1/91 del 14 dicembre 1991, in Raccolta, 1991, 6079. Sul tema G. GAIA, Introduzione al diritto comunitario, Roma-Bari, 1999, III ed., 97 ss.

[3] TAR Lombardia – Milano, Sez. I, ord. 21.11.2000 n. 3765.

[4] Cons. St., VI, 3.6.2002 n. 3098; idem, 6.8.2002 n. 4096.

[5] Cfr. B. Giuliani e M. Zoppolato, commento a TAR Lombardia – Brescia, ord. 27.11.2001 n. 830, in Urbanistica ed appalti, 5/2002, 602 e ss. Circa l’obbligo dell’amministrazione di disapplicare il diritto interno statale incompatibile con una normativa comunitaria, v. Corte di Giustizia delle Comunità Europee, sent. 22.4.1989, in causa n.103/88, Fratelli Costanza/Comune di Milano).

[6] Corte di Giustizia delle Comunità Europee, Sez. II, 29.4.1999, in causa C.224/97, in Riv. It. Dir. Pubbl. Com., 1999, 1347 ss.

[7] Ric. n. 6967/2002.

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Documenti correlati:

DECRETO LEGISLATIVO 4 settembre 2002, n. 198 (in G.U. n. 215 del 13 settembre 2002 – in vigore dal 14 settembre 2002) – Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese …

Pagina di approfondimento sull’inquinamento derivante da onde elettromagnetiche

Note

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