Roma, 16 gennaio 2001.

PARERE PRO VERITATE

Per comodità del lettore si anticipano le conclusioni finali.

I punti essenziali della soluzione che si intende suggerire sono i seguenti:

a) Divieto per l’interessato di ingerirsi nella gestione diretta dell’impresa. L’interessato deve restare mero proprietario dell’impresa (individuale o societaria che sia), senza assumere personalmente compiti di amministrazione (come accade negli altri paesi di cui si farà cenno nel paragrafo 1).

b) La previsione di un sistema di adeguata pubblicità sulla proprietà, sulla titolarità di beni, aziende ed, in definitiva, sugli interessi economici di chi assume cariche di Governo, mediante l’obbligo di rendere una dichiarazione ad hoc.

c) La previsione di un controllo speciale e qualificato, rimesso all’Autorità garante della concorrenza e del mercato (nota da noi come Autorità antitrust) che appare sufficiente a garantire massima trasparenza ed imparzialità sugli effetti dell’azione di Governo. Si tratta di un controllo che registra effetti e conseguenze delle scelte governative, ed è volto ad impedire qualsivoglia interferenza tra interesse pubblico ed interesse privato.

d) La previsione di un controllo speciale e qualificato, rimesso all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, tale da assicurare correttezza, completezza ed imparzialità dell’informazione, controllo da esplicarsi dal basso verso l’alto per evitare forme ingiustificate di sostegno privilegiato per il Governo.

e) L’eventuale rafforzamento dei poteri sanzionatori (verso le imprese) e di segnalazione ed informativa al Parlamento.

La cessione imposta per legge.

Ciò premesso, si devono prendere in considerazione gli strumenti astrattamente utilizzabili per realizzare l’obiettivo descritto.

Nel pubblico dibattito che si è svolto in questi anni, specie negli ultimi tempi, si è suggerito da alcuni di individuare quale mezzo tecnico di soluzione del problema quello della cessione vincolata, ancorché a titolo oneroso, dei beni e delle aziende e, più genericamente, delle attività imprenditoriali appartenenti a chi riveste funzioni di Governo. L’alienazione, in breve, avrebbe l’effetto di separare definitivamente il politico da quel nucleo di interessi economici e dalla gestione delle imprese di comunicazione cui il potenziale conflitto si suole ricondurre.

Questa proposta (che spesso si è manifestata in un contesto non scevro da animosità), pur se apparentemente molto efficace sul piano della passione politica ed indubbiamente di agevole comprensione per chi non dispone del necessario bagaglio tecnico, non coglie affatto la complessità del problema e soprattutto non tiene conto dei valori costituzionali che si sono prima richiamati.

Essa anzitutto non è conforme alla Costituzione e non trova in essa alcun appiglio, né programmatico né tantomeno precettivo. È, poi, uno strumento tecnico che produce effetti eccedenti lo scopo perseguito. Infine, non è neppure utile a risolvere il problema.

La proposta della cessione imposta o dell’espropriazione non offre un rimedio risolutivo.

Punto terzo: la proposta non è utile e non risolve il problema.

Quando il valore delle imprese vendute è ingente, la liquidità conseguita verrebbe inevitabilmente di nuovo investita in altre iniziative imprenditoriali, o mobiliari di partecipazione, o immobiliari o in valori finanziari. Sicché non può escludersi l’emersione di nuovi conflitti di interessi, perché l’azione di Governo comunque ben potrebbe incidere sull’uno o l’altro bene. A meno che si immagini di aggiungere alla cessione vincolata un regime di gestione fiduciaria di tali beni; il quale, tuttavia, oltre che di dubbio fondamento costituzionale, potrebbe ancora non essere risolutivo.

Per raggiungere l’obiettivo, dunque, la proposta che esprimo con questo parere ipotizza strumenti normativi che producono i seguenti effetti, che è bene cominciare a riassumere:

a) L’estraneità dell’interessato alla gestione diretta dell’impresa, sì da evitare ogni commistione. L’interessato deve restare mero proprietario dell’impresa (individuale o societaria che sia), senza assumere compiti di amministrazione che, solo sul piano dell’immagine, non sono compatibili con la carica pubblica.

b) La previsione di un controllo speciale e qualificato che appare sufficiente a garantire massima trasparenza ed imparzialità all’azione di Governo (controllo dall’alto).

c) La previsione di un controllo speciale e qualificato tale da garantire correttezza ed imparzialità dell’informazione (controllo dal basso).

d) L’eventuale rafforzamento dei poteri sanzionatori (verso le imprese) e di segnalazione ed informativa al Parlamento.

e) Un regime di adeguata pubblicità sulla proprietà, sulla titolarità di beni, aziende ed, in definitiva, sugli interessi economici di chi assume cariche di Governo.

Giova ricordare che chi verte in una condizione di benessere economico non è, per ciò solo, destinatario di un veto costituzionale, che gli impedisca l’esercizio di funzioni di Governo. Né tale condizione, una volta che sia accompagnata dalla descritta griglia di garanzie, è tantomeno un indice che possa ingenerare il sospetto di un cattivo esercizio dell’indirizzo politico.

La soluzione d’altronde, dal sapore spiccatamente emulatorio, trascura la salvaguardia della continuità ed efficienza dell’impresa a danno dell’economia del paese. Il profilo dinamico dell’attività di impresa impedisce perciò di congegnare una disciplina sulla gestione fiduciaria che non tenga conto della sua identità strutturale, dei suoi obiettivi strategici e programmatici e della linea di gestione in corso di attuazione. Se la salvaguardia dell’identità e la continuità dell’organizzazione di impresa si ritiene implicitamente riconosciuta nell’articolo 43 della Costituzione, che disciplina l’ipotesi della espropriazione (Predieri, opera citata), a fortiori essa vale quando si tratta di provvedere ad una gestione temporanea.

Il blind trust non è istituto utile a disciplinare il «conflitto di interessi».

È stato frequente nel corso del dibattito politico e dei lavori parlamentari il richiamo ad un istituto di origine anglosassone, denominato blind trust, e a tale istituto si è fatto riferimento nelle iniziative legislative che hanno portato nel 1998 all’approvazione, quasi all’unanimità, da parte delle Camera dei Deputati di un testo legislativo e nel 2001 da parte del Senato della Repubblica dello stesso testo con larghi rimaneggiamenti e modifiche rispetto a quello approvato dalla Camera.

Il proposito si ritiene indispensabile soffermarsi su alcune precisazioni preliminari, allo scopo di dimostrare che anche questo strumento, a dispetto delle apparenze, non si adatta alla soluzione del problema.

Il trust è un istituto di diritto anglosassone, cui è stata dedicata un’apposita convenzione internazionale, che ne riconosce gli effetti nello stato italiano quando sia stato costituito in un ordinamento straniero che lo prevede come fattispecie tipica (convenzione dell’Aja del 1 luglio 1985, ratificata dalla Repubblica Italiana con legge 364/89). Esso, pur tra molte variabili, presenta alcuni dati comuni, che consistono: nel trasferimento dei beni dal proprietario (settlor) ad un amministratore (trustee); nella separazione di tali beni dal residuo patrimonio del trustee; nella perdita di ogni potere di controllo e direzione da parte del trustee; nella esistenza di un termine massimo di durata del trust e nella fissazione di uno scopo, al cui raggiungimento è ispirata l’intera gestione del trustee. Tale requisito finalistico può riguardare, secondo i casi, alcuni beneficiari specificamente individuati (come destinatari dei redditi della gestione), ovvero essere parzialmente rimesso alla discrezionalità del trustee, come pure coincidere con uno scopo caritatevole (i cosiddetti charitable trusts).

Il cosiddetto blind trust è una particolare applicazione dell’istituto, che trova nella legislazione degli Stati Uniti d’America il suo esempio più significativo. Il trasferimento dei poteri di gestione in capo al trustee viene in questo caso effettuato da coloro che accedono a cariche ed impieghi pubblici di vario ordine, anche quando non comportano l’esercizio di poteri di indirizzo politico, ma solo funzioni di gestione a diverso livello, al fine di impedire che le scelte effettuate nell’esercizio di tali funzioni possa mai esser sospettato di anomalo orientamento verso interessi privati. Con la cessione in trust si vuole impedire alla radice qualsivoglia forma di conflitto (pur se solo ipotetico) tra l’interesse pubblico e l’interesse privato del proprietario di beni e ricchezze, quale che sia la natura di queste.

Il trust, inoltre, è congegnato come cieco (blind): la gestione del trustee non solo è autonoma ed indipendente, ma concerne beni e valori che via via restano ignoti all’interessato, eventualmente grazie all’alienazione di quelli che compongono il patrimonio originario e reinvestimento del ricavato nell’acquisto di altri beni che restano occultati. Se, da un lato, al trustee è vietato di dare notizie sulla gestione e sulla composizione del trust o di farle solo trapelare, sono previste, dall’altro lato, severe sanzioni a carico dell’interessato che si adoperi o che tenga anche solo un atteggiamento passivo idoneo a ricevere informazioni su tali oggetti.

Dunque, due aspetti contraddistinguono il blind trust rispetto al modello classico di trust: l’assenza di un preciso requisito finalistico, poiché la gestione, anziché esser rivolta a vantaggio di uno o più beneficiari, è orientata solo a garantire temporaneamente l’imparzialità del funzionario; la sua cecità nella gestione, univocamente finalizzata ad eliminare il conflitto (potenziale) di interessi.

Ciò premesso, è anzitutto decisivo rilevare che il blind trust statunitense, come regolato dall’Etics in Government Act del 1978, è stato congegnato per disciplinare situazioni ordinarie e diffuse tra tutti i dipendenti pubblici chiamati all’esercizio di funzioni di una certa rilevanza, divenendo così una sorta di regola di ordine generale. L’obiettivo è molto diverso da quello che deve perseguire una disciplina sul «conflitto di interessi» nel nostro paese, perché l’ordinamento italiano non manca di un regime ordinario e diffuso sulle incompatibilità dei dipendenti, funzionari pubblici e parlamentari, ma necessita di norme che prendano in considerazione situazioni di «portata rilevante»: esso è destinato a coinvolgere solo l’esercizio di imprese e la gestione di attività economiche di rilievo tale da poter suscitare le preoccupazioni di cui si è già detto.

Più specificamente, il blind trust concerne solo beni che abbiano il carattere di ricchezze mobiliari (valori mobiliari e strumenti finanziari) o che in ricchezze mobiliari possano essere convertiti in modo agevole, senza pregiudizio economico, né turbamenti del libero mercato o forme di espropriazione larvata. Si tratta di casi nei quali non v’è alcun valore imprenditoriale specifico ed individuato da proteggere né da sacrificare. Non è casuale, poi, che la detta legislazione in alcuni casi abbia addirittura imposto il blind trust in alternativa ad una dichiarazione avente i caratteri della «denuncia finanziaria», cui è tenuto il personale federale. Il fatto stesso che la gestione in blind trust possa essere sostituita da una dichiarazione pubblica sugli averi di chi accede alla carica ed, in definitiva, dall’affermazione d una regola di trasparenza, dimostra che tale gestione affronta un problema che si colloca ad una soglia di complessità ben inferiore a quella che qui si esamina.

