Il messaggio più importante che dobbiamo lanciare alla classe dirigente del Paese è che se vogliamo davvero combattere la corruzione e la malamministrazione dobbiamo cambiare anche l’approccio al problema della giustizia amministrativa.

Invece di continuare ad invocare misure che rendono più difficile l’accesso alla giustizia e tra queste quelle che colpiscono la giustizia amministrativa, dobbiamo far comprendere che solo potenziando i rimedi che i cittadini possono utilizzare per combattere il malaffare si può uscire dallo stato attuale in cui una buona parte dell’economia è retta dal sommerso e dalle pratiche corruttive.

La giustizia amministrativa è una delle risorse principali per portare l’Italia in una condizione di legalità effettiva.

Si deve però trattare di una possibilità, quella del ricorso al TAR e al Consiglio di Stato, non riservata a chi se la può permettere e solo per poche grandi questioni. Si deve trattare di un servizio reso disponibile in modo diffuso sul territorio, senza impedimenti inutili, gabelle e colli di bottiglia.

Se concepiamo la giustizia amministrativa come un servizio ed una risorsa dobbiamo anzitutto occuparci dell’efficienza della macchina organizzativa che sta alla base del singolo processo e che lo rende possibile.

Questa macchina deve essere resa efficiente orientandola alla soddisfazione del cittadino, che vi accede per il tramite dell’avvocato.

Come in tutte le organizzazioni moderne il cittadino/utente deve essere coinvolto nelle scelte di impostazione: ecco la ragione per la quale anche in occasione del recente avvio del processo amministrativo telematico abbiamo lamentato un coinvolgimento tardivo nella progettazione del sistema che ha portato ad eccessivi formalismi e a perdere, almeno parzialmente, il potenziale di innovazione e di semplificazione che le nuove tecnologie arrecano.

Nel nostro pacchetto di proposte, che portiamo all’esame delle forze politiche anche in vista dell’ormai prossima campagna elettorale, mettiamo in testa quella del metodo di gestione delle risorse che questo sistema processuale ha a disposizione: si tratta di coinvolgere in modo strutturato gli avvocati nel definire le migliori pratiche per ottimizzare queste risorse.

Indichiamo quindi nella scelta di introdurre i consigli giudiziari presso i TAR ed una consulta forense presso il Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa un primo passaggio importante in questa direzione.

Nell’ottica poi del migliore utilizzo delle risorse umane a disposizione proponiamo di sperimentare il giudice monocratico, almeno in certi settori. Personalmente sono convinto che, ad esempio, quando si tratti di indurre una pubblica amministrazione a rispettare una sentenza sia davvero uno spreco mettere in campo un processo del tutto analogo, per tempi e numero di soggetti impegnati, a quello che si è già svolto in precedenza. Lo stesso può dirsi quando il cittadino non contrasti un provvedimento negativo ma la semplice inerzia a provvedere (il c.d. famigerato “silenzio” della p.a.).

L’alta professionalità dei giudici amministrativi dovrebbe poi essere impiegata anche in procedure di risoluzione alternativa delle controversie.

Segnalo i due documenti che i nostri gruppi di lavoro hanno messo a punto a questo proposito, uno dei quali riguarda la possibilità che in materia di appalti si preveda la possibilità di richiedere, in alternativa al ricorso, un parere al TAR sulla soluzione della controversie, da rendere previo un confronto in contradditorio tra le parti, dal quale, grazie alla presenza e alla guida del giudice, è altamente probabile che derivi una soluzione rapida e condivisa della lite.

Allo stesso obiettivo di definire la lite in tempi assolutamente rapidi è orientata la proposta di introdurre modifiche alla disciplina dell’udienza cautelare, in modo che la prima udienza in camera di consiglio possa essere valorizzata per definire uno sviluppo del giudizio rapido e aderente alla fattispecie, così da giungere a una decisione effettivamente rispondente alle esigenze di tutela fatte valere.

Un altro nodo che vogliamo venga affrontato è quello dell’eccesiva concentrazione di cause presso il TAR del Lazio, il quale ha accumulato un arretrato di circa 70.000 ricorsi assolutamente non smaltibile senza interventi straordinari: la proposta che avanziamo è quella di una significativa riduzione delle materie di competenze di questo TAR, in modo da contenere i casi di deroga ai normali criteri di riparto.

