SOMMARIO: 1. Premessa – 2. Concetto, natura e necessità del controllo. – 3. In particolare: il controllo nella prospettiva di un assetto federalista della Repubblica. – 4. Lo “stato” delle Pubbliche Amministrazioni, come appare dai dati emergenti dall’attività della Corte dei conti. – 5. L’attività di controllo, di referto e consultiva della Corte dei conti nell’anno 2002: a) Le Sezioni Riunite in sede di controllo e di referto; b) L’attività delle Sezioni centrali di controllo di legittimità e del controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato; c) L’attività della Sezione di controllo sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria; d) L’attività della Sezione Autonomie; e) L’attività della Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali. – 6. L’attività giurisdizionale della Corte dei conti nell’anno 2002: a) Il contenzioso di responsabilità; b) Il “giusto processo” nella giurisdizione di responsabilità; c) La giurisdizione pensionistica; d) La legge n. 89 del 2001 (c.d. legge Pinto) – Attuazione; e) Sulla funzione nomofilattica delle Sezioni Riunite. – Conclusione.

1. – Premessa.

Il tema obbligato di questo discorso di inaugurazione di anno giudiziario non può essere che quello dello “stato” della Corte dei conti nell’attuale assetto del nostro Ordinamento, così come questo, più o meno rapidamente, più o meno ordinatamente, sta trasformandosi sotto la spinta di fenomeni evolutivi di natura non solo storica, sociale e politica, ma anche a causa di contingenti necessità economico-finanziarie. A ciò vanno aggiunti gli inevitabili condizionamenti derivanti dai rapporti internazionali, siano essi connessi agli impegni europei, ovvero addirittura riferibili al contesto mondiale.

In tale moto di trasformazione, la posizione del nostro Istituto è segnata dal fatto che esso è stato pensato e costruito dalla Costituzione, e dalle precedenti e successive leggi ordinarie, come un organo che è posto a garanzia del corretto svolgimento dell’attività finanziaria dei pubblici poteri, di cui, però, deve di necessità seguire le articolazioni e l’evoluzione, senza condizionarne le scelte discrezionali: perché la Corte non è mai stata, né ha mai voluto essere, e neppure sarebbe mai potuta essere, un “potere”, ma semplicemente uno strumento posto al “servizio” della Repubblica e per la Repubblica, beninteso nelle sue varie articolazioni, così come, del resto, sancito dalla collocazione degli artt. 100 e 103 della Costituzione e non negato dal successivo titolo V, recentemente novellato. Status, questo, altrettanto razionale quanto onorifico, che la magistratura della Corte ha l’orgoglio e la responsabilità di rivestire.

Trattasi di un compito difficile, spesso ingrato e talvolta incompreso, ma comunque indispensabile in un assetto democratico della gestione politico-amministrativa, quell’assetto che, tra l’altro, ha come esigenza la trasparenza dei conti e la regolarità della spesa pubblica, a tutela, in definitiva, non meno del cittadino contribuente che di quella che i Romani icasticamente definivano “salus rei publicae”.

Così lo scorso anno indicai, quale caposaldo del mutamento strutturale che si stava operando, l’introduzione dell’EURO in Europa, nell’inquietante scenario costituito dalle minacce planetarie del terrorismo internazionale.

Ora, a distanza di dodici mesi, debbo rilevare che tale quadro di fondo si è evoluto, mostrando peraltro nuovi e non sempre prevedibili problemi e non offrendo ragioni per ritenere superate le già sorte apprensioni.

In più, nell’ambito internazionale, si sono accentuate le difficoltà economiche che hanno influito pesantemente sulla finanza nazionale, aggravando le già esistenti difficoltà di bilancio, complicando il corso di pur necessarie riforme e intralciando la proposizione di iniziative tese a promuovere lo sviluppo economico. Da qui sorge la necessità di una più stretta vigilanza sulla legalità e sull’efficienza della spesa pubblica, nell’intento, più che mai da perseguire, di eliminare disutilità e sprechi.

2. – Concetto, natura e necessità del controllo.

Nel riprendere, quindi, un pensiero da me espresso nel discorso di inaugurazione dell’anno giudiziario 2000, sento il dovere qui di ribadire che sarebbe pericoloso e irrazionale indebolire ulteriormente il controllo di legalità, da qualsiasi organo esso possa, o debba, essere effettuato, a totale vantaggio di quel tipo di controllo che abbia esclusivamente come oggetto i risultati. Del resto, sono ugualmente convinto che altrettanto esiziale sarebbe rinunciare a quest’ultimo, per affermare l’esclusività del primo. I due tipi di controllo, infatti, vanno coniugati e coordinati, in quanto, pur collocandosi su piani diversi e quindi rispondendo a diverse esigenze, sono, tuttavia, ambedue tesi alla realizzazione del “buon governo”, aspirazione non utopica, questa, di tutti i cittadini di buona volontà.

Orbene, in misura e con effetti diversi, la Costituzione della Repubblica affida buona parte di tali strumenti di controllo alla Corte dei conti, unitamente a quelli attribuiti ad altri organi, interni ed esterni, centrali e decentrati, statali e locali, con i quali tende a formare “sistema”.

Ancora recentemente, l’idea della “necessità” di tali mezzi di garanzia, se non negata nel suo fondamento concettuale, è stata, di fatto, affievolita da moderne tendenze intese e a relegare il controllo tra le procedure fortemente sospette di formalismo e, quindi, di per sé, oltre che inutili, normalmente causa di ritardo e di appesantimento: come tali, quanto meno da restringere in un ruolo secondario e, in molti casi, eventuale.

Con soddisfazione rilevo che, negli ultimi anni, tale pericoloso equivoco trova sempre meno sostenitori e, come è giusto, il discorso si è indirizzato non sul “se”, ma sul “come”, sul “quando”, sul “che cosa” e sul “da chi” il controllo debba essere svolto.

Questo ripensamento sembra aver trovato occasione e conferme in molteplici esperienze vissute dai rapporti giuridici e dalla vita economica nazionale, non solo nel settore pubblico, ma anche in quello privato, esperienze che hanno dimostrato il grave pericolo e i notevoli danni che può determinare la carenza o l’insufficienza di strumenti di controllo. In campo nazionale, mi basta citare i frequenti e gravi casi di inquinamento ambientale, dovuti a carenza di controlli. In campo internazionale, poi, mi è sufficiente ricordare che la crisi di grandi gruppi economici multinazionali di oltre oceano, fonte non solo di scandalo, ma anche di gravissimo pregiudizio per i cittadini e per le istituzioni e, per la loro dimensione ed estensione, per la stessa economia di più Stati, ha trovato anch’essa la sua causa nella incongruità e insufficienza di controlli.

La materia, certamente, merita un momento di attenta riflessione e, in ogni caso, va coordinata con quella della responsabilità. Ritengo che non sia possibile, e mai forse lo è stato, parlare di un controllo di tipo generale, da adattare genericamente, con modalità identiche, a tutte le amministrazioni. Più che mai, invece, occorrerà oggi parlare piuttosto di più tipi di controllo, tipologicamente e strutturalmente diversificati, ciascuno con caratteristiche proprie ed esclusive, cadenzati e modulati in relazione alla natura e alle funzioni attribuite ai diversi uffici ed enti gestori di denaro pubblico, nonché alla diversa specificità degli atti da essi emanati. In definitiva, l’attuale momento di conduzione della pubblica finanza impone un sistema di controlli, che siano previsti e foggiati sulla base di criteri di distinzione orizzontale (secondo il momento della produzione dell’atto o dell’esaurimento del comportamento) e verticale (in relazione alla collocazione politico-funzionale dell’ufficio e dell’ente).

Il discorso diventa più difficile ove lo si incentri sulle connotazioni e sui contenuti di questi nuovi tipi di controllo. I punti di vista, al riguardo, sono ancora molteplici. Così, da un lato, si è sentito parlare di “ricerca dei controlli perduti”, quasi fosse possibile, in materia, una sorta di restaurazione, mentre, dall’altro, si è cercato di annacquarne il concetto attribuendo al controllo la natura di semplice consulenza.

E’ ben nota la posizione della Corte in proposito: essa, per la parte che la riguarda, ritiene di non dover svolgere un controllo-conoscenza, e neppure un controllo-consulenza, ma un controllo-collaborazione, nel senso che la sua attività di verifica non può che essere diretta a suscitare processi di autocorrezione di modelli organizzativi e di moduli operativi non idonei sotto il profilo della regolarità e contemporaneamente incongrui e diseconomici sotto quello dei risultati. Tale tipo di controllo costituisce, poi, una garanzia – e non è cosa da poco – per gli elettori e per gli organi che li rappresentano, anche a tutela delle minoranze, a tutto vantaggio di quel sereno confronto dialettico che sta alla base del sistema democratico.

3. – In particolare: il controllo nella prospettiva di un assetto federalista della Repubblica.

Nell’ambito di questa concezione, e per la realizzazione di tale disegno garantistico, si inseriscono, oggi, le funzioni della Corte dei conti, che, almeno a partire dalla riforma introdotta dai provvedimenti normativi degli anni 1994-1996 e, ancor di più, dalla recente revisione del titolo V della Costituzione, si muovono, con aggiornate connotazioni, verso una prospettiva regionalistica.

Sul punto, non posso che ribadire il concetto espresso dal Presidente della Corte dei conti Staderini nella prolusione pronunciata nelle recenti celebrazioni del 140° anniversario dell’Istituto, là dove ha affermato “che la Corte è l’organo dello Stato-comunità “naturalmente” chiamato ad operare come strumento essenziale per l’attuazione del coordinamento della finanza pubblica predicato dal nuovo art. 117 della Costituzione e per la verifica della corretta applicazione dei meccanismi che presiedono al funzionamento del c.d. federalismo solidale consacrato nella nuova formulazione dell’art. 119″.

Tutto ciò corrisponde, del resto, a quanto da me già accennato in sede di inaugurazione dell’anno giudiziario 2002, dove rilevai che l’art. 117 novellato della stessa Carta fondamentale deve essere interpretato partendo dal non intaccato, e credo non modificabile, principio fissato dall’art. 5 della Costituzione, nel punto in cui sancisce che “la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali” e “adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”. A ciò si aggiunge l’esigenza di attuare il coordinamento della finanza pubblica.

Nella stessa occasione, espressi l’avviso che la Corte dei conti, nel suo articolarsi strutturale e funzionale in attività di controllo, di referto e giudiziale, anche e specialmente in forma decentrata, lungi dall’atteggiarsi a “longa manus” del potere centrale, fosse chiamata a svolgere, in modo assolutamente neutrale e con finalità collaborativa, un compito di raccordo e, in un certo senso, di cerniera, tra le autonomie territoriali e la potestà centrale legislativa e politica del Parlamento nazionale. Sul punto, lo stesso Parlamento nazionale è oggi impegnato nell’esame di un disegno di legge governativo. Per le evidenti ragioni di correttezza che il mio Ufficio mi impone, sulle proposte in esso contenute non intendo esprimere alcun avviso, anche perché, su di esso, la Corte ha recentemente reso, per obbligo istituzionale, il suo parere.

Nella logica degli stessi principi che ho ricordato appaiono inserirsi, peraltro, alcune disposizioni della legge finanziaria per il 2003 e, più precisamente, quelle dell’art. 23, comma 1, e comma 5, nei punti in cui si prevedono comunicazioni ad organi della Corte, in materia di ripartizione di uno speciale fondo destinato a far fronte a sopravvenute maggiori esigenze di spesa e in materia di ricorso allo strumento della trattativa privata nell’attività contrattuale di amministrazioni pubbliche.

Ancora più significativa ed incisiva è la disposizione dell’art. 30, comma 15, che attribuisce alle Sezioni giurisdizionali regionali del nostro Istituto una funzione sanzionatoria, nei confronti di amministratori di enti territoriali nell’ipotesi di indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell’art. 119 della Costituzione. Di questa importantissima norma parlerò più avanti, sotto un diverso profilo.

4. – Lo “stato” delle pubbliche amministrazioni, come appare dai dati emergenti dall’attività della Corte dei conti.

Dai dati non solo statistici emergenti dall’esercizio delle funzioni di perseguimento di responsabilità amministrative, ma anche dalle funzioni di controllo, ambedue affidate alla Corte dei conti, possono trarsi elementi significativi sullo “stato” delle pubbliche amministrazioni, e ciò sia per quanto riguarda il livello di efficienza, sia per quanto attiene alla rispondenza delle loro strutture e delle loro procedure alle scelte dei legislatori e all’attività di attuazione delle prescrizioni poste in essere dagli amministratori. Ancor di più, questo “stato” di funzionalità può essere riguardato secondo il metro delle aspettative dei cittadini.

Partirò da quest’angolo di visuale.

I cittadini vogliono che l’apparato pubblico garantisca il corretto impiego delle risorse della collettività, cioè dei contribuenti, in definitiva di quelle di tutti, ma non inceppi il libero esercizio delle iniziative dei privati, cioè di quelle di ciascuno.

In concreto, i cittadini ambiscono che i beni essenziali della vita, in quanto generali e in quanto perciò indivisibili, siano assicurati, dalla produzione alla distribuzione e al consumo, al livello massimo possibile; lo siano, in ispecie, attraverso l’attività delle pubbliche amministrazioni, con efficienza, equilibrio e giustizia, e che ciò avvenga, data la naturale e spesso eccezionale limitatezza dei mezzi finanziari, senza sprechi.