Il metodo utilizzato nell’ordinamento statunitense (e, segnatamente, il requisito della cecità) è radicalmente incompatibile con l’eliminazione del conflitto di interessi. Una gestione cieca (ed occulta per l’interessato) è possibile solo per valori mobiliari e non per la gestione di imprese individuali o per l’esercizio dei diritti che il socio vanta rispetto ad una società holding e che non rappresentano solo un valore finanziario, ma identificano una precisa realtà imprenditoriale. La gestione dell’impresa, specie quando si tratta di imprese di notevole rilievo economico, è comunque alla luce del sole: sicché l’interessato ben può conoscerne condizioni ed assetti contingenti. Una gestione cieca è possibile solo per beni fungibili, poiché essi possono alienarsi senza che l’interessato possa conoscere la destinazione della liquidità ricavata e le forme di reinvestimento.

Del resto, l’attribuzione al trustee del potere di alienazione dei beni costituiti in trust non tiene conto del valore aggiunto che la dinamica dell’impresa serba in sé, né delle esigenze di continuità e salvaguardia degli assetti strutturali di essa. Ed ovviamente valgono anche in questo caso le considerazioni già svolte circa l’incompatibilità costituzionale dei qualsivoglia fenomeno di vendita coattiva.

Il blind trust, nel suo modello completo, è dunque molto distante dagli scopi che interessano. Riassumendo, è strutturalmente incompatibile con gli obiettivi da realizzare ed inadeguato ad impedire il conflitto (potenziale) di interessi.

Il disegno di legge del Governo. L’istituzione di una Autorità indipendente per l’esercizio di una vigilanza sugli atti di Governo. Profili di incostituzionalità; inconvenienti; difficoltà di pratica attuazione.

La proposta che, da ultimo, il Governo avrebbe coltivato per sciogliere il nodo del conflitto di interessi è imperniata sulla creazione di una nuova Autorità indipendente, composta da tre saggi nominati dai presidenti di Senato e Camera dei Deputati, cui è demandato un controllo sugli atti del Governo statale e degli altri amministratori presso le regioni e gli enti locali.

L’Autorità sarebbe istituita al preciso scopo di vigilare sull’attività governativa, per snidare eventuali conflitti e, soprattutto, anomali comportamenti orientati a favorire gli interessi personali di chi riveste le cariche pubbliche.

L’esito del controllo sarebbe quello di una segnalazione al Parlamento dei fatti e delle circostanze accertate, per farne seguire ogni opportuna conseguenza in termini di critica politica e di tenuta del rapporto fiduciario.

Innanzitutto non è pertinente, da un punto di vista giuridico, giudicare l’idoneità di questa proposta argomentando dal fatto che i presidenti delle due Camere sono espressione della stessa maggioranza parlamentare che ha conferito la fiducia al Governo. Questa è una contingenza storica che attiene strettamente al dibattito politico e, poi, i requisiti di alta imparzialità e indipendenza dei componenti dell’Autorità dovrebbero essere elementi di sicuro affidamento. Infine, è garanzia più che sufficiente il ruolo assunto in sede di nomina dai presidenti delle Camere, i quali verrebbero a compiere un atto che trascende gli interessi della maggioranza e che gravita nell’ambito degli atti di indirizzo politico costituzionale.

I punti non sostenibili della proposta sono ben altri.

Questa soluzione è in primo luogo insufficiente a risolvere il problema del conflitto di interessi così come è stato fin qui descritto. In secondo luogo è anch’essa incompatibile con il quadro dei rapporti istituzionali tratteggiato nella Costituzione e, segnatamente, con la forma di Governo parlamentare in essa recepita.

La proposta è insufficiente, perché guarda solo a quello che, al precedente paragrafo 1, si è descritto come obiettivo di carattere generale, ma trascura l’obiettivo di carattere particolare. La vigilanza sugli atti di Governo dovrebbe servire a svelare eventuali e deprecabili scelte pubbliche orientata a vantaggio di singole imprese o di privati ed a garantire, anche in termini di immagine pubblica, la credibilità dell’azione dell’esecutivo ed il corretto ed equilibrato adempimento dei doveri istituzionali. Non serve, però, a tutelare la libera e serena formazione della pubblica opinione rispetto alla gestione di imprese che utilizzano strumento di comunicazione di massa; non serve, in particolare, a proteggere, anche con normative di questo tipo, un’informazione corretta, completa ed equilibrata, impedendo alla radice fenomeni di favor governativo dei media.

La frizione con le norme della Costituzione, invece, riguarda la singolare scelta di interporre tra Governo e Parlamento un nuovo soggetto che, esercitando una peculiare vigilanza sugli atti del primo allo scopo di riferire al secondo, non si capisce bene se sia una longa manus del Parlamento ovvero un usurpatore delle sue indefinibili prerogative.

Sembra proprio quest’ultima la conclusione più corretta: perché l’Autorità è concepita come indipendente ed autonoma da tutti poteri dello Stato, ivi compreso il Parlamento e perché al Parlamento compete in via esclusiva il giudizio sul Governo, nelle precise maglie del rapporto fiduciario, nonché l’attivazione di tutti i poteri conoscitivi e di indirizzo che valgano sia a rafforzare la consapevolezza della fiducia sia a testimoniare la vigilanza dei governanti sull’operato dei governanti.

In breve, questa Autorità è un «intruso istituzionale», che rompe il vincolo fiduciario diretto tra Parlamento e Governo (snaturando i poteri di vigilanza al primo spettanti). Delle due l’una: o il compito di questa Autorità è inutile, perché doppia l’attività conoscitiva e di indagine del Parlamento, oppure è sostitutiva di quella riservata alle Camere.

Se poi a questa sovrapposizione si volesse ad ogni costo pervenire, lo si potrebbe fare, per ovvie ragioni, solo con legge costituzionale, che aggiunga questa nuova Autorità all’organo di controllo sugli atti del Governo, attualmente previsto soltanto per la gestione finanziaria (Corte dei Conti, articolo 100 della Costituzione); e ciò vale anche per quel che riguarda le regioni, sulla cui autonomia costituzionalmente garantita non si può interferire con legge ordinaria.

Oltretutto, poiché la vigilanza sugli atti del Governo è fatta per effettuare una segnalazione al Parlamento, essa acquista un contenuto ed una finalità di carattere prettamente politico. Ciò induce alle seguenti ulteriori osservazioni: a) è rafforzato il sospetto di una interferenza grave nelle funzioni parlamentari, in assenza della necessaria legittimazione democratica a supporto dell’Autorità; b) il fine ed il fondamento politico del controllo potrebbe condizionare e diminuire l’efficienza dell’assetto organizzativo, delle competenza , del metodo di azione dell’Autorità, che viceversa dovrebbe essere sempre capace di accertare in quale misura il favor governativo possa tradursi in una distorsione degli assetti di mercato; c) sembra estranea alle dirette competenze di tale nuova Autorità la funzione di regolazione del mercato, preliminare a questo tipo di vigilanza: come detto il problema del conflitto di interessi non è solo un problema politico, ma è anche un problema economico ed è soprattutto con tecniche di controllo che attengono ai rapporti di mercato (e non doppioni istituzionali) che può davvero farsi luce sugli interessi da vigilare.

La soluzione che si propone: duplice controllo svolto dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato e dell’Autorità per le garanzie delle comunicazioni.

È giunto il momento di tirare le fila del discorso e di fissare le linee essenziali di un intervento normativo che voglia risolvere il problema del conflitto di interessi nel nostro paese realizzando un corretto e soddisfacente contemperamento dei valori in gioco.

Si tratta di riproporre, in larga misura, alcune delle considerazioni già svolte (in particolare, al paragrafo 3.4 dove si è anticipata la soluzione nel contesto di un discorso svolto finora in chiave critica e volto a dimostrare l’inadeguatezza delle soluzioni confutate).

I punti essenziali della soluzione, anticipate nell’esordio del presente parere e che si intende suggerire sono i seguenti:

a) divieto per l’interessato di ingerirsi nella gestione diretta dell’impresa. L’interessato deve restare mero proprietario dell’impresa (individuale o societaria che sia), senza assumere personalmente compiti di amministrazione (come accade negli altri paesi di cui si è fatto cenno nel paragrafo 1).

b) la previsione di un sistema di adeguata pubblicità sulla proprietà, sulla titolarità di beni, aziende ed, in definitiva, sugli interessi economici di che assume cariche di governo, mediante l’obbligo di rendere una dichiarazione ad hoc.

c) La previsione di un controllo speciale e qualificato, rimesso all’Autorità garante della concorrenza e del mercato (nota da noi come Autorità antitrust) che appare sufficiente a garantire la massima trasparenza ed imparzialità sugli effetti dell’azione di governo. Si tratta di un controllo che registra effetti e conseguenze delle scelte governative, ed è volto ad impedire qualsivoglia interferenza tra interesse pubblico ed interesse privato.

d) la previsione di un controllo speciale e qualificato, rimesso all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, tale da assicurare correttezza, completezza ed imparzialità dell’informazione.

Un controllo da esplicarsi dal basso verso l’altro per evitare forme ingiustificate di sostegno privilegiato per il governo.

e) L’eventuale rafforzamento dei poteri sanzionatori (verso le imprese) e di segnalazione ed informativa al Parlamento.

II) Sul punto a) e sul b) non vi sono considerazioni da aggiungere, se non che si tratta di accorgimenti comuni a gran parte delle democrazie occidentali.

Sul punto c), merita di essere sottolineato che il controllo dell’Autorità antitrust può armonicamente svolgersi nel quadro delle sue competenze (anche se, evidentemente, sulla base di una normativa ad hoc che ne finalizzi l’azione) ed in coerenza con la sua collocazione istituzionale.

Il problema del conflitto d’interessi, come già rilevato, può risolversi solo se si acquisisce la consapevolezza che non si tratta solo di preservare l’equilibrato ed imparziale esercizio dell’attività di governo (e di impedire l’offuscamento della sua legittimazione democratica) e che si deve partire anche dal concorrente obiettivo di salvaguardare gli assetti di libera concorrenza, che l’Unione Europea ha giustamente così a cuore. Il provvedimento governativo che favorisse un’impresa legata agli interessi di che l’adotta configurerebbe un «aiuto» non solo gravemente sospetto di illegittimità, ma anche lesivo della libera competizione sul mercato.

L’intervento dell’Autorità antitrust in questa materia, dunque, è tutt’altro che atipico, restando ampiamente nei confini dei suoi compiti istituzionali. Né possono riproporsi le obiezioni da me stesso sollevata al precedente paragrafo 8, perché, diversamente dall’Autorità di nuova istituzione cui si ispira il disegno di legge governativo, la vigilanza dell’Autorità Antitrust: a) non interferisce con le funzioni parlamentari e non si interpone nel rapporto fiduciario che regge il sistema di governo parlamentare, restando espressione del compito ordinario dell’Autorità Antitrust stessa; b) il controllo ha un fine politico solo indiretto, mediante le opportune segnalazioni alle Camere, e si avvale dell’assetto organizzativo, delle competenze e del metodo di azione già ben sperimentato dall’Autorità, certamente capace di accertare in quale misura il favor governativo possa tradursi in una distorsione degli assetti di mercato; c) la vigilanza è svolta dall’Autorità antitrust nell’esercizio della funzione di regolazione e si giova di tecniche che attengono ai rapporti di mercato (sicuramente le più efficaci).