Per assicurare infine alla Giustizia amministrativa il massimo grado di indipendenza, mettiamo in campo una proposta che prevede tra l’altro che ai giudici del Consiglio di Stato di nomina governativa sia precluso l’accesso alle sezioni giurisdizionali, potendo operare di conseguenza solo in quelle consultive. Si chiede anche di valutare un analoga preclusione, almeno per un periodo di cinque anni, per i magistrati che abbiano ricevuto incarichi fuori ruolo.

Concludo con l’auspicio che da queste nostre proposte nasca un confronto aperto e costruttivo in primo luogo con la magistratura amministrativa, cui va il nostro apprezzamento per l’alta professionalità, l’impegno e la dedizione che consente già ora a questo settore della giustizia di essere il più avanzato ed efficiente rispetto agli altri e poi con quelle forze politiche che accettino di andare oltre il livello dei messaggi propagandistici e abbiano la consapevolezza che non c’è crescita fuori dalla legalità.

(*) Sintesi della relazione all’Assemblea dell’Unione Nazionale avvocati amministrativisti tenutasi a Roma il 16 novembre 2017 presso il Consiglio di Stato

Note

L'articolo Una giustizia amministrativa efficiente leva per la crescita del Paese (*). proviene da Giustamm.

Note

L'articolo La leale collaborazione tra giudici e avvocati nella giustizia amministrativa. proviene da Giustamm.

1. Con la sentenza n. 4568 del 7 agosto 2003 la Sesta Sezione del Consiglio di Stato ha avallato il diniego di realizzazione di un intervento ristrutturazione ed ampliamento di un complesso alberghiero nel territorio del Parco del Gargano. Il provvedimento negativo contestato in giudizio era stato assunto in sede di conferenza di servizi, promossa per iniziativa del Comune interessato, in applicazione dell’art. 4 del DPR n. 447 del 1998 (sportello unico). La procedura di sportello era stata avviata quindi al fine di eventualmente ottenere una variante al vigente piano urbanistico e sulla base dell’assunto che un complesso alberghiero è assimilabile ad un impianto produttivo di beni e servizi.
La sentenza presenta interesse sia perché affronta e risolve una serie di problematiche relative al funzionamento della conferenza di servizi, sia per quanto afferma circa i profili di merito della vicenda.

2. Relativamente alla conferenza di servizi condivisibile è senz’altro l’applicazione del principio maggioritario e della “prova di resistenza”, essendosi respinta ogni censura rispetto al mancato pronunciamento, in sede di votazione da parte del rappresentante del Comune, a fronte di quattro voti contrari ed uno solo favorevole. Si è rilevato infatti correttamente, che la posizione del Comune anche se diversa, sarebbe stata comunque irrilevante a determinare un diverso esito della conferenza.
Era stato poi eccepito che, essendo stato il dissenso manifestato anche da amministrazioni statali preposte alla tutela ambientale e paesaggistico-territoriale, stando alla lettera dell’art. 14 quater della legge n. 214/90, la decisione avrebbe dovuto essere rimessa al Consiglio dei ministri. Di questa disposizione viene accolta un’interpretazione di ordine sistematico e finalistico, che afferma che il passaggio in Consiglio dei Ministri (o avanti i competenti organi collegiali esecutivi degli enti locali ove si tratti di amministrazione locale) vale solo ad impedire che prevalga, immediatamente, la tesi favorevole all’intervento, ove l’amministrazione preposta alla tutela di valori costituzionalmente protetti (l’ambiente e la salute) sia rimasta in minoranza. Tale rafforzamento della tutela di questi valori non ha infatti ragione d’essere ove la maggioranza dei partecipanti alla conferenza si sia già espressa nel senso della massima protezione del bene ambientale.
Altra importante ed altrettanto condivisibile conclusione cui perviene la sentenza in commento circa lo strumento della conferenza, è quella relativa all’ambito di discrezionalità delle valutazioni ove l’intervento proposto consista in un’opera di interesse pubblico. La sentenza, pur non volendo prendere posizione sul tema se le strutture alberghiere possano a pieno titolo qualificarsi come tali (nella motivazione peraltro si da conto dell’ampio dibattito giurisprudenziale sul punto), si limita ad osservare che nell’ambito del regime, pur di favore, di cui all’art. 14 bis della legge n. 241/90, la previsione dell’indicazione da parte delle varie amministrazioni delle condizioni e degli elementi necessari per ottenere gli atti di consenso sul progetto definitivo è comunque condizionata all’assenza di “elementi preclusivi” , i quali ben possono essere costituiti dai caratteri e dai pregi ambientali e paesaggistici dell’area del parco.
Nel caso specifico il giudice d’appello ha voluto in sostanza ripercorrere lo schema del ragionamento seguito per decretare il diniego, giudicandolo esente da vizi logici o motivazionali. Avendo rilevato che, nel caso di specie, la zona oggetto di intervento è area boschiva sulle rive del mare, sottoposta a vincolo idrogeologico e paesistico e ricadente nel Parco Nazionale del Gargano, ha correttamente concluso nel senso che non si ravvisa alcuna illogicità, travisamento, carenza di motivazione, nella scelta dell’amministrazione di privilegiare la tutela del paesaggio e dell’ambiente in una zona di particolare pregio ambientale, non avente destinazione urbanistica a strutture recettive e nella quale, come risultava dai rilievi fotografici, non vi sono altri interventi antropici.
La decisione dà quindi ai valori ambientali il giusto rilievo, rispetto ai pur legittimi interessi economici, i quali peraltro in conformità al dettato costituzionale, sono recessivi in contesti quali quelli di cui si dibatteva nel caso concreto.

