L’art. 2 del decreto legge 30 dicembre 2008, n. 208[1], come modificato parzialmente in sede di conversione dalla legge 27 febbraio 2009, n. 13, ha introdotto nell’ordinamento positivo la disciplina di una procedura stragiudiziale finalizzata al ristoro del danno ambientale.
In particolare, al comma 1 dell’articolo in commento, è riconosciuta al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare la facoltà di stipulare una o più transazioni globali con le imprese interessate, pubbliche o private. La legittimazione soggettiva del Ministero si pone in evidente armonia con la disciplina contenuta nel decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, meglio noto come Codice dell’ambiente, che affida al Ministero stesso il ruolo di gestore dell’interesse pubblico alla tutela ed al risarcimento del danno ambientale.
Lo stesso comma 1, inoltre, ha stabilito che le transazioni devono avere ad oggetto la determinazione della spettanza e della quantificazione degli oneri di bonifica, degli oneri di ripristino e del danno ambientale di cui all’articolo 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349[2], e all’articolo 300 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, nonché degli altri eventuali danni per i quali lo Stato o gli enti territoriali abbiano la legittimazione ad agire per il risarcimento del danno.
L’ambito oggettivo di applicazione di tale disciplina è stato, tuttavia, espressamente limitato ai soli danni ambientali prodotti nei siti di interesse nazionale (SIN), individuabili in quelle aree del territorio nazionale che hanno una notevole rilevanza ambientale sia per le superfici interessate, sia per le tipologie di contaminazioni presenti. All’individuazione di tali siti provvede il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare con propri decreti, secondo i principi e i criteri indicati nell’articolo 252 del Codice dell’ambiente.
Per quanto attiene al profilo procedurale della formazione dello strumento transattivo, ai commi 1, 2, 3 e 4 dell’articolo in esame, è previsto che il Ministro debba, innanzitutto, consultare l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA)[3], la Commissione di valutazione degli investimenti e di supporto alla programmazione e gestione degli interventi ambientali (COVIS)[4] e, successivamente, predisporre uno schema di contratto “in accordo con le imprese interessate”.
Quest’ultimo inciso, inizialmente assente nella formulazione del decreto legge, è stato inserito in sede di conversione, con la finalità di mettere in risalto la posizione paritaria delle parti nel rapporto contrattuale. In ogni caso, non mancano profili prettamente pubblicistici, come la previsione di idonee forme di trasparenza e di pubblicità a favore delle regioni e degli altri enti locali, nonché di meccanismi di informazione e coinvolgimento delle associazioni e dei privati interessati propedeutici alla presentazione di note di commento sullo schema di contratto. E’ previsto, inoltre, che il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, previa acquisizione del parere dell’Avvocatura generale dello Stato sullo schema di transazione, svolga una conferenza di servizi decisoria fra i soggetti pubblici aventi titolo.
La scelta normativa di raggiungere una determinazione finale sullo schema di transazione in sede di conferenza di servizi decisoria, secondo le disposizioni di cui all’articolo 14-ter della legge n. 241/90, sembrerebbe rispondere alla ratio del modulo procedimentale della conferenza, che è quella di rendere più semplice e veloce l’azione amministrativa e nel contempo conseguire un esame congiunto degli interessi pubblici coinvolti. Raggiunta la determinazione in sede di conferenza di servizi, questa deve essere sottoscritta dall’impresa per l’accettazione e trasmessa alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per l’autorizzazione della proposta da parte del Consiglio dei Ministri.
Il comma 5 ha stabilito che con la stipulazione del contratto di transazione, a carattere non novativo[5], le parti si impegnano ad abbandonare il contenzioso pendente e, altresì, a non esercitare ulteriori azioni per il rimborso degli oneri di bonifica e di ripristino, per il risarcimento del danno ambientale, nonché per il risarcimento degli altri eventuali danni per i quali lo Stato o gli enti territoriali abbiano la legittimazione ad agire per il risarcimento del danno. Inoltre, sempre al comma 5, è prevista una clausola di salvezza degli accordi già stipulati alla data di entrata in vigore del decreto e degli accordi di programma già conclusi a tale data. In sede di conversione il legislatore ha poi introdotto il comma 5-bis, prevedendo che la transazione comporti anche la facoltà di utilizzare i terreni o parti di essi nel rispetto della destinazione urbanistica degli stessi, degli interventi di bonifica previsti nel progetto di messa in sicurezza e di bonifica del suolo e della falda, dell’esercizio di un’attività di impresa e delle garanzie all’adempimento evidenziate nello schema di contratto.
In caso di inadempimento, anche parziale, da parte dei soggetti privati delle obbligazioni assunte con la transazione, il Ministero può, previa diffida, dichiarare risolto il contratto di transazione e trattenere le somme eventualmente già corrisposte a titolo di acconto dei maggiori importi definitivamente dovuti per gli oneri di bonifica, per quelli di ripristino e per il risarcimento del danno ambientale.
I soli proventi di spettanza dello Stato introitati a titolo di risarcimento del danno ambientale sono prima versati all’entrata del bilancio dello Stato e successivamente riassegnati allo stato di previsione del Ministero dell’ambiente, per le finalità previamente individuate con decreto ministeriale. Si riproducono così, sostanzialmente, le disposizioni contenute nell’articolo 317 del Codice dell’ambiente, senza però prevedere il vincolo di destinazione delle somme introitate presente nella norma da ultimo citata.
Inoltre, il comma 8 ha stabilito che, nel rispetto delle norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni[6], l’avvio delle procedure per il risarcimento del danno ambientale sia ripartito tra il Ministro dell’ambiente e i titolari dei competenti uffici dirigenziali sulla base di un criterio quantitativo dell’ammontare del danno ambientale espressamente indicato, mentre il comma 9 reca la clausola di invarianza finanziaria.
