Da qualche tempo nelle aule di giustizia si aggira un fantasma.

Dalle caotiche sale dei Tribunali civili e dalle ovattate camere di consiglio della giustizia amministrativa, fino alle austere sale della Suprema Corte, si agita, inquieto, lo spettro delle ex- UU.SS.LL.

Non contente di aver concorso, in misura non indifferente, al tracollo finanziario delle casse statali, nei tre lustri di travagliata esistenza, (dalla L. n. 833/78 al D. Lgs. N. 502/92), le UU.SS.LL., forse a causa di una soppressione troppo affrettata (e, quindi, troppo poco ponderata), continuano a generare questioni e problemi. La repentina cancellazione dal mondo giuridico delle indebitate UU.SS.LL., infatti, non è stata particolarmente apprezzata dai tanti creditori, i quali (che pretesa !) hanno ugualmente cercato di realizzare i propri titoli nei confronti degli enti subentranti alle famigerate Unità Sanitarie Locali.

Considerata la rilevanza economica della questione, sono ben comprensibili i tentativi portati avanti da tutti i soggetti coinvolti, di addossare ad altri gli oneri economici di una dissennata gestione, alla quale non hanno concorso. Meno comprensibile, però, è l’equivoca risposta pervenuta, su tali istanze di giustizia, dalle istituzioni, nell’esercizio delle funzioni legislative, esecutive e giudiziarie.

Il vivace dibattito sulla questione, infatti, è stato generato, e vive tuttora, sulle reticenze del legislatore e sulle incongruenze degli organi giudicanti.

Al fine di consentire la più completa ricostruzione della vicenda, appare opportuno riesaminare la successione normativa.

Normativa nazionale

Il D. Lgs. n. 502/92 ha disciplinato caratteri e strutture delle neoistituite Aziende USL [1], ed ha attribuito alle regioni l’esercizio del potere di regolamentare la delimitazione delle rispettive competenze dei nuovi enti e di disciplinarne l’organizzazione [2].

La successiva L. n. 724/94 (collegato alla finanziaria 1995), all’art. 6 comma 1, poi, ha rafforzato gli indicati compiti organizzativi delle regioni, imponendo loro l’adozione di un preciso modulo organizzatorio. A tal fine, le regioni hanno dovuto istituire appositi uffici (le cc.dd. “Gestioni stralcio”), per la gestione dei patrimoni delle soppresse UU.SS.LL. sollevando le neoistituite Aziende da ogni relativo onere [3].

L’art. 2 comma 14 della L. n. 549/95 (collegato alla finanziaria 1996), infine, ha puntualizzato gli intenti del legislatore, disponendo la trasformazione delle “gestioni Stralcio” in “Gestioni liquidatorie”, alle quali risultano preposti i Direttori Generali delle Aziende USL [4].

Tale operazione manifesta un duplice intento del legislatore.

In primo luogo, a livello programmatico, si è indicato l’obiettivo da conseguire, e cioè la definitiva scomparsa degli enti soppressi, attraverso la liquidazione del loro patrimonio. In secondo luogo, a livello organizzatorio, il legislatore ha precisato che le gestioni-stralcio, benché istituite dalle regioni, dovevano essere considerate uffici delle Aziende USL. Tale significato può essere agevolmente desunto dalla preposizione del Direttore Generale dell’Azienda alla gestione liquidatoria. Si tratta di una preposizione obbligatoria, effettuata ex lege, elidendo ogni discrezionalità da parte dell’Amministrazione regionale.

Qualora la gestione liquidatoria fosse stata un organo regionale, l’ente preponente avrebbe ben dovuto conservare il potere discrezionale di nomina del responsabile scegliendo persona di fiducia.

L’indicata ricostruzione ermeneutica, poi, risulta convalidata dall’esame delle particolari disposizioni contabili succedutesi nel tempo (con la – incostituzionale – prassi dei cc.dd. “decreti catenaccio”), con cui è stata disposta la separazione fra la contabilità e i bilanci delle nuove Aziende e dei soppressi enti [5].