Può dunque agevolmente replicarsi alle più recenti perplessità avanzate sulla stampa su questa espansione della vigilanza dell’Autorità Antitrust. Mi riferisco, in particolare, all’obiezione per cui queste nuove funzioni non guardano agli equilibri di mercato, ma sono invece dirette allo Stato e a proteggere la collettività contro commistioni di interessi pubblici e privati. Si tratterebbe cos’ di compiti non solo nuovi ma addirittura non omogenei a quelli dell’Antitrust.

Questa obiezione coglierebbe nel segno se l’Antitrust si piegasse ad un ruolo politico di controllo sul Governo, come la nuova Autorità che il disegno di legge governativo propone di istituire e di cui si è detto al precedente paragrafo 5. Ma nella proposta che qui avanzo (come più volte già rimarcato) l’Antitrust non controlla il Governo in senso istituzionale, poiché la vigilanza sull’esecutivo compete solo al Parlamento, bensì registra e vigila sugli effetti dell’azione governativa, con particolare riguardo alle interferenze con imprese appartenenti o collegate ad esponenti dell’esecutivo. L’Antitrust espande i suoi poteri rispettandone fondamento e contenuti: a) verifica l’anomala incidenza degli atti di governo sul mercato (ed è certamente anomala e distorsiva la scelta che favorisca gli interessi di una o più imprese a scapito delle altre); b) ne riferisce al Parlamento, perché si attivi il circuito istituzionale che lo vede garante dei governati verso l’operato dei governanti; c) commina, per suo conto, le sanzioni alle imprese beneficiarie del favor governativo.

Se poi l’allargamento delle competenze dell’Antitrust si rivelasse particolarmente gravoso, basterebbe ovviamente potenziarne le strutture utilizzando se mai quelle delle Autorità che in varie dichiarazioni di personalità di governo si vorrebbero abolire, perché esercitano funzioni propriamente amministrative che dovrebbero essere restituite, secondo principi di razionalità alle sedi proprie.

Il controllo previsto al punto d) colma la lacuna che si è denunciata al precedente paragrafo 5. Esso è affidato all’Autorità competente per il settore della comunicazione, anch’essa di asseverato prestigio e munita di congrua esperienza e di adeguate tecniche conoscitive. Ed anche qui il controllo appare diretta ed armonica espressione del suo ruolo istituzionale.

Si tratta di assicurare il più possibile l’obbiettività ed il pluralismo dell’informazione. Va da sé, difatti, che le aziende che agiscono nel mondo delle comunicazione e che facciano capo a personalità di governo non debbano a questi fornire particolari sostegni privilegiati, sostegni che l’attività di comunicazione privata non concederebbe ad altri esponenti del mondo politico. Neppure però questa coincidenza fra carica di governo e titolarità delle attività di informazione dovrebbe ingiustificatamente danneggiare chi la carica ricopre. Si dovrebbe raggiungere un punto di equilibrio, trasponendo in questa ipotesi quel principio di pluralismo interno, che costituisce la ragion d’essere del servizio pubblico radiotelevisivo, che richiede l’apertura dei media alle più diverse tendenze politiche e culturali. Senza però immaginare una omologazione a tale servizio di una impresa privata, che agisce secondo le naturali leggi del mercato e del profitto economico.

Ancora alcune brevi osservazioni sulla vigilanza concorrente di queste due Autorità.

Il sistema definito da questi poteri di controllo rispettivamente dell’Autorità antitrust e di quella di garanzia nelle comunicazioni rende effettivo il divieto di ingerenza nella gestione e la separazione tra interesse pubblico ed interesse privato, orientandola verso gli scopi di trasparenza, imparzialità, alta credibilità istituzionale della funzione. La descritta griglia di controlli elimina sul versante degli effetti i pericoli di deviazione istituzionale o di atipico esercizio delle attività imprenditoriali che sono potenzialmente connaturati a questa situazione.

Oltretutto, affidando tali poteri di controllo alle due anzidette Autorità indipendenti già funzionanti da anni e che garantiscono la più elevata competenza professionale e dignità costituzionale, si congegna un intervento che da un lato non può dirsi illegittimamente invasivo delle funzioni governative e dall’altro non può sospettarsi di insufficienza od inidoneità allo scopo. Non può dirsi illegittimamente invasivo perché i requisiti soggettivi dei componenti delle due Autorità indipendenti già esistenti, la loro altissima legittimazione funzionale, la peculiare collocazione ordinamentale in posizione di neutralità ed indipendenza d ogni pubblico potere, rendono compatibile questa forma di vigilanza con le prerogative costituzionali del governo e con l’autonomia ed indipendenza dell’attività di indirizzo politico, sensibile solo al vincolo fiduciario del Parlamento. Non può sospettarsi di debolezza od inidoneità allo scopo perché gli stessi requisiti e la stessa legittimazione si presentano come garanzia più che adeguata a livello di affermazione, pur solo formale,del principio di trasparenza ed imparzialità, nonché a livello di effettiva salvaguardia degli interessi del cittadino.

Una garanzia, quella offerta in questi anni dalle due Autorità di garanzia indipendenti anzidette, che non può essere offuscata da gratuiti commenti diretti a screditarle, svolti di recente da opinionisti che si mostrano ingenuamente ignari e colpevolmente disinformati della positiva opera svolta da queste due Autorità di garanzia già esistenti che, proprio per la credibilità che si sono conquistata in questi anni per l’opera svolta con assoluta indipendenza dal potere politico per assicurare il libero gioco degli interessi, hanno messo in evidenza le loro notevoli potenzialità, che offrono sicuro affidamento anche per l’attribuzione dei compiti di controllo e di vigilanza connessi alle esigenze legate al tema del «conflitto di interessi» (sulla positiva esperienza offerta dalle Autorità indipendenti e sulle loro potenzialità rinvio ai miei saggi: Caianiello, Le Autorità indipendenti tra potere politico e società civile, in Foro amm. 1997, fascicolo 1, pagina 1 e seguenti; Il difficile equilibrio delle Autorità indipendenti, in Il diritto dell’economia, 1998, fascicolo 2, pagina 239 e seguenti; Relazione al Seminario dell’Isae, del 14 novembre 2000, edizione dell’Istituto; cui adde: V. Caianiello, Profili pubblicistici della Commissione nazionale per la Società e la borsa, nella Rivista: Impresa, ambiente e pubblica amministrazione, Milano, Giuffrè, 1974, 195 e seguenti).

Il complesso impianto della proposta che fa leva sulla vigilanza ed il controllo da esercitarsi da dette Autorità, a ben vedere, non lascia zone d’ombra e riesce a creare uno spartiacque, netto e visibile, tra l’interesse economico dell’uomo di Governo quale titolare di titoli partecipativi di società o di quote di rilevante interesse patrimoniale e l’interesse pubblico di cui egli diviene portatore quale titolare delle funzioni di indirizzo politico e di coordinamento dell’attività ministeriale.

Infine, al punto e) si suggerisce l’inasprimento delle sanzioni che è in potere delle Autorità di irrogare. Un inasprimento giustificato dell’esigenza di scoraggiare al massimo possibile la commistione di interessi pubblici e privati che l’intervento legislativo intende prevenire. I destinatari di queste sanzioni sono necessariamente individuati nelle imprese che abbiano fruito, dall’alto verso il basso del favor governativo e, viceversa, in quelle che abbiano ingiustificatamente ed in modo squilibrato fornito sostegni sproporzionati all’azione di governo. È, invero, per ovvie ed intuitive ragioni, del tutto estraneo ai poteri delle due Autorità e difficilmente armonizzabile con il quadro dei rapporti istituzionali un potere sanzionatorio direttamente esercitabile nei confronti della personalità di Governo o della compagine governativa accusata di favoritismi, trattandosi di aspetti che investono esclusivamente il rapporto fiduciario Parlamento-Governo.

Dal pari, è opportuno rafforzare il naturale collegamento tra le Autorità ed il Parlamento mediante periodiche forme di comunicazione ed informative immediate nel caso di violazione del divieto di favorire interessi di parte.

Sulla base delle notizie fornitegli dalle due Autorità di garanzia, competerà esclusivamente al Parlamento, nel quadro del suo istituzionale rapporto fiduciario con il Governo, di assumere ogni iniziativa nell’esercizio della sua Sovranità.

(Prof. Vincenzo Caianiello)

Note

L'articolo Testo del parere del Prof. Vincenzo Caianiello, Presidente emerito della Corte costituzionale, richiesto dalla Commissione affari costituzionali della Camera dei Deputati proviene da Giustamm.

XIV LEGISLATURA
I COMMISSIONE
AFFARI COSTITUZIONALI, DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO E INTERNI INDAGINE CONOSCITIVA

Seduta di lunedì 28 gennaio 2002

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PRESIDENTE. L’ordine del giorno reca l’audizione del professor Vincenzo Caianiello, ordinario di diritto amministrativo e di istituzione di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma.
Saluto, a nome della Commissione, il nostro ospite e lo ringrazio per aver accolto il nostro invito. Nel dare subito la parola al professor Caianiello, avverto che egli mi ha anticipato che intende leggere una memoria integrativa sul parere da lui reso alla Commissione.