— *** —

V. CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE VI – Decisione 7 agosto 2003.

Note

L'articolo In aree di parco è prevalente l’interesse alla tutela ambientale rispetto allo sviluppo turistico proviene da Giustamm.

1. La decisione del TAR Friuli Venezia Giulia in commento (la n. 641/03) è di grande interesse perché a quanto risulta è la prima sentenza che annulla una dichiarazione dello stato di emergenza effettuata dal Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 2 comma 1 lettera c) della legge istitutiva del Servizio nazionale della protezione civile (la n. 225/92), nonché i provvedimenti conseguenti.
Nel caso esaminato il potere d’ordinanza era stato utilizzato per fronteggiare la situazione di uno stabilimento industriale e del connesso impianto di depurazione che necessitavano di un adeguamento in tempi rapidi, ritenuti non compatibili con le procedure ordinarie. Il che ingenerava preoccupazioni e timori circa un possibile blocco della produzione, con ricadute socio economiche sull’intera economia della zona.
Ad avviso del TAR si tratta di una situazione che non è rapportabile alle situazioni tipiche previste dalla norma richiamata ed in particolare viene censurata una motivazione dalla quale non emerge neppure una valutazione di corrispondenza tra il caso fronteggiato e le situazioni calamitose o comunque tali da non poter essere affrontati con gli strumenti ordinari predisposti dall’ordinamento.

2. Va ricordato che in effetti la norma richiamata individua, tra gli eventi in relazione ai quali il Consiglio dei Ministri può decidere di deliberare lo stato di emergenza, “calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari”. In varie situazioni, anche recenti, la dichiarazione in questione era stata effettuata, senza contestazioni, in presenza di situazioni di pericolo o di grave “crisi” ambientale. Ad esempio si ricordano i casi che hanno condotto alla nomina del Sindaco di Milano come commissario straordinario per la depurazione delle acque e per il traffico cittadino. Al commissariamento straordinario si era giunti anche in relazione al pericolo per la staticità degli edifici del centro storico di Venezia per effetto dell’intenso traffico acqueo lagunare, ed ancora per affrontare i problemi di vivibilità della cittadinanza di Messina per l’attraversamento della città da parte di mezzi pesanti. Ancora più di recente non si è esitato a dichiarare lo stato di emergenza in relazione allo stato in cui si trovano le centrali nucleari italiane (DPCM 14 febbraio 2003 in GU 12.3.2003), pur da tempo dimesse e quindi non più in attività e ciò a fronte del solo timore di un evento – futuro ed incerto – quale un attacco terroristico in un contesto di crisi internazionale.

