1. Premessa
L’ordinamento forense è stato di recente riformato dalla legge 31 dicembre 2012, n. 247[1] che ha – tra l’altro – modificato la composizione dei consigli circondariali e introdotto nuove modalità di elezione dei rappresentanti degli stessi.
In particolare, l’art. 28 della citata legge ha demandato al Ministero della Giustizia il compito di adottare dei Regolamenti al fine di disciplinare nel dettaglio il modello elettorale prescelto dal legislatore, specificando le caratteristiche di composizione delle liste e di espressione del voto già individuate per grandi linee dalla legge.
Il sistema adottato prevede l’espressione della scelta attraverso il voto di lista e la possibilità di specificare la preferenza per uno o più candidati (non vi è dunque un sistema di liste cd. bloccate). Nell’ipotesi in cui sia espresso solo il voto di lista, la preferenza è computata, in sede di scrutinio, come espressione di voto a favore di tutti i componenti la lista. Sono nulle le schede che recano voti a favore di più liste o anche di candidati appartenenti a più liste.
Lo stesso art. 28 cit. si limita a stabilire, al comma 1, che il numero dei componenti di ciascun consiglio deve essere determinato in proporzione al numero degli iscritti, e, al comma 2, in ossequio al principio sancito dall’articolo 51 della Costituzione, che l’elezione dei consiglieri é effettuata in base a un criterio che assicuri l’equilibrio tra i generi.
A tal fine, la norma prescrive che il genere meno rappresentato deve ottenere “almeno un terzo dei consiglieri eletti”: tale obiettivo deve, pertanto, essere realizzato mediante modalità di formazione delle liste che rispettino la diversità di genere, nonché mediante “la possibilità di esprimere un numero maggiore di preferenze se destinate ai due generi”[2]; tale ultima previsione, nota come preferenza di genere, consente all’elettore cui – a titolo esemplificativo – sia stata riconosciuta la possibilità di esprimere un voto di preferenza, la possibilità di esprimerne due se il secondo è destinato ad un candidato del genere meno rappresentato. Nel caso in cui l’elettore si avvalga dell’opzione della seconda preferenza scegliendo due candidati dello stesso genere, la seconda preferenza sarà annullata in sede di scrutinio, ferma restando, invece, la validità della prima preferenza.
Il comma 3 precisa, inoltre che, al fine di assicurare la rappresentanza in seno ai consigli di esponenti di liste di minoranza, ciascun elettore ha la possibilità di esprimere un numero di voti di preferenza non superiore ai due terzi dei consiglieri da eleggere, arrotondati per difetto.
Invero, già ad una prima lettura e a prescindere dalle prescrizioni di dettaglio contenute nel regolamento attuativo (che saranno analizzate infra), la norma genera qualche perplessità, laddove essa sembra introdurre una riserva di posti (pari ad 1/3) al genere meno rappresentato.
La questione delle quote di genere, quale correttivo alla sproporzione tra i generi nella rappresentanza democratica, è stato già affrontato dalla Corte Costituzionale, che si è espressa dichiarando l’illegittimità costituzionale delle disposizioni in materia elettorale che attenuano il gap di rappresentanza attraverso l’attribuzione al genere meno rappresentato di “posti riservati”. Tale modalità, infatti, oltre ad essere potenzialmente idonea a generare nuove e diverse discriminazioni, è contraria al principio di eguaglianza formale nonché al principio democratico, poiché ha l’effetto di falsare il risultato elettorale e renderlo difforme dalla volontà espressa dai votanti, generando una menomazione dell’elettorato attivo e passivo[3].
Tuttavia, seguendo sempre la ricostruzione operata dalla Consulta, è pacifico che al fine di conseguire il riequilibrio della rappresentanza dei sessi, la legge elettorale possa promuovere condizioni di parità per l’accesso di uomini e donne alle cariche elettive mediante azioni positive, in linea con l’art. 51, co. I Cost.[4] e con l’art. 117, co. VII Cost[5]. La prima norma citata dispone che “Tutti i cittadini dell’uno e dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tal fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini”.
La seconda disposizione stabilisce, invece, che “Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive”.
Il quadro normativo offerto dalla Costituzione è dunque complessivamente ispirato al principio dell’effettiva parità tra i due sessi nella rappresentanza.
Tale obiettivo, a parere della giurisprudenza[6], si pone in rapporto di continenza con l’art. 3 Cost., specificando così il principio delle pari opportunità all’interno del più generale principio di eguaglianza, in questo caso, sostanziale (art. 3.2).
Tale considerazione comporta l’immediata applicabilità delle norme in questione come parametro di legittimità delle scelte discrezionali dell’amministrazione, rispetto alle quali si pongono, anche in considerazione della natura trasversale dei principi enunciati, come limite conformativo cogente[7].
Orbene, le modalità attraverso cui tale principio dovrebbe essere posto in essere sono ancora oggetto di dibattito, come anche i limiti che lo stesso incontrerebbe nel bilanciamento con altre istanze sociali tutelate dalla Carta costituzionale, talvolta incompatibili con l’esigenza di assicurare la parità di genere.
Ci si riferisce, in particolare, a profili ancora incerti – tutti connessi alla tutela del genere meno rappresentato in relazione all’accesso alle cariche elettive – quali: la necessità di assicurare la libertà di esercizio del voto, la parità di chances tra i partecipanti di entrambi i generi e la rappresentanza di esponenti di schieramenti di minoranza.
A tal fine, si intende in questa sede valutare, nel bilanciamento tra i richiamati principi, l’opportunità e gli eventuali limiti del ricorso ad una legislazione differenziata, che si occupi di predisporre azioni positive, talvolta molto incisive, per il raggiungimento dell’effettiva parità di genere nella rappresentanza politica. È l’ipotesi in cui rientrano, appunto, le “quote di genere elettorale”, cui sembra far riferimento la recente riforma dell’ordinamento forense.