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Come ha anticipato il presidente, leggerò una breve memoria di chiarimenti per evitare gli equivoci nei quali si è incorsi in questi ultimi giorni in merito al contenuto del mio parere.
Desidero innanzitutto ringraziare la Camera dei deputati per avermi concesso l’altissimo ed ambito onore di offrire questa mia consultazione su di un argomento così delicato, che tiene desta da tempo l’attenzione del mondo della politica e che ci si augura possa trovare al più presto una soluzione equilibrata e convincente.
Considerazioni di politica delle istituzioni, già esposte nel parere, e le mie particolari propensioni culturali nella materia mi mostrano innanzitutto poco disponibile verso quelle proposte avanzate nel dibattito svoltosi in questi anni che tendono a dare prevalenza al regime delle incompatibilità o addirittura delle ineleggibilità – so che questa mattina è stata, invece, sostenuta questa tesi -, tenuto conto del particolare favor mostrato dall’articolo 51 della Costituzione verso lo ius activae civitatis di tutti i cittadini in condizioni di eguaglianza. Ciò per le ragioni che esposi in una relazione svolta (e citata nel parere) all’Accademia dei Lincei nell’aprile del 1992 (epoca certo non sospetta rispetto agli eventi di oggi) nella quale ponevo in evidenza l’esigenza di creare il massimo delle condizioni possibili per assicurare l’accesso della società civile, nelle sue più significative componenti, al mondo delle istituzioni politiche (non ho pertanto alcuna propensione verso la distinzione hegeliana tra società civile ed istituzioni, perché credo che una società sia tanto più progredita quanto più coincidono società civile e istituzioni).
Di conseguenza il problema è di trovare un giusto punto di equilibrio per contemperare questa insopprimibile esigenza con quella di evitare la commistione di interessi pubblici con quelli privati, il cui risultato può essere raggiunto in gran parte facendo leva, con gli opportuni adattamenti, su istituti e regole già in larga parte presenti nel nostro ordinamento. Ad esempio per quel che concerne il fenomeno del conflitto di interessi nelle società commerciali esso è disciplinato non con misure preventive generali, bensì (articolo 2373 codice civile) con misure dirette a risolverlo in riferimento a specifiche evenienze concrete, e così per il diritto amministrativo e per il diritto processuale, salvo sporadiche eccezioni, sono previste misure in genere dirette a rimuovere il conflitto – astensione e ricusazione (per questo rinvio alla mia voce sull’enciclopedia Treccani del diritto) – di volta in volta quando esso si presenta in concreto.
Ciò premesso, ricordo che il parere mi è stato richiesto sotto il profilo esclusivamente giuridico e d’altra parte non avevo alcun titolo per affrontare l’argomento sotto altri profili, per cui, ben consapevole dei limiti che la richiesta comportava, mi sono attenuto a considerazioni di tale natura, scusandomi per l’eccessivo tecnicismo del discorso, che può averlo reso poco comprensibile a chi non è particolarmente aduso al linguaggio dei giuristi (mi riferisco alla stampa che ha riferito dei concetti non del tutto aderenti al contenuto del parere).
Comunque poiché il parere mi è stato richiesto sull’intero problema, mi sono premurato di esprimere le mie opinioni in ordine sia a disegni di legge già presentati, sia ad ipotesi e proposte che erano state avanzate in questi anni sulla stampa e su pamphlet pubblicati fino al momento della stesura del parere, nell’intento di offrire la più ampia gamma di riflessioni al Parlamento, che nella sua sovranità dovrà assumere le deliberazioni definitive.
Il mio documento, diversamente da quanto più volte riferito in modo inesatto dagli organi di stampa, non è dunque un disegno di legge alternativo a quelli già presentati, ma sottopone a rassegna critica le altre ipotesi e, a seguito della specifica richiesta che mi è stata fatta nella lettera di incarico, illustra una mia proposta per offrire ulteriori elementi di riflessione, dei quali è evidente che il Parlamento nella sua sovranità potrà non tenere alcun conto, non essendo tenuto a metterlo in discussione, come è invece obbligo per i disegni di legge presentati.
In questo spirito collaborativo che mi ha spinto ad accettare l’incarico, del quale mi sono sentito – mi credano, signor presidente e signori della Commissione – e mi sento altamente onorato, è lungi da me ogni idea che da un punto di vista giuridico formale il mio documento possa essere considerato sullo stesso piano dei disegni di legge già iscritti all’ordine del giorno, come – ripeto – mi è sembrato che esso sia stato ritenuto da molti.
Il mio è dunque un elaborato che potrebbe contenere considerazioni assolutamente inattendibili, discutibili, opinabili e fallaci, ad avviso di chi dovrà adottare le deliberazioni in sede politica. Ma date le polemiche che sono state montate sulla mia persona e nel ringraziare di cuore coloro che hanno mostrato apprezzamento nei miei confronti, anche dissentendo dai contenuti, ambirei soltanto in questa sede alla conferma di quella fiducia che ha indotto al conferimento dell’incarico che ritengo, con tutte le manchevolezze e i difetti che potranno essere riscontrati, di avere assolto con quell’assoluta autonomia di giudizio testimoniata dal mio passato al servizio delle istituzioni e quindi «secondo scienza e coscienza».
A titolo di doveroso omaggio alla Commissione vorrei innanzitutto dissipare con l’onorevole presidente un equivoco nel quale, per come riportato dalla stampa, si è potuto incorrere a seguito di una dichiarazione da me resa a margine di un convegno scientifico, tenutosi giorni fa nella biblioteca di San Macuto proprio sull’argomento generale delle autorità indipendenti di garanzia, nel quale avevo svolto la relazione conclusiva che teneva conto dei saggi da me scritti sull’argomento fin dal 1974, quattro dei quali ho l’onore di offrire alla Commissione perché citati nel testo del parere. L’equivoco nasce dalla risposta da me data ai giornalisti quando mi è stato chiesto se la mia proposta coincidesse con quella del Governo: ho rinviato alla lettura del parere sottolineando come da esso risultava che la mia proposta, per come da me formulata, era antitetica a quella contenuta nel disegno di legge del Governo (più nota sotto il nome di progetto Frattini), senza per questo in alcun modo riferirmi ad un elaborato che il presidente onorevole Bruno dichiarò subito dopo la mia risposta che era in corso di redazione. Mi auguro di aver con questo dissipato ogni dubbio.
Tornando al merito del problema, per come risulta in modo inequivocabile dal parere, l’ottica del disegno di legge governativo muove dall’idea di un organismo apposito che, con una formula ad effetto, ho definito un «intruso istituzionale», che a mio modestissimo avviso stravolgerebbe con legge ordinaria l’attuale quadro dei rapporti tra gli organi costituzionali come previsti in Costituzione.
A quell’organismo sarebbe affidato, come longa manus del Parlamento, il compito di un controllo di natura politica sul Governo nonché sulle regioni violando fra l’altro, con legge ordinaria dello Stato, la loro autonomia costituzionalmente garantita.
Il mio suggerimento muove invece da una prospettazione esattamente rovesciata rispetto a quell’ottica. Per esplicitarla meglio e rinviando per una più ampia disamina al più preciso contenuto del parere pro veritate, posso dire che essa fonda sui poteri già affidati a due Autorità di garanzia esistenti nel nostro ordinamento e che dalla loro istituzione hanno conquistato largo prestigio nel Paese.
L’Autorità antitrust verrebbe chiamata a svolgere un’attenta verifica delle conseguenze che gli atti di Governo producono negli assetti del mercato. Se un atto viene compiuto in modo da favorire obiettivamente una o più imprese, non interessa se intenzionalmente o meno, è indubbio che realizzi una turbativa del mercato. Gli assetti concorrenziali sono turbati, al pari che in caso di abuso di posizione dominante o di intese restrittive della libera concorrenza, anche quando il Governo compie atti a favore di un’impresa e a danno degli altri imprenditori; l’Antitrust è competente a risolvere l’aspetto economico del conflitto di interessi (guardato in quello che nel parere è definito il profilo generale) mediante le sanzioni di cui si dirà tra breve; l’aspetto politico del problema è e non può essere che appannaggio del Parlamento sia per la verifica del rapporto fiduciario, sia come cassa di risonanza per la responsabilità politica diffusa; l’Antitrust a questo fine dovrebbe riferire periodicamente ed effettuare ogni segnalazione opportuna, nei tempi e nei modi stabiliti dalla legge; l’Antitrust dispone di tutti i mezzi, dell’esperienza e delle strutture per capire quando un atto di Governo produce effetti tali da favorire un’impresa a danno delle altre ed a danno degli assetti di libera concorrenza.
Quanto ai punti delle sanzioni e dell’estraneità dei compiti rispetto a quelli istituzionali propri dell’Autorità confrontati con quelli che le verrebbero attribuiti nella materia del conflitto di interessi, secondo il mio suggerimento, la maggior parte delle critiche, anche di autorevoli esponenti del Parlamento, rivolte al mio parere, lamentano che avrei omesso di occuparmene (non vorrei che ciò fosse dipeso da un disguido degli uffici della Camera, che avrebbero trasmesso in modo incompleto il mio documento). In proposito vorrei rinviare al quint’ultimo rigo di pagina 23, nel quale propongo espressamente « L’eventuale rafforzamento dei poteri sanzionatori (verso le imprese) e di segnalazione ed informativa al Parlamento», dilungandomi a descriverne la portata nelle pagine successive.
In proposito rammento che i poteri sanzionatori attuali di spettanza dell’Antitrust sono quelli previsti negli articoli che vanno dal 15 al 19 della legge del 1990 n. 287. Si tratta della diffida e di pesantissime sanzioni pecuniarie già previste, che il Parlamento, in relazione alla delicatezza del problema, potrebbe aggravare secondo la sua discrezionalità, nel rispetto dei criteri della ragionevolezza, dell’adeguatezza e della proporzionalità, anche, se del caso, con la previsione di sanzioni interdittive nei confronti degli amministratori o della stessa attività di impresa, o in qualunque altro modo, sempre nel suo discrezionale apprezzamento, dovesse ritenere di modulare. E, trattandosi di discrezionalità esclusivamente politica, in un parere avente contenuto esclusivamente giuridico non può esservi spazio per alcun suggerimento. Può essere previsto di tutto, anche l’impiccagione nella piazza dei Miracoli; tuttavia, non potevo essere io a suggerirla.
MARCO BOATO. Sarebbe vietato dalla Costituzione. Dovremmo fare una nuova legge costituzionale.
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Comunque, si tratta di un problema di scelta politica.
Di fronte alla possibile obiezione che, supponendosi che le sanzioni verrebbero previste nei confronti delle imprese, queste ultime sarebbero responsabili per fatto non proprio e che quindi vi sarebbe un caso di responsabilità oggettiva, può replicarsi che la legge n. 689 del 1981, conosciuta come quella «delle depenalizzazioni», il cui articolo 3 estende il principio di colpevolezza alle sanzioni amministrative, si riferisce alla disciplina antitrust in quanto applicabile e nei limiti di compatibilità ai sensi dell’articolo 31 della legge 287 del 1990; che non vi sono ostacoli di rango costituzionale a configurare una responsabilità oggettiva di questo tipo (si dovrebbe richiamare in proposito la categoria delle sanzioni ripristinatorie, in analogia a quanto accade con la demolizione dell’immobile abusivo costruito dal conduttore non proprietario).
Tra l’altro tale categoria potrebbe forse indirizzare la scelta del legislatore riguardo alla concreta configurazione delle sanzioni irrogabili. Il decreto legislativo n. 231 del 2001 (disciplina delle responsabilità delle persone giuridiche) all’articolo 5 stabilisce che « L’ente è responsabile per i reati commessi nel suo interesse o a suo vantaggio…» da determinati soggetti che svolgono «anche di fatto» funzioni di gestione e di controllo dell’impresa. Questa normativa ha già dato una diversa lettura del principio di personalità della responsabilità penale, tenuto conto innanzitutto che in casi del genere si è in presenza di sanzioni depenalizzate e che di recente si è nel contempo riconosciuta possibile anche una responsabilità amministrativa di tipo «oggettivo» di enti e società.
Sul punto del controllo da parte dell’Autorità di garanzia nelle comunicazioni preciso che una funzione di garanzia del pluralismo e di una corretta informazione è coerente con i compiti già oggi assegnati a questa Autorità. Mi riferisco oltre che alla legge n. 249 del 1997, istitutiva dell’Autorità stessa, alla legge del 2000 n. 28 (cosiddetta sulla par condicio). Quest’ultima assegna all’Autorità compiti molto simili a quelli che dovrebbe svolgere in tema di conflitto di interessi. Ricordo che la legge n. 28 del 2000 distingue tra controllo dell’Autorità (sulle televisioni private) e controllo della Commissione parlamentare di vigilanza sulla RAI.
A quest’ultimo proposito bisogna stare attenti ad una possibile obiezione che il regime speciale della legge n. 28 del 2000, valevole solo per il periodo della campagna elettorale, non potrebbe stabilizzarsi come perenne, perché altrimenti sarebbe «imbavagliata» la libera informazione e la stessa libertà di stampa garantita dalla Costituzione. Si deve quindi dire che i compiti dell’Autorità per le comunicazioni dovranno essere opportunamente calibrati, secondo la discrezionalità del legislatore, in modo che si possa intervenire solo in caso di abnorme pregiudizio al pluralismo dell’informazione.
Quanto alle sanzioni, ricordo, al riguardo, che mi è stato rimproverato di non averne parlato; esse, invero, a prescindere dai poteri già vigenti, potranno essere innovate e rimodellate – sempre in base alla discrezionalità del legislatore nell’esercizio della sua potestà sovrana – avendo come riferimento gli stessi parametri tenuti presenti per l’autorità antitrust, cui, del resto, sotto molti aspetti, la legge n. 249 del 1997 rinvia.
Anche in tale caso, si colpisce direttamente l’impresa e si potrebbero configurare non solo sanzioni pecuniarie ma anche di tipo interdittivo o sospensivo, previa formale diffida.
Si prevede, infine, un periodico obbligo di referto al Parlamento per innescare tutte le sue iniziative nei confronti del Governo, nella dialettica dell’istituzionale il rapporto fiduciario che intercorre tra i due massimi organi titolari del potere politico, in base al sistema costituzionale incentrato sulla sovranità del Parlamento quale massimo luogo di esercizio della sovranità popolare.
Quanto infine all’autorevolezza (mi consentirete l’espressione) delle autorità di garanzia – cui ho suggerito di conferire i poteri nella materia -, da studioso e da cittadino non posso non manifestare il mio rammarico per avere sentito, in occasione della presentazione di un recente disegno di legge (successivo al mio parere), che, per esercitare i poteri in materia di conflitto di interessi, si dovrebbe creare una nuova autorità «veramente indipendente»: si squalifica così, in modo ingiusto e ingeneroso, la meritoria opera compiuta in questi anni dalle due autorità da me indicate, che hanno fornito un grande esempio di indipendenza e di autonomia nell’esercizio delle loro funzioni. Se esse non avessero dato prova di quell’indipendenza che mi aveva suggerito di utilizzarle ai nostri fini, oggi stesso il Parlamento italiano dovrebbe avviare le iniziative opportune per provvedere alla loro soppressione.
Queste integrazioni e precisazioni, signor presidente, onorevoli componenti della Commissione, desideravo sottoporre alla vostra cortese attenzione nell’occasione che oggi mi viene, con mio grande onore, concessa.