Tale impostazione di base, è vero, è stata, poi, modificata con il D.L. n. 261/95, di ulteriore reiterazione delle indicate disposizioni contabili, con attribuzione espressa alle regioni delle responsabilità dirette per il saldo delle poste passive della contabilità delle pregresse UU.SS.LL. [6]

Ma tale modifica ha avuto vita breve, poiché è stata, a sua volta, espressamente eliminata (prima ancora che dall’intervenuta decadenza del D.L. per mancata conversione), dal successivo D.L. n. 186/96 [7] e non stata più riproposta nelle successive reiterazioni. Le ulteriori versioni del provvedimento, infatti, sono ritornate alla primitiva lezione, che disponeva una separazione contabile all’interno dell’Azienda USL [8].

Tutti gli indicati provvedimenti, ripetesi, sono decaduti per mancata conversione, anche se la successiva L. n. 4/97 ne ha fatti salvi gli effetti.

Normativa regionale siciliana

Rispetto all’indicata ricostruzione normativa è da segnalare, poi, il “caso Sicilia”.

Premessa, in via generale la potestà normativa esclusiva e quella concorrente, della Regione Siciliana della regione siciliana, disciplinate dagli artt. 14[9] e 17[10] dello Statuto Speciale, occorre evidenziare che, nel territorio regionale, la riforma del Servizio sanitario nazionale (SSN) e la connessa creazione delle Aziende USL in sostituzione delle soppresse UU.SS.LL. trova la sua fonte specifica nel disposto della L.r. n. 30/93. E’ proprio tale norma, infatti, che, in forza di un rinvio espresso, rende applicabile la riforma nel territorio della regione, con le modifiche indicate di seguito, nel prosieguo dello stesso testo normativo[11].

La comprensione del fondamento giuridico della predetta legge regionale assume rilievo centrale nell’esegesi della questione. Occorre, infatti, comprendere se, a termini di Statuto, l’assemblea regionale siciliana aveva, sulla questione, potestà normativa esclusiva o concorrente. Solo nel primo caso, infatti, poteva essere riconosciuta la possibilità di emanare una disciplina in contrasto con le disposizioni nazionali.

Orbene, una frettolosa considerazione del testo normativo in questione potrebbe indurre a rilevare, nella norma, una disciplina dell’assistenza sanitaria, come tale ricompresa nelle materie indicate dal citato art. 17 dello Statuto. A ben guardare, però, si tratta di una normativa formalmente e sostanzialmente rivolta all’organizzazione (o, meglio, alla riorganizzazione) del Servizio Sanitario, con l’istituzione di nuovi soggetti giuridici, l’attribuzione di compiti, la ripartizione di funzioni, di risorse umane e patrimoniali, e la delimitazione delle competenze dei molteplici soggetti.

Non già, dunque, una normativa volta a stabilire l’an, il quomodo e il quando delle prestazioni sanitarie, bensì un’articolata e dettagliata riorganizzazione delle strutture preposte all’erogazione dei servizi.

Come tale, evidentemente, è stata emanata in applicazione della potestà legislativa esclusiva, disciplinata dall’art. 14 dello Statuto.

Ritenere diversamente, significherebbe, per un verso, riconoscere che la riforma del SSN era rivolta alla riconsiderazione della quantità e qualità degli interventi di assistenza sanitaria. Il che sarebbe in contrasto con il disposto espresso della riforma medesima.

Per un altro verso, significherebbe inficiare il complessivo impianto normativo della citata L.r. n. 30/93, la quale non avrebbe il potere di modificare la norma nazionale.

In dettaglio, l’art. 55 della L. r. n. 30/93 attribuisce agli Organi di Governo della Regione siciliana molteplici deleghe per la concreta attivazione delle nuove aziende[12], nonché per la gestione della successione nel patrimonio[13] e nei rapporti[14] fra “vecchie” UU.SS.LL. e “nuove” Aziende USL[15].