2. Azioni positive in favore delle pari opportunità: quadro normativo e orientamenti giurisprudenziali.
La Corte Costituzionale si è dimostrata da tempo particolarmente sensibile al tema delle pari opportunità.
Già agli inizi degli anni ’90 del secolo scorso, infatti, la Consulta esortava il legislatore ad avvalersi di interventi positivi volti a colmare o attenuare l’evidente squilibrio a sfavore delle donne che, a causa di discriminazioni, retaggio di comportamenti sociali e modelli culturali passati, aveva portato a favorire le persone di sesso maschile nell’accesso a funzioni apicali nei vari settori della vita sociale (ruoli di dirigenza nelle imprese, raggiungimento di elevati livelli occupazionali e retributivi, accesso a cariche politiche, ecc.). Il Giudice delle leggi, richiamando il dovere fondamentale assegnato alla Repubblica dal comma 2 dell’art. 3 Cost., si dichiarava favorevole alla predisposizione di azioni positive per il raggiungimento dell’eguaglianza sostanziale tra gli individui, ritenendo le stesse “il più potente mezzo a disposizione del legislatore volto, nel rispetto dell’autonomia degli individui, ad innalzare la soglia di partenza per le categorie di persone socialmente svantaggiate al fine di assicurare alle categorie medesime uno statuto effettivo di pari opportunità di inserimento sociale, economico e politico”. Tali azioni positive – in quanto dirette ad equilibrare situazioni di sostanziale disparità di condizioni – comportano l’adozione di discipline giuridiche differenziate a favore delle categorie sociali svantaggiate, anche in deroga al generale principio di formale parità di trattamento stabilito nell’art. 3, co. I, Cost., ma esigono uniforme e oculata attuazione, “potendo altrimenti trasformarsi in fattori aggiuntivi di disparità di trattamento.”[8].
In ossequio a tale principio, ancor più a seguito della riforma costituzionale del 2003[9], il legislatore ordinario si è preoccupato di porre il riequilibrio fra donne e uomini, in generale, e il principio della c.d. parità democratica nella rappresentanza, in particolare, quali valori fondanti del sistema ordinamentale, inaugurando così un trend normativo che si caratterizza (sia a livello primario che secondario) per l’introduzione di numerose prescrizioni orientate all’attuazione dell’obiettivo delle pari opportunità.
Preso atto della storica sotto-rappresentanza delle donne nelle assemblee elettive, non dovuta a preclusioni formali incidenti sui requisiti di eleggibilità, ma a fattori culturali, economici e sociali, la Corte Costituzionale ha indicato al legislatore la via delle misure specifiche quale soluzione volta a dare effettività al principio di eguaglianza, principio astrattamente sancito, ma non sempre compiutamente realizzato nella prassi politica ed elettorale[10].
Orbene, nel quadro delle azioni positive, è sicuramente possibile individuare numerosi mezzi per attuare il disegno di realizzazione della parità di genere nell’accesso alle cariche elettive.
La disciplina vigente, in relazione alle elezioni politiche, è invero piuttosto scarna[11].
Il Testo unico per l’elezione del Senato della Repubblica[12] prevede un generico favor per l’equilibrio della rappresentanza fra uomini e donne; a ciò deve aggiungersi la disposizione di cui all’art. 1 comma 2 bis l. 22 febbraio 2000, n. 28[13] laddove sancisce che “i mezzi di informazione, nell’ambito delle trasmissioni per la comunicazione politica, sono tenuti al rispetto dei principi di cui all’articolo 51, primo comma della Costituzione, per la promozione delle pari opportunità tra uomini e donne”.
Previsioni maggiormente incisive riguardano invece la composizione degli organi politici degli enti territoriali e locali.
I sistemi elettorali di Regioni, Province e Comuni, sulla scia delle disposizioni del TUEL[14] e della legge n. 165/2004[15], sono stati terreno di prova delle politiche attive di promozione delle pari opportunità nell’accesso alle cariche elettive e hanno generato un acceso dibattito giurisprudenziale ove il giudice ha avuto occasione di definire i limiti di legittimità delle iniziative volte a promuovere la partecipazione del genere meno rappresentato alle cariche politiche[16].
La normativa contenuta nel TUEL, in particolare, incide principalmente sulle modalità di presentazione delle liste in vista delle elezioni comunali[17], dove oltre ad essere assicurata in linea di principio la parità dei sessi, è previsto anche che nessun genere può essere rappresentato, “all’interno della lista”, in misura superiore ai 2/3 dei candidati. È altresì previsto che, ove sia data la possibilità all’elettore di esprimere fino a 2 preferenze, “esse devono riguardare candidati di sesso diverso all’interno della stessa lista, pena l’annullamento della seconda preferenza”.