Alla luce del quadro delineato, la normativa introdotta appare in linea con la ratio legis dichiarata dal Governo di conseguire in tempi brevi sia la riparazione del danno, sia il rilancio produttivo delle aree inquinate, superando con una transazione le lungaggini processuali che spesso determinano la paralisi degli interventi di bonifica.
Non mancano, comunque, aspetti peculiari e criticità che potrebbero derivare dall’applicazione di alcune disposizioni contenute nell’articolo in commento.
In primo luogo, si sottolinea che il contratto di transazione, contratto tipico espressamente previsto e disciplinato dagli artt. 1965 e ss. c.c., è uno strumento di composizione delle liti al quale, negli anni, ha fatto sempre più ricorso anche la Pubblica Amministrazione[7]. La caratteristica principale della transazione è che le parti, facendosi reciproche concessioni, pongono fine ad una lite già sorta o ne prevengono una che potrebbe sorgere tra di loro. La transazione, quindi, ha sempre ad oggetto reciproci vantaggi che le parti si concedono. Tali vantaggi, come riconosciuto anche dalla Suprema Corte[8], sono indipendenti da qualsiasi rapporto di equivalenza anche economica fra datum e receptum. Tuttavia, utilizzare lo strumento della transazione, per recuperare in tempi brevi e certi gli oneri di bonifica e di ripristino dei siti di interesse nazionale inquinati nonché le somme dovute a titolo di risarcimento del danno ambientale, potrebbe comportare uno “sconto”, in termini economici, a coloro che si sono resi autori di un grave danno ambientale, con conseguente impossibilità di realizzare un integrale e necessario ristoro dello stesso.
Un simile risultato si pone in contrasto con la disciplina nazionale sulla tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente, contenuta nella parte VI del decreto legislativo n. 152/2006, e soprattutto con la disciplina comunitaria. Se, per un verso, il contrasto con la normativa nazionale potrebbe essere facilmente superato in considerazione del principio della gerarchia delle fonti, per l’altro, il contrasto con la normativa comunitaria potrebbe esporre il nostro Paese all’applicazione di una sanzione per inosservanza degli obblighi comunitari.
Al riguardo appare opportuno ricordare la direttiva 2008/35/CE, ha previsto obblighi ben precisi sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e di riparazione del danno. In particolare, l’articolo 16 della direttiva ha stabilito che gli Stati membri possono mantenere o adottare misure “più severe” rispetto a quelle previste nella stessa direttiva e finalizzate al ripristino delle condizione originarie dei luoghi[9]. L’articolo 8 della stessa direttiva ha disposto, altresì, che l’autorità competente debba intervenire con misure di riparazione del danno ambientale laddove l’operatore risulti inadempiente o non individuabile, consentendo altresì alla stessa di recuperare la totalità dei costi sostenuti o di decidere di recuperarne solo una parte, nei casi in cui la spesa necessaria per farlo sia maggiore dell’importo recuperabile o qualora l’operatore non possa essere individuato. Ebbene, per le ragioni sopra esposte, che potrebbero far pensare alle transazioni in esame come una sorta di “condono del danno ambientale”, appare evidente che lo strumento transattivo non rappresenti una misura più severa rispetto alle misure finalizzate al ripristino ambientale. Ciò in quanto, con il contratto di transazione l’amministrazione che sostiene un costo per intervenire sul danno ambientale concederebbe al responsabile del danno di pagare solo una parte dei costi di riparazione, ampliando, conseguentemente, i casi di cui all’articolo 8 citato. Infatti, escludendo per ovvietà l’ipotesi in cui l’operatore resti ignoto, appare difficile ipotizzare che, nelle fattispecie in esame, la spesa che potrebbe sostenere l’amministrazione per recuperare la totalità dei costi di riparazione possa essere superiore all’importo da recuperare, visto che i siti di rilevanza nazionale, oggetto di applicazione della norma in commento, sono aree caratterizzate da un danno ambientale di notevole rilevanza.
In secondo luogo, la norma in commento ed i relativi lavori preparatori non consentono di interpretare con certezza il significato da attribuire all’aggettivo “globali” contenuto nel primo comma e riferito alle transazioni in esame. In considerazione di quanto disposto al comma 5, si potrebbe ipotizzare che con l’espressione “transazioni globali” il legislatore abbia voluto riferirsi alle “transazioni generali”, che rappresentano quei contratti di transazione con i quali le parti in lite chiudono definitivamente ogni contestazione su tutti i loro pregressi rapporti, costituendo una nuova situazione, all’interno della quale non è necessario individuare una concessione in relazione ad ogni singola vicenda implicata nel contratto, potendo la concessione di ciascuna parte tradursi anche nel sacrificio di una sola posizione relativa ad uno dei vari affari coinvolti nel componimento di interessi e che si differenziano dalle c.d. transazioni speciali, in quanto queste ultime hanno ad oggetto un affare determinato[10].
Inoltre, la tecnica legislativa utilizzata per la formulazione del primo comma potrebbe dare luogo ad incertezze applicative dello stesso. In particolare, l’aggettivo “interessate”, utilizzato dal legislatore per qualificare le imprese con le quali l’amministrazione competente può stipulare transazioni, nonché il riferimento alla determinazione della spettanza degli oneri di bonifica, di ripristino e del danno ambientale, quale oggetto delle transazioni, potrebbero far pensare che, in elusione al principio “chi inquina paga” sancito all’articolo 174 del Trattato CE, la transazione possa essere stipulata dall’amministrazione competente ed un’impresa, non necessariamente autrice dell’inquinamento, ma semplicemente interessata per qualsivoglia ragione alla bonifica ed al ripristino delle aree inquinate, magari perché autorizzata dalla stessa norma ad utilizzare le aree da bonificare.
Infine, il comma 6, limitando la risoluzione del contratto transattivo al solo caso di inadempimento delle obbligazioni assunte dai “soggetti privati”, lascia intendere che nel caso di inadempimento di imprese pubbliche, legittimate ad essere parti del contratto di transazione quanto quelle private in virtù del comma 1, non segua l’effetto della risoluzione. Tale limitazione non può essere esente da critica laddove comporta una disparità di trattamento tra soggetti privati e soggetti pubblici non altrimenti giustificabile.