3. La sentenza pone certamente un giusto freno ad un utilizzo troppo disinvolto di un istituto che si presta effettivamente a strumentalizzazioni e può essere a volte impiegato o invocato senza che ve ne siano i presupposti, solo per aver accesso al commissariamento straordinario ed ai poteri derogatori.
La sentenza peraltro non nega che la valutazione dei presupposti rivesta i caratteri della più ampia discrezionalità (come già affermato in giurisprudenza: cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n. 2361/2000) e riconosce che con la locuzione “altri eventi” il legislatore abbia aperto la via ad interventi straordinari che si possono rendere indispensabili in una situazione che può essere di emergenza “indipendentemente dalla causa che l’ha determinata”. Deve trattarsi però di interventi sempre mirati alla tutela dell’integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell’ambiente dai danni o dal pericolo di danni.
Sono quindi la natura dei valori e gli interessi in gioco che rappresentano il criterio di valutazione dei presupposti della dichiarazione dello stato di emergenza e che possono fornire gli elementi per una motivazione particolarmente approfondita; la quale quindi non può essere affidata a mere formule di stile, ma dalla quale deve evincersi che il Governo ha fondatamente raggiunto la consapevolezza di avere un “dovere” di intervento, non potendosi consentire che la cura di quei valori e di quei beni rimanga affidata agli strumenti ordinari, pena il rischio concreto di un evento che, se non ancora verificatosi, avrebbe certamente, per dimensione e caratteristiche, le connotazioni della “calamità”.

4. La sentenza quindi pur non affrontando direttamente la questione delle dichiarazioni e dei commissariamenti “preventivi”, offre utili indicazioni per affrontare anche questo tema delicato.
Una concezione riduttiva dell’istituto in questione, che impedisse di utilizzare la dichiarazione dello stato di emergenza con finalità precauzionali, sarebbe del tutto illogica ed in palese contrasto con le finalità più generali di tutti gli strumenti della protezione civile, oltre che con gli stessi principi di rango costituzionale relativi alla salvaguardia delle persone ed alla tutela della salute.
Si rammenti, a conforto di ciò, che nella connessa materia delle ordinanze contingibili ed urgenti – anch’esse predisposte per far fronte a situazioni di pericolo – si è affermato che: a) “Il potere di emettere ordinanze contingibili e urgenti attribuito al Sindaco dall’art. 38 L. 8 giugno 1990 n. 142, presuppone la necessità di provvedere con immediatezza in ordine a situazioni di natura eccezionale e imprevedibile, cui non si potrebbe far fronte col ricorso agli strumenti ordinari apprestati dall’ordinamento, senza che, soprattutto in materia di sanità pubblica e protezione dell’ambiente, possa darsi soverchio rilievo alla durata della situazione di pericolo, atteso che questa, quale ragionevole probabilità che l’evento dannoso accada, potrebbe protrarsi anche per un lungo periodo senza cagionare il fatto temuto; b) Le ordinanze contingibili e urgenti, quando mirino a preservare la salute pubblica, possono essere adottate non solo per porre rimedi a danni già verificatisi alla salute, ma anche e soprattutto, alla stregua dell’art. 32 Cost., per evitare che tali danni si verifichino (Cons. di Stato, Sez. V, 2 aprile 2003, n. 1678).
Il che sta appunto a significare che né la circostanza che l’evento grave da affrontare sia solo atteso né che la situazione di pericolo perduri da lungo tempo sono elementi atti ad impedire il legittimo utilizzo di strumenti giuridici tipici dell’emergenza.
La sentenza del Tar Friuli – Venezia Giulia ha quindi correttamente censurato l’uso improprio della dichiarazione dello stato di emergenza, in una situazione, quale quella di un insediamento produttivo non a norma dal punto di vista della normativa sulla tutela delle acque e di paventate ricadute occupazionali ed economiche, nella quale indubbiamente non è dato riscontrare né un connotato di eccezionalità né un effettivo pericolo per l’incolumità e la sicurezza delle persone

— *** —

V. T.A.R. FRIULI VENEZIA GIULIA, decisione 30 agosto 2003, n. 641

Note

L'articolo Commissariamenti straordinari solo se la situazione è veramente eccezionale proviene da Giustamm.