Anche in quest’ambito, dunque, pur trattandosi senza dubbio di politiche attive a favore delle pari opportunità, manca qualsiasi quantificazione di percentuali o quote minime di presenza femminile all’interno dei consigli e delle giunte. A ben vedere, infatti, tale meccanismo – nella parte in cui pone il limite dei 2/3 alla rappresentanza di genere – opera unicamente a monte della competizione elettorale, al momento della formazione delle liste dei candidati. Tale modalità mira infatti ad assicurare la parità di chances, pari opportunità, appunto, di accesso alle cariche, e non incide, viceversa, sul risultato finale della votazione, ove non viene predisposta alcuna quota riservata.
Su tali basi, è stata la legge elettorale per la Regione Campania[18] ad introdurre, per la prima volta nella normativa regionale, la cosiddetta “preferenza di genere”. Nello specifico, la disposizione, divenuta oggetto dell’attenzione della Corte Costituzionale a seguito dei dubbi di legittimità sollevati, dispone – come già rilevato – che l’elettore può esprimere uno o due voti di preferenza e che, nel caso di espressione di due preferenze, una deve riguardare un candidato di genere maschile ed una un candidato di genere femminile della stessa lista, pena l’annullamento della seconda preferenza.
La Corte[19] ha ritenuto legittima la disposizione censurata in quell’occasione (successivamente introdotta nei sistemi elettorali di varie regioni[20]), nella misura in cui essa non incide sulla libertà di voto[21], tutelata dall’art. 48 Cost., non essendo idonea a comprimere o condizionare nel merito le scelte dell’elettore, ma si limita viceversa a fissare i criteri con i quali queste devono essere effettuate. Nel caso di specie, infatti, la condizione di genere costituisce solo una facoltà aggiuntiva per l’elettore campano, valida nell’ipotesi in cui egli decida di avvalersi della possibilità di esprimere una seconda preferenza. Tale previsione ha il solo effetto di allargare lo spettro delle possibili scelte elettorali, in funzione del riequilibrio di genere. Tale risultato non sarebbe, in ogni caso, effetto diretto della legge, ma delle libere scelte degli elettori.
Nel complesso, pertanto, emerge chiaramente l’intento del legislatore di garantire la parità di chances nell’accesso alle competizioni elettorali attraverso azioni positive, che tuttavia non si traducono necessariamente e unicamente nella riserva di una percentuale di candidature o di seggi al genere tradizionalmente sottorappresentato nelle istituzioni. Tali meccanismi promozionali, a differenza delle quote di genere in senso stretto, non destano alcuna perplessità sul piano della compatibilità con il principio di eguaglianza e con il principio democratico di libertà del voto, poiché si risolvono in una semplice e opportuna anticipazione alla fase pre-elettorale (ovvero alla fase che precede la votazione) dell’attuazione della piena partecipazione di tutti (a prescindere, dunque, dal genere) alla vita pubblica, incidendo, al più, sulla libertà di azione e di organizzazione dei partiti e dei gruppi politici.
Le misure antidiscriminatorie così introdotte, operando sulle liste dei candidati ovvero sul sistema delle preferenze, permettono di garantire la parità dei sessi senza entrare in collisione con i diritti costituzionalmente garantiti in materia di elettorato passivo. La tecnica prescelta dalle norme analizzate è volta a predisporre condizioni generali per favorire il riequilibrio di genere nella rappresentanza politica, senza introdurre strumenti che possano, direttamente o indirettamente, incidere sull’esito delle scelte elettorali dei votanti[22].
Al significativo sviluppo dell’approccio di diritto diseguale nel campo delle politiche sociali, che ha avuto il merito di coniugare l’applicazione del divieto di discriminazione con la promozione di azioni positive[23], è seguito un vivo dibattito sul concetto di pari opportunità e sulla legittimità delle misure che stabiliscano eventualmente trattamenti diseguali al fine di accelerare la realizzazione dell’eguaglianza di fatto nei confronti delle donne, sia con riferimento alla rappresentanza politica e istituzionale, sia con riferimento al mondo del lavoro.