PRESIDENTE. Ringrazio il professore Caianiello per avere corrisposto all’invito della Commissione nonché per la relazione testé svolta.
Passiamo alle domande dei colleghi.
MARCO BOATO. Ringrazio il presidente Caianiello per la sua esposizione; lo ringrazio, altresì, per avere consegnato alla Commissione il testo scritto della relazione.
Il professore Caianiello ha fatto ripetutamente riferimento al parere richiesto dal e reso al presidente della Commissione e da questi, poi, tempestivamente fatto stampare e distribuire ai colleghi. Ora, però, siamo in sede di indagine conoscitiva, nell’ambito della quale lei, professore, viene ascoltato in una veste diversa (dico ‘ascoltato’ e non ‘audito’ per non sollevare obiezioni terminologiche da parte del collega Mancuso). Suggerirei, pertanto, al presidente di disporre che si alleghi agli atti della seduta odierna il testo del precedente parere: in tale modo, chiunque volesse consultare tali atti, compresi i colleghi componenti della Commissione oggi assenti, potrebbe giovarsi di un’informazione più completa.
Le domando scusa, professore, per essere entrato in aula con un minuto di ritardo; ho, tuttavia, letto il testo scritto nella parte corrispondente agli argomenti che ha esposto quando ero assente. Volevo pregarla, se possibile, di diffondersi ulteriormente su una questione che lei ha affrontato all’inizio della relazione e sulla quale, poi, non è più tornato: alludo al riferimento, mi pare critico, da lei fatto, nel testo odierno, alla possibilità di affrontare ‘anche’ – non dico, come alcuni colleghi, ‘esclusivamente’ – sotto il profilo giuridico il problema del conflitto di interesse per quanto attiene all’incompatibilità. Non parlo di ineleggibilità ma di incompatibilità perché la fattispecie oggetto della discussione si concreta nel momento in cui si assume la responsabilità di Governo, non quando si viene eletti in Parlamento. Sappiamo che vi sono episodi recenti, se non ricordo male quello di un sindaco di Rimini, il quale, a causa di una condizione di incompatibilità, ha dovuto rimettere la carica, tant’è che si sono dovute rifare le elezioni. Ho citato un caso concreto anche per evidenziare come nel nostro ordinamento il problema si ponga. Perché dico ciò? Perché, a volte, nei confronti con l’opinione pubblica, questa ci contesta – contesta all’istituzione Parlamento (non mi riferisco ad una singola forza politica) – il rigore dei criteri applicati per il caso di un sindaco a fronte, invece, di situazioni assai più rilevanti nelle quali la questione non si è neanche posta. Comunque, chiederei un suo parere al riguardo.
Ancora le pongo la seguente questione, domandole scusa se ho capito male; del resto, anche il suo odierno parere è molto denso. Avendo letto attentamente anche il precedente, mi ero accorto del riferimento, da pagina 23 in poi, alla questione delle sanzioni.
La mia impressione ictu oculi, senza avere ancora approfondito la questione, è che l’ipotesi delle sanzioni e del loro possibile aggravamento – da valutare in sede politica, come lei più volte ha affermato, astenendosi, quindi, dall’indicare suggerimenti specifici – è riferita sempre al sistema delle imprese. Non mi pare che da parte sua siano state prospettate, neanche sotto un profilo astratto – su un piano, per così dire, formale, senza riferimento a fattispecie concrete che neanch’io voglio evocare, dal momento che ci troviamo in sede di audizione e di dibattito in termini generali – ipotesi riguardanti soggetti portatori, sul terreno politico, di un problema di conflitto di interessi.
Nel suo precedente parere – e non poteva fare altrimenti – lei ha sottoposto al suo attento e scrupoloso esame i due provvedimenti legislativi in quel momento pendenti dinanzi alla Commissione, cioè il disegno di legge governativo (A. C. 1707) e la proposta di legge Bressa, Boato e Sabattini (A. C. 1865), riproduttiva della precedente proposta Dentamaro. Credo lei sappia che, nel frattempo, sono state depositate altre tre proposte di legge: la prima da parte dell’intera coalizione dell’Ulivo, la seconda da Rifondazione comunista e la terza dal collega Soda. Vorrei chiederle se, nella fase successiva, abbia avuto modo di prendere in esame queste ulteriori proposte e quale sia il suo parere al riguardo.
L’ultima questione concerne il suo riferimento un po’ polemico – peraltro riferito a dibattiti di stampa: qui siamo in sede parlamentare – all’ipotesi di istituzione di una diversa autorità di garanzia per questa materia, come se ciò comportasse una, implicita o esplicita, delegittimazione delle due autorità cui lei fa ripetutamente e giustamente riferimento, cioè l’Autorità garante della concorrenza e del mercato e l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Le domando se – prescindendo da polemiche giornalistiche che non mi appartengono, dal momento che in queste settimane sull’argomento non mi sono mai pronunciato, ritenendo giusto approfondirlo, innanzitutto, in questa sede – lei ritenga da escludersi detta ipotesi in linea di principio, su un piano teorico. Ciò non comporterebbe, di per sé, alcuna delegittimazione delle authorities già esistenti ma anche una possibile eventuale cooperazione, ciascuna attenendosi ai profili di propria competenza.

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Se mi è consentito, vorrei esprimere una preoccupazione. Dal momento che le domande dell’onorevole Boato, come sempre, sono molto puntuali e molto acute, temo di poter perdere qualcosa del ragionamento che da esse mi è stato innescato. Mi rimetto alla presidenza.

PRESIDENTE. Professor Caianiello, sarebbe opportuna una risposta unitaria poiché altri colleghi, con i loro interventi, potrebbero tornare sui medesimi argomenti ed ampliarli.

GIANCLAUDIO BRESSA. Ringrazio il presidente Caianiello per i pareri che ci ha reso, sicuramente molto preziosi per chiarire un tema che presenta aspetti piuttosto complessi. Le mie domande, in parte, si innestano su quanto già richiamato dal collega Boato.
In maniera molto puntuale nel parere pro veritate ed anche oggi, seppure più sinteticamente, lei, professore, ha sostenuto la percorribilità di una ipotesi secondo la quale si dovrebbero attribuire all’Autorità garante della concorrenza del mercato e all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni compiti specifici e poteri sanzionatori al fine di risolvere la questione del conflitto di interessi. Le rivolgo, allora, una domanda e la prego di non intenderla come provocatoria: al di là dell’inasprimento delle sanzioni – e bisogna darle atto che il suo parere le prevedeva in maniera chiara, ancorché non esplicita – rispetto al sistema attuale questo suo modello in che cosa innova? Già oggi le due autorità richiamate dispongono dei poteri per valutare la situazione relativamente agli aspetti economici della concorrenza e della correttezza delle informazioni. Le domando in che cosa consista questa novità che consente di affermare che con la sua ipotesi davvero si incide sul problema del conflitto di interesse quando, anche nella sua proposta, la previsione sanzionatoria è sempre riferita alle imprese, ritenendo, legittimamente, che l’altra logica non sia percorribile.
Desidero anche un’altra precisazione. In riferimento alle polemiche da lei richiamate, insorte in occasione di una conferenza stampa successiva al suo parere, circa la pretesa imparzialità delle due authorities, la mia impressione è che ci sia stato un fraintendimento. Quel tipo di valutazione non era riferito alla loro autorevolezza ed alla loro indipendenza. Ma poiché lei affida loro il compito di valutare puntualmente le azioni di governo (in relazione agli effetti economici ed alla regolazione del mercato, certamente!) e atteso che le presidenze di queste due autorità sono espressione della volontà del Presidente del Consiglio dei ministri, è possibile immaginare che ci sia un potenziale conflitto di interessi. Certamente, ciò non dipende dalle caratteristiche personali dei loro presidenti, trattandosi di persone autorevolissime ed estremamente serie: nessuno ricopre per caso una simile carica.
Un’ulteriore domanda che intendo rivolgerle attiene a quanto lei ha affermato in maniera molto chiara e che, oggi, ha sinteticamente ripetuto. Nella sua memoria leggo: «… Di conseguenza il problema è di trovare un giusto punto di equilibrio per contemperare questa insopprimibile esigenza con quella di evitare la commistione di interessi pubblici con quelli privati, il cui risultato può essere raggiunto in gran parte facendo leva…». Ritengo che esistano fattispecie in cui il conflitto tra l’interesse pubblico e quello privato non è potenziale ma è in sé. Mi riferisco alle attività economiche gestite in regime di concessione. In questo caso, il concedente ed il concessionario si trovano, in qualche modo, in un conflitto immanente di interessi. Tuttavia, anche se non vogliamo limitarci a questo riferimento o all’altro esempio di scuola relativo alla legge sull’editoria, per cui esistono finanziamenti permanenti e continuativi, nel caso dell’attività dell’industria della difesa che ha – come lei perfettamente sa – come interlocutore primario di mercato il Governo, mi domando in che modo secondo lei si possa trovare, per usare la sua definizione, un giusto punto di equilibrio.
L’ultima domanda riguarda un tema un po’ diverso. Riprendendo una maldestra interpretazione della stampa, lei ha puntualizzato, giustamente, come il suo sia un parere pro veritate in cui trovano posto soltanto analisi e valutazioni squisitamente giuridiche. Nel frattempo, abbiamo assistito ad un inizio di dibattito, in sede di Commissione affari costituzionali, in cui il Governo, tramite il ministro Frattini, ha dichiarato un certo interesse a valutare le ipotesi contenute in detto parere. Se mi consente, desidero sapere quali siano le condizioni da lei ritenute essenziali affinché, come ricordato dal ministro Frattini, il suo parere pro veritate possa trasformarsi in una modifica del disegno di legge presentato dal medesimo ministro. Le chiedo, insomma, quali siano le condizioni dirimenti perché il suo parere pro veritate possa trasfondersi in emendamenti all’impianto del disegno di legge governativo, in modo che possa superare le contraddizioni di costituzionalità che lei ha così puntualmente ed acutamente rilevato.