Orbene, senza indugiare in dettagli, e, specialmente, per evitare di sconfinare in un tema che si discosta dalla natura e dalla ragione di questa prolusione, dirò che l’analisi dei dati concernenti il quadro dei risultati delle funzioni di controllo e di giurisdizione della Corte mostrano, non solo oggi, – ma, direi, da oltre un quarantennio – la diffusa presenza, nella macchina burocratica pubblica, ed anche nel tessuto normativo, di inadeguatezze e di insufficienze, di lacune e di omissioni, di errori e di disattenzioni, di lentezze e di ritardi, che, alla fine, producono risultati deludenti in relazione ai fini voluti: ciò non solo con riferimento ai programmi sotto l’aspetto politico, ma anche, sotto quello finanziario, rispetto all’utilizzazione del pubblico denaro, con la conseguenza del verificarsi di quegli sprechi cui ho accennato e che sono, di volta in volta, frammentati o concentrati, ma in ogni caso ingenti. Su questo fenomeno mi sono spesso soffermato nei discorsi pubblici, connessi alla mia funzione, degli ultimi tre anni.

Un particolare tipo di “spreco”, è quello nascente dall’evasione dalle imposte da parte di grandi contribuenti, la cui allarmante entità è stata di recente denunciata dal SECIT, che ne ha indicato la causa nelle lungaggini burocratiche, nelle notifiche, nelle difficoltà di riscossione, nel contenzioso lungo e farraginoso e nei tempi di lavorazione degli accertamenti. E’ evidente che, al riguardo, è urgente adottare rimedi, anche per un doveroso rispetto verso i cittadini che compiono fedelmente, e anche con sacrificio, i loro obblighi di contribuenti.

Mi piace qui ricordare che, proprio recentemente, quello degli sprechi è stato uno dei temi maggiormente ripresi dalla scienza aziendalistica. Così, in tale settore, c’è stato chi ha analizzato le cause di tale costosa degenerazione delle gestioni e ne ha teorizzato modalità e rimedi. Personalmente, vedo un preciso parallelismo tra i fenomeni di spreco rilevabili nel campo privato e quelli, ben maggiori, evidenziabili nel settore pubblico, specie con riferimento alle cause che li determinano, che, con analoga tipologia, sono per lo più connesse a troppo lunghe “attese” improduttive, a ripartizioni irrazionali di competenza, a procedure inutili e troppo costose, a sovrapposizioni di normative, a duplicazioni di interventi operativi, a trascuratezze nell’acquisizione delle entrate e nella riscossione dei crediti. Tutto questo origina spesso una sorta di “rifiuto” della vita pubblica e privata della Nazione ad accettare, o ad assorbire, e quindi a rispettare, le regole ad essa imposte e ciò, per citare un passo famoso del Manzoni, “per la resistenza delle cose stesse”.

Ciò nonostante la riforma introdotta negli anni novanta e malgrado il proficuo e intelligente lavoro di alcune strutture di vigilanza e di garanzia, quali la Ragioneria Generale dello Stato, l’Autorità per la vigilanza sui LL.PP. e il SECIT. Né può dirsi che sia mancata l’attenzione di politici e l’impegno di molti amministratori, come neppure sono mancate le riforme. Sul punto, mi riservo di formulare osservazioni sugli effetti di queste ultime in quella che, per la materia, è la sede più adatta: il giudizio sul rendiconto generale dello Stato per il 2002, che si terrà nel prossimo giugno.

Qui mi limiterò a dire che la validità del processo di privatizzazione di alcune funzioni pubbliche dovrà essere verificato, oltre che sulla base dei risultati, anche secondo le modalità, che dovranno essere giuste e appropriate, dei controlli e della responsabilità degli amministratori.

All’inizio di quest’anno è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale la direttiva firmata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in data 8.11.2002, per la direzione strategica per l’attività amministrativa e la gestione per il 2003. Essa, appare ispirata a criteri di pragmatica concretezza, specie per quanto riguarda la finalità di semplificazione, l’intento di potenziare la digitalizzazione delle amministrazioni, la cura rivolta ad assicurare il contenimento e la razionalizzazione della spesa e la qualità dei servizi, nonché l’adozione di più efficaci sistemi di valutazione dei dirigenti.

Solo il tempo potrà dire se tale direttiva possa determinare quella svolta decisiva che da tanto si attende. Essa, in ogni caso, potrà servire da stimolo per un più generale sforzo delle istituzioni inteso a semplificare e coordinare le norme vigenti, a riordinare le amministrazioni e, contemporaneamente, a vigilare sul corretto svolgimento delle attività economiche. Ciò richiederà molto tempo, ma è pur necessario cominciare, e lo si può fare con paziente e mirata opera di bonifica della giungla normativa e, appunto come la predetta direttiva si propone di fare, con un radicale intervento sul modo di operare degli uffici.

Passo ora ad esporre gli aspetti salienti dell’attività svolta nell’anno 2002, da diversi uffici e Sezioni della Corte.

5. – L’attività di controllo, di referto e consultiva della Corte dei conti nell’anno 2002.

L’attività di controllo, di referto e consultiva della Corte dei conti, anche nell’anno 2002, è stata assai intensa e si è svolta, con la silenziosa operosità di sempre, in un contesto reso difficile dal momento di transizione che l’Ordinamento sta attraversando. In estrema sintesi, nel rinviare alle cifre esposte nei quadri sinottici allegati al testo scritto di questo mio discorso, ritengo di indicare gli aspetti giuridicamente e funzionalmente più significativi di tali attività.

a) Le Sezioni Riunite in sede di controllo e di referto.

Assai qualificata è stata, nell’anno 2002, la loro attività, in materia di giudizio sui rendiconti generali dello Stato e di alcune regioni e province, nelle relazioni sul costo del lavoro pubblico e nelle relative certificazioni, in materia di referti speciali, nonché in occasione di audizioni parlamentari e nella stesura delle relazioni “sulla tipologia delle coperture e delle tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi pubblicate nei vari quadrimestri”.

Queste ultime relazioni, dette ellitticamente “quadrimestrali”, stanno assumendo, nel tempo, un’importanza sempre maggiore, in quanto, entro i limiti ad esse assegnati, continuano a rappresentare oggi uno dei pochi, sicuri punti di riferimento per la tenuta degli equilibri di bilancio e per il rispetto dell’art. 81 della Costituzione.

b) L’attività delle Sezioni centrali di controllo di legittimità e del controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato.

Nell’ambito dei compiti indicati dalla legge, vasta e variegata è stata l’attività di tali Sezioni, così come risulta ampiamente dai quadri allegati anch’essi al testo scritto. Non potendo qui dilungarmi nel dettaglio, ritengo però opportuno segnalare che, nel 2002, sono stati effettuati controlli su ben 126 atti del Governo, tutti su materie di grande interesse giuridico e sociale e che la Sezione di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, tra l’altro, ha effettuato un attento monitoraggio sulle gestioni più importanti e ha trasmesso al Parlamento 26 relazioni.

c) L’attività della Sezione di controllo sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

L’attività della Sezione controllo enti, nel 2002, ha mantenuto l’alto livello di qualità e di quantità espresso da sempre, dando corpo e incidenza ad una funzione di spiccata aderenza ad una moderna concezione di gestione della cosa pubblica, cioè di quella affidata ad una tipologia speciale di organismi amministrativi, oltre tutto dotati di grande importanza economica, la cui presenza nell’Ordinamento è munita di un forte tasso di autonomia. Da qui nasce la specialità e la delicatezza del tipo di controllo assicurato dalla Sezione.

I dati quantitativi del lavoro da essa svolto sono anch’essi espressi nei quadri allegati al testo scritto di questo discorso.

Una menzione particolare, però, debbo qui riservare alla perspicua delibera del dicembre scorso in ordine alla questione della composizione del consiglio di amministrazione della RAI. La pronuncia, per la tempestività con cui è stata adottata e per la puntualità della motivazione, è stata generalmente apprezzata ed ha risolto per il meglio un caso, peraltro controverso, di eccezionale rilievo giuridico, istituzionale e politico: così come da tutti ci si aspettava.

d) L’attività della Sezione Autonomie.

La Sezione Autonomie nata solo nel 2001 dalla trasformazione della Sezione enti locali, è forse quella che, nell’attuale momento storico della Corte, svolge il compito più avanzato per concezione e per funzioni, e ciò non solo nella prospettiva, sempre più prossima, di un ulteriore decentramento amministrativo, ma, anche e specialmente, in ordine agli assetti che nasceranno da una futura scelta federalista.

La sua attività, nel 2002, è stata notevole, sotto l’aspetto organizzativo e operativo, ma lo è stato ancor di più, e qui mi piace ripetere le parole dette nello scorso anno, nella costruzione di un tipo nuovo di controllo, foggiato su una logica giuridica e operativa basata su una visione complessiva della verifica delle gestioni, visione che ha la sua finalità fondamentale nell’assistere, in posizione esterna, ma neutrale, in forma collaborativa e con finalità di coordinamento, le amministrazioni territoriali autonome.

e) Attività della Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali.

Tra le tante iniziative prese, nel 2002, dalla Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali, spicca, l’indagine svolta in ordine allo stato di applicazione, nel nostro Paese, del Regolamento n. 1681 del 1994 della Commissione europea, concernente il recupero delle somme indebitamente pagate nell’ambito del finanziamento delle politiche strutturali. Tale indagine, per la sua completezza e puntualità, ancora una volta ha offerto un quadro conoscitivo prezioso per i successivi interventi dei ministeri e uffici interessati alla materia, così adempiendo pienamente alla funzione attribuita dalla legge alla Corte.

6. – L’attività giurisdizionale della Corte dei conti nell’anno 2002.

a) Il contenzioso di responsabilità.

Nei miei precedenti discorsi di inaugurazione di anni giudiziari, ho affermato come la riforma del contenzioso di responsabilità abbia creato un sistema di giustizia contabile che, in sostanza, e in più con le riserve che dirò, dà una risposta solo minimale alle esigenze di tutela della pubblica amministrazione e dei contribuenti: ciò, principalmente, a causa dei limiti fissati dalla legge all’azione di ripristino delle lesioni subite dall’erario.

Pur nell’obbligo di estrema sintesi cui sono costretto, ritengo di dover ricordare come, appunto su questo aspetto limitativo, anche nel 2002, sia continuato il travaglio, ormai almeno trentennale, della ricerca dei giusti confini da attribuire concretamente alla giurisdizione di responsabilità della Corte dei conti, a fronte di quella che formalmente, ma con molti dubbi, molti ritengono appartenga ad altri organi magistratuali.

I margini di incertezza si sono negli ultimi anni ulteriormente ampliati, a causa del processo di privatizzazione dell’amministrazione pubblica, che tende, in modo sempre più accentuato, a realizzare le sue funzioni attraverso soggetti di natura privatistica. Non si discute la ratio del fenomeno, che ha la sua ragione nell’intento di dare maggiore snellezza ed economicità a determinati interventi dello Stato nelle funzioni e nella gestione di servizi pubblici. Purtroppo, a distanza di anni, si deve lamentare che la lacuna che tale scelta politica ha lasciato non è stata colmata. Questa lacuna risiede non tanto nel sistema dei controlli, che pure è carente, quanto nel regime della responsabilità di gestione, il cui accertamento finisce per risultare affidato ad un generico (anzi: inespresso), rinvio al concetto della responsabilità civile, evidentemente possibile oggetto della giurisdizione attribuita alla magistratura ordinaria, che però, in concreto, quasi mai risulta essere stata attivata.

Sul punto, si è ancora in attesa di una regolamentazione da parte della Suprema Corte di Cassazione, che nei prossimi mesi, dovrà pronunciarsi su numerosissimi giudizi introdotti da ricorsi per regolamento preventivo di giurisdizione.

Sulla questione, al momento attuale, si è fermi ai chiari principi enunciati dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 340 del 24 ottobre 2001, in cui testualmente si legge che “la responsabilità amministrativa non richiede necessariamente l’esistenza di un rapporto di impiego o la qualità di dipendente, ma il semplice inserimento nell’organizzazione della Pubblica Amministrazione con lo svolgimento di funzioni proprie della stessa Amministrazione”. In sostanza, il Giudice delle leggi ha affermato il principio che ciò che conta ai fini del riparto della giurisdizione è lo svolgimento di un’attività amministrativa pubblica, qualunque sia il titolo giuridico per cui questa venga esercitata, e la struttura che lo ponga in essere, anche se quest’ultima ha natura privata.

Nella materia, anche per rispondere alle aspettative dei cittadini che chiedono trasparenza e certezza, gioverebbe molto una chiara e definitiva parola del legislatore ordinario, che, con testo di portata generale, disciplini la materia, regolando competenze e procedure.

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Una novità normativa è recentissimamente intervenuta in merito alla giurisdizione di responsabilità

Mi riferisco al già ricordato art. 30 della legge finanziaria per il 2003, che, al comma 15, sottopone alla giurisdizione di responsabilità della Corte dei conti gli amministratori degli enti pubblici territoriali che abbiano assunto la delibera di ricorso all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell’art. 119 della Costituzione. E’ mia speranza che, in futuro, non vi sia ragione per l’introduzione di tali giudizi e che, semmai, la norma funga da semplice deterrente. Tuttavia, in ordine alle modalità dell’esercizio di vigilanza, in siffatta materia, da parte del nostro Istituto, mi sembra opportuno comunicare che, in seno della stessa Corte, già opera una commissione con il fine di disegnare le linee guida necessarie, per l’attuazione della norma e ciò anche a garanzia degli amministratori interessati.

Il detto art. 30, comma 15, presenta, peraltro, diverse e ancor più interessanti, novità normative, che introducono una eccezione nella fondamentale natura della giurisdizione di responsabilità della Corte. Mi riferisco, in primis, al tipo di condanna che, in tale materia, il giudice contabile avrà il potere-dovere di pronunciare: essa non avrà natura risarcitoria, ma sanzionatoria, prevedendo, appunto, tale norma l’applicazione di una sanzione pecuniaria, commisurata, entro limiti compresi tra un minimo e un massimo, all’indennità di carica goduta dal convenuto.