Che, in ogni caso, tale specifica disposizione riguardi le modalità di organizzazione degli enti e non l’assistenza sanitaria (e quindi sia espressione di potestà normativa esclusiva e non concorrente), è dimostrato dal fatto che la norma individua i soggetti responsabili per il pagamento delle poste attive e passive del patrimonio dell’ente soppresso e non disciplina il quomodo delle prestazioni. Più precisamente, la predetta normativa indica le modalità di organizzazione degli uffici e degli enti che provvedono ad erogare le prestazioni sanitarie, stabilendo, con sufficiente precisione, i criteri per il riparto delle pregresse situazioni debitorie. Infatti, appartiene ai fondamentali principi del diritto amministrativo, il concetto di “organizzazione” inteso come il sistema normativo volto a determinare chi sono gli individui ai quali è attribuito il potere di agire per l’amministrazione, la ripartizione di questi poteri e i rapporti fra loro.

Fra i provvedimenti di attuazione di tale normativa, assume rilievo preponderante il D.A. Sanità 28/4/95, il quale dispone, per un verso, la successione universale delle Aziende alle UU.SS.LL. e, per l’altro verso, la creazione delle gestioni stralcio per la relativa separazione contabile[16].

I successivi provvedimenti di attuazione succedutisi sono, poi, il D.P. 7/7/95 della Presidenza regionale di costituzione delle nuove Aziende e i DD.AA. Sanità nn. 16281-16305 del 12/7/95 di istituzione delle gestioni-stralcio, di durata annuale, poi, prorogate con successivo D.A. Sanità 12/7/96

Interventi giurisprudenziali

La ricostruzione ermeneutica sopra effettuata (e resa necessaria della reticenza di un legislatore che ha mantenuto l’ambiguità sulle forme e sulle modalità della successione) non è stata condivisa da tutti gli operatori del diritto.

Il carattere impreciso e lacunoso dei testi normativi ha reso necessario, sul punto, l’intervento della magistratura. I giudici, però, nelle molteplici occasioni in cui si sono occupati della questione, hanno individuato tre diverse soluzioni (e tre diversi responsabili per il pagamento delle somme).

La tesi elaborata originariamente e volta al riconoscimento della responsabilità, per tali debiti, delle Aziende USL, quali successori in universum jus delle soppresse UU.SS.LL., sembrava orami consolidata nella giurisprudenza di merito e di legittimità, civile e amministrativa.

Nell’ambito di tale filone giurisprudenziale, acquisito il dato pacifico ed incontroverso dell’intervenuta successione universale delle “nuove” Aziende alle “vecchie” UU.SS.LL. [17], la creazione delle “Gestioni stralcio” era elaborata quale ripartizione interna dei compiti fra uffici [18], mentre l’affrancazione di responsabilità dell’Azienda (indicata dalla L. n. 724/94) era interpretata quale rapporto organizzativo e gestionale fra soggetti [19], ovvero quale disposizione di bilancio meramente descrittiva di una situazione di fatto, ma inidonea a modificare l’imputazione soggettiva delle obbligazioni [20].

La soluzione, peraltro, era particolarmente favorevole alle ragioni dei creditori (i quali potevano indirizzare le proprie domande in maniera certa contro le Aziende), ma anche alle pretese di queste ultime, le quali, esaurito il patrimonio della gestione stralcio, potevano rivendicare i finanziamenti regionali [21].

Su tale situazione ha inciso, in modo dirompente, una decisione della S.C., resa a SS.UU., la n. 1989/97 [22], (peraltro preannunciata dalla precedente statuizione delle sezioni semplici n. 9804/96 [23] in cui è stato ripensato il precedente assunto concernente l’avvenuta successione universale delle “nuove” Aziende alle “vecchie” UU.SS.LL. In tale sede, la S.C. ha osservato che, in presenza della previsione legislativa di una procedura di liquidazione di un ente, si realizza una successione a titolo particolare nei singoli rapporti con l’ente subentrante. La soggettività dell’ente soppresso, invece, risulta prolungata dall’ufficio di liquidazione.