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[1] Decreto legge del 30 dicembre 2008, n. 208, recante “Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell’ambiente”, pubblicato in G.U. il 31 dicembre 2009, n. 304.
[2] Articolo abrogato dall’art. 318 del d.lgs. n. 152/2006.
[3] L’ISPRA è stata istituita e disciplinata con l’art. 28 del d.l. n. 112/08, recante misure per la razionalizzazione delle strutture tecniche statali. Lo stesso articolo ha disposto la soppressione dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (APAT), dell’Istituto nazionale per la fauna selvatica (INFS) e dell’Istituto centrale per la ricerca scientifica e tecnologica applicata al mare (ICRAM).
[4] L’art. 2 del D.P.R. n. 90/97 ha ridenominato la Commissione tecnico scientifica in Commissione di valutazione degli investimenti e di supporto alla programmazione e gestione degli interventi ambientali (COVIS) specificandone altresì le funzioni.
[5] Sulle caratteristiche peculiari della transazione non novativa appare degna di nota la sentenza del 26 novembre 2006, n. 24377 con la quale la Corte di Cassazione, sez. III, Civile, con la quale il Giudice della legittimità ha stabilito che “nell’ipotesi in cui un rapporto venga fatto oggetto di una transazione e questa non abbia carattere novativo, la mancata estinzione del rapporto originario discendente da quel carattere della transazione significa non già che la posizione delle parti sia regolata contemporaneamente dall’accordo originario e da quello transattivo, bensì soltanto che l’eventuale venir meno di quest’ultimo fa rivivere l’accordo originario, al contrario di quanto, invece, accade qualora le parti espressamente od oggettivamente abbiano stipulato un accordo transattivo, nel qual caso l’art. 1976 c.c. sancisce, l’irrisolubilità della transazione”.
[6] Artt. 14 e 16 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
[7] La particolarità delle transazioni approvate da una pubblica amministrazione risiede nel fatto che ad esse si applica la disciplina civilistica, relativamente ai requisiti, ai contenuti e al regime di efficacia del contratto, mentre al procedimento di formazione e di espressione della volontà si applicano disposizioni pubblicistiche (Così P. Stella Richter e P. Chirulli, Transazioni, in Enciclopedia del diritto, 1992, 867). Per quanto attiene alla disciplina sul procedimento di formazione della transazione, introdotta dall’art. 2 del d.l. n. 208/2008, convertito con modificazione dalla legge n. 13/2009, questa deroga alla disposizione contenuta nell’art. 14 de R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 che prevede l’obbligatorietà del parere del Consiglio di Stato quando la transazione abbia ad oggetto un somma di denaro che supera una determinata soglia o quando l’amministrazione non si uniformi al parere espresso dall’Avvocatura generale dello Stato. Sulla natura giuridica delle transazioni stipulate da una pubblica amministrazione si veda quanto scritto da Guicciardi, Le transazioni degli enti pubblici, in Arc. dir. pubb., 1963, 64 e ss.; Pugliese, Contratti della pubblica amministrazione, in Enc. Giur., IX, 1988; A. M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, I, Napoli, 1989, 604.
[8] Ex multis Cass., sent. nn. 6861/2003 e 8330/1990.
[9] Devono considerarsi “condizioni originarie”, ai sensi della direttiva 2004/35/CE, le condizioni delle risorse naturali e dei servizi che sarebbero esistite se non si fosse verificato il danno ambientale, stimate sulla base delle migliori informazioni disponibili.
[10] Cfr. Cass., sent. 5139/03.

