1. Gli interventi normativi più recenti in materia di giudizio contabile (leggi nn. 19 e 20 del 1994 e l. n. 639/1996) hanno introdotto una disciplina della responsabilità amministrativa più aderente alla necessità di assicurare da un lato una migliore tutela degli amministratori pubblici, attenuandone le responsabilità, dall’altra una perdurante tutela della correttezza nella gestione delle pubbliche risorse, finalità alla quale per Costituzione tende l’azione della Corte dei conti nell’interesse dei cittadini.

Con la istituzione delle Sezioni regionali contabili si è contribuito a realizzare un più “giusto processo”, avendo il decentramento portato all’accelerazione dei tempi dei giudizi.

In attuazione dei principi dalla l. n. 639, si è pervenuti poi alla:

a) perseguibilità solo dei comportamenti più censurabili, con maggiore impatto sulla opinione pubblica, e più gravidi di conseguenze sul bilancio (introduzione della limitazione alla colpa grave ed al dolo);

b) più puntuale individuazione delle responsabilità, sollecitata dalla normativa che ha posto i principi della: a) separazione della responsabilità politica da quella di gestione; b) individuazione del responsabile del procedimento;

c) necessità di tenere comunque conto del vantaggio acquisito per l’Ente, ai fini della individuazione o quantificazione del danno.

d) insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali.

2. L’attuazione delle linee fondanti della riforma, poste dal legislatore, mi risulta abbia determinato una sensibile diminuzione del contenzioso contabile, risultato certo in un qual senso voluto dal legislatore, ma che potrebbe essere conseguenza, in parte non prevista, della difficoltà della individuazione dei confini, spesso non netti, tra colpa e colpa grave, che da sovente luogo ad incertezze interpretative, che solo la giurisprudenza, nella valutazione ponderata dei casi concreti, può sciogliere.

Senonchè, devesi osservare, tale valutazione, in primis, è demandata al Procuratore Regionale della Corte dei conti, che, come è noto, è titolare dell’azione di responsabilità.

In sostanza, a seguito della limitazione della responsabilità ai casi di dolo o colpa grave, ma anche a seguito della introduzione dei limiti di cui alle lettere c) e d), si è attribuita alla parte attrice un notevole potere discrezionale in ordine alla promuovibilità dell’azione, spettando alla stessa di valutare, ai fini della introduzione del giudizio, se il comportamento lesivo del pubblico dipendente integri o meno una ipotesi di colpa grave nonché la sussistenza delle altre condizioni richieste dal legislatore.

Di tal che si può ben dire che si è affievolito di molto il principio della obbligatorietà dell’azione di responsabilità, desumibile dall’art. 43 del regolamento di procedura per i giudizi dinanzi alla Corte stessa approvato con R.D. 13 Agosto 1933, n. 1038.

Ora, tale potere, che non esisteva – quanto meno in questa misura- in passato, può nell’esercizio concreto rivelarsi amplissimo e ciò non può che destare forti perplessità, in quanto con ciò si è attivato un vero e proprio filtro alla attività giurisdizionale della Sezione, rendendo peraltro in taluni casi problematico il manifestarsi di nuovi indirizzi giurisprudenziali.

E’ perciò che io vedrei opportuna la introduzione di una figura ordinamentale del tipo del Giudice delle Indagini Preliminari, che non solo agisca come strumento di riscontro della attività del Procuratore, ma anche di ausilio ai fini di una accelerata chiusura della controversia: è facile prevedere che, in caso di consenso di entrambi i soggetti, si addiverrebbe più facilmente alla immediata chiusura delle contestazioni.

Questa conseguenza sarebbe, a mio giudizio, auspicabile, sia perché la sottoposizione ad un pubblico giudizio di amministratori comporta ricadute negative in termini di immagini, quanto anche per evitare i crescenti oneri che la legge n. 639/1996 pone a carico delle Amministrazioni danneggiate in caso di “definitivo proscioglimento”.

3. E proprio tale previsione legislativa (che appare eccessivamente generosa perché non distingue tra il pieno proscioglimento ed il rigetto della domanda risarcitoria per intervenuta prescrizione o per assenza di colpa grave), a mio avviso, potrebbe anche incidere sulla valutazione, che la parte attrice è chiamata a compiere sulla sussistenza delle suindicate condizioni che possano fare ritenere fondata la domanda.

Voglio dire che il P.R., tanto più se è scrupoloso ed attento agli interessi economici degli Enti danneggiati, in un certo qual modo potrebbe essere condizionato dal responsabile timore che se il suo convincimento non venisse condiviso dal collegio giudicante le conseguenze del processo instaurato finiranno per ricadere sull’Amministrazione danneggiata, cui la l.n.639 addossa l’onere del rimborso delle spese legali in caso di proscioglimento definitivo dei propri amministratori.