FRANCESCO GIORDANO. Innanzitutto desidero ringraziarla per la sua cortesia e la qualità della sua esposizione e vorrei ora chiederle alcuni brevi chiarimenti.
Una prima questione, in relazione al suo parere pro veritate, riguarda la sua considerazione sulla cessione del patrimonio in un eventuale conflitto di interessi, la quale sarebbe incostituzionale in quanto non sarebbe una vendita compiuta in condizioni di libero mercato ossia, come lei afferma testualmente, frutto di un fisiologico incontro tra domanda ed offerta.
Lei non ritiene in fondo che la scelta di assumere un ruolo pubblico e di accettare un incarico esecutivo non sia, per l’appunto, una scelta, e, quindi, per nulla un obbligo? Sotto questo punto di vista non avverte molto più forte il vincolo dell’articolo 51 della Costituzione, ossia dell’uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge? Come risolve, sotto tale aspetto, la distinzione che il dettato costituzionale propone tra potere economico e potere politico? Nella fattispecie, onestamente, con questo articolato e con tutto il rispetto, mi pare difficile cogliere un tale elemento di distinzione.
Vorrei svolgere, ora, un’ultima riflessione. Non le pare che individuando una struttura esterna, qualunque essa sia, si alimenti, come questa mattina veniva affermato, una conflittualità tra poteri dello Stato? In una tale situazione, ossia prospettando una struttura esterna e non risolvendo preventivamente la questione del conflitto di interessi, non si determina, forse, una permanente tensione fra poteri diversi, qualunque essi siano? E non le pare che questa sia lesiva poi della costruzione di certezze dal punto di vista legislativo?

GIUSEPPE CALDAROLA. Innanzitutto desidero unirmi anch’io ai complimenti per l’esposizione del professor Caianiello. Ho rilevato un’interessante differenza – ma questo è un mio giudizio estetico e non politico – fra il parere pro veritate da lei fornito al presidente di questa Commissione e la sua considerazione contenuta nel parere trasmessoci oggi (sia a pagina 3 che in seguito) dove affronta, invece, un tema che nel parere precedente non aveva trattato: le sanzioni. Vorrei capire cosa lei intenda quando afferma che i poteri sanzionatori, previsti agli articoli 15, 19 della legge n.287 del 1990, nell’ulteriore attività del Parlamento in relazione al conflitto di interesse, si possono aggravare secondo la discrezionalità del Parlamento medesimo nel rispetto dei criteri della ragionevolezza, dell’adeguatezza e della proporzionalità, anche, se del caso, con la previsione di sanzioni interdittive nei confronti degli amministratori o della stessa attività di impresa, o in qualunque altro modo, sempre nel suo discrezionale apprezzamento.
Mi piacerebbe comprendere l’introduzione di questi elementi nella fase di cui sopra, ossia, cosa intende quando parla delle sanzioni, anche perché lei, nel precedente parere (del tutto simile ovviamente a quello odierno) aveva stabilito un criterio un po’ diverso per quanto riguarda la materia della comunicazione. Le è poi stato fatto osservare – e lo ribadisco anche ora – che vi era un diverso trattamento fra l’impresa privata che agisce nel mondo della comunicazione e l’impresa pubblica. Prendo atto che lei non proponeva un’estensione della par condicio, altrimenti avremmo creato un meccanismo infernale che intaccava la libertà degli operatori.

PRESIDENTE. Do ora la parola al professor Caianiello per la sua replica ai quesiti che gli sono stati rivolti.

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Mi sono state rivolte delle domande acute che ritengo non mi pongano in difficoltà ma richiedano una attenta riflessione che svolgerò, comunque, durante l’esposizione.
Per quanto riguarda l’affermazione che vi sarebbero dei conflitti immanenti, e non invece potenziali, voglio aggiungere che, per mia propensione e cultura, non ritengo che si prospetti una «scissione hegeliana» tra società civile ed istituzioni; ho citato al riguardo anche un mio saggio contenuto in una relazione per l’Accademia dei Lincei e pubblicato poi in un volume dell’Istituto italiano per gli studi filosofici del quale sono docente abituale e che è gloria della nostra terra napoletana.
Quanto più la società civile è presente nelle istituzioni tanto più è saldo il corpo sociale; capisco però come si creino dei conflitti. Il nostro ordinamento contiene una serie di misure, che ho già menzionato, che tendono a puntare non sul conflitto (potenziale, immanente, latente, eccetera) ma con riferimento alle evenienze concrete. La mia impostazione culturale mi porta a considerare che, in base al criterio di proporzionalità che oggi è un criterio cardine del diritto comunitario, non si debba mai eccedere nella previsione di misure tendenti a colpire il pericolo anziché riferirsi al danno; creeremmo altrimenti uno Stato etico – dal quale sono assolutamente lontano – per cui qualunque soggetto che agisce nell’ordinamento, e vuole entrare nelle istituzioni, è portatore di un suo interesse. Abbiamo le categorie dei notai, dei medici, degli avvocati, degli industriali, dei giornalisti, le quali, se presenti in Parlamento, sarebbero tutte portatrici di potenziali conflitti di interessi; sapete tutti meglio di me come, quando si discute della legge che interessa i medici, si creino dei gruppi trasversali; lo stesso avviene allorché si discute di una legge che interessa gli avvocati, i giornalisti, quello dei giornalisti, o anche i magistrati, che non vedrei molto bene in Parlamento e che comunque ammettiamo per spirito liberale, ma che, il giorno in cui entrano in Parlamento, dovrebbero almeno rinunziare definitivamente alla toga.
Avremmo quindi una situazione di immanente conflitto con tutte le componenti della società civile e, come ho scritto nel saggio per l’Accademia dei Lincei, avremmo una classe politica formata esclusivamente dalla nomenclatura dei partiti, i quali, peraltro, potrebbero a loro volta avere degli interessi. Ad un certo momento, potremmo giungere, infatti, ad avere anche solo funzionari di partiti, i quali si troverebbero a dover decidere sul finanziamento pubblico dei partiti.
Affronto la situazione più in concreto che in astratto. Ho scritto, molti anni fa, la voce «Astensioni» sull’Enciclopedia Treccani, ma la filosofia che mi animò era sempre riferita alla situazione concreta, proprio per evitare l’espulsione della società civile nelle sue categorie più significative dalla vita del paese.

GIANCLAUDIO BRESSA. Come ritiene possibile trovare un equilibrio rispetto alle attività in concessione, che non sono una categoria filosofica ma giuridica?