(pubblicato il 15.4.2009)

Note

L'articolo Le transazioni del danno ambientale proviene da Giustamm.

Il 6 marzo 2009, presso l’aula V della facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli studi di Roma “La Sapienza”, si è tenuta una tavola rotonda sul tema “la partecipazione dei cittadini e delle associazioni nel procedimento decisionale in materia ambientale (dal livello nazionale al livello comunitario)”.
L’incontro, organizzato nell’ambito del Master di II livello in Diritto dell’Ambiente, si è svolto con la partecipazione del Professor Filippo Satta, del Professor Giuseppe Nerio Carugno, del Prof. Pier Luigi Petrillo, dell’Avv. Gianfranco Passalacqua, dell’Avv. Andrea Falzone e del Presidente Fulco Pratesi.
Il Prof. F. Satta ha introdotto il tema del convegno ricordando che l’istituto della partecipazione consente alle persone di esprimere il loro interesse in una sede diversa da quella in cui l’interesse abitualmente si colloca.
Tuttavia, il relatore ha evidenziato che il singolo cittadino, portatore di una serie innumerevole di interessi, non sempre può avvalersi dello strumento della partecipazione.
La ragione di questo limite, secondo Satta, si deve rinvenire nella mancanza di precise definizioni degli interessi, determinata dalla difficoltà di tradurre gli interessi personali in forme giuridiche.
Il relatore ha, poi, richiamato l’attenzione sul rapporto tra interesse del privato e interesse pubblico.
Ha ricordato come l’ordinamento preveda per tali situazioni differenti forme di tutela, ma in particolare si è riferito a quelle situazioni in cui il rapporto tra i due interessi è talmente stretto al punto che l’interesse del privato si interseca con quello pubblico e viceversa, non consentendo che l’uno prevalga sull’altro.
Il Professor Satta, quindi, ricollegandosi al tema della giornata, ha precisato che l’ambiente è un esempio di interesse personale che si può definire contemporaneamente pubblico, in virtù del fatto che l’interesse di ogni singolo individuo, ad esempio all’aria pulita, si identifica con l’interesse della collettività.
Successivamente, il Prof. G. Nerio Carugno ha affrontato, con il suo intervento, il problema dei limiti e dei rischi alla partecipazione al procedimento ambientale.
A tal riguardo, dopo aver precisato che l’interesse pubblico all’ambiente può essere definito “rafforzato” grazie al riconoscimento costituzionale, il relatore ha chiarito che un limite alla partecipazione al procedimento ambientale è rappresentato dai saperi specialistici.
I saperi specialistici sono quelle conoscenze riservate ai tecnici che consentono alla Pubblica Amministrazione di regolamentare la propria attività con regole che sfuggono da scelte puramente discrezionali e che trovano la loro previsione in ambiti scientifici.
Pertanto, il relatore ha osservato che nell’ambito dei procedimenti ambientali la presenza della tecnica se da un lato garantisce l’imparzialità dell’agire amministrativo, l’obiettività della decisione e la legalità formale della stessa e delle procedure, dall’altro lato potrebbe comportare la pretermissione degli interessi dei cittadini a fronte di una applicazione acritica e non ragionata delle regole tecniche. Questa situazione, secondo Nerio Carugno, potrebbe portare ad una sorta di deresponsabilizzazione delle scelte operate dall’amministrazione sulla base delle regole tecniche, con conseguente carenza di democraticità e di effettività della partecipazione dei singoli e delle associazioni al procedimento amministrativo. Quindi, al fine di assicurare un corretto funzionamento del procedimento ed una effettiva gestione democratica dello stesso bisognerebbe consentire una adeguata rappresentazione e valutazione degli interessi in gioco.
Il Professor Nerio Carugno ha, inoltre, ricordato come la regola tecnica, giuridicizzata dal legislatore attraverso la previsione di alcuni parametri, potrebbe portare alla “mummificazione” della stessa che si determina quando, nonostante il progresso scientifico, la regola rimane ferma.
Una soluzione a questo problema potrebbe essere quella di prevedere clausole di salvaguardia che consentano un adeguamento attraverso l’applicazione di norme derivanti dal progresso scientifico.
Infine, il relatore, a conferma dei rischi menzionati, ha ricordato la vicenda del gassificatore di Livorno: in quella circostanza, la scelta operata dall’amministrazione competente non aveva tenuto minimamente in considerazione le istanze dei cittadini e delle associazioni ambientaliste.
Solo grazie all’intervento della magistratura è stato riconosciuto a tali soggetti il diritto di partecipare al procedimento.
All’incontro ha preso parte anche F. Pratesi, Presidente onorario del WWF, il quale ha ricordato che dal 1998 i diritti di partecipazione ai procedimenti decisionali in materia ambientale sono riconosciuti anche alle associazioni ambientaliste, in quanto portatrici di interessi diffusi.
Il relatore ha, inoltre, fatto presente che l’attività giurico-amministrativa svolta dalle associazioni è cospicua, anche se spesso trova limiti legali invalicabili, come nel caso del diritto di accesso, che trova il proprio limite nel diritto alla riservatezza.
Infine, lo stesso relatore ha sottolineato la rilevanza dell’attività delle associazioni, che si sviluppa, in campi come l’edilizia, la caccia, le opere pubbliche, attraverso interventi di contenimento, di denuncia, di pressione politica , ma soprattutto attraverso azioni di sensibilizzazione della collettività.
L’Avv. G. Passalacqua ha introdotto il proprio intervento ricordando come il diritto all’ambiente, quale espansione del diritto alla salute, abbia trovato il primo riconoscimento nella nota sentenza della Corte di Cassazione, Sezioni Unite, del 9 marzo 1979, n. 1463.
Il relatore ha poi focalizzato l’attenzione sull’istituto del diritto di accesso e sulla sua applicazione alla materia ambientale.
In particolare, l’avvocato Passalacqua ha precisato che con il riconoscimento del diritto all’ambiente, quale diritto alla salubrità e alla qualità dell’ambiente, la posizione del cittadino nei confronti delle informazioni in materia di ambiente non poteva essere circoscritta alle previsioni della legge n. 241/90, che collegano il diritto di accesso alle informazioni detenute dalla Pubblica Amministrazione ad un interesse diretto.
Proprio per la peculiarità della materia, il relatore ha osservato che il legislatore nazionale, sulla spinta dello scenario internazionale e comunitario, ha desoggettivizzato l’interesse del singolo, per consentire a quest’ultimo l’esercizio del diritto di accesso.
Infatti, dalla legge istitutiva del Ministero dell’Ambiente, nella quale il diritto all’ambiente era intimamente connesso con il potere autoritativo dello Stato, si è arrivati a riconoscere al singolo il diritto di accesso a tutte le informazioni attinenti la materia dell’ambiente senza dover dimostrare la sussistenza di un interesse diretto.
Inoltre, è stato previsto in capo alla Pubblica Amministrazione non solo l’obbligo di riscontrare le richieste di accesso dei cittadini, ma anche l’obbligo di coadiuvare il privato nella precisazione delle richieste.
Tale normativa è altresì importante perché riconosce non solo nella Pubblica Amministrazione la controparte del diritto di accesso, ma estende il riconoscimento anche nei confronti delle società che operano in diversi settori, tra cui quello idrico e quello energetico.
Infine, il relatore ha concluso il proprio intervento facendo presente che nell’ordinamento brasiliano, grazie all’affidamento della tutela dell’interesse diffuso al magistrato del pubblico ministero, si stanno raggiungendo notevoli ed efficaci risultati.
L’intervento successivo è stato svolto dall’Avv. Falzone che ha, invece, ricordato che il cittadino può partecipare in forma singola o associata nei procedimenti ambientali come quelli relativi alla Valutazione di Impatto Ambientale (VIA), alla Valutazione Ambientale Strategica (VAS), all’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) e alla valutazione di incidenza ambientale.
In particolare, il relatore ha precisato che, con riferimento al procedimento di VIA, la direttiva n. 95/337/CE ha garantito la partecipazione non solo all’interno del procedimento, ma anche a seguito della chiusura dello stesso.
Infatti, la normativa prevede che il committente, pubblico o privato, debba sottoporre il progetto che intende realizzare all’amministrazione competente. Successivamente, lo stesso progetto deve essere portato a conoscenza degli interessati attraverso l’informativa al pubblico, per consentire al pubblico interessato di presentare eventuali osservazioni.
Sull’amministrazione ricade così l’obbligo di valutare le eventuali memorie presentate dal pubblico interessato e, in sede di adozione del provvedimento, tenerne conto con espresso riferimento in motivazione.
A seguito del rilascio dell’autorizzazione il pubblico deve essere nuovamente informato qualora vengano accolte le memorie.
L’incontro si è concluso con l’intervento del Prof. P. L. Petrillo sulle modalità di regolamentazione della partecipazione dei singoli e delle associazioni al procedimento legislativo.
Attraverso l’analisi comparatistica di diverse discipline nazionali, il professore ha rilevato che in altri ordinamenti esistono due modalità di regolamentazione.
Nel Regno Unito, ad esempio, si segue la modalità della c.d. trasparenza: previa iscrizione in un albo pubblico, si consente a chiunque di poter partecipare al procedimento di adozione delle decisioni.
In questo modo i cittadini possono essere presenti e capire le ragioni poste a fondamento della decisione.
In altri Paesi, invece, come gli Stati Uniti, si ammette la partecipazione al procedimento ai soggetti iscritti in albi pubblici con obbligo di audire gli stessi qualora ne facciano richiesta.
In Italia, invece, esiste un modello di regolamentazione di partecipazione al procedimento legislativo che è caratterizzato da molte contraddizioni e che il relatore ha definito “strisciante ad andamento schizzofrenico”.
La ragione di questa definizione è da rinvenire nel comportamento del legislatore che introduce obblighi che poi elude.
Basti pensare alla previsione che ha reso obbligatoria l’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) nei disegni di legge predisposti dal Governo, che viene sempre elusa con la apodittica formula “l’AIR è stata eseguita secondo le disposizioni di legge”.

