Sommario: 1.Introduzione alle due vicende: la controversia sui dipendenti amministrativi del CSM
2.Segue: il ricorso per conflitto di attribuzioni tra CSM e Corte dei conti 3. Il fondamento della possibile specialità della disciplina relativa al funzionamento del CSM: qualche dubbio 4. L’estensione dell’autonomia del CSM: le indicazioni costituzionali 5. Gli sviluppi delle due vicende
 
 
1.Introduzione alle due vicende: la controversia sui dipendenti amministrativi del CSM
Nel corso degli ultimi due anni si sono consumate due complesse vicende processuali che, pur essendo diverse, ruotano intorno allo stesso interrogativo inerente all’estensione dei poteri del Consiglio superiore della Magistratura (di seguito CSM). Per quanto la questione della natura dell’organo di autogoverno della magistratura sembri pacifica, alcuni aspetti specifici restano incerti e i casi qui illustrati lo mostrano in modo evidente. La ricostruzione delle due controversie induce a qualche riflessione circa la mutevolezza e la scarsa omogeneità dell’autonomia degli organi costituzionali o comunque previsti dalla Costituzione.
La prima questione riguarda l’applicabilità ai dipendenti amministrativi del CSM della disciplina generale sul pubblico impiego e, in particolare, delle regole inerenti alla mobilità facoltativa, l’altra questione riguarda invece la possibilità di sottoporre, o meno, l’organo di autogoverno della magistratura al giudizio contabile innanzi alla Corte dei conti. In entrambi i casi l’interrogativo consiste nel delimitare l’estensione dell’autonomia normativa del CSM: il punto centrale è se i regolamenti interni sul personale e sulla contabilità prevalgano, sottraendo l’organo di autogoverno della magistratura alle regole generali sul pubblico impiego, da una parte, e sulla contabilità pubblica, dall’altra.
Prendendo le mosse dal caso più recente, il Consiglio di Stato sez. IV, con la sent. 1.6.2016, n. 2318 è tornato su una questione che sembrava ormai pacifica, relativa al rapporto tra le procedure di mobilità e l’indizione di nuovi concorsi per il personale amministrativo del CSM. Il giudice amministrativo di secondo grado, in contrasto rispetto ad una giurisprudenza consolidata, ha ammesso la derogabilità del principio del previo esperimento delle procedure di mobilità che – come è noto – è obbligatorio per tutte le pubbliche amministrazioni. Dunque, per i dipendenti amministrativi del CSM,  il Consiglio di Stato ha affermato la preferenza, ma non l’inderogabilità, delle procedure di mobilità rispetto al concorso.
La decisione ha avuto origine dal ricorso proposto al TAR Lazio da un’impiegata civile del Ministero della Giustizia, in comando presso il CSM, che non essendo stata stabilizzata nel ruolo della Segreteria del CSM, chiedeva l’annullamento del bando di concorso indetto dal CSM senza il previo esperimento della procedura di mobilità prevista dall’art. 30 del d.lgs. n. 165 del 2001. Rifacendosi ad un orientamento fino a quel momento seguito dallo stesso Consiglio di Stato[1], il TAR Lazio ribadiva la doverosità della previa attivazione della mobilità rispetto alle procedure concorsuali bandite e dichiarava illegittimo il bando[2].
Il principio dell’obbligatoria priorità della mobilità rispetto al concorso (e allo scorrimento delle graduatorie) è stato a più riprese ribadito dal legislatore, traendo origine dalla duplice esigenza, peraltro anche di rilievo costituzionale, di buon andamento dell’organizzazione amministrativa e di razionalizzazione della spesa pubblica[3]. Sulla spinta di sempre più pressanti esigenze di spending review, l’indizione della procedura concorsuale è diventata un’eccezione da motivare dettagliatamente, mentre la norma è costituita dal ricorso alla mobilità (e allo scorrimento della graduatoria) la cui attivazione non richiede particolari motivazioni[4]. Tuttavia in secondo grado il Consiglio di Stato ritiene che il principio del previo esperimento delle procedure di mobilità sia derogabile e afferma, quindi, che la disciplina sul funzionamento del CSM e i regolamenti interni possano derogare la disciplina generale in materia di pubblico impiego.