Sul piano, poi, della tutela delle risorse pubbliche, l’innovazione taglia un antico nodo di Gordio, quello che impediva, di fatto e di diritto, l’attivazione di giudizi in casi di responsabilità per mera violazione di norme finanziarie da parte di amministratori di enti locali.

Non posso che prendere atto di questa pur parziale innovazione. Da essa qualcuno potrebbe trarre argomento, anche basandosi su quanto incidentalmente osservato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 453 del 1998, per enunciare l’ipotesi che il sistema sanzionatorio, e non più risarcitorio, possa estendersi a diverse e analoghe materie, pur con il mantenimento delle garanzie giurisdizionali. Va peraltro, al riguardo evidenziato che, allo stato attuale della normativa, la sussistenza di un danno patrimoniale è condizione “sine qua non” per l’introduzione di un giudizio, anche se la condanna risarcitoria, sarà, in concreto, rapportata, attraverso l’esercizio del c.d. potere riduttivo, alle caratteristiche della fattispecie di illecito, secondo consolidati principi giurisprudenziali.

Per contro, non si può ignorare come, con l’attuale sistema risarcitorio, non siano rari i casi in cui non è possibile punire gravissimi comportamenti solo perché il pregiudizio subito dalla pubblica amministrazione, ancorché notevole ed evidente, non ha natura sicuramente patrimoniale, o non è economicamente valutabile, oppure, all’opposto, solo perché la pena inflitta, ora con connotazioni risarcitorie, resta di fatto senza esecuzione, in quanto l’ammontare del danno è assolutamente superiore alle disponibilità economiche del condannato. Ciò ulteriormente riduce, in concreto, il limite minimale di tutela, di cui ho detto.

Come si vede, la questione, ove la si dovesse porre, presenta problemi di ordine teorico e pratico, che, nel caso, spetta al Parlamento affrontare. Ove ciò avvenga, non sarebbe inutile verificare l’attualità delle parole dette da Cavour nella seduta del Parlamento subalpino del 19 novembre 1852, allorché parlò di “castigo in denaro da determinarsi dalla Camera dei conti”, e non di risarcimento per danno all’erario.

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La misura quantitativa dell’attività concretamente svolta, nella materia, nel corso del 2002, dagli organi di Procura e dalle Sezioni giudicanti trova, anche quest’anno, la sua rappresentazione nelle tabelle allegate al testo scritto di questo mio discorso. Essa si è giovata, come in passato, della collaborazione del giudice penale, che però dovrà essere incrementata, e del prezioso apporto della Guardia di Finanza e dell’Arma dei Carabinieri.

La tipologia delle istruttorie aperte e dei giudizi introdotti evidenzia, analogamente agli anni precedenti, quanto siano vasti e diversificati i settori dell’azione amministrativa soggetti, in percentuale più alta, al verificarsi di fenomeni di danno erariale. E qui preciso che continuano ad essere denunciati sempre più numerosi casi di generico spreco di risorse. In particolare, sono, in proporzione, alti gli interventi nella materia contrattuale, specie a seguito di specifiche denunce dell’Autorità per la vigilanza dei LL.PP., nella materia fiscale, dove si riscontra, come ho già detto, una forte evasione, anche per comportamenti colposi o dolosi di dipendenti pubblici, nelle gestioni fuori bilancio, nella amministrazione del demanio e del patrimonio, in quella del personale, nel recupero dei crediti, nella gestione della sanità, nei diffusi fenomeni di risarcimento di danni e di pagamento di somme non dovute, nelle fattispecie di contemporaneo danno all’immagine, nonché in tema di frodi comunitarie.

Un’altra fattispecie di danno sta diventando, poi, sempre più diffusa, più frequente e più onerosa per le pubbliche gestioni. Mi riferisco non all’uso, ma all’abuso, delle consulenze chieste a privati e degli incarichi ad essi attribuiti. Questo sistema rischia di portare all’inutilizzazione di strutture amministrative esistenti, ad aggravare i costi di gestione e, in molti casi, a mortificare la professionalità di pubblici dipendenti, facendo sorgere nel contempo il sospetto di favoritismi.

Diverse, ma ugualmente gravi, sono le questioni riguardanti l’attuazione del DPR n. 260 del 1998, avente ad oggetto le procedure di esecuzione delle decisioni di condanna della Corte dei conti. Dal monitoraggio che è in corso, emergono seri problemi di applicazione che consigliano aggiustamenti del detto provvedimento legislativo, nel senso di uno snellimento delle procedure e di una più puntuale responsabilizzazione delle Amministrazioni interessate, che preveda tra l’altro, immediati rimedi in caso di omissioni o di ritardi. Sul punto, di concerto con i Procuratori regionali, terrò sotto osservazione i prescritti adempimenti di legge.

Anche nell’ambito della materia pensionistica, si rinvengono occasioni di “spreco”. Innanzi tutto ciò avviene in tema di recupero di somme indebitamente pagate, dove l’orientamento della giurisprudenza è ampiamente nel senso che vanno applicate in via immediata le generose disposizioni recate in tema di abbuono dall’art. 1, commi da 260 a 265, della L. n. 662 del 1996, eccezion fatta per i recuperi già in corso al momento dell’entrata in vigore della legge in questione. Si aggiunga che, in tema di recupero dell’indebito maturato a seguito della corresponsione di pensioni provvisorie, l’orientamento largamente maggioritario è nel senso di attribuire rilevanza impeditiva alla buona fede, che si presume, del percettore dell’indebito in tutti quei casi – e sono l’assoluta maggioranza – in cui l’errore dell’Amministrazione non sia stato percepito non soltanto dal pensionato, ma per molti anni dalla stessa Amministrazione liquidatrice, acquisendo in tal modo un carattere – per così dire – di stabilità e giustificando, per ciò soltanto, il ragionevole affidamento del pensionato nella correttezza della pensione erogata.

Non sorprende, quindi, che, nell’impossibilità di provare il dolo del pensionato, ovvero di escluderne la buona fede, specialmente in casi – frequentissimi – d’indebito erogato per molti anni e quindi di rilevantissimo ammontare, i risultati del contenzioso evidenzino quasi sempre la soccombenza dell’Amministrazione, sicché il solo rimedio da applicare è una riorganizzazione dei servizi in modo tale da ridurre al minimo le possibilità di errori.

Per quanto riguarda, poi, il calcolo degli interessi e della rivalutazione sulle pensioni, viene in evidenza la sentenza n. 10 QM del 18 ottobre 2002, con la quale le Sezioni Riunite della Corte dei conti, investite della questione dell’applicazione alle pensioni ordinarie e di guerra dell’art. 429, comma 3, cpc, nella parte in cui generalizza, a favore del pensionato, il diritto a liquidare – dalla maturazione del diritto – gli interessi legali e il maggior danno correlato alla svalutazione del suo credito, ne hanno affermato la spettanza “ope legis” per ogni tipo di pensione e, quindi, anche in assenza di specifiche domande o prove in giudizio, nonché con effetti retroattivi rispetto all’entrata in vigore della L. n. 205 del 2000, il cui art. 5 ha – come è noto – richiamato le disposizioni di cui all’art. 429 cpc, per le pensioni ricomprese nel contenzioso pensionistico demandato alla Corte dei conti. Anche se le Sezioni Riunite hanno affermato che, nel caso di cumulo tra interessi e rivalutazione, spetta soltanto la “voce” di maggiore importo, l’abituale ritardo con il quale sono liquidate le pensioni – la mole del contenzioso al riguardo è eloquente – è tale che la spesa necessaria a finanziare la corresponsione di siffatti diritti – previsti, è bene sottolinearlo, non dalla Corte dei conti, ma dallo stesso legislatore che ha esteso norme di diritto comune al sistema pensionistico dei dipendenti pubblici – rischia di essere di rilevantissimo ammontare. Rischio che si rafforza ove appena si consideri che, a differenza del richiamato principio limitativo affermato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti, il giudice civile applica invece, con consolidato orientamento, l’art. 329 cpc, cumulando gli interessi legali alla rivalutazione, nel senso che gli interessi sono liquidati sui ratei pensionistici via via rivalutati.

Infine, ritengo di dover affrontare, come causa di danno erariale, il tema di percezione di doppia indennità integrativa speciale, per il caso di consentito cumulo di una retribuzione con una pensione ordinaria (è il caso diffusissimo del pensionato che continua a lavorare). In tali ipotesi, la giurisprudenza ampiamente maggioritaria, anche a seguito di alcune pronuncie della Corte Costituzionale (n. 438/98 e n. 517/00), che hanno ritenuto ormai espunte dall’ordinamento le norme che vietavano la percezione di due indennità siffatte sembra essersi consolidata nel senso di ritenere spettante la doppia percezione di siffatte indennità. Non spetta al mio Ufficio monitorare le grandezze di spesa al riguardo, ma certamente, ove appena si ponga mente alla diffusione del fenomeno del lavoro successivo al pensionamento, è agevole convincersi che si tratta di esborsi ingenti, non del tutto giustificati dalle complessive condizioni economiche dei pensionati che percepiscono siffatte indennità. A ciò si è giunti anche e soprattutto perché il legislatore, sottraendosi alle indicazioni contenute nella sentenza n. 204/92 della Corte Costituzionale, non ha indicato i limiti di complessivo reddito per la fruibilità del diritto alla percezione di una doppia indennità integrativa speciale. La questione non può comunque considerarsi chiusa, sia perché, come chiaramente affermato dalla Corte Costituzionale nella richiamata sentenza, spetta pur sempre al legislatore la discrezionalità di provvedere al riguardo, sia perché in tema di cumulo di una retribuzione con una pensione di guerra la giurisprudenza maggioritaria ritiene tuttora sussistente il divieto di doppia percezione.

Un intervento del legislatore, in tale, situazione, appare necessario.

* * *

Malgrado le difficoltà e le incertezze anzidette, la giurisdizione di responsabilità della Corte ha segnato, nell’anno, un notevole incremento, in termini assoluti e in termini percentuali dell’ammontare del valore globale delle condanne, circostanza, questa, che dimostra il sempre maggiore peso economico delle fattispecie di danno oggetto di giudizio. Tengo, però, a ricordare che la funzione principale della giurisdizione di responsabilità è di deterrenza, e, ancora prima, lo è quella delle preliminari istruttorie dei Procuratori regionali che, spesso, portano, da sole, ad una rifusione del danno erariale, senza cioè che sia necessario giungere alla citazione in giudizio.

* * *

In questa sede di inaugurazione di anno giudiziario, non ritengo di soffermarmi sui problemi di danno alle pubbliche finanze derivanti da irregolarità e inadempienze nei rapporti intercomunitari: mi riservo di trattare dettagliatamente tale tema in sede di giudizio sul rendiconto generale dello Stato per il 2002.

Mi sembra, però, opportuno ricordare che, proprio nello scorso mese di dicembre, la Commissione europea ha rivolto alle imprese e ai cittadini dei Paesi dell’Unione l’invito a denunciare alla stessa Commissione le irregolarità e a chiedere, nel contempo, ai giudici delle loro Nazioni gli indennizzi da parte degli Stati responsabili delle infrazioni. Si apre così un ulteriore preoccupante scenario di danno erariale.

b) Il “giusto processo” nella giurisdizione di responsabilità.

I principi del “giusto processo” introdotti dal novellato art. 111 della Costituzione, possono indurre a rivisitare, in attenta e scrupolosa riflessione, semmai anche critica, taluni istituti processuali presenti nel regolamento di procedura n. 1038/1933, nella prospettiva della piena armonizzazione con esigenze di equa tutela della difesa, del contraddittorio, della parità tra le parti.

Ciò, tuttavia, non deve spingere fino a trascurare o sottovalutare, ma deve far serenamente convenire sul fatto, che le attività istruttorie svolte dal Pubblico Ministero contabile, anche prima di quanto sia accaduto in altre sedi giudiziarie, hanno visto dalla legge ordinaria introdurre garanzie, con l’invito a dedurre, che mirano a tutelare adeguatamente i soggetti destinatari di accertamenti di indagine contabile.

Tali indagini, contabili, del resto, si collocano in una fase procedimentale solo prodromica e preordinata all’eventuale esercizio dell’azione di responsabilità ed al promovimento del giudizio. L’ampia facoltà di interlocuzione, documentale ma anche personale, che in questa fase il Pubblico Ministero può consentire, e ordinariamente consente all’indagato, costituisce, pertanto, oggettivo, sicuro e completo strumento per il pieno e libero esercizio di ogni diritto di difesa.

E’ per tali ragioni, che la Corte Costituzionale ripetutamente (da ultimo sentenza n. 513 del 2002) ha riconosciuto essere conforme alle garanzie della Carta fondamentale la disciplina normativa delle attività svolte dai Procuratori della Corte dei conti.

c) La giurisdizione pensionistica.

Questa giurisdizione ha intensificato, nel 2002, anche con il prezioso ausilio della Sanità Militare, nei suoi organi centrali e decentrati, l’opera di smaltimento dell’arretrato del contenzioso, che, come risulta dal quadro allegato, è stato ridotto, in un anno, da 162.691 a 139.669 ricorsi giacenti, con un decremento pari al 14,2%: ciò malgrado le già ricordate, gravi carenze di organico oggi esistenti e tenendo conto dei molti ricorsi proposti nell’anno. Continua, pertanto, l’opera di smaltimento di un arretrato che, in passato, aveva raggiunto cifre imponenti.