3. Le quote di genere
Il sistema delle quote di genere rientra tra le politiche pubbliche volte, mediante azioni positive, alla promozione delle pari opportunità di gruppi storicamente ritenuti svantaggiati, allo scopo di permettere il superamento degli ostacoli di natura culturale posti in concreto dalla società.
Tale soluzione si porrebbe, ad opinione dei suoi sostenitori, in linea con il dettato di cui all’art. 3, co. II Cost. che, nell’assicurare l’uguaglianza sostanziale, autorizzerebbe addirittura la predisposizione di strumenti consistenti in trattamenti (non promozionali, ma) preferenziali, sempre che il criterio di attribuzione del bene ultimo (nel caso in esame, la carica elettiva) involga il merito delle candidate.
Il caso delle quote di genere rientra dunque nel tentativo del legislatore di attribuire vantaggi specifici attraverso misure positive finalizzate all’acquisizione diretta dei risultati finali, delle posizioni ambite, piuttosto che (come sarebbe forse più opportuno) di un intervento promozionale a monte delle politiche sociali, in termini di accesso alle richiamate posizioni.
Diverse sono le critiche presentate nei confronti di tale modello di azione positiva.
E’ stata innanzitutto segnalata la violazione del principio di uguaglianza formale, idonea a generare la c.d. “reverse discrimination” a danno dell’altro sesso, ovvero a limitare la libertà di voto degli elettori[24]. Altra tesi, cui si aderisce, limita la possibilità di intervenire con azioni positive – come parametro di legittimità delle stesse – alla prospettiva di raggiungimento della parità di chances nell’accesso alle cariche elettive, tracciando una via “mediata” che agisca unicamente sulla parità dei punti di partenza, piuttosto che nell’assicurare sic et simpliciter il risultato finale[25].
Invero, tale sistema è stato già censurato dalla giurisprudenza europea perché si risolve nell’assicurare una precedenza assoluta e incondizionata alle donne, un risultato anziché una opportunità[26].
La stessa Corte Costituzionale, prima promotrice delle azioni positive, ha escluso che possano essere legittimamente introdotte nell’ordinamento misure che “non si propongono di rimuovere gli ostacoli che impediscono alle donne di raggiungere determinati risultati, bensì di attribuire loro direttamente quei risultati medesimi”[27].
Pertanto, la normativa volta a determinare l’equilibrio dei generi deve assumere portata tendenziale e proporzionata al reale obiettivo dei principi costituzionale che, lungi dal coincidere con lo scopo di prefigurare un risultato elettorale o di alterare artificiosamente la composizione della rappresentanza politica, coincide con la creazione di un sistema idoneo a rendere maggiormente realizzabile il riequilibrio dei generi, senza imporlo. Si deve trattare quindi di una misura promozionale, ma non coattiva.