Dopo aver chiarito che il CSM rientra nel novero delle “pubbliche amministrazioni” e ribadendo che la natura del CSM è incontestata – non assumendo rilievo nel giudizio – il Consiglio di Stato ricostruisce la disciplina sul personale amministrativo del CSM. L’art. 13 della legge n. 266 del 1999 delega il Governo a procedere all’istituzione del ruolo unico del personale amministrativo della Segreteria e dell’Ufficio studi e documentazione del Consiglio mediante concorso e, nell’esercizio della delega, il d.lgs. n. 37 del 2000 all’art. 2 co. 1, lett. b) prevede che il CSM disciplini con proprio regolamento le procedure concorsuali per il reclutamento del personale e l’ordinamento delle carriere. Il suddetto regolamento, adottato dal Consiglio con delibera dell’Adunanza Plenaria del 24 luglio 2001, prevede all’art. 5 co. 1 che il reclutamento del personale amministrativo avvenga con concorso pubblico per titoli ed esami. Da questa disciplina, nel suo complesso, il Consiglio di Stato fa derivare la considerazione che il principio generale della precedenza della mobilità rispetto al concorso possa essere derogato.
Il giudice amministrativo di secondo grado sostiene che la legge delega n. 266 del 1999, il d.lgs. n. 37 del 2000, nonché il regolamento interno del 2001, facendo esclusivo riferimento al concorso pubblico come metodo di reclutamento del personale amministrativo del CSM, introdurrebbero una disciplina particolare che – non limitandosi semplicemente a ribadire il principio costituzionale generale del concorso pubblico (di cui all’art. 97 Cost.) – imporrebbe l’esclusività della procedura selettiva.
La prevalenza della legge e del regolamento interno viene dunque giustificata alla luce del principio di specialità; pur nella stringatezza della motivazione, su un punto invero centrale, il Consiglio di Stato afferma (n. 6 del Considerato in diritto) che la circostanza che il d.lgs. n. 165 del 2001 sia cronologicamente successivo non rileva in quanto, nel caso di specie, la legge generale successiva non prevale sulla legge speciale anteriore. La naturale prevalenza della disciplina successiva sembra non poter trovare applicazione in considerazione della specialità della disciplina che riguarda il personale amministrativo del CSM.
In realtà la soluzione prospettata non convince in pieno. Il punto centrale consiste nell’individuazione del fondamento giustificativo della specialità della disciplina riguardante il personale non magistratuale del CSM perché non si comprende bene quali siano le ragioni di tale specialità. Come si vedrà meglio di seguito (§ 3.), le uniche ragioni che – a ben vedere – potrebbero giustificare la specialità consistono nella natura costituzionale e nelle funzioni attribuite (dalla Costituzione) all’organo di autogoverno della magistratura.
 
2. Segue: il ricorso per conflitto di attribuzioni tra CSM e Corte dei conti
In termini diversi, l’estensione dell’autonomia del Consiglio e, in definitiva, la sua stessa natura sono al centro della seconda controversia: un conflitto di attribuzioni sollevato dal CSM contro la Corte dei Conti, dichiarato ammissibile con l’ordinanza n. 166 del 2016[5].
Il CSM ha sollevato il conflitto a seguito della nota del Presidente della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, n. 362 del 2015 e della sentenza della Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, n. 70 del 2016 con le quali il Giudice dei conti intimava al CSM di sottoporsi al giudizio di conto cui, in base all’art. 44 del r.d. n. 1214 del 1934, sono tenute tutte le pubbliche amministrazioni.