Note

L'articolo Resoconto della tavola rotonda sul tema:<br> “La partecipazione dei cittadini e delle associazioni nel procedimento decisionale in materia ambientale (dal livello nazionale al livello comunitario)” proviene da Giustamm.

Resoconto della Conferenza annuale di diritto dell’energia
“Il diritto dell’energia nucleare”
Roma – Auditorium Via Veneto – 28 e 29 aprile 2010

Il 28 ed il 29 aprile 2010, presso l’Auditorium Via Veneto, si è tenuta la prima Conferenza annuale di diritto dell’energia sul tema dell’energia nucleare, tornato alla ribalta, dopo più di vent’anni di silenzio, a seguito dei recenti orientamenti del Parlamento e del Governo.
La giornata del 28 aprile, articolata in quattro sessioni di lavori, è stata riservata agli interventi del mondo giuridico e accademico.
La prima sessione, presieduta dal Prof. Paolo Benvenuti[1], si è aperta con la relazione del Prof. Sergio Maria Carbone[2] sul tema dei vincoli internazionali e sul quadro regolamentare europeo.
Il relatore ha, innanzitutto, precisato che il vincolo di utilizzo dell’energia nucleare non è imposto dalle istituzioni europee, bensì dall’obiettivo di riduzione della CO2. Occorre, infatti, considerare che la Comunità ha sempre assunto grandi impegni a tutela dell’ambiente, tant’è vero che, attraverso l’attività di informazione e monitoraggio dei sistemi di controllo svolta dall’Agenzia europea dell’ambiente (EEA), persegue l’obiettivo dello sviluppo sostenibile nella Comunità.
Riguardo al tema della sicurezza dell’energia nucleare, il Prof. Carbone ha evidenziato la problematica legata alle utilizzazioni dell’energia nucleare per scopi diversi da quello pacifico, rilevando che il Trattato sulla non proliferazione di impianti nucleari militari non prevede alcun controllo e nessuna sanzione per le violazioni delle disposizioni in esso contenute. Il problema della sicurezza è, inoltre, alimentato dalla pluralità di fonti che generano incertezza riguardo alla disciplina applicabile e, a titolo esemplificativo, sono state citate la Convenzione di Parigi del 1960 e la Convenzione di Vienna del 1994. La soluzione prospettata al menzionato problema è che il maggior numero di Stati approvino quanto prima una disciplina unica ed omogenea della responsabilità nucleare.
A seguire, l’intervento del Prof. Carlo Malinconico[3] si è incentrato sull’approccio dell’Unione europea all’energia nucleare. Il Professore ha ricordato che da molti anni l’Unione europea mostra un particolare interesse nei riguardi dell’energia nucleare; basti pensare che l’Euratom è stata sottoscritta nel 1957. Con riferimento alla politica energetica europea, è stato fatto presente che in una recente dichiarazione il Presidente Barroso ha affermato, da un lato la neutralità della Comunità nella scelta dei Paesi che devono dotarsi di centrali nucleari, dall’altro lato un maggiore intervento nel campo della sicurezza degli impianti. Anche il Prof. Malinconico si è soffermato sul tema della sicurezza, sottolineando che con la raccomandazione della Commissione europea del 4 dicembre 2008, relativa ai criteri per l’esportazione dei rifiuti radioattivi e di combustibile nucleare esaurito verso i Paesi terzi, gli Stati membri sono tenuti a dotarsi di Autorità realmente indipendenti, in grado di svolgere una accurata attività di vigilanza.
Successivamente, il Prof. Gian Michele Roberti[4] è intervenuto sul ruolo della disciplina europea del mercato, mettendo, anzitutto, in luce che le caratteristiche del Trattato Euratom sono analoghe a quelle del Trattato CECA, poiché entrambi sono Trattati settoriali e prescrittivi, a differenza del Trattato CEE che, invece, è programmatico. Ciò significa, secondo il relatore, che il Trattato Euratom è un Trattato “fermo” che limita lo sviluppo della Comunità. Inoltre, è stato rilevato che le disposizioni attinenti al mercato libero delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali, non sono mutuabili all’Euratom che, peraltro, nulla dispone in merito agli aiuti di Stato e all’Antitrust. Da tali considerazioni si palesa, dunque, un problema di coordinamento tra le disposizioni dell’Euratom ed il sistema europeo.
La prima sessione di lavori si è conclusa con l’intervento del Dott. Guido Bortoni[5], sulla nascita dell’agenzia di coordinamento dei regolatori dell’energia. Il relatore ha spiegato che i mercati nazionali sono caratterizzati da asimmetrie di qualunque tipo (tecnico-economico, normativo, etc.) idonee a creare barriere nella regolamentazione. L’Agenzia di regolamento e coordinamento europeo (ACER) si propone di abbattere dette barriere, attraverso uno specifico modello di governance e di autonomia gestionale.
La seconda sessione dei lavori, presieduta dal Dott. Giancarlo Coraggio[6], si è aperta con la relazione del Prof. Giuseppe Caia[7] sul tema del nucleare e delle politiche pubbliche dell’energia e dell’ambiente. Il Prof. Caia ha precisato che sarebbe inammissibile negare il ritorno al nucleare in maniera aprioristica e, svolgendo un breve commento sui ricorsi di legittimità costituzionale presentati da alcune Regioni all’indomani della pubblicazione della legge delega, ha affermato che la Corte Costituzionale chiarirà che le Regioni non possono opporsi alla localizzazione dei siti che ospiteranno le centrali nucleari, neanche appellandosi al diritto alla salute o ad un esercizio esclusivo del potere, sulla base della ripartizione delle competenze di cui all’art. 117 Cost. Il relatore ha, inoltre, sostenuto che il mercato dell’energia non tollera parcellizzazioni e, dunque, sono deprecabili attività ripartite tra Stato e Regioni. In quest’ottica il d.lgs. n. 31/10 contempla l’istituto dell’intesa che consente di raggiungere e mantenere l’accordo perseguito.
L’intervento del Prof. Raffaele Bifulco[8] si è sviluppato sul tema delle politiche energetiche e ambientali nel rapporto Stato e Regioni. Anzitutto, il Professore si è soffermato sulle questioni di legittimità costituzionale della legge delega sollevate da alcune Regioni e ha evidenziato come precedenti giurisprudenziali della Corte Costituzionale (sentenze nn. 383/05 e 303/03) depongano per la potestà concorrente. Il relatore ha svolto, poi, un’analisi dell’art. 11 del decreto legislativo n. 31/10, mettendo in luce che, per la certificazione dei siti, il rapporto Stato/Regioni è caratterizzato dalla necessità di una intesa tra le due amministrazioni superabile, in caso di stallo, con l’attività sostitutiva del Governo, ossia con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. Peraltro, l’intesa ovvero il decreto del Presidente della Repubblica possono operare anche in deroga ai Piani energetico-ambientali delle Regioni interessate da ciascuna possibile localizzazione. Citando alcune esperienze d’oltralpe è stato precisato che in Germania, per la realizzazione delle centrali nucleari, si è proceduto con due riforme costituzionali, al fine di ottenere una più incisiva produzione legislativa; in Francia hanno, invece, optato, come negli Stati Uniti, per un sistema di democrazia partecipata.