Tale opera però è destinata, come le altre attività dell’Istituto a scontare, in notevole misura, la già ricordata minore copertura dell’organico del personale di magistratura e il ridimensionamento delle disponibilità di bilancio, disposto dalle ultime leggi finanziarie.

d) La Legge n. 89 del 2001 (c.d. legge Pinto) – Attuazione –

Desidero fare solo un breve accenno al problema dell’equa riparazione, dovuta per i ritardi nella conclusione dei processi di tutte le giurisdizioni. Al riguardo, il Governo, consapevole delle inadeguatezze della legge n. 89 del 2001, che l’aveva introdotta, ha presentato, nello scorso settembre, un decreto-legge di modifica, di cui è però mancata la conversione sulla specifica parte, nonostante che il testo avesse avuto l’approvazione di un ramo del Parlamento, sia pure con ampie modifiche.

Per l’importanza del principio introdotto e per la sua corretta attuazione, auspico caldamente quindi la sollecita riproposizione di un provvedimento legislativo che corregga le incongrue procedure in atto esistenti.

e) Sulla funzione nomofilattica delle Sezioni Riunite della Corte dei conti.

Si deve notare che odierne elaborazioni e tendenze innovative concernenti la revisione della disciplina del processo civile e della stessa funzione nomofilattica della Corte di Cassazione (vedi progetto di legge “Vaccarella”) richiamano immediatamente concetti ed istituti da tempo noti e regolati nel processo contabile.

Mi riferisco a quanto previsto dall’art. 1, comma 7, d.l. 15 novembre 1993 n. 453, conv. dalla legge n. 19/1994, che, nel precisare che le Sezioni Riunite della Corte dei conti decidono su questioni di massima deferite dalle Sezioni giurisdizionali centrali o regionali, ovvero a richiesta del Procuratore generale, non fa altro che confermare quanto disposto dall’art. 4, commi 1 e 2, della legge 21 marzo 1953 n. 161, che dà facoltà di rimettere alle Sezioni Riunite decisioni in ordine alla necessaria risoluzione di questioni di massima “di particolare importanza”, oppure su “punti di diritto” sottoposti a giudizio di Sezioni regionali o centrali, il cui esame abbia dato luogo a “contrasti giurisprudenziali”.

Tale esistente e regolato istituto processuale attesta, da un lato, quanti spunti di “attualità” tuttora possono essere rinvenuti in antiche regolamentazioni sedimentate nella pratica giurisprudenziale del nostro ultracentenario Istituto, offrendo essi profili di efficienza operativa che si intendono oggi trasporre o mutuare in altre sedi giurisdizionali. D’altro canto, però tutto questo esige ancor più intensamente che la stessa Corte dei conti sappia coltivare con accurata saggezza l’uso dei predetti strumenti processuali che ha a sua disposizione, specie quando i medesimi si manifestano oggettivamente coerenti con moderne esigenze di piena attuazione dei canoni oggi consacrati nell’art. 111 della Costituzione.

In tale prospettiva, le decisioni assunte dalle Sezioni Riunite nella soluzione di questioni di massima, senza determinare alcuna monolitica cristallizzazione delle riflessioni giurisprudenziali e senza pregiudicare l’autonomia decisionale del singolo giudice, possono tuttavia offrire orientamenti di efficace armonizzazione degli indirizzi giurisprudenziali, oltre che di migliore tendenza verso l’assoluta parità di trattamento dei soggetti destinatari dei giudizi: ciò sempre che i giudicanti che ne sollecitano l’espressione ne colgano, in prosieguo, l’autorevolezza di un “precedente”, su cui misurare il proprio iusdicere, da non ritenere costantemente cedevole perché limitato alla sola incidenza nel giudizio che ha dato luogo alla proposizione della questione.

* * *

Conclusione.

E’ stato da molti concordemente affermato che l’anno che è appena cominciato sarà, o potrebbe essere, l’anno delle grandi riforme, quelle riforme strutturali che sono necessarie a un ringiovanimento della macchina politico-amministrativa della Repubblica.

Anche la Corte dei conti è in attesa di quelle riforme che riguardino l’efficienza e la razionalità delle sue funzioni e ne completino il quadro evolutivo iniziato con i provvedimenti di legge degli anni 1994-1996. Ciò anche, e specialmente, in riferimento a quella parte della spesa pubblica che è già decentrata, e di quella che, ulteriormente, lo sarà in futuro. In questa operazione, è mia opinione che la nostra magistratura, per la sua posizione, per la specializzazione e per la sua autonomia, sia pienamente in grado di rispondere a quanto il legislatore le chiederà. Così come è sempre stato, anche in un recente e meno recente passato, pur in una situazione di carente copertura di organico.

Nei miei precedenti discorsi di inaugurazione di anni giudiziari (è questo il quarto che pronuncio), ovviamente mantenendomi nell’ambito della materia che mi compete, ho sempre affermato il principio che, per realizzare una buona amministrazione della cosa pubblica, è necessario innanzi tutto tenere fermi i valori morali della tradizione nazionale: su tutti, inderogabilmente, quelli fondati sulla cultura del lavoro, del dovere e della solidarietà.

Ora, nel momento in cui l’Ordinamento della Repubblica si muove verso scelte federaliste, mi sento sollecitato ad esprimere un altro convincimento, e sono sicuro di non cadere nella retorica, quello che tale storica evoluzione potrà trovare, anche sotto il profilo finanziario-contabile, un giusto e felice assetto solo nella tutela del non inconciliabile principio dell’unità della Nazione, quel principio che resta, e penso resterà, sancito nella Costituzione all’art. 5: là dove i Padri Costituenti hanno voluto raccogliere l’antico e collaudato concetto, ad un tempo politico e giuridico, dell’unità e della indivisibilità della Repubblica. Questo principio, da due secoli, è un cardine delle democrazie, in quanto presidio di un’ordinata e coordinata gestione degli interessi di una collettività di cittadini che si trovano per ragioni storiche, geografiche, etniche ed anche economiche, nell’onorevole e nobile necessità, perché tale è, di costituirsi in Nazione, e specialmente di sentirsi Nazione.

Con questo spirito, Signor Presidente, ho l’onore di chiederLe di volere, nel nome del Popolo Italiano, dichiarare aperto l’anno giudiziario per il 2003.

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V. anche le tabelle riepilogative dell’attività di controllo, giurisdizione e pensionistica (formato Winzip – link)

V. anche Inaugurazione dell’anno giudiziario 2003 del T.A.R. Lazio di Corrado Calabrò, Presidente del TAR Lazio.

Note

L'articolo Inaugurazione dell’anno giudiziario 2003 della Corte dei conti proviene da Giustamm.

1. – Presentazione.

E’ stato, di recente, autorevolmente affermato dalla più alta magistratura della Repubblica che l’anno appena trascorso è stato caratterizzato, nel mondo e nell’Italia, da due avvenimenti di diverso segno, ma ambedue eccezionali: quello, sconvolgente, della sanguinosa incursione terroristica dell’11 settembre e l’altro, pieno invece di prospettive e di speranze, dell’introduzione dell’EURO in Europa.

Mi permetto di aggiungere, in questa sede di inaugurazione dell’anno giudiziario 2002 della Corte dei conti, che l’uno e l’altro di questi accadimenti, attraverso molteplici ingranaggi di tipo sociale, economico, etico e politico, con tempi diversi e per strade oggi non tutte prefigurabili o esattamente valutabili, sono destinati a incidere sul modo di gestire la cosa pubblica in Italia e, di conseguenza, sul modo di fare controllo e di fare giurisdizione contabile, funzioni, entrambe attribuite dalla Costituzione e dalla legge al nostro Istituto.

Non è mio compito soffermarmi sul punto con considerazioni politiche, sociali o storiche.

Ritengo invece che appartenga alla ragione d’essere di questo mio discorso avanzare considerazioni sulle prospettive che, nella svolta epocale che stiamo vivendo, si aprono alle funzioni della Corte dei conti, così come queste attualmente si configurano e concretamente si realizzano e così come, su di esse, in futuro, l’Ordinamento possa essere in condizioni di contare per far fronte all’incalzare dei tempi.

2. – Il regime delle autonomie.

L’anno 2001, accanto e indipendentemente dal cambiamento di direzione politica verificatosi a seguito delle elezioni nazionali dello scorso maggio, ha segnato un accentuarsi della tendenza alla diminuzione, in numero, in peso e in tipologia di interventi, dei compiti di diretta gestione delle pubbliche risorse di pertinenza dello Stato.

In tutta evidenza, l’Ordinamento, sotto la spinta di nuove realtà sociali ed economiche, nei termini nei quali le forze politiche le interpretano, continua a muoversi verso un regime federalista, le cui connotazioni oggi non sono ancora ben delineate nella ripartizione e nelle articolazioni delle funzioni, e, ancor meno, in molti importanti particolari strutturali e funzionali.

Questo moto di trasformazione, che non può non definirsi “storico”, ha trovato, nel 2001, una forte affermazione legislativa con la modifica del titolo V, parte II, della Costituzione, operata con la legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre scorso.

Questa riforma ha profondamente inciso sugli equilibri costituzionali dell’Ordinamento, con possibili, conseguenti ripercussioni anche sulle strutture e su alcune funzioni della Corte dei conti. Al fine di valutare, in termini generali, la portata di tali effetti, il Senato della Repubblica, attraverso un’iniziativa della sua I Commissione permanente, lodevolmente si è dato carico, sul declinare dell’anno 2001, di svolgere un’indagine conoscitiva, che – tra l’altro – si è articolata in diverse audizioni, prima fra tutte quelle di alcuni presidenti emeriti della Corte Costituzionale, tenutasi il 23 e 24 ottobre scorso.

A queste, per quanto riguarda il nostro Istituto, è seguita il 31 dello stesso mese l’audizione del Presidente della Corte dei conti e quella mia personale, quale Procuratore generale presso la Corte stessa.

La parte di questa indagine conoscitiva che qui mi preme richiamare e sottolineare è quella che attiene agli effetti di tale legge costituzionale sui controlli in generale e sulla giurisdizione di responsabilità amministrativo-contabile.

Mi soffermerò innanzi tutto sul c.d. “problema” dei controlli. Esso sorge poichè, a differenza di quanto previsto nel progetto ipotizzato dalla c.d. Bicamerale, che disponeva espressamente la loro soppressione, la recente legge di riforma costituzionale si limita ad abrogare quegli articoli del vecchio testo che li prevedeva.

Quid iuris? – ci si è domandato e ci si domanda.

Vi è chi ha sostenuto che, travolta la copertura costituzionale, cadrebbero ugualmente, in via di interpretazione, le leggi ordinarie che regolano i controlli. Altri hanno ravvisato il formarsi di una lacuna della Costituzione, per cui logica giuridica vorrebbe che “di fatto” la riforma rimetta alla legislazione ordinaria il compito di prevedere “eventuali” altre forme di controllo. Altri ancora hanno affermato che, anche se cadessero le attuali leggi ordinarie sul controllo, rimarrebbe tuttavia il potere dello Stato a dare, con proprie leggi ordinarie, una nuova e diversa normativa ai controlli stessi.

Ritengo che la soluzione della questione, in un senso o nell’altro, non sia differibile e tanto meno eludibile, in quanto il regime dei controlli rappresenta una pietra angolare del sistema di garanzia di una corretta amministrazione, sia nell’attuale regime costituzionale, che in un futuro, probabile assetto dell’Ordinamento in chiave federalista.

Più esplicitamente, sembra evidente che l’interpretazione che verrà data alla riforma costituzionale determinerà, sotto il non irrilevante aspetto del controllo sulla gestione del denaro pubblico, il punto di equilibrio tra la funzione di centralità nazionale dello Stato e i poteri di autonomia delle regioni e degli enti locali. Più esplicitamente dirò: la questione può mettere in discussione la ripartizione del potere legislativo tra organi centrali e organi periferici della Repubblica.

L’esegesi delle nuove norme non si presenta facile, ma – in ogni caso – non potrà non partire dal non intaccato, e credo, oggi non modificabile, principio fissato dall’art. 5 della Costituzione, là dove si sancisce che “la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”.

Sulla base di tale principio si può, e si deve, ora interpretare l’art. 117 della stessa Carta fondamentale, così come è stato novellato, il cui criterio di ripartizione della potestà legislativa ribalta il rapporto, così come era indicato nelle norme riformate, tra competenza dello Stato, prima generale e ora specifica, e quella delle Regioni, prima fissata per determinate materie e ora, invece, avente ad oggetto anche gli ambiti di intervento non espressamente riservati allo Stato.

A questo punto, resta da dare risposta alla domanda a quale più generale materia appartenga il sistema dei controlli sulle Regioni e se questo rientri nella potestà esclusiva dello Stato o in quella concorrente dello Stato e delle Regioni, oppure in quella generale, attribuita dall’art. 117, novellato, alle sole Regioni.

Come ho detto, la materia del sistema dei controlli non è espressamente menzionata nella nuova norma, che però, al comma 3, inserisce tra la “legislazione concorrente” quella del “coordinamento della finanza pubblica”.

Orbene, il detto sistema dei controlli rientra nel concetto di “coordinamento” o appartiene, ma ad altro titolo, alla più generale materia della “finanza pubblica”? Quest’ultima ipotesi appare la più corretta, anche perché il controllo, di per sé, non ha alcuna finalità né alcun contenuto che possano definirsi di coordinamento, ma, semmai, quelli di garanzia. E’ più esatto, quindi, ritenere che la materia della finanza pubblica, anche per l’ampiezza del concetto che esprime, si ponga a monte di quella più ristretta del “coordinamento” e rientri, di conseguenza, nelle esclusive materie di competenza dello Stato, così come possono desumersi dall’art. 5 della Costituzione, nel punto in cui si richiede allo Stato, e non ad altre strutture della Repubblica, di “adeguare i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”.

Per quanto detto, si può concludere che, implicitamente, ma chiaramente, la materia della finanza pubblica, e quindi quella dei controlli (di tutti i controlli esterni), appartenga alla competenza dello Stato.