In questo caso la disciplina sul funzionamento del CSM, la legge n. 1198 del 1967, recante modifiche alla legge n. 195 del 1958 all’art. 4, co. 3 e 4, conferisce autonomia contabile al CSM. L’organo di autogoverno della magistratura, con proprio regolamento interno, si dota di una disciplina per la gestione delle spese, ma comunque deve presentare alla Corte dei Conti il «rendiconto della gestione», ovvero, un documento “riassuntivo” sulla gestione[6]. Cosa diversa dal rendiconto della gestione è, però, il giudizio di conto cui sono tenuti tutti coloro che abbiano la gestione di denaro o di altri beni pubblici, inclusi – secondo la sez. giurisdizionale del Lazio della Corte dei conti – gli agenti contabili del CSM.
In base alla legge sulla contabilità generale dello Stato, al testo unico della Corte dei conti e al TUEL chiunque abbia maneggio di denaro pubblico è sottoposto alla verifica della giurisdizione contabile, mediante il giudizio di conto. La resa giudiziale del conto costituisce un principio generale per chiunque abbia disponibilità di risorse pubbliche e trova fondamento nella disposizione del co. 2 dell’art. 103, Cost. che, senza riserva di legge almeno su questo punto, conferisce alla Corte dei conti la «giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica». Gli agenti contabili, ovvero tesorieri, cassieri, consegnatari – e, in genere, tutti coloro che, anche in via di fatto, abbiano disponibilità di risorse pubbliche – sono obbligati a rendere alle rispettive amministrazioni il rendiconto dei risultati della propria attività gestoria, sottoposta all’esame giudiziale di fronte ad un organo giurisdizionale, esterno e terzo rispetto all’amministrazione interessata[7].
Il giudizio di conto non costituisce una valutazione amministrativa di correttezza delle scelte[8]; è un giudizio tecnico, volto a verificare la regolarità del conto e ad accertare eventuali responsabilità[9]. L’accertamento avviene in sede giurisdizionale e l’agente contabile si intende costituito in giudizio dal momento in cui abbia reso il conto, a prescindere dal deposito alla Corte dei conti da parte dell’amministrazione di appartenenza[10]. Il giudizio contabile si instaura automaticamente nel momento in cui il contabile abbia reso il conto alla propria amministrazione che è tenuta a depositarlo presso la Corte dei conti[11].
Nel caso il oggetto, da anni, il CSM non deposita i conti, regolarmente presentati dai propri agenti[12]. In verità per un lungo periodo, sotto la vigenza del primo regolamento di amministrazione e contabilità del Consiglio superiore, approvato con delibera del 24 gennaio 1969, l’Ufficio di amministrazione e contabilità, non solo provvedeva all’invio del consuntivo approvato, (art. 32, co.3, lett. g)) ma verificava anche «il conto giudiziale che l’economo-cassiere deve rendere alla Corte dei conti per la sua gestione» (art. 32, co. 3, lett. h)). Fino all’adozione del nuovo regolamento di contabilità, nel 1996 – di recente sostituito dal regolamento adottato nel 2013 – il CSM si sottoponeva al giudizio di conto come qualsiasi altra amministrazione.
Con il nuovo regolamento, invece, il Consiglio ha interpretato il summenzionato art. 4 della legge n. 1198 del 1967 nel senso che il rendiconto esaurisca la propria funzione di certezza. Così dal 1999, in base al nuovo regolamento di contabilità, il CSM ritiene che il controllo contabile sull’operato degli agenti contabili possa rimanere all’interno del Consiglio medesimo, venendo affidato ad un Collegio dei revisori dei conti[13]. Tuttavia solo nel 2014 la Corte dei conti, nell’aggiornare l’anagrafe dei soggetti titolari di gestioni di denaro, beni o valori assoggettabili alla resa del conto giudiziale, ha formulato la richiesta di presentare i conti dal 2010, essendo ormai prescritta la possibilità di chiedere i conti per gli esercizi degli anni precedenti.