4. Il rinnovo dei consigli circondariali e i dubbi di legittimità in relazione alla tutela delle minoranze
La questione delle quote riservate si è posta, come già accennato, in relazione alla riforma dell’ordinamento forense varata nel 2012, cui è stata data attuazione con il Decreto del Ministero della Giustizia 10 novembre 2014, n. 170[28].
I dubbi di costituzionalità della norma primaria attengono alla riserva di 1/3 dei seggi disponibili al genere meno rappresentato.
Il punto controverso della disciplina è stato già colto dalle Commissioni Parlamentari, in sede di esame del regolamento. In particolare, la Commissione Giustizia della Camera, ha rilevato che i dubbi di costituzionalità circa il possibile inserimento di quote di genere in senso stretto avrebbe potuto e dovuto essere fugato in via interpretativa, atteso che “l’articolo 28, comma 2, della legge n. 247 del 2012 deve essere interpretato in un senso costituzionalmente orientato, secondo la giurisprudenza della Corte Costituzionale in materia. La citata disposizione, in ossequio a quanto previsto dall’articolo 51 della Costituzione, stabilisce che il genere meno rappresentato deve ottenere almeno un terzo dei consiglieri eletti; tale norma non dovrebbe essere interpretata nel senso di trarne l’indicazione di un risultato elettorale definito anticipatamente, che possa essere raggiunto tramite meccanismi che consentano di far eleggere chi ha conseguito un minore numero di voti al posto di chi ne ha conseguito un numero maggiore”. Appare necessario, dunque, che la norma in esame, al fine di assicurare l’equilibrio tra i generi, agisca sui meccanismi delle candidature, eventualmente sulla formazione delle liste elettorali, ovvero orientando l’espressione delle preferenze in una direzione conforme a quanto indicato dal comma 2 del predetto articolo 28, nei limiti però di quanto disposto dal comma 3 cit., che stabilisce l’impossibilità di esprimere un numero di preferenze superiore ai 2/3 dei consiglieri da eleggere.
Il Ministero, tuttavia, non sembra aver fatto tesoro di questa indicazione.
La formulazione di cui all’articolo 14, co.VII, del Regolamento, infatti, muove in senso del tutto opposto, stabilendo che se non risulta rispettata la quota di un terzo per il genere meno rappresentato si crea una seconda graduatoria formata sostituendo i candidati del genere più rappresentato eccedenti la quota dei due terzi (e meno votati) con i candidati del genere meno rappresentato che hanno conseguito il maggior numero di voti, fino al raggiungimento del terzo residuo.
Altro aspetto problematico deriva dal confronto tra il secondo e il terzo comma del medesimo articolo 28: il comma 3 regola infatti, come anticipato, il diverso tema della garanzia di una rappresentanza pluralista nei consigli circondariali, statuendo che “ciascun elettore può esprimere un numero di voti non superiore ai due terzi dei consiglieri da eleggere”.
Anche su questo punto, la Commissione di Giustizia del Senato ha espresso alcune riserve, segnalando “l’opportunità di prevedere una modalità di votazione che garantisca non solo la tutela tendenzialmente paritaria dei generi, ma anche la garanzia delle minoranze, intese quali espressioni delle liste che non conseguono la vittoria elettorale”. La norma contenuta nel comma 3, infatti, contiene un ulteriore vincolo, funzionale alla tutela della rappresentanza delle minoranze, che, qualora derogato (o violato), comporterebbe il rischio che ad essere eletti siano tutti i candidati di un’unica lista.
Ancora una volta, il principio sancito dalla legge non è stato (correttamente) attuato dalla norma regolamentare. L’articolo 9, co. V, infatti, sembra confliggere con la disciplina contenuta nella normativa primaria, laddove prevede che “nella sola ipotesi di voto destinato ai due generi, le preferenze espresse possono essere pari al numero complessivo dei componenti da eleggere nel consiglio, fermo il limite massimo dei due terzi per ciascun genere”, introducendo di fatto una deroga alla disposizione contenuta nel comma 3 dell’art. 28.
Tale deroga comporta il paradossale esito per cui è possibile (ed è testualmente previsto dalle disposizioni del regolamento)[29] per il singolo elettore votare per tutti i componenti di una sola lista, pari al numero totale dei membri da eleggere. Pertanto, in presenza di liste che abbiano un numero di candidati sufficiente alla copertura integrale di tutti i seggi e che prevedano, al loro interno, un corretto riparto tra i generi, l’elettore potrebbe votare una composizione totalitaria.
I maggiori profili di criticità della disciplina riguardano dunque il rapporto tra il comma 2 (tutela delle pari opportunità) e il comma 3 (tutela delle minoranze) dell’art. 28.
La questione è stata posta all’attenzione del giudice amministrativo.
Il T.A.R. Lazio[30] non ha ravvisato la sussistenza di ragioni sufficienti per sollevare questione di costituzionalità in ordine ai dubbi di legittimità prospettati dai ricorrenti, in ragione dell’interesse primario alla parità di genere contenuto nella norma di cui all’art. 28 comma 2.
Di diversa opinione è stato il Consiglio di Stato[31] che, in sede di appello cautelare, ha dichiarato condivisibili le censure dei ricorrenti ove “evidenziano il contrasto tra la disciplina dettata dalla legge n. 247 del 31 dicembre 2012 e il regolamento impugnato in merito alla tutela delle minoranze che, in un ente pubblico di carattere associativo, ben rifluiscono sui temi dell’imparzialità dell’amministrazione, di cui all’art. 97 comma 2 della Costituzione”. In ossequio a tali principi, dunque, il giudice, piuttosto che sottoporre l’intera normativa primaria al giudizio di legittimità costituzionale, rimettendo la questione alla Consulta, auspica una soluzione della controversia in via interpretativa: il limite di voti di cui all’art. 28 comma 3 cit. sarebbe da considerarsi insuperabile, ferma restando la possibilità di prevedere, entro l’evocato confine, modi di espressione delle preferenze ulteriori tese a salvaguardare le differenze di genere.