Ne è conseguenza, ad opinione della S.C., che l’Ufficio liquidatorio deve essere considerato organo della Regione, quale ente chiamato alla sua istituzione. Pertanto, proprio la regione dovrebbe essere considerata successore dell’ex USL per i rapporti non trasferiti espressamente all’Azienda subentrante.

Tale soluzione è stata, poi, confermata sulla base della disamina della successione di decreti legge che avevano attribuito alla regione la responsabilità per il pagamento delle predette posizioni debitorie. La circostanza che tali DD.LL. fossero decaduti per mancata conversione doveva essere considerata, nell’ottica della S.C., quale indice rivelatore della volontà legislativa di individuare le regioni quali enti tenuti al pagamento dei debiti in questione.

Tale contrapposizione fra responsabilità della Regione e responsabilità dell’Azienda USL è stata, però, contrastata da un innovativo filone giurisprudenziale, volto a riconoscere soggettività autonoma alle gestioni liquidatorie in proprio (e non quali uffici della regione o dell’Azienda USL). Tale interpretazione, che ha trovato origine nella sentenza della Cass. 7479/96[24], è stata compiutamente sviluppata nella successiva pronuncia del Tribunale di S.M. Capua Vetere 16/1/98 n. 78[25].

In tale sede, il Giudice campano (la cui tesi, va detto subito, appare più che convincente, per l’ampiezza della motivazione e l’approfondimento delle questioni), muovendo da un esame analitico della normativa nazionale di riferimento, ha rilevato l’inesistenza di qualsiasi disposizione che espressamente indicasse nella regione il successore universale delle ex-UU.SS.LL.

Al contrario, in tale sede il giudicante ha rilevato un’evidente identità (di funzioni più che di forma) fra Aziende e UU.SS.LL. per la successione delle prime nella maggior parte dei compiti già svolti dalle seconde.

D’altronde, le molteplici considerazioni svolte nella sentenza “pilota” della S.C. per accreditare la diversa soluzione sono state ritenute facilmente superabili. In primo luogo, la considerazione dell’istituzione da parte della regione delle “gestioni stralcio” è stata giudicata del tutto conforme al sistema, considerato che le regioni sono titolari di competenze istituzionali in materia sanitaria e ospedaliera.

In secondo luogo, la valorizzazione delle disposizioni contabili (dettate con decretazione d’urgenza) che avevano attribuito alle regioni la responsabilità per le poste debitorie in questione non è stata ritenuta ammissibile perché ritenuta integrante una palese violazione dei principi di logica interpretativa. Infatti, tali disposizioni sono state soppresse prima ancora che il relativo D.L. decadesse per mancata conversione (tant’è che, nelle ultime reiterazioni del provvedimento, il riferimento alle regioni non è stato più riproposto).

L’istituzione delle gestioni stralcio, quindi, in tale ottica, è stato specificamente valorizzato quale creazione di un ufficio interno all’Azienda USL, ma dotato di propria autonomia e di un proprio patrimonio, rivolto esclusivamente alla soddisfazione dei creditori degli enti soppressi. SI è considerato, quindi, che l’adozione, imposta dal legislatore, del modulo organizzatorio delle gestione liquidatoria, ben lungi dal confermare l’ipotesi di successione fra ente soppresso ed ente incaricato dell’istituzione della gestione (la regione), evidenzia, invece, il ruolo autonomo di tale gestione nell’ambito della complessa vicenda successoria.

La separazione dei rapporti afferenti all’ente soppresso, infatti, è agevolmente sussumibile in quella particolare figura di creazione dottrinaria, conosciuta come “patrimonio in liquidazione” (quale species, del più ampio genus della separazione patrimoniale). E proprio il modello del patrimonio separato appare quello che, più d’ogni altro, può servire di riferimento per comprendere la vicenda in discussione.