Il CSM ha reagito sollevando il conflitto innanzi alla Corte costituzionale (già dichiarato ammissibile) e ricorrendo in appello avverso la sentenza n. 70 del 2016 della Corte dei conti. Quindi, nelle more del procedimento costituzionale la Corte dei Conti terza sez. giurisdizionale centrale d’appello, con la sent. n. 294 del 2017, ha annullato la sentenza di primo grado. La pronuncia, occorre precisarlo subito, non entra affatto nel merito della questione, ma rileva l’assenza di un presupposto processuale del giudizio di primo grado – rilevabile in ogni grado e stato del giudizio – consistente nell’assenza della domanda per la resa del conto che, in caso di ritardo nel presentare i conti, deve essere formulata da parte del procuratore generale, ora procuratore regionale[14]. Di conseguenza, in assenza del presupposto processuale, il giudizio svolto innanzi sezione giurisdizionale del Lazio non poteva proprio venire in esistenza, determinando la nullità della sentenza n. 70 del 2016.
A questo punto, in attesa di una valutazione da parte della Corte costituzionale sull’esistenza, o meno, dei presupposti per una pronuncia nel merito, restano aperti gli interrogativi sostanziali, sollevati dalle due vicende in merito all’estensione dei poteri del CSM e alla sua collocazione costituzionale.
 
3. Il fondamento della possibile specialità della disciplina relativa al funzionamento del CSM: qualche dubbio
Entrambe le vicende pongono l’attenzione sull’estensione dell’autonomia normativa del CSM. In merito alla prima, quella relativa al trattamento dei dipendenti amministrativi del Consiglio, il giudice amministrativo di secondo grado, nella sent. n. 2316 del 2016, ha considerato prevalente la disciplina speciale e il regolamento interno che non menzionano la mobilità come metodo di assunzione del personale amministrativo.
Secondo il Consiglio di Stato, la deroga della disciplina generale in materia di pubblico impiego per il CSM trova ragione nella specialità, il cui fondamento va però attentamente vagliato. Nella legge istitutiva del ruolo del CSM non sembra emergere  l’intenzione da parte del legislatore di introdurre una disciplina derogatoria che dovrebbe invece trovare la sua specifica ratio nella legge. Per poter essere applicato, il principio di specialità – in quanto criterio ermeneutico – richiede infatti all’interprete di considerare quale sia la voluntas del legislatore[15]. Se la legge generale posteriore ha una portata ampia e generalizzata potrebbe non ammettere affatto deroghe; spetta quindi all’interprete individuare le ragioni che consentono alla legge speciale precedente di prevalere sulla legge generale successiva. Perciò la deroga rispetto alla disciplina generale che si rivolge a tutte le pubbliche amministrazioni, con l’obiettivo di introdurre i principi generali in materia di pubblico impiego, deve essere verificata e dimostrata in considerazione della volontà legislativa.
La disciplina legislativa in materia di personale del CSM persegue l’obiettivo di dotare il Consiglio di un’organizzazione stabile e non introduce una disciplina differenziata in considerazione della natura o delle funzioni ad esso conferite. In attuazione della previsione di legge, il regolamento interno sul personale amministrativo parifica il proprio personale a quello ministeriale e con una disposizione di chiusura (art. 31) rinvia alla disciplina riguardante lo stato giuridico degli impiegati dello Stato, ammettendo che le disposizioni in materia di personale amministrativo vanno lette alla luce della disciplina generale per quanto con esse compatibili[16].
Appare invero piuttosto dubbio che possa trovare applicazione il principio di specialità, la cui operatività richiede una comparazione tra la disciplina generale e quella che si assume speciale. Il principio di specialità si fonda sul principio dell’uguaglianza che – come più volte ribadito dalla Corte costituzionale – impone al legislatore di trattare in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso le situazioni diverse[17].