Successivamente, il Prof. Paolo Puri[9] ha trattato il tema della tassazione dell’energia nucleare ed ha sottolineato che, mentre per l’energia elettrica il meccanismo di tassazione previsto dalla legge è quello dell’accisa, per il nucleare non è prevista alcuna forma di tassazione. Pertanto, se venisse applicato il sistema dell’accisa anche all’energia nucleare, i relativi costi di realizzazione e di gestione verrebbero traslati sui consumatori. Sono stati, inoltre, ipotizzati altri sistemi di tassazione, come ad esempio: quello della tassazione alla fonte di produzione; quello dell’imposta proporzionata al valore della centrale, che però comporterebbe un enorme aggravio sui contribuenti; quello dell’imposizione sui redditi che, tuttavia, non sembrerebbe essere la soluzione migliore.
Il relatore ha fatto, poi, un cenno all’esperienza olandese, ove è imposto un tributo per la gestione dei controlli, ed a quella francese, ove è previsto un tributo di scopo.
La seconda sessione dei lavori si è conclusa con l’intervento dell’Avvocato Anna Romano sull’Agenzia per la sicurezza nucleare. L’Avvocato ha rilevato che, a livello comunitario e internazionale, vige l’obbligo per gli Stati che si dotano di energia nucleare di provvedere ad istituire Agenzie indipendenti per la sicurezza. Tuttavia, l’indipendenza è solo relativa e ciò lo si evince anche dal nomen che segna il discrimen rispetto alle Autorità amministrative indipendenti; all’uopo assume rilievo la soggezione al controllo governativo, operato, ad esempio, con la nomina dei componenti dell’Agenzia: il Presidente è nominato dal Presidente del Consiglio dei Ministri; due membri sono designati dal Ministro dell’ambiente e gli altri due dal Ministro dello sviluppo economico. Si consideri, poi, che nella generalità dei casi anche le forme di finanziamento delineano una certa dipendenza, visto che si provvede con l’autofinanziamento degli esercenti, altrimenti con i trasferimenti da parte dello Stato. Quanto alle caratteristiche, è stato evidenziato che l’Agenzia è un organo tecnico, dotato del potere di sospensione dell’autorizzazione, ma non di revoca che invece spetta al Ministro competente. Alla stessa compete, inoltre, un potere propositivo, che esercita attraverso pareri preventivi e vincolanti, ma non anche un potere sanzionatorio.
La terza sessione dei lavori è stata presieduta dal Prof. Giuseppe De Vergottini[10]e si è aperta con la relazione del Prof. Giuseppe Morbidelli[11] sulle procedure amministrative di localizzazione degli impianti. Il Professore ha fatto notare che l’individuazione del sito sul quale far sorgere la centrale nucleare non avviene con una ricerca sul campo, bensì attraverso la predisposizione di criteri volti ad oggettivizzare al massimo le scelte successive. La strategia nucleare delineata dal d.lgs. n. 31/10 prevede, infatti, al termine di un lungo iter decisionale, la predisposizione di una griglia di requisiti tecnici sulla sicurezza della salute delle popolazioni e dell’ambiente. L’istruttoria verrà compiuta dall’Agenzia, che verificherà la corrispondenza della scelta del sito ai requisiti tecnici; in seguito sarà avviata la procedura per l’intesa con la Regione interessata. Il Prof. Morbidelli ha sottolineato, inoltre, che la legge salva centrali prescrive intese forti per la localizzazione delle centrali, il che implica l’esercizio da parte dello Stato di un potere sostitutivo alle eventuali opposizioni delle Regioni. L’art. 27, comma 24 della suddetta legge stabilisce, infatti, che qualora non si raggiunga l’intesa con la Regione interessata, si procederà con la costituzione di un comitato paritetico fino a rimettere la decisione al Consiglio dei Ministri. Il Professore ritiene, comunque, che la complessità delle procedure, l’incertezza metodologica e le reticenze psicologiche daranno luogo, senza dubbio, a diversi contenziosi.
Il Prof. Marcello Clarich[12] ha messo in luce che la caratteristica del decreto legislativo è la pluralità di procedimenti concatenati tra loro, quali: 1) il procedimento di individuazione dei programmi di intervento degli operatori (art. 6); 2) il procedimento di valutazione da parte dell’Agenzia degli aspetti tecnici della struttura da realizzare (art. 7); 3) il procedimento di localizzazione dei siti (art. 8); 4) il procedimento di autorizzazione unica (art. 10).
L’intervento del Prof. Marco D’Alberti[13], sugli aspetti della democrazia deliberativa dell’energia nucleare, ha, innanzitutto, evidenziato che il procedimento di localizzazione dei siti rappresenta la sommatoria di almeno tre discipline: a) legge delega n. 99/09 e decreto legislativo n. 31/10; b) legge n. 241/90; c) decreto legislativo n. 152/06, nella parte relativa alla VIA ed alla VAS. Il relatore ha, quindi, sostenuto che la democrazia partecipativa e deliberativa delineata dal d.lgs. 31/10 trova il suo punto nevralgico nel rapporto Stato/Regioni e nella questione relativa al potere sostitutivo che si è riconosciuto il Governo.
Il Prof. Aristide Police[14] è intervenuto sul tema dell’informazione dei cittadini, contemplata nel titolo IV del citato decreto. L’importanza delle disposizioni in questione risiede nella previsione di una massiccia campagna informativa volta ad orientare gli utenti in merito a vari aspetti legati al nucleare, tra cui i criteri e il sistema di smaltimento delle scorie. L’informazione sarà garantita attraverso pubblicazioni su siti internet e su quotidiani e sarà finalizzata a consentire la partecipazione degli interessati nella definizione dei criteri e nella scelta della strategia nucleare, eccezion fatta però per la localizzazione degli impianti, in quanto l’informazione su tale aspetto potrebbe generare forti opposizioni. La Sogin S.p.A., soggetto responsabile della disattivazione degli impianti a fine vita, del mantenimento in sicurezza degli stessi, nonché della realizzazione e dell’esercizio del Deposito nazionale delle scorie e del Parco tecnologico, avrà un ruolo di rilievo nel campo dell’informazione, in quanto dovrà promuovere diffuse e capillari campagne informative in ordine alle attività da essa svolte, al fine di creare le condizioni idonee per l’esecuzione degli interventi e per la gestione degli impianti. La mancata previsione di controlli sulla correttezza delle informazioni fornite dalla Sogin S.p.A. desta, tuttavia, inevitabili perplessità.
La terza sessione dei lavori si è chiusa con l’intervento del Prof. Pietro Maria Putti[15] sul “decommissioning” delle centrali nucleari.
Il relatore ha ricordato che in Italia le attività di smantellamento delle vecchie centrali nucleari sono ancora in corso e ha denunciato la necessità che il progetto di decommissioning venga effettuato preventivamente e non successivamente alla realizzazione delle centrali, soprattutto in considerazione delle implicazioni in ordine al reperimento dei fondi, alla tutela dei lavoratori, anche dal punto di vista occupazionale, ed alla tutela dell’ambiente.