Identificare le gestioni stralcio (oggi gestioni liquidatorie) con un ufficio regionale, appare una forzatura interpretativa sostenuta sulla base di argomentazioni troppo deboli (l’istituzione dell’organo da parte dell’ente regione) e troppo poco coerenti con il sistema (se l’ente che ne istituisce un altro deve rispondere dell’operato di quest’ultimo, ragionando per absurdum, anche lo Stato dovrebbe rispondere dei debiti delle regioni, avendole istituite con propri DD.PP.RR.). Riconoscere nelle predette gestioni i tratti caratteristici del patrimonio separato, interno all’azienda (distinto dal patrimonio generale, sotto il profilo funzionale finalistico, per un verso, e sotto il profilo finanziario e contabile, per l’altro), invece, consente di riconfigurare il fenomeno della successione fra Azienda e UU.SS.LL. sulla base di una solida unità di sistema.

Peraltro, la profonda incoerenza della ricostruzione operata dalla citata sentenza n. 1989/97 è stata avvertita dalla stessa S.C., la quale, intervenendo nuovamente sul tema, con due nuove pronunce, delle quali una a SS.UU.[26], ha riconosciuto l’autonomia delle predette gestioni rispetto agli enti coinvolti (Azienda e Regione). E ciò, pur continuando ad inquadrare, impropriamente, la predetta gestione all’interno della regione.

Il significativo riconoscimento della S.C. fa ben sperare in ordine alla definitiva rimeditazione della posizione, sia in campo nazionale, sia, e soprattutto, in relazione al “caso Sicilia”. Anche se stupisce il silenzio con cui tali decisioni sono state accolte, soprattutto in confronto con il clamore suscitato dall’adozione del precedente indirizzo interpretativo.

Il “caso Sicilia” all’esame della giurisprudenza

A – Il Foro di Palermo

Su tale già complessa ricostruzione della vicenda in campo nazionale, s’inserisce la specifica considerazione del “caso Sicilia”, la cui particolarità è stata opportunamente apprezzata dagli uffici giudiziari palermitani. Il consolidato indirizzo del Tribunale e della Corte d’appello di Palermo esclude, da tempo, la responsabilità dell’ente regione. Il Tribunale di Palermo, sin dalla decisione n. 3195/97 [27] (inedita) aveva rilevato come la successione universale delle Aziende USL fosse stata consacrata dal D.A. 28/4/95 e come la “gestione Stralcio” costituisse una “figura organizzatoria interna”, con finalità meramente contabile senza alcun’autonoma legittimazione processuale. Parimenti inedita è rimasta la successiva decisione della Corte d’Appello di Palermo n. 181/98[28], la quale ha attribuito specifica rilevanza al regolamento in questione.

Con decisione dell’11 luglio 1996 [29], peraltro, lo stesso Tribunale di Palermo aveva espressamente puntualizzato la non estensibilità, alla regione Siciliana, della soluzione al problema elaborata dalla S.C. in campo nazionale, stante che la successione universale delle Aziende USL alle soppresse UU.SS.LL. è stata testualmente prevista dalla norma secondaria emanata in materia.

La sentenza n. 10/99 [30], sempre del Tribunale di Palermo, infine, nel ribadire il rigore sistematico della prospettata soluzione ha anche criticato la pronuncia della S.C., resa espressamente per il “caso Sicilia” medio tempore pubblicata. La sentenza n. 5602/98 [31], infatti, si è pronunciata sulla complessa questione con un criptico obiter, che, per dirla con il Tribunale di Palermo, “appare piuttosto muoversi nella direzione prescelta dalle Sezioni Unite, senza menomamente preoccuparsi né dell’eventuale contrasto della normativa regionale, con la legislazione nazionale, né della sostanziale disapplicazione della normativa regionale che lo stesso finisce con propugnare”.