Nel caso in oggetto i dipendenti amministrativi del CSM non sembra proprio che siano chiamati a funzioni diverse rispetto a quelle svolte dai dipendenti, ad esempio, del ministero della Giustizia cui – guarda caso – sono equiparati sotto il profilo del trattamento economico. Il CSM, pur non essendo un organo della pubblica amministrazione strettamente intesa, esercita funzioni oggettivamente amministrative e settoriali, destinate ad incidere solo sullo stato giuridico dei magistrati e sull’apparato giudiziario[18]. L’autonomia e l’indipendenza del potere giudiziario sono legate dalla Costituzione al Consiglio cui sono conferite tutte le funzioni di amministrazione della giurisdizione, ovvero, le funzioni amministrative strumentali all’esercizio delle funzioni giurisdizionali[19].
La pretesa specialità della disciplina sul personale amministrativo non trova ragione nelle competenze conferite dalla Costituzione al Consiglio, né nella diversità delle funzioni svolte rispetto ai dipendenti di altre pubbliche amministrazioni. A ben vedere, la deroga dei principi generali in materia di pubblico impiego – come anche di contabilità pubblica – può trovare fondamento solo nella natura di organo costituzionale del CSM.
Infatti nel sollevare il conflitto innanzi alla Corte costituzionale, il CSM ribadisce la propria natura di organo di vertice, equiparabile alla Presidenza della Repubblica e alle Camere. Similmente  l’Ufficio studi del CSM in più occasioni e, da ultimo, con il parere n. 156 del 3.5. 2012 ha ritenuto che, «per la sua particolare posizione nell’ordinamento generale», il CSM non farebbe parte delle amministrazioni pubbliche menzionate dall’art. 1, co. 2, d.lgs. n. 165. Avendo rilievo costituzionale, il Consiglio si porrebbe in una posizione di «separatezza rispetto alle Amministrazioni dello Stato», rimanendo «sottratto alla possibilità di essere destinatario delle procedure di mobilità»[20]. I supremi organi costituzionali, in considerazione della loro partecipazione alla definizione dell’indirizzo politico, sono sottratti alle disposizioni in materia di pubblico impiego e di contabilità. La Costituzione, oppure espresse disposizioni di legge, riconoscono specifiche riserve di regolamento e l’autodichia in materia di contenziosi del personale dipendente per le Camere, la Presidenza della Repubblica e la Corte costituzionale[21].
Tali organi non sono altresì sottoposti al controllo contabile; la Corte costituzionale, nell’unico precedente in materia, la sent. n. 129 del 1981, ha riconosciuto che le Camere e la Presidenza della Repubblica sono sottratte al controllo della Corte dei conti. Tuttavia nella nota e discussa pronuncia del 1981, come si ricorderà, la Corte costituzionale ha anche precisato che sono esclusi dal giudizio di conto solo gli organi immediatamente partecipi della sovranità popolare e, perciò, situati al vertice dell’ordinamento, in posizione di indipendenza e parità reciproca[22]. Così, per provare a rispondere al quesito posto dai due casi analizzati, resta da domandarsi se la deroga dei principi generali in materia di contabilità e pubblico impiego, ammessa per gli organi costituzionali di vertice, possa essere estesa al CSM.
 
4. L’estensione dell’autonomia del CSM: le indicazioni costituzionali
La natura del CSM costituisce questione dibattuta e controversa, tuttavia la dottrina sembra in prevalenza escludere che possa trattarsi di un organo costituzionale di indirizzo politico e di governo. Il Consiglio ha competenze strumentali all’esercizio delle funzioni giurisdizionali[23]; è posto a presidio dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura, ma di certo non detta una propria politica sul modo in cui governare l’ordinamento giudiziario. La struttura diffusa del potere giudiziario e l’assenza di gerarchia induce, inoltre, ad escludere che il Consiglio possa essere considerato organo di vertice della magistratura[24]. Non essendo composto solamente da magistrati, non è nemmeno organo di autogoverno in senso tecnico, né può essere considerato rappresentante della magistratura[25].