La quarta sessione dei lavori, presieduta dal Prof. Mario Libertini[16], è stata aperta dall’intervento del Prof. Roberto Pardolesi[17], il quale ha prospettato una diversa analisi alla platea degli uditori. Pardolesi ha, infatti, rappresentato, con dovizia di argomenti, i rischi legati al progetto nucleare. Occorre, innanzitutto, considerare, secondo il Professore, che a fronte degli ingenti capitali che dovranno essere impiegati nella realizzazione delle centrali, nel momento in cui il nucleare approderà nel mercato dell’energia si confronterà con prezzi governati dal libero mercato e questo significa che saranno molto lunghi i tempi necessari per ottenere un reale ritorno economico; orientativamente si è stimato che i primi guadagni si otterranno nel 2050. E’ questo il motivo per cui gli economisti sono contrari al nucleare.
L’intervento dell’Avv. Tommaso Salonico ha messo in luce come la cooperazione tra imprese sia vista con favore dal legislatore italiano, in quanto facilita l’accesso al nucleare ad imprese che altrimenti sarebbero scoraggiate dal livello degli investimenti e dei rischi e, conseguentemente, consente di realizzare un progetto che altrimenti sarebbe irrealizzabile.
L’Avv. Marco D’Ostuni è intervenuto sul tema degli incentivi e delle garanzie degli investimenti nella realizzazione degli impianti di energia nucleare, facendo notare che la procedura per la certificazione dei siti si conclude prima di ottenere l’autorizzazione unica; questo meccanismo, secondo il relatore, stimolerà gli investimenti, in quanto con la certificazione si superano i possibili contrasti tra Stato e Regioni. Altro strumento volto ad incentivare gli investimenti è rappresentato dal vincolo imposto all’Agenzia di valutare le tecnologie da impiegare sulla base delle valutazioni delle Agenzie straniere, il che consentirà di accelerare notevolmente i procedimenti. E’, inoltre, prevista una garanzia per gli eventuali ritardi, ma vi è incertezza se possa valere anche per i ritardi determinati dai contrasti Stato/Regioni.
La quarta ed ultima sessione della prima giornata si è conclusa con l’intervento dell’Avv. Elisabetta Rubini sul tema della responsabilità civile per danni nucleari. La disciplina della responsabilità per danni da nucleare è contenuta in diverse fonti normative (Convenzione di Parigi del 1960, Convenzione di Bruxelles del 1963 e Convenzione di Vienna del 1993) che, a seguito dell’evento di Cernobyl, sono state oggetto di significative modifiche che, tuttavia, ancora oggi non sono in vigore, poiché non ratificate da un numero sufficiente di Stati. Tale situazione ha contribuito a creare sovrapposizioni e contraddizioni normative. Attualmente, è previsto che l’esercente sia responsabile per danni a persone e a cose, finanche per i danni derivanti da atti terroristici. Non si comprende la ratio di tale previsione, che concentra la responsabilità in capo ad un unico soggetto, escludendo soggetti che pur potrebbero essere responsabili, come ad esempio i fornitori. Occorre considerare, inoltre, che il regime della responsabilità in questione nasce limitato nell’importo ed anche se sono stati previsti contributi da parte dei Paesi contraenti, l’ammontare risulta comunque irrisorio in considerazione degli effetti derivanti da simili danni. Questo aspetto è destinato a cambiare con l’entrata in vigore del Patto del 2004.
La giornata del 29 aprile è stata dedicata alle prospettive delle imprese presenti nel mercato dell’energia nucleare, precedute da alcune relazioni di sintesi e dagli interventi del Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, Antonio Catricalà, e del Presidente dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas, Alessandro Ortis.
La relazione del Prof. Giulio Napolitano[18] ha ricalcato le linee direttrici segnate dagli interventi del giorno prima e ha posto l’accento su un dato inconfutabile: la politica industriale ed energetica, insita nella scelta del ritorno al nucleare, segna una sfida alla Costituzione. Al riguardo, il relatore ha fatto notare che in Germania la scelta di riservare l’energia nucleare alla Federazione è stata il frutto di una modifica costituzionale, mentre in Italia il problema della competenza nasce dal fatto che il nucleare non attiene solo alla materia dell’energia, rientrante nella competenza ripartita tra Stato e Regioni, ma a molte altre materie di esclusiva competenza dello Stato. Il Prof. Napolitano ha, inoltre, sostenuto la necessità di una integrazione e armonizzazione tra la strategia nucleare, la programmazione energetica nazionale e la valutazione ambientale strategica, nonché di una integrazione tra l’azione pubblica e quella privata. Stando ad un calcolo dei tempi procedurali l’autorizzazione unica verrà rilasciata nel maggio 2017 e questa circostanza, secondo il relatore, rappresenta una sfida difficile su tutti i livelli istituzionali.
Il Presidente Antonio Catricalà[19] con il suo intervento ha, innanzitutto, rilevato l’interesse dell’Antitrust per il nucleare sotto tre profili: 1) la diversificazione energetica; 2) i comportamenti degli operatori; 3) la qualità della regolazione. Con riferimento al procedimento di localizzazione dei siti, ha sostenuto che sarebbe stato opportuno prevedere un maggiore coinvolgimento dell’Agenzia e il ritorno del potere decisionale nelle mani del Parlamento, nel caso di eventuali contrasti. Quanto, invece, agli ingenti investimenti richiesti dal progetto, vede con favore la previsione circa la costituzione di joint-venture, purché venga rispettata la concorrenza.
Il Presidente Alessandro Ortis[20] ha precisato che, senza il nucleare e con uno scarso utilizzo del carbone e delle fonti rinnovabili, le bollette restano agganciate alla volatilità dei prezzi internazionali degli idrocarburi.
Fulvio Conti[21] ha fornito un quadro generale della situazione delle centrali nucleari europee e ha ritenuto che la scelta italiana di tornare al nucleare sia giusta in termini di economicità, di sicurezza degli approvvigionamenti e di lotta ai cambiamenti climatici. Ha, inoltre, sostenuto che con le nuove tecnologie EPR si potranno avere scorie limitate; basti pensare che sono, infatti, previsti solo 7 m³ di scorie radioattive per produrre 1600 Mw, che equivale ad un quantitativo di elettricità idoneo ad illuminare tutta Roma.
L’intervento di Klaus Schafer[22] ha evidenziato cinque aspetti fondamentali per un corretto sviluppo del nucleare, quali: 1) il consenso popolare; 2) la concorrenza tecnologica; 3) un quadro regolatorio stabile; 4) la concorrenza nell’assegnazione dei siti; 5) il modello imprenditoriale consortile. Secondo Schafer, l’Italia dovrebbe accelerare sul nucleare e puntare agli impianti di terza generazione, senza aspettare quelli di quarta.
La Conferenza si è conclusa con l’intervento del Sottosegretario allo Sviluppo Stefano Saglia, il quale ha preannunciato che il Governo sta valutando l’ipotesi di stanziare risorse per le imprese che parteciperanno al progetto.