Si tratta di una forma di disapplicazione che, in una regione a statuto speciale, appare inammissibile. L’art. 10 L. n. 62/53 (c.d. “Legge Scelba”), nel disciplinare i rapporti fra la normativa nazionale e quella regionale aveva stabilito l’automatica abrogazione della normativa regionale in conflitto con la legge-quadro statale [32]. Ma, com’è di tutta evidenza, la “Legge Scelba” non trova applicazione per una regione a statuto speciale, con riferimento alle materie attribuite alla sua potestà normativa esclusiva (cfr. art. 14 lett. p dello Statuto).

B- Il Foro di Catania

A fronte di tale motivata e consolidata esegesi fornita dai giudici palermitani, è da rilevare la contraria posizione assunta dai giudici catanesi, i quali, nelle due decisioni in commento, la n. 1104/98 del Tribunale e la n. 480/99 della Corte d’Appello, rese nella medesima causa, hanno preferito adagiarsi acriticamente al dictum della Suprema Corte, senza considerare le contrarie indicazioni provenienti dalla specifica normativa siciliana.

Il Tribunale di Catania, in particolare, ritenendo che la normativa regionale fosse stata emanata quale espressione di potestà legislativa concorrente, ha semplicisticamente affermato l’incompatibilità delle disposizioni siciliane con quelle nazionali, disapplicandole tout court.

La Corte d’Appello, poi, pronunciandosi in secondo grado sulla medesima causa, ha mantenuto ferma tale conclusione, cercando di sostanziare, con una motivazione più completa, lo scarno e debole iter argomentativo del Tribunale.

Sotto un primo profilo, è da rilevare come la Corte non chiarisca le ragioni della propria concezione, secondo cui le disposizioni regolatrici della questione siano state dettate dalla Regione Siciliana ai sensi dell’art. 17 dello Statuto (potestà legislativa concorrente), limitandosi ad affermare che tali norme sarebbero “attinenti all’assistenza sanitaria” e citando, quale supporto, la precedente decisione della S.C. n. 2390 del 20/3/96.

Infatti, appare evidente, come rappresentato nella precedente ricostruzione normativa, che le disposizioni regionali riconosciute applicabili, siano state emanate in materia di organizzazione di uffici ed enti regionali. Come tali non sarebbero superabili da una contraria disposizione nazionale, perché emesse in sede di potestà normativa esclusiva. Ne consegue che il disposto della L.r. n.30/93 e della relativa normativa di attuazione è destinato a prevalere, nel territorio della regione siciliana, su tutte le altre norme nazionali di rango ordinario con la stessa confliggenti. In particolare, non può trovare applicazione la disposizione della L. n. 724/94 cit., contrastante con l’espressa statuizione contenuta nella L.r. 30/93 e, ancor di più, nel D.A. 28/4/95.

Ma l’erroneità della decisione si appalesa ancor di più nel prosieguo della motivazione, in cui il giudice, nel tentativo di consolidare la propria tesi, argomentando per absurdum, afferma che le disposizioni speciali siciliane, siccome dettate con regolamento, non potrebbero comunque trovare applicazione, poiché il relativo atto amministrativo sarebbe stato emanato eccedendo i poteri conferiti e in contrasto con la legislazione nazionale.

Il D.A. 28/4/95, laddove rivolto a trasferire alle neoistituite Aziende USL tutte le obbligazioni già gravanti sulle soppresse UU.SS.LL. sarebbe illegittimo, ad opinione della Corte catanese perché eccedente i poteri conferiti all’assessore regionale alla Sanità con la L.r. n. 30/93. Pertanto lo stesso dovrebbe essere disapplicato.

Palese è, nella specie, l’improprietà nell’uso dell’istituto della disapplicazione da parte del decidente, sotto due diversi profili.