Anche la Corte costituzionale che pure non si è espressa in via definitiva, finora non ha mai assimilato la posizione del Consiglio a quella degli organi costituzionali supremi. Al Consiglio viene riconosciuta la natura di organo di «rilievo costituzionale», chiamato a svolgere funzioni di garanzia costituzionale[26]. Proprio la cautela della Corte costituzionale induce a ritenere, in linea con risalente e consolidata dottrina, che il CSM sia un organo dello Stato la cui autonomia, per quanto ampia, non possa essere tale da parificare l’organo in questione agli organi di direzione politica[27].
I poteri di autonomia e autogoverno del Consiglio non sono paragonabili a quelli delle Camere o della Corte costituzionale in quanto tutte le attività del Consiglio trovano il limite nella riserva di legge in materia di ordinamento giudiziario, secondo quanto indicato dall’art. 105 Cost. Certo la relatività di tale riserva ha consentito – e consente – al CSM l’esercizio di tutta una serie di poteri impliciti[28], anche di natura paranormativa[29]. Pur venendo forzata la riserva (anche in ragione dell’inerzia del legislatore), l’esercizio di poteri non espressamente previsti dal legislatore trova comunque fondamento nella funzione conferita al CSM (dall’art. 104 Cost.) come titolare dell’autonomia dell’ordine giudiziario e responsabile della sua complessiva organizzazione. L’espansione dei poteri normativi del Consiglio ne sottolinea la tendenza a porsi quale organo di rappresentanza politica della magistratura. Tuttavia resta comunque da escludere che il CSM sia organo di indirizzo politico generale[30].
Il Consiglio è un centro di potere, ma non è un organo indefettibile ai fini della definizione della forma di governo[31]. Come sottolinea la stessa Corte costituzionale, pur non esistendo un regime giuridico unitario applicabile a tutti gli organi cui la Costituzione conferisce una posizione di indipendenza[32], appare evidente che il CSM non goda di uno statuto giuridico di autonomia, indipendenza e parità reciproca, avvicinabile – ad esempio – a quella delle Camere[33].
Anche il giudice amministrativo ha sempre ribadito che le attività del Consiglio sono di alta amministrazione, ma di certo non sono sottratte al controllo del giudice amministrativo[34]; il CSM costituisce una parte dell’amministrazione dello Stato in senso soggettivo e la sua inclusione tra le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato, ex art. 1 co. 3, legge n. 196 del 2009 di cui all’elenco Istat, ne costituisce una conferma.
Di conseguenza, l’autonomia regolamentare del CSM per la disciplina del personale e in materia contabile non mette in dubbio la natura di pubblica amministrazione del Consiglio, né dovrebbe mettere in discussione la subordinazione gerarchica della disciplina contenuta nei regolamenti interni ai principi generali del pubblico impiego e della contabilità[35]. I regolamenti interni del CSM sono una fonte secondaria; non possono essere assimilati agli atti interni degli organi partecipi direttamente della sovranità popolare e destinatari di una disciplina derogatoria del tutto singolare.
Limitata dalla Costituzione (art. 105 e 108), la potestà di autorganizzazione riconosciuta al CSM è paragonabile a quella riconosciuta ad ogni organo collegiale previsto dalla Costituzione[36] e deve essere interpretata, dunque, alla luce dei principi generali dell’ordinamento. Peraltro, a ben vedere, i principi dell’autonomia contabile del CSM, da una parte, e dell’accesso mediante concorso, dall’altra, non sono messi in discussione dai principi generali in materia di pubblico impiego o contabilità.