5. Conclusioni
Alla luce di quanto rilevato e in virtù della concreta interpretazione della disposizione di cui all’art. 28 cit. fornita dalla giurisprudenza, ci si interroga se le disposizioni esaminate – censurate nel corso di numerosi ricorsi promossi dai consigli circondariali e da associazioni rappresentative dell’ordine degli avvocati – in qualche modo rientrino tra le misure idonee a falsare il risultato elettorale ed aventi l’effetto diretto di alterare forzosamente la composizione dell’assemblea elettiva rispetto a quella che risulterebbe da una scelta compiuta dagli elettori in assenza della regola contenuta nella norma medesima.
I pilastri del sistema volto all’attuazione delle pari opportunità sono la distinzione fra misure di promozione che intendano agevolare il riequilibrio (costituzionalmente consentite, se non doverose) e misure che mirino ad attribuire direttamente il risultato (costituzionalmente illegittime) ed il rispetto dei diritti di elettorato attivo e passivo di cui all’art. 48 Cost.
Si tratta di un sistema ispirato ad un chiaro criterio teleologico, quello della promozione della parità: una promozione forse ricavabile già dall’art. 3, comma 2, Cost., ma ben più chiaramente riaffermata dalle leggi costituzionali adottate all’inizio del decennio appena conclusosi. Pur essendo chiaro e distinto il fine affermato da tali leggi costituzionali, molto incerta resta la questione dei mezzi legittimamente utilizzabili per perseguirlo.
Da quanto osservato emerge, infatti, che il trattamento di tutela diseguale offerto dalla normativa risulta conforme al principio di eguaglianza, solo ove risulti ragionevolmente differenziato in relazione alle distinte caratteristiche della categoria che si vuole tutelare.
Si è dell’opinione che, pur nel rispetto del dettato costituzionale di eguaglianza sostanziale, il ricorso alla legislazione differenziata vada operato con cautela e limitatamente al raggiungimento della parità di chances nell’accesso alle cariche, onde evitare il generarsi di discriminazioni di senso opposto ovvero rivolte a categorie diverse da quella che si vuole tutelare, come è avvenuto, nel caso di specie, nei confronti delle minoranze.
Nel caso in esame, alla norma oggetto di contestazione non è stata data una lettura costituzionalmente orientata, avendo il Regolamento ministeriale operato in modo del tutto difforme dalle indicazioni consolidatesi nella giurisprudenza della Consulta, ormai patrimonio della cultura giuridica e sociale in tema di parità di accesso alle cariche elettive.
Peraltro, sorge il dubbio che in questa occasione, un legislatore apparentemente incauto abbia voluto celare, dietro il nobile intento della maggiore tutela della rappresentanza di genere in seno ai consigli, la violazione del principio pluralistico e democratico che impone la partecipazione, all’interno degli organo elettivi, anche di esponenti delle liste di minoranza.