In primo luogo, si osserva che disapplicare un atto amministrativo significa riconoscere che un provvedimento è inefficace nel caso oggetto di pronunzia giurisdizionale, perché emesso da un’autorità amministrativa, senza che alcuna norma le avesse attribuito il relativo potere. La disapplicazione dell’atto, infatti, consegue all’impossibilità di considerare il provvedimento quale espressione della norma attributiva del potere amministrativo, e, anzi, esclude la presenza di un atto, impugnabile dinanzi al giudice amministrativo [33].

Nella fattispecie di disapplicazione dell’atto emanato in carenza di potere, il giudice deve accertare, incidenter tantum, ai soli fini della decisione sul rapporto, l’originaria inefficacia di esso.

Nel caso di specie, il potere di regolamentazione della questione inerente, fra l’altro, alla successione fra enti, era stato conferito all’amministrazione regionale.

Il D.A. 28/4/95, è stato emanato in totale attuazione delle disposizioni sopra indicate, senza che possa essere fondatamente individuato alcun eccesso da parte dell’Amministrazione regionale. Eccesso che la Corte di merito ha meramente enunciato ma non ha in alcun modo comprovato. Il D.A., invece, ha dettato proprio i criteri per la definizione dei rapporti attivi e passivi delle ex UU.SS.LL., previsti dalla disposizione sopra citata.

Ne consegue che l’istituto della disapplicazione non poteva essere correttamente invocato dalla Corte di merito, al fine di porre nel nulla gli effetti dell’atto in questione, atteso che il presupposto dell’esistenza del potere amministrativo di regolamentare la successione fra gli enti in questione esisteva ed è stato richiamato dall’amministrazione nel preambolo dell’atto.

In secondo luogo, si rileva che il Giudice ordinario può disapplicare solo l’atto sottoposto al suo giudizio per in via indiretta, quale presupposto della situazione oggetto della controversia. Considerato che il sistema di tutela giurisdizionale non consente la fruizione di una doppia tutela, dinanzi al giudice amministrativo e dinanzi a quello ordinario, infatti, la S.C. ha, da tempo, precisato che non può essere disapplicato l’atto nei confronti di chi è parte del rapporto oggetto della disposizione amministrativa e destinatario di essa, e, pertanto, può reagire alla disposizione per mezzo dell’impugnazione proposta al giudice competente[34].

Ma il D.A. in questione non è stato mai impugnato dai destinatari (Aziende USL e Ospedaliere) in via diretta davanti al Giudice amministrativo. Scaduto il termine per il relativo gravame, appare sommamente impropria la decisione del giudice ordinario di porre nel nulla l’atto medesimo nei confronti dei suoi destinatari diretti, attraverso un uso del potere di disapplicazione non conforme alla legge.

Sulla vicenda si è anche pronunciato il Tribunale di Ragusa, con sentenza n. 330/99 [35] (inedita), in cui, per un’evidente svista il Giudice ha applicato il disposto del D. Lgs. n. 502/92, senza alcuna considerazione della L.r. n. 30/93 e della specificità della regione siciliana.

E’ da rilevare, però, che l’indirizzo dei giudici catanesi di cui si discute è stato successivamente ripensato, di pari passo con il mutamento di indirizzo della S.C. Infatti, con la sentenza qui commentata del Tribunale, sez. stralcio, n. 339/99 melius re perpensa, le conclusioni precedentemente formulate sono state riconsiderate ed è stata esclusa nelle fattispecie in questione la responsabilità della regione siciliana.

In tale ultima pronuncia, il Tribunale, rivisitando l’intera materia con mente scevra da preconcetti, ha finalmente riconosciuto l’applicabilità della speciale normativa regionale dettata sulla materia ed ha sanzionato la responsabilità in proprio della gestione liquidatoria, quale organo-ufficio dell’Azienda USL, in regime di separazione patrimoniale con l’Azienda medesima.