La disciplina generale in tema di mobilità e la disciplina sul personale del CSM non sembrano incompatibili in quanto l’applicazione del principio generale del preventivo esperimento delle procedure di mobilità non mette certo in discussione il principio dell’accesso mediante concorso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni. Il regolamento si limita a ribadire il principio del concorso pubblico che va però letto congiuntamente al principio, anch’esso di rango costituzionale, di buon andamento dell’azione amministrativa di cui le procedure di mobilità costituiscono attuazione.
Anche l’autonomia contabile, riconosciuta dalla legge istitutiva al CSM, non è incompatibile con il principio secondo il quale tutti coloro che hanno comunque maneggio di denaro pubblico sono tenuti a rendere il conto della gestione di fronte ad un organo giurisdizionale, esterno e terzo rispetto all’amministrazione interessata. La rilevata tecnicità del giudizio di conto non incide sulla capacità dell’organo di disporre dei fondi necessari al proprio funzionamento e lascia quindi impregiudicata la loro autonomia[37]. Come già osservato, il tipo di controllo esercitato mediante il giudizio di conto è volto a garantire la regolarità dei conti e ad escludere la responsabilità degli agenti contabili che hanno la disponibilità di risorse pubbliche. È un controllo tecnico sulla regolarità dei conti cui ha interesse lo stesso organo o amministrazione che presenta i conti e che, infatti, non ha disponibilità dell’azione.
Peraltro, per un lungo periodo fino al 1999, sotto la vigenza del regolamento di contabilità del 1969, il CSM sottoponeva i propri agenti al giudizio di conto, dimostrando di ritenere che la propria autonomia costituzionalmente garantita non veniva in alcun modo lesa dal controllo esercitato dalla Corte dei Conti, mediante il giudizio contabile. Non c’è bisogno di ricordare, inoltre, che l’indipendenza di ogni organo previsto dalla Costituzione non implica affatto che esso sia privo di controlli, né che sia svincolato da ogni legame con altri organi o poteri dello Stato[38].
In conclusione difficilmente il CSM può essere considerato un  organo costituzionale di vertice e, di conseguenza, la sua autonomia non sembra lesa né dal controllo contabile, né dall’applicazione delle regole generali in materia di pubblico impiego, ai propri dipendenti amministrativi. Sembra, infine, che sussistano anche ampi margini per interpretare la disciplina sul funzionamento del CSM, i regolamenti interni in materia di personale e contabilità, in modo non contrastante rispetto ai principi generali fissati dall’ordinamento nelle due materie di riferimento.
 
5. Gli sviluppi delle due vicende
Le due vicende illustrate sono concluse solo in parte e, il loro seguito, apre ancora interrogativi ulteriori. Per quanto concerne la decisione del Consiglio di Stato in materia di mobilità si può rilevare, in conclusione, che l’affermazione della preferenza, ma non dell’inderogabilità dell’istituto della mobilità – in aperto contrasto con la giurisprudenza in materia di pubblico impiego – apre un varco anche ad altre amministrazioni che, sulla base di disposizioni regolamentari analoghe a quelle del CSM, potrebbero ritenere superabile il vincolo del preventivo esperimento della mobilità[39]. In questo senso la pronuncia del Consiglio di Stato appare rischiosa perché crea le premesse per nuovo contenzioso, in quanto ogni amministrazione ed autorità, dotata di un minimo di autonomia regolamentare, potrà pretendere di sottrarsi al rispetto dei principi generali in materia di pubblico impiego.
L’altra vicenda, il conflitto di attribuzione sollevato dal CSM avverso la Corte dei conti, dichiarato ammissibile, potrebbe non essere proprio deciso nel merito in quanto, a seguito dell’annullamento della sentenza oggetto del ricorso, è probabile che non si arrivi mai al merito. In termini generali la cessazione della materia del contendere non opera qualora sussista ancora l’interesse all’accertamento e la Corte costituzionale – solo in linea teorica – potrebbe rilevare l’esistenza dell’interesse ad accertare se effettivamente il CSM sia tenuto alla presentazione dei conti[40]. La Corte costituzionale in più occasioni ha avuto modo di ribadire l’irrilevanza delle sopravvenienze di fatto ai fini del persistere dell’interesse alla decisione. Anche dopo l’esaurimento degli effetti dell’atto impugnato, nei conflitti di attribuzione sussiste comunque un interesse all’accertamento che trae origine dall’esigenza di porre fine ad una situazione di obiettiva incertezza in ordine all’estensione delle competenze e dei poteri degli organi costituzionali[41].