Con la pubblicazione in gazzetta ufficiale del decreto legge n. 314 del 14 novembre scorso il Governo ha scelto la linea dura per risolvere l’annoso problema del deposito nazionale delle scorie radioattive. Dando in qualche modo per scontato che qualsiasi decisione al riguardo avrebbe dovuto fare i conti con l’opposizione delle comunità locali, si è optato una soluzione giuridica che offre, in linea teorica, le migliori garanzie di “tenuta” anche in sede contenziosa.
Con la c.d. legge-provvedimento infatti, per di più adottata dal governo in via d’urgenza, la scelta di localizzazione acquista il rango e la forza della norma e così viene sottratta sia alla disciplina del procedimento amministrativo (legge n. 241/90) sia a quella dell’impugnazione al TAR. Nel testo del decreto la “blindatura” della decisione assunta viene poi attuata attraverso ulteriori e delicati passaggi. Il più eclatante è quello della definizione, alquanto “tirata”, dell’intervento come “opera di difesa militare”, con l’evidente intento di attrarre la questione nell’ambito delle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, in danno alle Regioni. L’altro è quello di affiancare al soggetto attuatore già in essere, la SOGIN spa, un commissario straordinario, cui vengono conferiti poteri di intervento in deroga alla normativa vigente.
Questa costruzione, all’apparenza così difficilmente attaccabile, presenta peraltro degli evidenti punti deboli, anche in relazione ad una formulazione delle varie disposizioni non del tutto coerente e precisa. L’elemento maggiormente critico è rappresentato proprio dall’individuazione del sito, che in realtà viene fatta in forma generica e non puntuale (il territorio del Comune di Scanzano Jonico), privando in qualche modo di effetto la portata vincolante della scelta legislativa. Mancando infatti la localizzazione, questa dovrà seguire la strada del procedimento amministrativo partecipato e concludersi con un provvedimento, il quale sarà soggetto alla disciplina ordinaria delle impugnazioni.
Se invece si dovesse ritenere che la scelta legislativa è già in sé puntuale, comunque gli oppositori potranno contestare non solo l’eventuale contrasto con i limiti costituzionali della legge-provvedimento, già in passato individuati dalla Corte Costituzionale (sentenze n. 211 del 1998; n. 225 del 1999), ma anche il mancato previo svolgimento di una procedura di valutazione d’impatto ambientale ai sensi delle Direttive 85/337 e 97/11 della CE. Va tenuto conto, poi, che l’eventuale mancato rispetto di quest’ultima disciplina (sotto i profili della valutazione delle alternative e del mancato coinvolgimento del pubblico) non richiede il giudizio di costituzionalità ma può condurre ed abilitare anche interventi, da parte di qualsiasi giudice ed anche da parte di singole pubbliche amministrazioni, con lo strumento della c.d. “disapplicazione” (Cons. Stato, Sez. IV, n. 918 del 1998).
Altra questione che appare trattata nel decreto con eccessiva disinvoltura, è quella dell’attribuzione al commissario straordinario, nominato per di più senza la previsione di un limite temporale della sua missione, di un potere di deroga alla normativa, non puntualmente limitato, come invece avviene, anche per costante insegnamento della Corte costituzionale, per gli analoghi poteri commissariali previsti dalla disciplina generale della protezione civile.
Non resta quindi che confidare che il periodo di tempo che deve trascorrere per la conversione in legge del decreto venga dedicato ad approfondire le delicate questioni che sono state sopra segnalate. Ciò anche tenendo conto di quel sempre valido insegnamento della dottrina secondo il quale il nostro ordinamento, per poter ben funzionare, richiede il rispetto di una “riserva dell’amministrazione”, alla quale andrebbero quindi esclusivamente attribuite tutte le scelte puntuali, da adottarsi con atti vincolati al rispetto delle leggi ordinarie, anche per salvaguardare diritti di azione e di reazione dei cittadini e di tutti i soggetti pubblici interessati. Il rischio che si corre, altrimenti, è quello che ciò che appare a prima vista blindato si riveli di cartone e non regga all’urto con un esercizio diretto e dirompente della sovranità popolare.

Note

L'articolo Rifiuti radioattivi: un decreto basterà ? proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Giustizia amministrativa e democrazia proviene da Giustamm.