Questa preoccupazione può rendere, non a torto, l’attore ben prudente nell’agire e ciò però può come conseguenza determinare che in un certo numero di fattispecie può essere impedito alle Sezioni e quindi alla giurisprudenza di individuare le linee di demarcazione tra colpa e colpa grave e spesso la stessa individuazione di tipologie integranti ipotesi di responsabilità diventerebbe più difficile.

In particolare, rischia di risultare vanificata la possibilità di individuare le responsabilità per omessa vigilanza o per omessa adozione di misure di controllo (quella che, a mio avviso, costituisce l’azione più significativa della Corte), perché proprio in questo ambito la valutazione dell’elemento soggettivo appare più problematica.

Si deve pensare in proposito che il valore aggiunto della giurisdizione di responsabilità risiede proprio nella individuazione di carenze nella rete autoprottetiva che la P.A. si dà in sede di organizzazione: in questo si estrinseca, soprattutto, la efficacia preventiva e l’indubbio valore collaborativo nei confronti delle stesse Amministrazioni che riveste l’azione di responsabilità perché, individuando le manchevolezze in sede di controllo, fa in modo che si eviti per il futuro il ripetersi di certi eventi dannosi e può contribuire al recupero di efficienza delle stesse.

Spesso accade, infatti, che la Procura, nel rinviare a giudizio gli autori di ammanchi o gli agenti incaricati della riscossione o i consegnatari di denaro e beni mobili, che non sanno dare giustificazione della sparizione, a volte di ingenti risorse pubbliche, incontri invece difficoltà nel procedere contro i presunti corresponsabili, perché il difetto di controllo o di vigilanza, specie in presenza di una normativa confusa o scarsamente puntuale, non è facilmente inquadrabile nella tipologia della colpa grave.

Questa purtroppo è una conseguenza (che si è già evidenziata) non lieve della limitazione della responsabilità alla colpa grave, che, a mio avviso, avrebbe dovuto essere prevista (e come tale si giustificava) per i soli amministratori, dovendosi richiedere ai funzionari, in virtù della loro professionalità, una maggiore attenzione nella gestione della cosa pubblica.

Poiché si tratta spesso di danni rilevanti (per sottrazioni che si prolungano per anni) non è chi non veda che quella finalità che la Corte persegue con la giurisdizione di responsabilità, (che, ove bene intesa, può risultare uno strumento efficace per quelle Amministrazioni che si propongano di perseguire il buon andamento e la correttezza nelle gestioni) rischia di venir meno.

Se la diminuzione del contenzioso è dovuta, come temo, a questi problemi probabilmente occorre pensare a qualche correttivo, quale potrebbe essere quello di escludere il rimborso delle spese legali per i casi di colpa o nei casi di prescrizione dell’azione, limitando lo stesso alla ipotesi di assoluzione piena; correttivo che, tra l’altro, farebbe venir meno un improprio onere finanziario addossato dal legislatore agli enti in casi in cui, sommato tutto, non sembra vi siano interessi meritevoli di tutela.

4. In parte connessa a questa problematica è la questione della possibilità di integrazione del contraddittorio da parte del giudice contabile: ove si convenga che ciò non solo è consentito, ma addirittura è, in determinati casi, indispensabile ai fini dell’accertamento della verità processuale (secondo quanto ritiene parte della giurisprudenza e come autorizza la normativa, cfr. artt.15 e 16 del reg.proc.per i giudizi dinanzi alla Corte dei conti), il problema su sollevato troverebbe un fisiologico temperamento, giacché, quando nella fase dibattimentale, emerga una diversa o più approfondita valutazione dei fatti dedotti in giudizio, il giudice potrà disporre nuovi accertamenti e disporre la integrazione del contraddittorio, specie se in tal senso è la richiesta delle parti.

A questo proposito, devo ricordare che, nella applicazione della normativa esistente, è subentrata la necessità di tener conto ora dei nuovi principi di cui all’art. 111 novellato.

Preliminarmente, vorrei osservare che uno dei punti fondamentali su cui ruota la riforma introdotta con la riferita norma costituzionale è rappresentato dalla necessità di garantire la celerità del giudizio, esigenza assolutamente condivisibile tanto più considerando la ricaduta negativa che può avere sul presunto responsabile la pendenza del giudizio. Tale esigenza comporta, a mio avviso, peraltro anche l’obbligo di evitare un eccessivo appesantimento del procedimento, rendendo quanto più agile la procedura.

5. L’altra condizione che la norma costituzionale pone è quella della necessità di assicurare nel processo la piena parità delle parti ed il rispetto del principio del contraddittorio.

Infine, la norma novellata pone il principio del “ giudice terzo”, ossia della assoluta autonomia ed equidistanza o imparzialità del giudice rispetto alle parti nel processo.