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Vorrei prima terminare questa parte di carattere culturale. Il mio migliore amico in Corte costituzionale era una persona esattamente antitetica a me nel pensiero ideologico: Ugo Spagnoli, di Torino, grande avvocato e grande giurista, persona di grandissimo livello culturale. Abbiamo litigato per nove anni, essendo io liberale e lui marxista. Tutti i problemi che riguardavano Stato sociale, pensioni ed altro ci hanno sempre visti contrapposti, avendo posizioni culturali diverse.
La questione relativa alle concessioni viene da me affrontata, nel parere, quando parlo di astensione assoluta da ogni attività concreta di gestione dell’impresa e se l’atto del Governo producesse un effetto distorsivo della competizione di mercato, scatterebbero i poteri dell’autorità relativi all’impresa (lascio la questione politica al Parlamento), per impedire che essa si avvantaggi di un atto del Governo, che distorca il regime della concorrenza, la cui tutela abbiamo oggi affidato – sull’esempio americano – a questi organismi.
Il problema della concessione ad una società, della quale sia eventualmente concessionario un personaggio di Governo, si risolve a valle. Per questo insisto nel parlare di rotta di collisione con il provvedimento del Governo: il disegno di legge presentato da Frattini oltre a creare un istituto completamente al di fuori di qualsiasi quadro di assetto degli organi costituzionali pretende di controllare gli atti del Governo dall’alto. In una prima ipotesi, si prevedeva addirittura la sospensione degli atti del Governo. Il mio amico Frattini – mio ex collega al Consiglio di Stato, con cui sono in rapporti di cordiale amicizia, come con molti di voi – mi prese alla sprovvista parlandomene ad un matrimonio a Sabaudia, a luglio: faceva talmente caldo che pensai ad un colpo di sole. Facciamo l’ipotesi che il Presidente del Consiglio decida di dichiarare guerra ad un altro Stato; da questa dichiarazione di guerra – come è successo a Bush in America – potrebbero derivare vantaggi ad un’impresa di proprietà dello stesso Presidente del Consiglio o in cui lo stesso avesse una partecipazione. Frattini nella prima proposta prevedeva la sospensione della dichiarazione di guerra e, anche in seguito, ha proseguito nella stessa logica, sia pure attenuata.
Passando alla questione riguardante il sindaco, di cui ha precedentemente parlato l’onorevole Boato, il contesto socioeconomico all’interno del quale agisce un’autorità amministrativa locale è completamente diverso da quello nazionale, specialmente oggi che i sindaci hanno poteri maggiori. Vi è un controllo diretto della comunità locale (altrimenti non ci saremmo battuti per una maggiore estensione delle autonomie). Le ipotesi che ho incontrato durante la mia attività di «amministrativista» riguardano il piano regolatore dove, specialmente nei piccoli comuni, è impossibile creare una zona di inedificabilità senza danneggiare o avvantaggiare qualcun altro. Il problema è delicato, ma è inserito in un contesto di grosso controllo da parte dell’opinione pubblica. L’uomo di Governo italiano non ha i poteri di un sindaco, data la pluralità di organismi che devono intervenire. Dopo l’approvazione delle modifiche del titolo V della Costituzione, un presidente di regione ha maggiori poteri del Presidente del Consiglio e del Presidente della Repubblica. L’idea di un titolare di fortune partecipative di imprese commerciali, da cui possano derivare vantaggi maggiori conseguentemente all’attività di Governo, è completamente diversa da quella dell’amministratore della ASL che può favorire il proprio amico farmacista o del sindaco che deve fare i piani regolatori.
Mi pare che le due ipotesi non siano tra loro omogenee: non possiamo paragonare il sindaco di un comune di 10 mila abitanti, che non può fare le forniture al comune, con chi è titolare di una concessione e l’ha avuta assegnata prima. Infatti, se ci si accorge che per effetto di una attività del Governo si verifica sul mercato un effetto distorsivo, l’Autorità garante per la tutela del mercato interviene colpendo un’impresa, colpendola anche con misure interdittive che, ripeto, possono arrivare fino alla distruzione dell’impresa stessa. Scegliete quello che volete, perché non spetta a me dirvi quale debba essere la graduazione. Quindi, si tratta di un discorso completamente diverso, perché non è il sindaco che fa il piano regolatore o il presidente della ASL che deve rilasciare delle concessioni, ma è un uomo di Governo che, come dicevo, ha dei poteri estremamente articolati, sottoposti al controllo del Parlamento e così via.
Passiamo alle altre risposte. Non ho propensione per il regime delle incompatibilità perché noi, come ho sintetizzato ancora oggi nella mia memoria scritta, abbiamo già una serie di misure che tendono a ridurre al massimo il verificarsi di situazioni di conflitto in concreto; altrimenti, come dicevo nell’esordio, creeremmo una separatezza assoluta tra tutti coloro che hanno interessi e coloro che accedono alle istituzioni. Occorre tener conto del favor dell’articolo 51 della Costituzione verso lo ius activae civitatis di tutti in condizione di eguaglianza, che deve giocare non solo a favore dei poco abbienti ma anche dei più abbienti, perché altrimenti dovremmo, in condizioni di eguaglianza, stabilire un tetto in base al quale chi vuole accedere alle cariche pubbliche non può possedere né più di 30 miliardi né meno di 30 miliardi: se ha più di 30 miliardi è incompatibile, se ne ha di meno se li procuri, altrimenti non può accedervi! Parlo per paradossi, ma mi sembra che questo sia il senso della parità di condizioni sociali.
Allora, proprio in base al criterio di proporzionalità, ritengo che sarebbe eccessivo creare sistemi di incompatibilità estremamente diffusi.
Vi è anche la questione delle sanzioni, solo sulle imprese e non sui soggetti portatori di conflitti, come sostiene l’onorevole Boato …

MARCO BOATO. È una domanda quella che le sto rivolgendo.

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la Facoltà di economia della LUISS di Roma. Il problema è che il soggetto portatore di conflitti, potenziale o immanente, è interessato a far sì che le sue imprese non vengano «bastonate» da sanzioni; quindi, egli sa, nel momento in cui dovesse intervenire con misure distorsive del mercato, quali sanzioni gravissime dovrà subire (non ho posto limite alla divina provvidenza o alla divina malevolenza nell’irrogare sanzioni). Tale soggetto può sapere che la prima volta viene applicata una sanzione in pecuniaria di 100 miliardi, la seconda volta si sospende l’amministratore, la terza volta si riceve una sospensione interdittiva dell’esercizio dell’attività fino a giungere anche a misure che potrebbero essere di privazione della proprietà quando si dovessero «sforare» gli ultimi capisaldi (come il cartellino giallo o quello rosso nel calcio).
Quindi, abbiamo un deterrente che nasce sia dal mancato possesso da parte dell’uomo di Governo, di poteri tali da arricchire da solo la sua impresa (perché accadrebbe il pandemonio); abbiamo l’intervento delle autorità che applicano le sanzioni ed abbiamo, quindi, il problema che ne risponde l’impresa. È questo il motivo per cui mi sono permesso di fare quelle precisazioni sui principi della responsabilità oggettiva, perché si direbbe che il Presidente (il Presidente della Repubblica o il presidente di qualsiasi altra cosa, insomma, chi comanda) adotta un provvedimento a suo favore e paga l’impresa! Ma l’impresa è sua, e quindi è lui che in effetti ne subisce conseguenze! A parte il fatto che, ormai, è comunque ammesso il superamento di certi tabù sulla responsabilità delle persone giuridiche e sul principio della personalità della responsabilità penale. In questo caso, saremmo in tema di responsabilità non penali, ma depenalizzate, per capirci, noi che abbiamo vissuto tutte le trasformazioni del sistema!
Inoltre, esiste il problema della nuova autorità. Nel leggere la proposta di legge sull’istituzione della nuova autorità mi sono chiesto se potessi portarlo in una esercitazione scolastica all’università (come faccio di solito) per farlo approfondire.
Iniziamo dall’autorità: essa viene eletta dalle due Camere; se non vi è accordo, i suoi componenti vengono sorteggiati tra i giudici costituzionali. Ma questa è una violazione palese di una legge costituzionale. Infatti, l’articolo 3 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, dispone che l’unico organismo che può stabilire le condizioni per l’eleggibilità o la rimozione dei giudici costituzionali è la Corte costituzionale: è l’unico modo per uscire dalla Consulta, oltre ad eventuali sanzioni di carattere interno (ipotesi di indegnità e via dicendo) che, data l’elevatezza dell’istituto cui mi sono onorato di appartenere, non si sono mai verificate. Quindi, è prevista una sovranità della Corte costituzionale sui propri componenti e la prassi si è consolidata in tal senso. Al riguardo devo rivelare un fatto personale: quando nel gennaio del 1995 si costituì il Governo Dini, mi fu offerto un Ministero, ed io rifiutai – scusatemi il termine – con sdegno, dicendo che un giudice costituzionale assurto ad una carica di tale rilievo non può abbandonare lo scranno che ha conquistato (sia pure a solo una anno dalla conclusione del mandato) per assumere un altro incarico di eguale prestigio. Scusate la debolezza, ma il mio cuore è rimasto nella Corte costituzionale e cerco di agire sempre nel ricordo di quei nove anni stupendi che vi ho trascorso. Pertanto, già questa «strana» previsione lascia pensare ad un’improvvisazione priva di fondamento.
Inoltre, mi domando se sia veramente indipendente un’autorità eletta in uno scontro tra due parti politiche. Infatti, se finisce «due a due» e non vi è accordo per la nomina del presidente, viene sorteggiato in questo modo «fantasioso» un giudice costituzionale che per amore non so di che cosa dovrebbe lasciare un’attività così prestigiosa per andare ad amministrare il patrimonio di alcuni personaggi. Probabilmente, tra tutti noi io sono l’unico che non è in possesso di un patrimonio come quelli indicati in questo elenco, per cui sarò l’unico a non esservi assoggettato…

MICHELE SAPONARA. Siete in buona compagnia!

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico nella facoltà di economia della Luiss. Bene, sono in compagnia. Vedere il mio patrimonio modestissimo (non modestissimo, altrimenti sarei salvo) consegnato ad altri…
Questa autorità nascerebbe in una posizione conflittuale sin dall’inizio con due gruppi contrapposti, che non riescono a mettersi d’accordo sul presidente, che dovrebbe essere sorteggiato. In questo caso il presidente, ex giudice costituzionale estratto da questo altissimo organismo anzitempo, sarà arbitro unico perché si troverà con due membri da una parte e due dall’altra e dovrà assolvere a tutti i compiti. Scusate se avevo rilevato una nota «cattivella» che non posso riferire per deferenza nei confronti dei presentatori e che ho modificato in questo modo: occorrerebbe che il testo venisse sottoposto a revisione dal punto di vista tecnico giuridico.

MARCO BOATO. Sempre meglio che proporre la perizia psichiatrica.

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della Luiss di Roma. No, ho proposto la perizia giuridica.
Vorrei raccontare una storia: un giorno nella sede del Consiglio di Stato non riuscivamo a trovare soluzione ad un problema che stavamo discutendo da sei ore, ed eravamo stanchi. Presiedeva la riunione un grandissimo personaggio, che forse l’onorevole Mancuso ricorda: Pasquale Melito, un uomo straordinario, di grande ingegno (ma che aveva anche altre caratteristiche), il quale propose di chiedere il parere di un avvocato (eravamo il collegio giudicante).
Intendo dire che ci troveremmo di fronte ad un arbitro unico, ex giudice costituzionale, che dovrebbe svolgere tale attività; un’autorità ad hoc, che ho già criticato nel parere esteso, che avrebbe ad unico oggetto tale occhiuto controllo sugli uomini e gli atti del Governo, comporterebbe dei rischi: potrebbe improvvisamente considerarsi investita da una funzione missionaria, su un piano etico. Ripeto, chi ha una cultura liberale come la mia si trova a disagio di fronte all’idea che un organo dello Stato venga nominato come «etico», perché sappiamo che Stato etico era, ad esempio, quello nazista, con la sua antigiuridicità materiale…

MARCO BOATO. A parte la criticabilità dell’espressione, gli Stati Uniti d’America non sono uno Stato nazista.