Il risultato dell’analisi, peraltro, non muta se si accetta la tesi che la materia dei controlli sulle Regioni rientri nel concetto di “coordinamento della finanza pubblica” e, pertanto, vada compresa tra le materie della legislazione concorrente tra Stato e Regioni.

Al riguardo, infatti, soccorre la prescrizione contenuta nell’ultima proposizione del 3° comma dell’art. 117, che, nell’attribuire alle Regioni la potestà legislativa nelle materie della stessa legislazione concorrente, aggiunge una norma che appare fondamentale e chiarificatrice, quella che riserva alla legislazione dello Stato la determinazione dei “principi fondamentali”, quei principi che, in quanto appunto tali, lo Stato è chiamato a dettare con propria legge generale.

D’altronde, una soluzione che attribuisca alle Regioni, anzi, in definitiva, ad ogni singola Regione, il potere di legiferare in modo esclusivo e autonomo in materia di controlli porterebbe inevitabilmente ad una proliferazione di modelli e di procedure che creerebbero inammissibili difformità in tema di gestione delle pubbliche risorse, difficoltà nell’applicazione del diritto comunitario, disparità di trattamento tra cittadini delle diverse parti d’Italia, minerebbe alla base l’attuazione del principio di solidarietà, e determinerebbe, persino, qualche impaccio alla circolazione sull’intero territorio nazionale dell’attività imprenditoriale privata.

Per quanto detto, si può ragionevolmente sostenere che il sistema vigente dei controlli, affidato ad organi imparziali, e quindi affidabili perchè neutrali, risponda a criteri di fondamentale adeguatezza, sia sotto il profilo della corrispondenza al dettato costituzionale, che sotto quello della funzionalità rispetto alle richieste finalità di garanzia; ciò indipendentemente dall’eventualità, che potrebbe anche atteggiarsi a necessità, dell’introduzione di alcune rettifiche alle strutture e alle procedure, alla luce anche dei principi introdotti dalla citata l.c. n. 3.

La Corte dei conti, infatti, come più volte affermato dalla Corte Costituzionale, è un organo della Repubblica posto a servizio dello Stato-comunità, e non già dello Stato apparato, con la finalità di ricoprire “il ruolo complessivo di garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico”, e, in particolare, “della corretta gestione delle risorse collettive, sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità” (cfr. sentenze della Corte Costituzionale n. 29 e n. 244 del 1995, n. 470 del 1997). Il riferimento al “settore pubblico”, e non solo a quello statale, fatto più volte dal giudice delle leggi, porta ad affermare che la Corte, così come è inserita nell’Ordinamento, per di più con connotazioni magistratuali, è l’organo naturale della Repubblica cui può essere affidata la finalità di garantire il coordinamento della finanza pubblica nazionale: così come Lei, Signor Presidente della Corte, ha sottolineato nell’audizione dinanzi alla I Commissione del Senato dell’ottobre scorso, e così come da me stesso sostenuto nel discorso di inaugurazione dell’anno giudiziario 2001.

In tal modo, la Corte dei conti, nel suo articolarsi strutturale e funzionale in attività di controllo, di referto e giudiziale, anche e specialmente in forma decentrata, lungi dall’atteggiarsi come “longa manus” del potere centrale, è chiamata a svolgere, ed è in condizioni di farlo in modo neutrale, un compito di raccordo e, in un certo senso, di cerniera tra le autonomie territoriali e la potestà centrale legislativa e politica del Parlamento nazionale.

In questa prospettiva e per la realizzazione di questo equilibrio, si colloca l’ipotesi dell’integrazione della composizione delle Sezioni regionali di controllo della Corte con magistrati di designazione regionale.

Né va ignorato che i controlli successivi sulla gestione delle pubbliche amministrazioni, che la Corte dei conti è chiamata a esercitare ai sensi della legge n. 20 del 1994, hanno forma e sostanza di tipo chiaramente collaborativo; per il che la Corte stessa, in quanto appunto organo della Repubblica, esercita un potere-dovere che non rientra affatto nella logica di una contrapposizione tra Stato e Regioni, ma si connota come un servizio volto verso la generale esigenza di contribuire ad assicurare una sana amministrazione. Ciò nell’interesse di tutti e, in definitiva, anche delle Regioni.

Al riguardo, non hanno pregio i richiami ai sistemi vigenti in altri Stati europei, i quali sistemi, peraltro, sono stati oggetto di osservazioni critiche in un recente congresso dell’EUROSAI (l’organizzazione europea delle Istituzioni superiori di controllo).

Per concludere questa parte del mio discorso, non mi resta che richiamare, completandolo e adattandolo alla luce di quanto è avvenuto nel frattempo in termini di scelte politiche e di conseguenti leggi, il pensiero che ebbi ad esprimere già due anni fa, in sede di inaugurazione dell’anno giudiziario 2000. In quella occasione, affermai che le allora istituende sezioni regionali di controllo della Corte dei conti non potevano che essere autonome, ma dovevano essere anche collegate ad un organo centrale dell’Istituto, cui demandare compiti di raccordo, di coordinamento e di indirizzo.

* * *

Assai meno problematico è stato l’impatto della riforma costituzionale dello scorso anno sulla giurisdizione di responsabilità amministrativa e contabile, nonché su quella pensionistica, della Corte dei conti.

Infatti, come da me evidenziato nella audizione dinanzi alla I^ Commissione del Senato, di cui ho detto, l’art. 117 ora novellato, alla lettera l), della Costituzione riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la materia della giurisdizione e delle norme processuali. Quindi, non è necessario prodursi in sforzi ermeneutici per affermare che la copertura costituzionale della funzione giurisdizionale della Corte dei conti è rimasta immutata nei termini in cui risulta affermata dall’art. 103, comma 2, della Carta fondamentale della Repubblica.

Del resto, la riforma data alla giurisdizione della Corte dei conti – come ugualmente alla funzione di controllo ad essa affidata, dalle leggi n. 19 e 20 del 1994 e n. 639 del 1996 – ha avuto la sua migliore attuazione proprio con l’istituzione generalizzata in sede regionale degli uffici di procura e delle Sezioni giurisdizionali decentrate dell’Istituto, e, per altro verso, con la istituzione delle Sezioni regionali di controllo. L’aver portato, infatti, la giustizia, sia quella contabile che quella pensionistica, ed anche il controllo, a più diretto contatto con il cittadino e con le amministrazioni, ha avuto l’effetto di dare un maggior grado di efficienza e, direi, di “civiltà giuridica” ai giudizi e alle pronunce in genere della Corte.

Questo risultato non potrà che ulteriormente rafforzarsi in un futuro federale dell’Ordinamento della Repubblica.

Piuttosto, bisognerà provvedere ad una riforma del vigente regolamento di procedura, vecchio ormai di quasi settant’anni, al fine di dare una maggiore accelerazione al giudizio contabile e a quello pensionistico e di dare una più completa attuazione alle recenti leggi sull’equo giudizio e sulla ragionevole durata dei processi.

Passo ora ad esporre gli aspetti salienti dell’attività svolta, nell’anno 2001, dai diversi uffici e sezioni della Corte.

3. – L’attività di controllo, di referto e consultiva della Corte dei conti nell’anno 2001.

L’attività di controllo e di referto della Corte dei conti è stata assai intesa e si è svolta silenziosamente in un contesto difficile e, per di più, in una situazione di evoluzione normativa. In estrema sintesi, nel rinviare alle cifre specificative del carico di lavoro svolto esposte nei quadri sinottici allegati al testo scritto di questo mio discorso, ritengo di indicare gli aspetti giuridicamente e funzionalmente più significativi di tale attività.

a) Le Sezioni Riunite in sede di controllo e di referto.

Assai qualificata è stata nel 2001, la loro attività, in materia di giudizio sui rendiconti generali dello Stato e di alcune regioni e province, nelle relazioni sul costo del lavoro pubblico e nelle relative certificazioni, in materia di referti speciali, nonché in occasione di audizioni parlamentari e nella stesura delle relazioni “sulla tipologia delle coperture e delle tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi pubblicate nei vari quadrimestri”.

Queste ultime relazioni dette ellitticamente quadrimestrali stanno assumendo, nel tempo, un’importanza sempre maggiore, in quanto, entro i limiti ad esse assegnati, rappresentano oggi uno dei pochi punti di riferimento per la tenuta degli equilibri di bilancio e per il rispetto dell’art. 81 della Costituzione. Questa funzione, a mio avviso, dovrebbe essere affiancata da altra, da affidare ad un comitato tecnico ristretto, formato da rappresentanti della stessa Corte dei conti, della Banca d’Italia, della Ragioneria generale dello Stato, dell’ISTAT, ed eventualmente di altri istituti, che, con connotazioni di ufficialità, sia chiamato a dare, a scadenze ravvicinate nell’arco di ogni singolo esercizio, le cifre rappresentative dello “stato” di evoluzione della gestione finanziaria pubblica. Ciò renderebbe in ogni momento dell’anno, più trasparente la gestione del bilancio ed eviterebbe l’insorgere di inutili discussioni.

b) L’attività della Sezione centrale di legittimità.

Nell’ambito dei compiti indicati dalla legge, vasta e variegata è stata l’attività della Sezione centrale di controllo di legittimità, le cui cifre sono anch’esse riportate in allegato al testo scritto del mio discorso. Non potendo dilungarmi nel dettaglio, ritengo però opportuno segnalare che, nel 2001, sono stati effettuati controlli su ben 229 atti del Governo, tutti su materie di grande interesse giuridico e sociale.

c) L’attività della Sezione di controllo su gli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

L’attività della Sezione controllo enti, nel 2001, ha mantenuto l’alto livello di qualità e di quantità espresso negli anni precedenti, e ciò è tanto più rimarchevole perché la sua funzione ha per oggetto la gestione di organismi amministrativi di notevole importanza operativa ed economica, la cui connotazione e la cui presenza nell’Ordinamento sono dotate di un forte tasso di autonomia: di qui la specialità e la delicatezza del tipo di controllo da essa assicurato e i confini entro i quali si colloca la sua competenza.

Sotto quest’ultimo profilo, assai rimarchevole è stata nell’anno, la pronuncia resa dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 139 del 9.5.2001, con la quale, a seguito di conflitto di attribuzioni, è stato dichiarato non spettare al Governo il potere di regolamentare, con il decreto legislativo n. 286 del 1996, emanato a seguito della legge-delega n. 59 del 1997, la materia del controllo sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, che invece spetta alla Corte dei conti in forza dell’art. 100 della Costituzione e della legge n. 259 del 1958: pertanto è stata ripristinata la disciplina di cui all’art. 8 di quest’ultima legge.

d) L’attività della Sezione Autonomie.

La Sezione autonomie, nata nel 2001 dalla trasformazione della Sezione enti locali, è forse quella che, tra le sezioni della Corte insieme alla Sezione controllo enti, esercita la funzione più avanzata per concezione e per funzioni, e ciò nella prospettiva di un ulteriore allargamento dell’ambito del decentramento amministrativo e, anche e specialmente in ordine agli assetti che nasceranno da una futura scelta federalista.

La sua attività, nel 2001, è stata imponente, sotto l’aspetto organizzativo e operativo, ma lo è stato ancor di più nella costruzione di una filosofia, e quindi di una logica giuridica, basata su una visione complessiva della verifica delle gestioni, visione che ha la sua finalità fondamentale nell’assistere, in posizione esterna, ma in forma collaborativa e con finalità di coordinamento, le amministrazioni territoriali autonome.

e) Attività della Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali.

Tra le tante iniziative prese dalla Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali, spicca, l’indagine sull’attuale stato di adeguamento delle amministrazioni italiane alle disposizioni dettate in materia dal Regolamento comunitario n. 2064 del 1997 e ciò al fine di evitare gravi conseguenze, anche e specialmente per l’Erario, nascenti dalla loro inosservanza che, a giugno del 2001, era ancora molto rilevante. Al riguardo, è da auspicare un impegno particolare da parte delle amministrazioni.

4. – L’attività giurisdizionale della Corte dei conti nell’anno 2001.

a) Il contenzioso di responsabilità.

La materia della responsabilità amministrativo-contabile e del relativo contenzioso è fondamentalmente regolata dalle leggi n. 19 e 20 del 1994 e da quella n. 639 del 1996. Nei miei precedenti discorsi di inaugurazione degli anni giudiziari 2000 e 2001, ho spiegato come la riforma, introdotta con le predette leggi, abbia creato un sistema di giustizia contabile che in sostanza risponde alle attuali esigenze di garanzia e ciò malgrado le gravi carenze di copertura dell’organico di magistratura della Corte, copertura che attualmente non raggiunge l’80%.

Pur nell’obbligo di estrema sintesi cui sono costretto, ritengo di dover ricordare come, nel 2001, sia continuato il travaglio, ormai ultradecennale, della ricerca dei giusti confini da attribuire alla giurisdizione di responsabilità della Corte dei conti, a fronte di quella appartenente ad altri organi magistratuali.

Storicamente, il problema è insorto, in concreto, allorché, negli anni sessanta e settanta del secolo ormai trascorso, lo Stato imboccò la strada di quella che è stata poi definita “l’amministrazione pubblica per enti”, di recente ulteriormente evolutasi, a causa del c.d. processo di privatizzazione, in “amministrazione pubblica attraverso soggetti di natura privatistica”. Il fenomeno ha trovato, e trova, la sua ragione nell’intento del legislatore di dare maggiore snellezza ed economicità a determinati interventi dello Stato nelle funzioni e nella gestione di servizi pubblici. Purtroppo, però, la scelta politica ha avuto la sua lacuna, e la ha tuttora, nel vuoto che ne è derivato, non tanto nel settore dei controlli, quanto nel regime della responsabilità di gestione, il cui accertamento finisce per risultare affidato ad un generico (anzi: inespresso), rinvio al concetto della responsabilità civile, evidentemente oggetto possibile della giurisdizione attribuita alla magistratura ordinaria, che quasi mai risulta essere stata, in concreto, attivata, anche in assenza di un organo del P.M. che sia chiamato a promuoverne l’azione.