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[1] In G.U. 18 gennaio 2013, n. 15.
[2] In questi termini, art. 28 comma 2, legge cit.
[3] Corte Costituzionale, 14 gennaio 2010, n. 4, in Giur. cost. 2010, 1, 63.
[4] Così come modificato dalla Legge Costituzionale 30 maggio 2003, n. 1, in G.U. 12 giugno 2003, n. 134.
[5] Così come modificato dalla Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, in G.U. 24 ottobre 2001, n. 248.
[6] Cfr. ex multis, Corte Costituzionale, 19 maggio1994, n. 188, in Dir. lav. 1996, II, 9; ord. 27 gennaio 2005, n. 39, in Giur. cost. 2005, 1, 310.
[7] In tal senso cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 7 novembre 2011, n. 5167, in www.giustizia-amministrativa.it.
[8] Corte Costituzionale, 24 marzo 1993, n. 109, in Regioni 1993, 1705.
[9] Legge Costituzionale 30 maggio 2003, n. 1 cit., che ha modificato l’art. 51 Cost.
[10] Inserire nota di dottrina (costituzionalisti) sul principio di eguaglianza sostanziale
[11] Per un’analisi di più ampio spettro si veda A. Simonati, La cittadinanza di genere. Un nuovo concetto giuridico “inclusivo”? Riflessioni alla luce del diritto positivo, in Diritto e genere. Analisi interdisciplinare e comparata, a cura di S. Scarponi, Trento, 2014, pag 115 e ss.
[12] D.lgs. 20 dicembre 1993, n. 533, art. 2, in G.U. 27 dicembre 1993, n. 302.
[13] Recante “Disposizioni per la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione politica”, pubblicata in G.U. 22 febbraio 2000, n. 43.
[14] Ivi si stabilisce che negli statuti comunali e provinciali devono essere indicate le azioni positive idonee ad assicurare condizioni di parità tra uomo e donna e a garantire la presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi non elettivi del comune e della provincia (art. 6 co. 3 d.lgs. 18 agosto 2000, n, 267).
[15] Legge 2 luglio 2004, n. 165 “Disposizioni di attuazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione” pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 155 del 5 luglio 2004. Cfr., in particolare, l’art. 4 co 4 in base al quale le Regioni, nel disciplinare il sistema di elezione del Presidente della Giunta e dei consiglieri regionali devono assicurare “la promozione della parità tra uomini e donne nell’accesso alle cariche elettive attraverso misure che permettano di incentivare l’accesso del genere sottorappresentato alle cariche elettive”.
[16] Corte Costituzionale, nn. 422/1995, 49/2003, 4/2010 cit.
[17] Art 71 TUEL
[18] Legge Regionale 27 marzo 2009, n. 4 (art. 4, comma 3), in B.U.R.C. 14 marzo 2009, n. 23.
[19] Corte Costituzionale, 14 gennaio 2010, n. 4, cit.
[20] Cfr., Regione Valle d’Aosta, deliberazione legislativa statutaria della Regione Valle d’Aosta /Vallée d’Aoste, 25 luglio 2002, recate “Modificazioni alla legge regionale 12 gennaio 1993, n. 3 (Norme per l’elezione del Consiglio della Regione della Valle d’Aosta)”. Anche in questo caso furono sollevati dubbi di legittimità costituzionale, risolti in senso negativo dalla sentenza Corte Costituzionale 13 febbraio 2003, n.49, in Foro it. 2003, I,1318.
[21] T. Martines, Diritto costituzionale, Milano, 2014; R. Bin, G. Pitruzzella, Manuale di diritto costituzionale, Torino, 2014.
[22] C. Meoli, Nota a Corte Costituzionale 15 dicembre 2009, n. 4, in Giur. cost., fasc.1, 2010, pag. 80; L. Carlassare, La legittimità della preferenza di genere: una nuova sconfitta per il Governo contro la parità, in Giur. cost., fasc.1, 2010, pag. 81. In giurisprudenza, Corte Costituzionale, 14 gennaio 2010, n. 4, cit.
[23] S. Scarponi, Il principio di eguaglianza uomo/donna, in Diritto e genere. Analisi interdisciplinare e comparata, a cura di S. Scarponi, Trento, 2014, pag???.
[25] M. Olivetti, La preferenza di genere al vaglio del sindacato di costituzionalità. Alcun rilievi critici, in Giur. cost., fasc.1, 2010, pag. 84.
[26] Corte di Giustizia Europea, 17 ottobre 1995, n. 450, E. Kalanke c. Freie Hansestadt Bremen, in Riv. it. dir. pubbl. comunit. 1996, 671.
[27] Corte Costituzionale, 12 settembre 1995, n. 422, in Giur. it. 1997, I, 48.
[28] In G.U. 24 novembre 2014, n. 273.
[29] Si vedano gli artt. 7 (co. 2) e 9 (co. 2 e 5).
[30] T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, Ord. 15 gennaio 2015, n. 151, in www.giustizia-amministrativa.it.
[31] Cons. Stato, Sez. IV, Ord. 18 febbraio 2015, n. 735, in www.giustizia-amministrativa.it.