Fermandomi, per ragioni di tempo, a quest’ultimo aspetto, devo osservare che, in relazione al principio di terzietà del giudice, si pone quindi il quesito se la previsione del (impropriamente denominato) potere sindacatorio (ossia la possibilità per il giudice di disporre maggiori accertamenti sul piano delle prove e la possibilità della integrazione del contraddittorio) sia in armonia o meno con la norma di cui all’art. 111 novellato.

A mio avviso, non sembra sussistere contrasto tra la norma costituzionale e tale potere, sempre si intende che i fatti contestati, ed in particolar modo l’evento lesivo, restino gli stessi.

In questo caso, la integrazione del giudizio con la chiamata in causa di altri presunti responsabili, con provvedimento ordinatorio del giudice (per il che certo non necessita il preventivo invito a dedurre perché siamo già nella fase dibattimentale), laddove tale chiamata sia richiesta da altri convenuti che non si ritengano responsabili dell’evento lesivo o lo si ritengono solo parzialmente, non costituisce che esplicazione o attuazione del pieno rispetto del principio di difesa (del resto anche il codice di rito prevede forme assimilabili di chiamata di terzo o ad iniziativa della parte, art. 106, oppure del giudice, art. 107 c.p.c.).

La necessità di assicurare il contraddittorio fa ritenere rispondente ai fini di un “ giusto processo” tale chiamata onde accertare la effettiva responsabilità dei convenuti o convenibili ed in ogni caso il rispettivo concorso causale nella determinazione del danno nel corso di un unico processo.

Ricordo in proposito quanto previsto dall’art.52,co.2, del R.D. 12.7.1934, n.1214, che pone l’obbligo per il giudice contabile di valutare le singole responsabilità e consente allo stesso di porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto, il che rende necessario che si accertino le responsabilità connesse ad uno stesso evento nell’ambito di un unico giudizio.

Quindi, può affermarsi che il principio della terzietà del giudice, nei giudizi di responsabilità amministrativa presso la Corte dei conti, è rispettato dal fatto che spetta soltanto al Procuratore Regionale contestare i fatti causativi di danno erariale e disporre conseguentemente la citazione avanti la Corte costituita in sede giurisdizionale. Nell’ambito dei quali fatti il giudizio stesso deve restare sempre circoscritto, essendo impedito al giudice di porre a fondamento della affermazione di responsabilità un fatto diverso.

Di contro, non sembra che si possa dilatare tale principio fino a precludere al giudice contabile, ove subentrino circostanze o elementi, che possano corroborare una diversa versione dei fatti contestati, che alleggeriscano la posizione dei convenuti, il potere, giustamente riconosciuto dall’ordinamento in vigore, di compiere quella istruttoria necessaria a costruire nel processo una diversa verità dei fatti, accertando approfonditamente il quadro delle singole responsabilità.

Se tale potere non sussistesse, il giudizio finirebbe per essere condizionato dai soli elementi introitati dall’attore o prodotti dalla Amministrazione nella fase pre-dibattimentale, fatto che può essere foriero di gravi conseguenze per il convenuto: questi può divenire l’anello debole di un rapporto che lo vede spesso posto in condizioni di inferiorità al cospetto di una Amministrazione dotata di poteri autoritativi e che potrebbe assumere atteggiamenti non collaborativi nel fornire elementi probatori che possano per avventura scagionarlo, magari a copertura di altre responsabilità o per motivi politici.

Tale atteggiamento potrebbe condizionare lo stesso esito del processo.

Perché ciò non avvenga, proprio la garanzia del diritto di difesa, tutelato dall’art. 111 novellato, nella parte in cui intende sia assicurato il contraddittorio tra le parti in condizione di parità, richiede che il giudice abbia quei poteri cui si è fatto riferimento e che in realtà devono essere visti, in una rilettura delle norme adeguata ai nuovi principi costituzionali, come idonei a perseguire le esigenze di quel “ giusto processo”, richiesto dall’art. 111 stesso.

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Documenti correlati:

Relazione del Procuratore generale V. APICELLA.

Relazione del Procuratore regionale M. PISCHEDDA.

Relazione del Procuratore regionale G. PALUMBI.

P. MADDALENA, La sistemazione dogmatica della responsabilità amministrativa.

F. RAPISARDA, Danno economico e danno risarcibile: il problema della prospettazione da parte del Pubblico Ministero.

A.L. BORRELLI, Il problema della corrispondenza tra il chiesto ed il deciso nei giudizi di responsabilità.
N. LEONE, Il problema del riparto di giurisdizione.

A. BUSCEMA, Le potenzialità del giudizio di conto nell’accertamento dei diritti patrimoniali degli enti locali.

G. RANUCCI, Questioni in tema di responsabilità degli eredi.

Note

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