Nei pochi minuti che qui posso dedicare a questo pur importantissimo tema, mi interessa rilevare che, sia pure faticosamente, qualcosa sembra si stia movendo, nel senso di una spinta per un maggior ambito da riservare alla giurisdizione della Corte dei conti. In particolare, mi riferisco alla sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 40 del 24 febbraio 2000, in cui si afferma, sia pure con riferimento alla materia degli appalti, che “ai fini del riparto della giurisdizione, il criterio discriminante si trasferisce dal soggetto all’oggetto, intendendo con quest’ultimo termine la materia controversa e la disciplina applicabile”.

La pronuncia, in definitiva, mette l’accento, in tema di ripartizione della giurisdizione, sulla sostanza del rapporto e non solo, come si affermava in passato, sulla natura del soggetto, pubblica o privata che sia. Per quanto riguarda la Corte dei conti, questo generale concetto giuridico, così nuovo e così aderente all’attuale realtà amministrativa delle pubbliche amministrazioni, dovrebbe, per coerenza, far comprendere nell’ambito della giurisdizione contabile tutte quelle responsabilità nascenti da un rapporto connesso con la gestione di pubbliche risorse, per il perseguimento di generali interessi. Corrisponde a questa linea di tendenza la giurisprudenza espressa dalla stessa Suprema Corte in tema di frodi comunitarie, di cui dirò appresso.

Un ulteriore, interessante passo in avanti può essere considerato anche quello rappresentato dalla sentenza delle dette Sezioni Unite del 9 ottobre 2001, n. 12367, che ha affermato sussistere la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti di una società per azioni a totale partecipazione comunale, ciò in base al principio secondo il quale chiunque “maneggi” denaro pubblico è da qualificarsi “agente contabile” ed è tenuto, quindi, a rendere il conto giudiziale.

Peraltro, sul punto, una parola, che alla autorevolezza aggiunge il merito della chiarezza, è stata detta dalla Corte Costituzionale con la recentissima sentenza n. 340 del 24 ottobre 2001, in cui testualmente si legge che “la responsabilità amministrativa non richiede necessariamente l’esistenza di un rapporto di impiego o la qualità di dipendente, ma il semplice inserimento nell’organizzazione della Pubblica Amministrazione con lo svolgimento di funzioni proprie della stessa Amministrazione”. In sostanza, il Giudice delle leggi afferma il principio che ciò che conta ai fini del riparto della giurisdizione è lo svolgimento di un’attività amministrativa pubblica, qualunque sia il titolo giuridico per cui questa venga esercitata, e la struttura che lo ponga in essere, anche se quest’ultimo ha natura privata.

In definitiva, non credo sia irragionevole affermare che la giurisprudenza, come risulta da più di un segnale, sembra aver già percepito l’esigenza, comunemente avvertita dalla pubblica opinione, che gli strumenti di garanzia, specie giurisdizionali, ma anche quelli di controllo, debbano seguire funzionalmente la sempre più accentuata tendenza centrifuga verso forme di gestione autonome o private delle strutture operative dell’azione amministrativa. Ciò per l’irresistibile “forza delle cose”, cioè per la necessità economica e politica di assicurare, superando costruzioni dogmatiche non più attuali, una sostanziale difesa della gestione del denaro pubblico. In altri termini, il nuovo modo, che poi non è tanto nuovo, di “fare amministrazione”, giustamente teso verso la realizzazione dell’efficienza, e pure se affidato a strutture autonome e anche private, non deve risolversi in immunità e in irresponsabilità, a danno in definitiva del cittadino contribuente.

Perciò, anche per rispondere alle aspettative dei cittadini che chiedono trasparenza e certezza, non resta che aspettare una chiara e definitiva parola del legislatore ordinario, che, con testo di portata generale, disciplini la materia, regolando competenze e procedure.

Per ora, non si può non prendere atto del significativo segnale rappresentato dalla legge n. 97 del 27 marzo 2001, che, ai fini di raccordo tra procedimenti penali, disciplinari e di responsabilità, non fa distinzioni per quanto attiene appunto all’assoggettabilità alla giurisdizione di responsabilità, tra dipendenti di amministrazioni pubbliche, istituzionali o locali, e quelli appartenenti ad enti e società a prevalente partecipazione pubblica.

* * *

La misura quantitativa dell’attività concretamente svolta, nella materia, nel 2001, dagli organi di procura e dalle sezioni giudicanti trova la sua rappresentazione nelle tabelle allegate al testo scritto di questo mio discorso. I numeri esposti, se possono dare la misura della gran mole delle istruttorie aperte, non possono peraltro rendere la spesso defaticante difficoltà del lavoro che esse comportano e i problemi che suscitano.

La tipologia delle istruttorie aperte e dei giudizi introdotti, analogamente agli anni precedenti, evidenziano quanto siano vasti e diversificati i settori dell’azione amministrativa soggetti, in percentuale più alta, al verificarsi di fenomeni di danno erariale. E qui preciso che continuano ad essere denunziati sempre più numerosi casi di generico spreco di risorse. In particolare, sono proporzionalmente alti gli interventi nelle materie contrattuale e fiscale, specie a seguito di specifiche denunce dell’Autorità per la vigilanza dei LL.PP., nelle gestioni fuori bilancio, nella amministrazione del demanio e del patrimonio e in quella del personale, nella gestione della sanità, nei diffusi fenomeni di risarcimento di danni e di pagamento di somme non dovute, nelle fattispecie di danno all’immagine, nonché in tema di frodi comunitarie.

Ciò, quando necessario, in collaborazione con il giudice penale, e sempre con il prezioso supporto della Guardia di Finanza, dell’Arma dei Carabinieri, di cui mi piace ricordare che quest’anno si compie il quarantennale dell’istituzione del Gruppo interno alla Corte, e della Polizia di Stato.

Appunto in materia di frodi comunitarie, sono lieto di dover comunicare che per la loro repressione la giurisdizione contabile ha trovato un significativo riconoscimento nei casi in cui risulti indispensabile affiancare alla risposta meramente penalistica le potenzialità offerte dal giudizio di responsabilità amministrativa, in particolare per ciò che concerne il recupero degli importi frodati, ancora largamente insufficiente, come emerge anche dalle rilevazione effettuate in sede comunitaria. La Corte di Cassazione ha infatti affermato la giurisdizione della Corte dei conti, sia con riferimento a società ed organismi privati gestori di fondi comunitari, sia con riguardo alle persone fisiche, amministratori o dirigenti di tali enti privati, che nell’utilizzare direttamente ed in modo illecito le risorse pubbliche erogate hanno dato luogo ad un rapporto di gestione contabile che prescinde dallo “schermo” offerto dalla persona giuridica.

Ciò conforta l’azione delle Procure regionali che, anche nel corso dell’anno 2001, hanno proseguito nell’attività diretta alla repressione di tali fattispecie che riguardano le varie tipologie di fondi per cui si auspica che di tale peculiare giurisdizione, non presente in tutti i paesi dell’Unione, sia tenuto conto, in sede di stipulazione di accordi specialmente per quanto riguarda l’istituzione di un procuratore europeo “antifrode”.

Anche in attuazione della legge n. 260, del 1998, la Procura generale e quelle regionali della Corte dei conti hanno iniziato una serrata e puntuale azione monitoraggio e di vigilanza sull’attività di recupero, di competenza delle Amministrazioni danneggiate, delle somme oggetto di condanna da parte delle Sezioni giurisdizionali regionali e centrali di appello, dovendo affrontare peraltro non indifferenti difficoltà, nascenti anche da complicazioni procedurali che la legge predetta non sembra aver superato.

* * *

Ho accennato alla collaborazione resa dall’Autorità Giudiziaria all’esercizio dell’azione requirente delle Procure regionali. Questa collaborazione si muove sempre di più in un rapporto di reciprocità, ciò sia allorché i fatti oggetto di ipotesi di reato vengano a coincidere, pur nella diversa prospettiva, con quelli di responsabilità amministrativa per danno erariale, sia quando si abbia l’una ipotesi e non anche l’altra, e viceversa. E’ proprio in questi casi che il collegamento tra Procure della Repubblica e Procure regionali della Corte dei conti è chiamato a chiudere il sistema di garanzia voluto dall’Ordinamento, inteso come rispetto della legalità sostanziale, ossia della volontà legittimamente affermata dal Parlamento e dagli altri organi di sovranità popolare.

Uno strumento per un nuovo canale di collaborazione tra giurisdizione penale e giurisdizione contabile è stato introdotto dalla legge 24 marzo 2001, n. 89 e dalla già citata legge n. 97 del 2001.

Con la prima, nell’ambito della disciplina dell’erogazione dell’equa riparazione per danni subiti da cittadini per eccessiva durata dei processi, è prevista la denuncia al Procuratore generale della Corte dei conti, per un eventuale avvio di giudizi di responsabilità.

Al riguardo debbo annotare che il numero dei decreti finora già pervenuti (oltre 500) e la circostanza che gli stessi continuino ad affluire quotidianamente al mio Ufficio in numero sempre crescente, fa ritenere che l’applicazione della nuova legge, che ha evidentemente richiamato la particolare attenzione degli interessati, comporterà un rilevante sforzo (non solo organizzativo) per l’esercizio sempre più rapido delle funzioni giurisdizionali a tutti i livelli e presso ogni magistratura, oltre che un consistente impegno per l’ufficio del Pubblico ministero contabile, senza che la legge abbia previsto a tale scopo opportune misure di copertura finanziaria ed amministrativa.

Con la seconda, in caso di condanna per delitti di pubblici ufficiali contro la P.A., la relativa sentenza viene comunicata allo stesso Procuratore generale per accertamenti patrimoniali a carico del condannato e al Procuratore regionale della Corte, competente per territorio, per l’eventuale azione di responsabilità amministrativa.

Posso comunicare che gli uffici di procura della Corte hanno iniziato le procedure di loro competenza per i casi segnalati.

b) La giurisdizione pensionistica

Questa giurisdizione ha intensificato, nel 2001, l’opera di smaltimento dell’arretrato del contenzioso, che, come risulta dal quadro allegato, è stato ridotto, in un anno, da 187.000 a 163.200 ricorsi giacenti, con un decremento pari al 14,6%: ciò malgrado le già ricordate, gravi carenze di organico oggi esistenti e tenendo conto dei ricorsi proposti nell’anno. Continua, pertanto, l’opera di smaltimento di un arretrato che, in passato, aveva raggiunto cifre imponenti.

Tale opera però è destinata, come le altre attività dell’Istituto a scontare, in una certa misura, la già ricordata minore copertura dell’organico del personale di magistratura e il ridimensionamento delle disponibilità di bilancio, disposto dalla legge finanziaria per il 2002.

Conclusione.

All’inizio di questo mio discorso ho messo in rilievo come l’Ordinamento, anche e specialmente quello costituzionale, da tempo si muova verso forme di federalismo, nel segno di un’evoluzione tesa a portare più vicino al cittadino i centri di direzione politico-amministrativa e di gestione delle pubbliche risorse.

Ciò vuole la realtà delle cose e ciò va assecondato, ma ciò non esclude certo la necessità che i valori e gli interessi più generali e più alti della Nazione siano affidati, in quanto non divisibili, ad organi istituzionali centrali, primo fra tutti il Parlamento.

Questa esigenza non derogabile, pena la disgregazione della Nazione e un regredire di secoli del corso della Storia del popolo italiano, dovrà essere garantita: da una Costituzione formale e materiale che, accanto a forme mirate di decentramento, contenga ed esprima essenziali valori unitari; da un Parlamento che tali valori tuteli e regoli con proprie funzioni; da un sistema di controlli che coordini la gestione della spesa pubblica allargata; e, infine, da una giurisdizione ordinaria, amministrativa e contabile che sia uguale, per regole e procedure, per tutto il territorio nazionale.

Solo in tal modo si realizzerà l’equilibrio tra esigenze unitarie e funzioni decentrate, quell’equilibrio che giudico tutt’altro che impossibile da realizzare, solo che sia da tutti voluto, con spirito concorde, senza irrazionali egoismi, ma con onestà di intenti nel nome della Patria comune.

Signor Presidente, ho l’onore di chiederLe di volere, in nome del Popolo Italiano, dichiarare aperto l’anno giudiziario della Corte dei conti per il 2002.

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V. anche:
Relazione del Procuratore regionale M. PISCHEDDA.
Relazione del Procuratore regionale G. PALUMBI.

Note

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1. Prologo e presentazione dell’oggetto del discorso.

L’anno giudiziario della Corte dei conti appena trascorso è stato caratterizzato dalla nomina del nuovo Presidente, avvenuta, nella persona del prof. Francesco Staderini, nell’agosto scorso. A Lui rivolgo da questo banco un deferente e affettuoso saluto, lieto di poter ufficialmente testimoniare con quanta attenzione e con quanta prudenza Egli, in questi primi mesi di mandato, abbia iniziato a reggere un Istituto dai compiti articolati e complessi quale è il nostro, per di più in un difficile momento di trasformazione e di transizione.

Tale momento, in verità, non riguarda solo la Corte dei conti, ma tutto l’ordinamento nazionale, specie quello amministrativo e contabile.