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[1] Ordinario di Diritto internazionale nell’Università degli Studi “Roma Tre” e Preside della Facoltà di Giurisprudenza.

[2] Ordinario di Diritto internazionale nell’Università degli studi di Genova.

[3] Ordinario di Diritto dell’Unione Europea nell’Università degli studi di Roma “Tor Vergata”.

[4] Ordinario di Diritto internazionale nell’Università degli studi di Roma “La Sapienza”.

[5] Consigliere dell’Agenzia europea dei regolatori dell’energia (ACER).

[6] Presidente della sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato.

[7] Ordinario di Diritto amministrativo nell’Università di Bologna.

[8] Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico nell’Università di Napoli.

[9] Associato di Diritto tributario nell’Università degli studi del Sannio.

[10] Ordinario di Diritto costituzionale nell’Università di Bologna.

[11] Ordinario di Diritto amministrativo nell’Università degli studi di Roma “La Sapienza”.

[12] Ordinario di Diritto amministrativo nell’Università di Roma “LUISS guido Carli”.

[13] Ordinario di Diritto amministrativo nell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”.

[14] Ordinario di Diritto amministrativo nell’Università degli Studi di Roma “Tor vergata”.

[15] Associato di diritto privato nell’Università Politecnica delle Marche.

[16] Ordinario di Diritto commerciale nell’Università degli studi di Roma “La Sapienza”.

[17] Ordinario di Diritto privato comparato nell’Università di Roma “LUISS Guido Carli”.

[18] Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico nell’Università degli Studi “Roma Tre”.

[19] Presidente dell’Autorità Garante della concorrenza e del mercato.

[20] Presidente dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas.

[21] Amministratore delegato Enel.

[22] Presidente e Amministratore Delegato E.ON Italia.

(pubblicato il 14.5.2010)

Note

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