(pubblicato il 7.4.2015)

Note

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DOTT. VALERIA AVETA

LA CASSAZIONE IN MATERIA DI APERTURA DI FARMACIE E DI PATTI IN DEROGA

(NOTA A SENTENZA)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez III, 8 febbraio 2013, n. 3080 – Pres. AMATUCCI, REL. DE STEFANO.

“Non può costituire comportamento illegittimo – e, quindi, tanto meno sanzionabile in via disciplinare – per un appartenente ad un ordine professionale, avvalersi di una facoltà riconosciuta da una norma di legge e disattendere le prescrizioni di un’intesa, pur liberamente raggiunta con gli altri professionisti, che, in quanto contratto atipico, siccome diretto a restringere e limitare convenzionalmente l’esercizio di facoltà legittimamente spettanti all’imprenditore, non supera il vaglio di meritevolezza degli interessi perseguiti”

“Il farmacista si sussume nella nozione di imprenditore rilevante ai fini della tutela della libertà della concorrenza: in relazione alla normativa nazionale e comunitaria, per “impresa” deve intendersi qualsiasi entità, la quale eserciti in modo organizzato e durevole un’attività economica sul mercato, al di là del suo status giuridico e della definizione che di essa diano i singoli ordinamenti nazionali”

“La garanzia del contingentamento territoriale dei turni, intesi come minimi di apertura e non anche di obbligatoria chiusura, sopperisce adeguatamente all’esigenza di una fruibilità diffusa sul territorio del mercato o servizio farmaceutico, oltretutto caratterizzato da una sempre maggiore fungibilità e liberalizzata reperibilità delle prestazioni e degli stessi beni offerti”

“L’aspetto di promozione della concorrenza costituisce una delle leve della politica economica pubblica e pertanto non può essere intesa solo in senso statico,, come garanzia di interventi di regolazione e ripristino di un equilibrio perduto, ma anche in quella accezione dinamica che giustifica misure volte a ridurre gli squilibri, a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato.”

SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. Concorrenza, liberalizzazioni e obblighi di servizio pubblico nel settore farmaceutico. – 3. La recente riforma della normativa nazionale di settore verso una reale liberalizzazione. – 4. Validità e portata degli accordi tra professionisti nel regime di concorrenza dinamica…..

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(pubblicato il 13.3.2013)

Note

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