In questa congiuntura epocale si colloca e assume significato quello che può definirsi lo “stato” cioè il modo di essere e di operare dell’Istituto, all’inizio del primo anno del XXI secolo. Proprio su questo “stato”, dovrei soffermarmi, secondo una delle regole che reggono i discorsi di inaugurazione degli anni giudiziari delle magistrature superiori. Lo farò solo in parte, ed esclusivamente con riferimento a particolari aspetti del tema, ovvero in chiave di aggiornamento per il maturare successivo di eventi, perché, tale argomento è stato di recente compiutamente affrontato dallo stesso Presidente Staderini nel suo discorso di insediamento del 25 ottobre scorso. In esso, dopo aver ricordato come l’ultimo decennio abbia segnato le tappe di un vasto e per tanti versi rivoluzionario processo di riforma della pubblica amministrazione, ha sottolineato che la riforma della Corte dei conti, con le leggi del 1994 e del 1996, si è mossa, e ancora si sta muovendo, in “assoluta coerenza sistemica con questo disegno”.

2. Evoluzione storica della funzione di controllo della Corte dei conti.

Particolarmente modificato ne è risultato il sistema dei controlli, che i tempi e le nuove scelte di politica amministrativa avevano indicato come ormai chiaramente superato. Né la rigidità di certe strutture e di alcune procedure avevano consentito, attraverso uno sforzo di interpretazione evolutiva, anche sofferta, il formarsi di un compiuto “diritto vivente”, che, in modo soddisfacente, consentisse alla Corte di adeguare, nel rispetto della legge, il proprio modo di “fare controllo” al nuovo modo di “fare governo e amministrazione”: ciò nello spirito e per le finalità indicate dalla Costituzione e, ancor prima, imposte dalla necessità, che mi azzardo a chiamare “biologica”, prima che politica e giuridica, che le funzioni di amministrazione attiva siano vigilate, senza essere ostacolate o ritardate, da un sistema mirato e articolato di controlli.

Ho detto “mirato e articolato”, in quanto il legislatore, nei suoi più recenti interventi, se ha rifiutato l’idea, da qualcuno ventilata, di una abolizione, più o meno generalizzata, del controllo giuridico, lo ha tuttavia “ripensato”, e quindi regolato, in tanti differenti modelli, concettualmente forgiati in relazione al tipo di azioni o gestioni amministrative da sottoporre a verifica, alla loro entità economica, al rilievo giuridico o politico o anche amministrativo e sociale che esse rivestono, all’esigenza di maggiore o minore speditezza e, infine, al maggiore o minore margine di discrezionalità e di autonomia che la legge attribuisce agli organi titolari delle scelte operative.

La recente riforma ha costruito, così, un quadro variegato, nel quale i controlli “interni” sono stati collocati accanto a quelli “esterni”, quelli sugli atti a quelli sulle gestioni, quelli in sede periferica a quelli in sede centrale, quelli di legittimità a quelli sulla efficienza.

3. Il nuovo regolamento dei controlli della Corte dei conti.

Per quanto attiene al concreto esercizio delle funzioni della Corte, ciò ha comportato la necessità di rivedere le strutture su cui doveva poggiare il nuovo modo di atteggiarsi del controllo e il legislatore delegato, con l’art. 3, comma 2, del decreto legislativo n. 286 del 1999, ha affidato alla Corte appunto il compito di determinare “il numero, la composizione e la sede dei propri organi di controllo preventivo e successivo, e ciò “anche in deroga a previgenti disposizioni di legge”.

Nel mio discorso di inaugurazione dell’anno giudiziario 2000, ho sottolineato, al riguardo, quanto, ad un tempo, fosse gratificante e impegnativa la fiducia che era stata riposta nella capacità di autoregolamentazione dell’Istituto e come il regolamento del nuovo impianto potesse servire, nell’interesse della Nazione, a chiarire e a rafforzare la posizione della Corte dei conti nell’Ordinamento: un’occasione storica, in definitiva.

Orbene, l’assetto normativo di tale organizzazione, dopo serrati e approfonditi lavori di preparazione, è stato nell’anno appena trascorso approntato con l’approvazione del nuovo regolamento, avvenuta in data 16 giugno 2000, il cui testo è stato pubblicato nella G.U. del 6 luglio successivo, al quale è stata data concreta, particolare attuazione con l’istituzione delle nuove sezioni di controllo realizzata nello scorso mese di dicembre, entro i termini fissati dallo stesso regolamento.

I mesi futuri diranno se ed in quale misura, il disegno organizzativo che è stato delineato, e, ugualmente, l’attuazione operativa che ne verrà data, corrisponderanno alle finalità volute. La Corte, anche giovandosi degli studi del Seminario permanente dei controlli operante nel proprio interno, non mancherà di farne un’attenta verifica, pronta ad utilizzare il carattere permanente di quella speciale forma di delega ricevuta per operare le eventuali rettifiche. E’ opinione non soltanto mia che, tra l’altro, si dovrà riconsiderare l’esigenza di ripristinare una struttura unitaria destinata all’esercizio del controllo preventivo sugli atti del Governo. Per altro verso, si dovrà poi verificare il corretto perseguimento della linea di tendenza del nostro Ordinamento, volta verso la realizzazione di quella forma di federalismo che i poteri politici vorranno disegnare. In definitiva, quando ciò avverrà, le strutture di controllo della Corte non dovranno risultare, e non risulteranno, impreparate.

4. Il controllo e le autonomie locali.

Su questo tema ritengo di concedermi un’osservazione preliminare.

E’ certamente doveroso attuare il comando della Costituzione, là dove, all’art. 5, afferma che la Repubblica riconosce e promuove le autonomie locali e attua il più ampio decentramento amministrativo. Ma lo stesso articolo definisce la Repubblica “una e indivisibile”, per cui, a Costituzione invariata, non è possibile pensare che, in un assetto federativo, possano esistere organi di controllo concepiti e costruiti come monadi separate e assolutamente indipendenti. Essi, invece, non potranno non essere collegati ad un organo centrale, che non dovrà certo avere poteri di sindacato diretto, ma che, tuttavia, in ordine alle linee generali, dovrà esercitare funzioni di indirizzo, nonché di coordinamento, anche al fine di vigilare sul rispetto del c.d. patto di stabilità interna e sull’applicazione del principio di solidarietà interregionale. Tale organo centrale, in posizione neutrale, dovrà fungere specificatamente da organo di referto al Parlamento nazionale sullo stato dell’intera gestione della cosa pubblica.

Un sistema “a rete”, in definitiva, che, come quasi testualmente ho detto nel discorso di inaugurazione dello scorso anno, sia atto a realizzare due finalità inderogabili, quella di far sì che il Parlamento nazionale, nella sua posizione di centralità, sia sempre aggiornato sullo stato della gestione della cosa pubblica in tutte le sue articolazioni centrali e periferiche e l’altra di garantire gli impegni di equilibrio di bilancio e di stabilità assunti con l’Unione Europea.

Aggiungo che questa nuova struttura dei controlli demandati alla Corte è stata concepita in modo da assecondare l’opera di snellimento e di razionalizzazione dell’azione amministrativa, con ciò funzionalmente inserendosi nel sistema di regole dettate dalla legge n. 241 del 1990, dalle successive analoghe leggi, e dai connessi e conseguenti decreti legislativi, tutti volti a dare, appunto, efficienza e rapidità al governo della cosa pubblica. Il tutto in uno spirito volto alla massima collaborazione con le amministrazioni, specie quelle periferiche.

5. L’attività di controllo della Corte dei conti nell’anno 2000.

Da quanto detto possono anche desumersi le dimensioni dell’attività di controllo svolta dalla Corte dei conti, condotta con un organico rimasto invariato, e, per di più, incompleto, anche dopo l’espressa attribuzione della difficile e articolata funzione di verifica sui risultati della gestione delle amministrazioni centrali e periferiche, peraltro già compresa, in nuce, nell’art. 100, 2° comma della Costituzione. In particolare, la verifica sulle gestioni regionali, pur con le asperità nascenti dalla novità di questo tipo ex post di “fare controllo”, appare realizzare un modello di particolare delicatezza e di grande modernità, specialmente perché basato su un duplice rapporto, il primo con finalità di garanzia a favore specialmente dei consigli regionali (c.d. “controllo giudizio”), il secondo, come già detto, di collaborazione con le amministrazioni, cioè con le giunte, (c.d. “controllo misura”). Fuor di luogo, pertanto, sarebbe ogni sospetto di pretesa sopraordinazione o di centralismo, in quanto tale controllo di gestione assume spiccatamente le forme di un servizio: così come, del resto indicato dalla sentenza n. 29 del 1995 della Corte Costituzionale e così come realizzato nell’anno 2000 con risultati generalmente molto promettenti.

Sempre incisiva, specie per quanto riguarda gli atti del Governo, è stata l’attività del controllo preventivo di legittimità, che da una recente norma di legge (art. 27 della legge n. 340 del 24 novembre 2000) ha ricevuto un implicito riconoscimento di validità, pur con una ulteriore restrizione dell’ambito di esercizio e dei tempi utili per svolgerla. In particolare, per quanto attiene il riferimento all’art. 81 della Costituzione per l’accesso a questioni di costituzionalità, data la delicatezza della questione, potranno rivelarsi indispensabili pronunce in sede giurisprudenziale.

La “Sezione enti locali” ha svolto, nell’anno, un intenso e lodevole lavoro, istituzionalmente teso anch’esso a finalità collaborative, ancora una volta risultate preziose, in ordine all’andamento delle gestioni di tali enti. Con il nuovo, già ricordato regolamento dei controlli, ad essa è stata data la denominazione di “Sezione delle autonomie”, con l’attribuzione del nuovo, importante, e da me già ricordato, compito di raccordo con le Sezioni regionali e di referto al Parlamento sull’andamento generale della finanza regionale e locale.

L’attività della Sezione di controllo sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria è stata caratterizzata, nell’anno 2000, dall’ordinanza del 4 febbraio, con la quale è stato proposto dinanzi alla Corte Costituzionale conflitto di attribuzione in ordine al 1° comma dell’art. 3 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, di abrogazione dell’articolo 8 della legge 21 marzo 1958, n. 259.

La questione proposta è di grande interesse, e non solo per il nostro Istituto, in quanto attiene alle funzioni della Corte poste a garanzia della gestione del denaro pubblico, anche quando questa gestione avvenga all’interno di enti diversi dallo Stato, così come, del resto, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 466 del 1993, ha riconosciuto per le società per azioni con prevalente partecipazione dello Stato, entro i limiti dell’art. 12 della citata legge n. 259.

Qualche breve cenno ritengo doveroso riservare, per la modernità e le prospettive future della funzione esercitata, all’attività svolta dalla Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali, cui è stato affidato il delicato compito di riferire al Parlamento sull’utilizzo da parte delle amministrazioni dei fondi comunitari, anche coordinando a tal fine le attività svolte, nel settore, da strutture centrali e periferiche della Corte.

Il tempo ristretto mi costringe a poche telegrafiche note. Dirò solo che, nel corso dell’anno 2000, la Sezione ha segnalato molti casi di irregolarità nella liquidazione di alcuni fondi, mentre è risultato diffuso in Italia, come del resto negli altri paesi dell’Europa, il fenomeno delle frodi da parte di terzi, su cui questa Procura generale e le Procure regionali stanno indagando. Infine, tengo a sottolineare la validità della cooperazione tra istituzioni nazionali di controllo e Corte dei conti europea, in quello spirito di reciproca fiducia e, quindi, di sinergia, al quale è impegnata fattivamente la Corte dei conti.

6. Contenzioso di responsabilità.

L’attuazione dei principi di garanzia nella gestione della cosa pubblica, oltre che ad essere fondata su un disegno mirato di controlli, per altro verso (e separatamente, così come sancito dalla citata sentenza n. 29 della Corte Costituzionale), passa anche attraverso un sistema di giustizia contabile che sia pure esso, ad un tempo, moderno ed efficiente; sia cioè tale da non costituire remora alle Amministrazioni e motivo di ansia, talvolta penalizzante in termini di rendimento, per gli amministratori e per i funzionari, ma ugualmente risulti idoneo ad esercitare la funzione di garanzia contenziosa sui comportamenti che interessino la spendita del denaro pubblico e la buona gestione del patrimonio dello Stato e di quello degli enti. Deve avere, perciò, anche e prioritariamente, una funzione preventiva. Deve cioè costituire un sistema di protezione, non opprimente, ma rigoroso, che induca i funzionari pubblici alla necessaria massima attenzione nell’esercizio delle loro funzioni, tale, tra l’altro, da rendere difficile l’inserimento di indebiti interessi esterni nelle maglie delle procedure amministrative.

Comunque, né potrebbe essere altrimenti, resta inderogabile il principio di civiltà giuridica secondo cui ogni soggetto che abbia maneggio di denaro o valori di pertinenza pubblica debba rendere il conto.

Il Procuratore generale presso la Corte d’Appello di Roma, nel discorso di inaugurazione del presente anno giudiziario, ha affrontato il tema della c.d. “malamministrazione” e ha auspicato che, contro di essa, il cittadino non debba richiedere l’anomala supplenza della giustizia penale.

Questa proposizione mi trova assolutamente consenziente, anche per l’espresso richiamo alle funzioni della Corte dei conti. In effetti, controllo, giurisdizione contabile e giustizia penale, ciascuno nel proprio ambito di competenza, in diversi momenti e con distinti angoli di incidenza, integrandosi l’una con l’altra, costituiscono un sistema di garanzia a tutela della regolarità delle gestioni pubbliche. E’ fisiologico, quindi, e anche lodevole, che ciascuno delle dette tre funzioni, reciprocamente, possa essere chiamata a fungere da organo di “supplenza” delle altre.

Ciò è evidentemente “anomalo” e deve perciò costituire un fenomeno provvisorio. Di qui la necessità che, per quanto riguarda la Corte dei conti, le funzioni di controllo e di giurisdizione contabile vengano non solo saldamente mantenute, ma anche perfezionate e calibrate.