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della Luiss di Roma No, però l’onorevole Boato sa meglio di me che gli Stati Uniti d’America nascono da una diversa impostazione: sono stati fondati dai missionari scappati dalle loro terre d’origine per sfuggire alle persecuzioni, e hanno posto l’idea dell’etica – l’etica calvinista – a fondamento della propria cultura. Gli Stati Uniti sono uno Stato laico dove ultimamente la Corte suprema ha negato la legittimità costituzionale di una legge che voleva introdurre nelle scuole pubbliche l’insegnamento della teoria della creazione: infatti, in quel paese, si insegna solo quella dell’evoluzione della specie. La Corte suprema si è opposta all’insegnamento della teoria creazionista in quanto non scientifica. Sappiamo quali sono le diversità culturali tra loro.
Dicevo che il rischio connesso alla creazione dell’autorità può essere quello di dare vita ad un’autorità occhiuta, tronfia, che si sente investita di un compito etico di fronte al paese e che può porre ostacoli. Nella mia lunga e diversificata carriera sono stato membro per due anni della Corte dei conti, dove ha trovato procuratori, o sostituti, che ambivano ad avere poteri tali da disturbare (come molti ricorderanno) anche dopo anni, l’attività degli amministratori locali, pur di fare qualcosa. Correremmo il rischio di un organismo dalle attività straripanti, che vedrebbe anche nell’indossare una cravatta a pallini (come quella dell’attuale Presidente del Consiglio) una turbativa del mercato da denunciare al Parlamento, alterando così il mercato stesso (una sanzione potrebbe condurre al fallimento di un’impresa). Risponderò a parte all’obiezione che ciò potrebbe accadere anche con l’antitrust.
Potremmo correre anche il rischio opposto di un’autorità che avendo un solo compito, impaurita dagli effetti che potrebbero prodursi in conseguenza del suo operato, potrebbe rimanere silente, senza fare nulla.
Mi si potrebbe rispondere: cosa fanno l’antitrust o l’autorità delle telecomunicazioni? Chi come me ne segue quotidianamente i lavori sa che esistono procedure molto complesse legate all’istruttoria, alla verifica, alle audizioni che si concludono con una vera e propria decisione. Si sono verificati annullamenti in sede giurisdizionale oppure conferme delle attività dell’antitrust: in alcuni convegni, ho verificato una grande corrispondenza nel modo di pensare dei responsabili delle autorità – non faccia velo la stima profonda che ho per loro – che oggi sono giunti ad un eccezionale livello di valore, dal punto di vista scientifico ed etico (mi scusi, onorevole Boato, se sono costretto a ricorrere a questo termine) ed hanno accettato le critiche contenute in sentenze giurisdizionali.
È il loro mestiere quotidiano. È il Parlamento, che tutti i giorni fa le leggi (in esso vi scontrate, litigate e, a mio avviso, anche giustamente, poiché se non si litiga in Parlamento, anche se sempre in modo civile, dove d’altronde?) e che, quindi, ad un certo punto, sceglie e perviene a certe conclusioni sulla base di una esperienza e di una prassi consolidata.
Lo ripeto: questo, perlomeno, non potrebbe accadere. Perché può darsi il caso che una mattina, come accade in Parlamento e come succede dinanzi alle aule giudiziarie che noi abbiamo frequentato, ci siano 10 fascicoli ed il giudice, laddove non abbia occhi particolari per alcuno di essi, li prenda uno alla volta e, secondo il suo costume, li giudichi. Ma egli – lasciando da parte l’umanità che può stare dietro quei fascicoli – giudica secondo un equilibrio che gli deriva dal fatto che, come nel caso delle questioni poste dall’antitrust, ne deve decidere tante.
L’autorità innovativa che cosa farebbe? Correrebbe il rischio dei due estremi. A questo punto, rispondo alla domanda prima posta: è stato chiesto, infatti, che tipo di proposta fosse la mia, in che cosa innovasse. Ebbene – ed anche io me lo sono chiesto -, potrei risponderle in modo altrettanto provocatorio (rispetto alla sua proposta che lei stesso ha così definito): «Ci stanno! Perché le dobbiamo modificare?»
In realtà, ad uno studio attento dei poteri, ho constatato che il tasso di pericolosità – per usare quello stesso termine servito per l’incompatibilità -, a prescindere dall’articolazione dei poteri, è certamente più ampio, più forte di quello che ci sarebbe qualora l’effetto distorsivo dovesse essere determinato da comportamenti non del Governo, non dell’autorità politica.
Pur non essendo stato un legislatore (non ho ricevuto tale mandato ed è una delle poche cose che non ho fatto nella mia vita), in realtà, quando ero a capo dell’ufficio legislativo durante la Presidenza del Consiglio Spadolini, ho redatto circa 500 disegni di legge, pertanto, un po’ di esperienza in tal senso credo di averla maturata. I disegni di legge del Governo Spadolini, sono stati, man mano, tutti approvati (stati maggiori, fondi di investimento e via dicendo): si è trattato di un lavoro enorme, che ho svolto, appunto, in qualità di legislatore tecnico.
Ora, noi, voi, i vostri consulenti, i politici, dovremmo andare a verificare i poteri attualmente in capo alle due Authority, per adeguarli alle nuove incombenze (non come diceva un mio illustre collega, il professor Sabino Cassese, il quale, in un articolo su Il Sole 24 ore, si chiedeva come avrebbero fatto questi nuovi organismi con le loro strutture). Nel mio parere, ho già risposto a tale interrogativo, quando ho parlato di «sfoltire» quelle autorità che non sono di garanzia, ma che si traducono invece in organismi che hanno sottratto poteri amministrativi alle amministrazioni proprie (mi pare che ci sia in proposito un disegno del Governo ma è un argomento che è stato anche ribadito nel convegno svoltosi pochi giorni fa presso il Palazzo del Seminario alla presenza di esponenti quali Rodotà, Cheli ed altri. In quell’occasione, si è parlato di un «asciugamento» di queste autorità a quelle sole che esercitino vere e proprie attività di garanzia: «i garanti delle regole», nella definizione che ne ha dato Sabino Cassese).
Pertanto, il problema è marginale, poiché si risolve trasferendo il personale delle autorità soppresse alle nuove strutture. In realtà il problema è di carattere esistenziale, strutturale ma non è ostativo rispetto all’ipotesi di assegnazione a tali organismi di ulteriori attività che rientrano nei loro compiti, calibrate rispetto al tasso di «politicità» che necessariamente si inserisce.
Il testo del disegno di legge Frattini – al quale è più vicino il testo del disegno di legge dell’Ulivo che non la mia proposta – vuole sempre aggredire il Governo dall’alto. Vuole cioè trasformare autorità che, sin dal momento in cui sono nate, in un altro paese, non devono assolutamente svolgere attività politica. Non a caso tra i miei saggi ve ne è uno che si intitola «Le autorità indipendenti tra potere politico e società civile» e un altro dal titolo «Il difficile equilibrio delle autorità indipendenti». Pertanto, abbiamo l’esigenza di affermare – anche in risposta alla domanda provocatoria prima posta ma di grandissimo momento e che ha stimolato questa mia dissertazione – che si può dare una risposta, se la si vuole fare.
Rimetto queste riflessioni al Parlamento italiano. Non vorrei, uscendo da questa sede, sentirmi dire che vi ho raccontato un sacco di cose inutili, che le mie idee sono balzane, «colpi di freddo» (così come lei, signor Presidente, aveva definito «colpi di sole» quelle di Frattini).
Spero di avere risposto a tutto quanto mi è stato richiesto.

EGIDIO STERPA. Pur essendo molto vicino alla sua concezione ed alla sua filosofia politica – come lei certo saprà – desidero rivolgerle una domanda mettendomi – per così dire – nei panni dell’attuale opposizione al fine di capire meglio.
Lei affiderebbe tutto ad organismi già esistenti. Sono d’accordo, ma come si può garantire che questi organismi – come del resto qualcuno ha domandato – siano davvero indipendenti ed autonomi dal potere politico che li nomina? È una domanda che le sottopongo da liberale e da garantista.

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Mi posi questo problema quando scrissi il primo saggio, nel 1974, in occasione della nascita della Consob. Si trattava di una novità assoluta. Nessuno aveva scritto in proposito. Il professor Capaccioli insegnava a Firenze, dirigeva un’autorevole rivista dal titolo «Impresa, ambiente e pubblica amministrazione» e sceglieva noi giovani studiosi, assegnandoci il compito di scrivere sempre su argomenti nuovi. Allora, cominciai a pensare che una società avanzata deve contare su quelle che si chiamano «le riserve della Repubblica».
Premetto che immagino sempre una persona nel descrivere una competenza. Il diritto regola i rapporti tra le persone. Il diritto astratto, il diritto naturale – come ci dirà, meglio di me, Filippo Mancuso – è un diritto che non è un diritto, perché non è effettivo. Ognuno ha il suo diritto naturale, e quindi ognuno pensa al suo ideale di giustizia.
Ho conosciuto uno dei più grandi personaggi della storia italiana, rimasto oscuro nonostante fosse stato il braccio destro, nella veste di segretario generale del Quirinale, di Luigi Einaudi nel costruire la Repubblica italiana: Ferdinando Carbone. Negli ultimi anni della sua vita, di nascosto dalla figlia che non voleva per evitare che lui si stancasse (aveva 90 anni), andavo a trovarlo per sapere tantissime cose che lui non ha mai voluto scrivere; pertanto, so tante cose che lui mi ha raccontato. Per esempio, che la cosiddetta «legge truffa» era scattata per 70 mila voti; una legge su cui De Gasperi disse: «Una legge così conflittuale non può passare per 70 mila voti». Si tratta di un episodio inedito, in cui si ebbe paura di eventuali scontri di ordine pubblico.

MARCO BOATO. Presidente, questa è una questione rilevante, poiché risulterebbe agli atti parlamentari che l’ex Segretario generale del Quirinale attribuirebbe a De Gasperi il fatto di aver manipolato i risultati elettorali per non far scattare la «legge truffa».
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni diritto pubblico presso la Facoltà di economia della LUISS di Roma. Non ha detto questo! Ha detto soltanto che vi erano 70 mila schede elettorali contestate. È esclusivamente questo ciò che ha detto. Ferdinando Carbone mi ha raccontato che, poiché vi erano 70 mila schede elettorali contestate, si volle chiudere il discorso. Lei ricorda che per il referendum istituzionale vi erano due milioni di schede elettorali contestate e il procuratore generale della Corte di cassazione non volle proclamare la vittoria della Repubblica, limitandosi a proclamare i risultati. Si tratta, pertanto, di un racconto aneddotico: « Chiudiamo la partita perché altrimenti facciamo la guerra civile».

MARCO BOATO. Presidente, Saragat parlò di destino «cinico e baro» rispetto a quei pochi voti.

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni diritto pubblico presso la Facoltà di economia della LUISS di Roma. Esistono anche tanti riscontri nel libro di Andreotti: Visti da vicino; in cui lo stesso Andreotti voleva intromettersi nella nomina dei senatori a vita e dei giudici costituzionali.
Ritornando al discorso sulle autorità indipendenti, fino ad oggi, coloro che hanno proceduto alla nomina dei garanti, lo hanno fatto, come previsto dalla legge, nominando persone di indiscussa e comprovata indipendenza. Secondo me quello che occorre è una motivazione morale sulla persona, non il titolo di studio. Nell’ultimo saggio che ho pubblicato, il senatore De Benedetti mi ha posta la stessa domanda, ed io ho risposto che molto è affidato al senso di responsabilità di coloro che procedono alla nomina dei garanti. Pertanto ritengo che la società debba reggersi non tanto sui titoli, quanto sul senso di responsabilità di chi fa le scelte; questa costituisce l’unica risposta che posso dare.
Vi fu anche Cesare Zappulli…

MARCO BOATO. Presidente Caianiello, lei è una miniera!

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni diritto pubblico presso la Facoltà di economia della LUISS di Roma. Esistono tantissimi altri episodi.

MARCO BOATO. L’onorevole Sterpa ha citato il libro della Limiti (editrice Einuadi): c’è qualcosa di tutto questo in quel libro?

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni diritto pubblico presso la Facoltà di economia della LUISS di Roma. Non l’ho letto.

PRESIDENTE. Ringrazio nuovamente il professor Caianiello e dichiaro conclusa l’audizione.

— *** —

V. anche resoconto delle audizioni presso la Comm.ne affari cost.li della Camera dei deputati dei Prof.ri M. CAMMELLI e G. MORBIDELLI; v. in precedenza il parere pro-veritate del Prof. Caianiello.

Note

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