In questo caso, nelle more del procedimento innanzi alla Corte costituzionale, la Corte dei conti in appello ha annullato la sentenza della Corte dei conti Lazio, sez. giurisdizionale per il Lazio n. 70 del 2016, chiarendo che è il procuratore regionale a dover chiedere la presentazione dei conti. La pronuncia di annullamento della Corte dei Conti in appello non entra nel merito della questione, ma solo in termini astratti sussisterebbe ancora l’interesse a rispondere all’interrogativo in merito all’esistenza, o meno, dell’obbligo in capo al CSM di sottoporsi al giudizio di conto. L’annullamento in appello dell’atto impugnato soddisfa in pieno l’interesse del ricorrente e costituisce un elemento sufficiente a considerare cessata la materia del contendere. Infatti, l’annullamento della sentenza che ordinava di sottoporre i conti del CSM al giudizio contabile fa venire meno la concretezza della controversia, rendendo meramente «ipotetico» il giudizio[42]. La sentenza del giudice di merito di appello ha anche accertato che non era il Presidente della sezione giurisdizionale del Lazio a dover richiedere la presentazione dei conti e, di conseguenza, sembra venire meno anche la lesività della nota del 2015, mediante la quale si invitava il CSM alla presentazione dei conti.
In ultima analisi sembra allontanarsi la possibilità di una pronuncia nel merito che, invece, avrebbe chiarito, per la prima volta, un aspetto interessante dell’autonomia del CSM, contribuendo a definire la natura dell’organo di autogoverno della magistratura. Il fatto stesso che queste controversie siano sorte dimostra l’incertezza in ordine alla natura del CSM, ma anche che l’estensione dell’autonomia degli organi costituzionali non costituisce un dato immutabile ed omogeneo. L’autonomia degli organi costituzionali, o comunque previsti dalla Costituzione, risente dell’evoluzione degli equilibri di forza e dei poteri che si realizzano in concreto.
In tal senso, nella complessa e contestata sent. n. 129 del 1981, la Corte costituzionale – non  a caso- ha fondato la sottrazione dal controllo contabile delle Camere e della Presidenza della Repubblica, non solo sull’autonomia riconosciuta dalla Costituzione agli organi titolari dell’indirizzo politico, ma anche sull’«antica prassi costituzionale» che sottrae i tesorieri dei supremi organi costituzionali al giudizio di conto[43]. Nonostante la decisione fosse risolvibile richiamando le sole disposizioni costituzionali sull’autonomia degli organi costituzionali, la Corte affida la propria decisione all’ulteriore elemento della ripetizione nel tempo di un determinato comportamento e nel ritenere, da parte dell’organo costituzionale, di essere sottratto al controllo in questione. Sotto il profilo degli equilibri politico-costituzionali, le due vicende mostrano in concreto come l’autonomia degli organi costituzionali costituisca un concetto destinato a mutare con l’evolvere dei rapporti di potere, ridefinendo l’estensione di competenze e funzioni solo tratteggiate dalla Costituzione. Il concreto assetto delle forze e il perpetuarsi dei poteri foggia le relazioni tra organi costituzionali e contribuisce a delineare la Costituzione in senso materiale. Così, in definitiva, le incertezze e i dubbi sollevati dai casi oggetto della presente analisi potrebbero costituire i primi tasselli per chiarire o, forse, per ridefinire in modo sostanziale l’estensione dei poteri del CSM.  

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