In ordine a quanto detto, mi sento di poter affermare che la riforma della giurisdizione di responsabilità, introdotta con le leggi n. 19 e n. 20 del 1994 e n. 639 del 1996, ha accolto ampiamente molte istanze delle Amministrazioni che richiedevano un regime che desse loro più tranquillità nell’esercizio dei compiti di gestione. Ciò è avvenuto, oltre che con il mantenimento del c.d. “potere riduttivo”, con l’alzamento al livello di colpa grave della valutazione dei comportamenti perseguibili per danno erariale; con la riduzione a cinque anni del termine di prescrizione dell’azione pubblica di risarcimento; con l’introduzione del preventivo invito a dedurre del presunto responsabile; con l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali e della valutazione dell’eventuale, contemporaneo e correlato, vantaggio derivato all’Amministrazione; con la personalizzazione della responsabilità e la ripartizione del danno tra i vari responsabili; con l’eliminazione, salvo in caso di dolo, del vincolo di solidarietà passiva; con l’esclusione della convenibilità in giudizio degli eredi, tranne nei casi di illecito arricchimento del cuius e di conseguente indebito arricchimento degli stessi chiamati alla successione; infine con l’introduzione di un regime di termini per l’esercizio dell’azione più ristretto e, quindi, più garantistico.

Ce n’è abbastanza per affermare che lo spazio riservato alla giurisdizione di responsabilità non può essere ulteriormente ristretto, pena un sostanziale, pericoloso scadimento del livello di garanzia.

A ciò va aggiunta l’applicazione al giudizio contabile dei principi del c.d. “giusto processo”, introdotto dalla legge cost. 23 novembre 1999, n. 2, che ha modificato l’art. 111 della Costituzione.

Questa riforma costituzionale non può non riguardare l’interpretazione e l’attuazione delle regole che presiedono all’attività istruttoria e requirente degli organi rappresentanti il P.M. dinanzi alla Corte, nonché quelle altre che reggono il dibattito davanti alle Sezioni giudicanti. Ciò malgrado che molte di tali regole, siano state da sempre, di fatto, applicate dalla Corte, usando i dovuti riguardi al diritto di difesa dei convenuti in giudizio e dei ricorrenti.

In estrema sintesi, dirò che, per quanto concerne la propria figura e le proprie funzioni, il P.M. contabile, con la riforma dell’art. 111 della Costituzione, è venuto ad assumere sempre più quella posizione processuale di “parte imparziale” identificata da un’antica dottrina processualista e che ben rende l’immagine delle funzioni ad esso oggi demandate. Ciò, però, ha comportato un aggravio di lavoro e un certo rallentamento dei tempi tecnici richiesti dalle istruttorie, l’uno e l’altro dovuti anche allo scrupolo di rispettare sino in fondo lo spirito del nuovo, più rigoroso principio costituzionale.

Per una maggiore speditezza dei giudizi, tuttavia, appare assai urgente la riforma del vigente regolamento di procedura, vecchio ormai di quasi settant’anni.

Le cifre che esprimono in termini quantitativi l’attività della giurisdizione di conto e di responsabilità nell’anno 2000 trovano la loro espressione nelle tabelle allegate al testo scritto di questo mio discorso. La tipologia delle istruttorie aperte e dei giudizi introdotti, analogamente agli anni precedenti, evidenziano i settori dell’azione amministrativa soggetti, in percentuale più alta, al verificarsi di fenomeni di danno erariale e di più diffuso spreco.

Così, quando necessario in collaborazione con il giudice penale, e sempre con il prezioso supporto dell’Arma dei Carabinieri, della Guardia di Finanza e della Polizia di Stato, sono proporzionalmente alti gli interventi nelle materia contrattuale e fiscale, specie a seguito di denunce, rispettivamente, dell’Autorità per la vigilanza dei LL.PP. e del SECIT, nelle gestioni fuori bilancio (un esempio è quello del giudizio aperto per la gestione della Missione Arcobaleno), nella amministrazione del demanio e del patrimonio e in quella del personale, nella gestione della sanità, nei diffusi fenomeni di risarcimento di danni e di pagamento di somme non dovute, nelle fattispecie di danno all’immagine, nonché in tema di frodi comunitarie, per la repressione delle quali risulterà assai utile l’istituzione e il rapido insediamento di un P.M. europeo.

Una materia nuova, infine, è stata interessata dalle istruttorie delle Procure, ed è quella del danno che può derivare all’erario dalla gestione dei beni confiscati alle organizzazioni malavitose. Al riguardo, appare necessario mantenere e potenziare l’ufficio di un commissario straordinario.

7. Giurisdizione pensionistica.

La giurisdizione pensionistica della Corte ha intensificato, nel 2000, l’opera di smaltimento dell’arretrato del contenzioso, che, come risulta dal quadro allegato, è stato ridotto, con il fattivo ausilio degli organi pubblici di consulenza medica, da 225.869 circa a 187.017 circa ricorsi giacenti, con un decremento pari al 20,8%: ciò malgrado le già ricordate, gravi carenze di organico oggi esistenti e tenendo conto dei ricorsi proposti nell’anno. Le procedure sono state interessate da due novità legislative: la prima, quella già accennata, delle nuove regole sul c.d. “giusto processo”, la seconda, rappresentata dall’istituzione del “giudice unico”, prevista insieme ad altre norme dall’art. 5 della recente legge 21 luglio 2000 n. 205. Tutto ciò ha imposto alla Corte un nuovo maggiore impegno, specie sotto l’aspetto organizzativo. Ho motivo però, di ritenere che i risultati che ne conseguiranno avvicineranno il giorno in cui, nella materia, il numero dei ricorsi in attesa di giudizio si collocherà a livelli fisiologici, venendo così incontro alla richiesta di giustizia di una fascia non indifferente di cittadini e tale comunque da evitare il pericolo di condanne dell’Unione Europea all’Italia.

8. Brevi osservazioni generali sullo stato della legislazione vigente.

L’attività delle pubbliche amministrazioni, ma anche quella dei controlli e ancor di più direi, l’esercizio della giurisdizione – di tutte le giurisdizioni, non solo di quella appartenente alla Corte dei conti – è resa più faticosa, più lenta e più difficile, ed anche esposta a errori e dubbi che non giovano alla certezza del diritto, dallo stragrande numero delle norme di legge e comunque aventi forza di legge, ed anche di regolamenti, che, spesso accavallandosi e talvolta contraddicendosi, costituiscono oggi il tessuto normativo del nostro ordinamento.

Mi viene spontaneo ricordare che il Montesquieu ammoniva che “le leggi inutili indeboliscono quelle necessarie”, e che, prima di lui, il Guicciardini, di fronte ad una consimile congerie di norme, già allora esistente, giudicava il lavoro dei giuristi “più una fatica di facchini che di dotti”. Oggi, direi, di “certosini”.

Qualcuno ha azzardato delle cifre che non ripeterò, preferendo annotare, in positivo, gli sforzi compiuti dal Governo, anche attraverso l’apposito Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure, e dal Comitato per la legislazione operante presso la Camera dei deputati per disboscare questa che è definita una giungla normativa. Mi riferisco, in particolare, ai lavori in corso per la preparazione di testi unici, quali quelli sull’edilizia e sul pubblico impiego. Questo intento va ancora, ulteriormente, più energicamente e più rapidamente perseguito, pur nella comune consapevolezza che ci si troverà di fronte un itinerario lungo e difficile da percorrere. Al riguardo, non si può non condividere quanto denunciato dal recente rapporto del dipartimento per le riforme istituzionali, specialmente là dove si lamenta che la legge parlamentare appare sempre meno distinguersi dalle altre fonti di diritto e che in essa si è costretti spesso a cogliere la non apprezzabile tendenza ad esprimere regole troppo specifiche, e anche di semplice dettaglio: esattamente come il Muratori riscontrava, anch’esso lamentandosi, nelle leggi del suo tempo. Né ci si può dissociare da quanto osservato dallo stesso rapporto in ordine all’eccessivo ricorso allo strumento dei decreti-legge e dei decreti legislativi. Si impone, pertanto, un ritorno all’osservanza dei rigorosi principi che reggono il “modo di fare buona legislazione”.

E’ fin troppo banale osservare che ciò appare necessario, al fine di evitare, in generale, il pericolo di un declino della nostra civiltà giuridica e, in particolare, l’affievolirsi della funzionalità e della stessa ragione d’essere dello Stato.

9. Incidenza del costo dell’attività della Corte dei conti sul bilancio dello Stato.

Mi appare doverosa, infine, una breve annotazione contabilistica sul “costo economico” della Corte dei conti, ossia sulla sua incidenza sul bilancio dello Stato; ciò per rispondere a qualche ricorrente, quanto disinformata affermazione circa un preteso, troppo gravoso peso economico dell’Istituto, in rapporto alla sua utilità. Debbo premettere che va respinto questo modo aziendale e mercantile, e quindi improprio, di “pesare” la funzionalità degli organi dello Stato, che vanno invece tutti valutati in rapporto a ben altri parametri, che poi sono quelli atti a misurare la loro idoneità al conseguimento dei risultati voluti.

Tuttavia, ho l’obbligo di precisare che calcoli accurati attestano come la Corte dei conti, in tutte le sue funzioni di controllo, di referto, giurisdizionali e amministrative, centrali e periferiche, incida per 449 miliardi circa, cioè solo per lo 0,058% del totale delle spese correnti dello Stato e per l’8,3% del totale delle analoghe spese stanziate per l’amministrazione della giustizia italiana. A parte l’effetto deterrente e garantistico, economicamente non calcolabile, delle funzioni esercitate, di cui ho già detto, una aliquota non indifferente, poi, di tale incidenza (circa il 50-60%) viene coperta dalle entrate per bolli e tasse varie, (quelle che dal 1° luglio prossimo si chiameranno “contributo unificato di iscrizione a ruolo della cause”), e dal recupero di somme oggetto di sentenze di condanna (circa 181 miliardi e 673 milioni). Dal costo va inoltre detratto l’importo globale delle ritenute erariali cui sono soggette le retribuzioni del personale per IRPEF e per IRAP, pari a quasi 100 miliardi.

Questo “costo”, che nel tempo percentualmente tende a ridursi, e che forse è destinato ad annullarsi, è reso possibile anche dalle attuali ristrette dimensioni degli organici della Corte, che non solo non sono stati incrementati dopo l’assunzione dei nuovi compiti derivati dal decentramento e dall’introduzione delle sezioni regionali, giurisdizionali e di controllo, ma che, in più, alla data del 30.11.2000, risultano non coperti per il 24%.

10. Conclusione

Il sorprendente fenomeno di accelerazione epocale che il mondo ha vissuto nell’ultimo decennio, e che ancora non si è esaurito, ha dato attualità in Italia ad antichi, sopiti fermenti, nati da pregresse, remote esperienze locali e accentuati da una distribuzione più decentrata, ma certamente meno equilibrata nel territorio, dell’economia. A questo fenomeno logicamente sono conseguite, tra l’altro, istanze di autonomia e di autogestione. Ciò ha portato, quindi, ad un affievolimento di molti aspetti centralistici del nostro assetto costituzionale, che solo in parte si è potuto correggere, anche qui, attraverso il formarsi di un “diritto vivente” e mediante l’introduzione di leggi ordinarie di prevalente contenuto amministrativo.

Non vi è dubbio che la stragrande maggioranza delle forze politiche, e anche le convinzioni correnti del popolo, guardino oggi ad una riforma costituzionale che dia una soluzione federalista alla crisi di evoluzione storica che i tempi impongono, peraltro in un complesso e difficile quadro di integrazione europea. Ci si muove verso una soluzione politica, economica e sociale in cui si compenetrino e si combinino le istituzioni locali e regionali, quella nazionale e le strutture europee. Nessuna di queste realtà potrà essere sacrificata, pena il frantumarsi del complesso mosaico che costituisce quel modello europeo del mondo occidentale che, forse, è già di oggi, ma certamente sarà di domani.

Nel momento che viviamo, di tali realtà, due sembrano attraversare una fase particolarmente delicata, quella europea, per le difficoltà di integrazione che presenta, e quello dello Stato, perché esposta a significativi smantellamenti, che, nelle intenzioni di molti, sembrano andare ben oltre i limiti della convenienza politica e della tradizione storica italiana. E’ opinione generale che molto della vigente costituzione potrà, e dovrà, essere aggiornato. Non potranno cadere però alcuni fondamentali principi costituzionali, uno dei quali ho già richiamato, quello che sancisce essere la Repubblica una e indivisibile. E’ un principio, questo, che, nato nella Costituzione della 1^ Repubblica Francese, costituisce il cardine del concetto di Nazionalità, di quella Nazionalità che compendiandosi in Italia, come negli altri paesi europei, nel nome di Patria, non può essere messa in discussione, non solo perché risponde a ragioni storiche e di affinità etnica, geografica e linguistica, ma ugualmente perché solo attraverso essa molte finalità materiali dell’uomo moderno, in quanto cittadino, possono essere conseguite, anche e specialmente quelle connesse a esigenze pratiche di difesa e di affermazione nelle competizioni internazionali.

In questo quadro, la Corte dei conti, così come oggi è articolata nei suoi compiti e nelle sue strutture decentrate, sente di poter svolgere, attraverso il controllo, il referto e la giurisdizione, la funzione di strumento di raccordo nell’ambito del coordinamento della gestione della finanza pubblica tra le quattro realtà di cui ho parlato, e ciò nell’esercizio di delicati e non eliminabili funzioni di controllo e di giurisdizione che è interesse di tutti, comunità locali, regionali, europee e Stato, che siano efficacemente ed equilibratamente esercitati.

Signor Presidente, ho l’onore di chiederLe di volere, in nome del Popolo Italiano, dichiarare aperto l’anno giudiziario della Corte dei conti per il 2001.

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V. anche M. PISCHEDDA, Relazione tenuta nel corso dell’inaugurazione dell’anno giudiziario presso la Corte dei Conti Sez. Regione Piemonte.

Note

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