Conclusioni

Appare evidente che la presente questione, ben lungi dall’essere risolta, è destinata ad arricchirsi di nuovi contributi. Si tratta di una vicenda insorta a causa di una riforma, quella del SSN, che ha disposto una drastica e radicale cesura fra il vecchio sistema e il nuovo, senza curarsi di regolamentare il delicato momento transitorio. E ciò, nel tentativo di soddisfare l’irrazionale tendenza al “nuovismo” che ha caratterizzato la storia recente delle istituzioni italiane.

Appare, quindi, auspicabile un intervento chiarificatore, in materia da parte del legislatore nazionale e di quello regionale, al fine di delineare in modo certo e definito le rispettive competenze degli enti e degli uffici coinvolti. Il che dovrebbe porre un freno all’inutile moltiplicazione delle liti finalizzate semplicemente al “discarico” delle responsabilità su altri soggetti (infatti, in mancanza di una soluzione univoca e congruamente motivata, tali controversie non potranno che aumentare). Il tutto, quindi, con un’evidente agevolazione del cittadino-creditore, il quale potrebbe individuare agevolmente il proprio debitore. Ma anche con un concreto risparmio di risorse umane e professionali dell’amministrazione della giustizia, che potrebbero essere più utilmente impiegate in altro modo.

— *** —

[1] D. Lgs. n. 502/92, art. 3 comma 1, “L’unità sanitaria locale è azienda e si configura come ente strumentale della regione, dotato di personalità giuridica pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica […]”.

[2] D. Lgs. n. 502/92, art. 3 comma 5, “Le regioni disciplinano, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore presente decreto, nell’ambito della propria competenza le modalità organizzative e di funzionamento delle unità sanitarie locali prevedendo tra l’altro, sentite le province interessate: […] c) i criteri per la definizione dei rapporti attivi e passivi facenti capo alle preesistenti unità sanitarie locali e unità socio-sanitarie locali;[…]”.

[3] L. n. 724/94, art. 6 comma 1 “[…] In nessun caso è consentito alle regioni di far gravare sulle aziende di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni ed integrazioni, né direttamente né indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle unità sanitarie locali. A tal fine, le regioni dispongono apposite gestioni a stralcio, individuando l’ufficio responsabile delle medesime”.

[4] L. n. 549/95, art. 2 comma 14, “Per l’accertamento della situazione debitoria delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere al 31 dicembre 1994, le regioni attribuiscono ai direttori generali delle istituite aziende unità sanitarie locali le funzioni di commissari liquidatori delle soppresse unità sanitarie locali ricomprese nell’ambito territoriale delle rispettive aziende. Le gestioni a stralcio di cui all’art. 6, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, sono trasformate in gestioni liquidatorie. […]”.

[5] D.L. 419/94 (non convertito in legge, ma reiterato con DD.LL. n. 518/94, n. 603/94, n. 722/94, n. 57/95 e n. 135/95, poi tutti decaduti), art. 2 comma 1 “[…] la contabilità economico-finanziaria e patrimoniale e la contabilità finanziaria delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere previste dall’art. 5 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni e integrazioni, dovranno essere tenute separate rispetto a quella degli anni 1994 e precedenti.”

[6] D.L. n. 261/95, (anch’esso non convertito in legge, ma reiterato, a sua volta, con DD.LL. n. 362/95, n. 448/95, n. 553/95, n 89/96), art.2 comma 1, “La contabilità economico-finanziaria e patrimoniale e la contabilità finanziaria delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere relative agli anni precedenti al 1995 sono garantite direttamente dalle regioni, che ne assumono integralmente le relative obbligazioni”. Da segnalare, poi, l’integrazione apportata dal D.L. n. 89/96 (per il breve periodo di vigenza del medesimo) “quando le stesse non derivino da scelte esclusive o determinanti dello Stato”.

[7] D.L. n. 186/96 (anch’esso non convertito in legge), art. 2, “Nell’art. 2, comma 1, del decreto-legge 28 febbraio 1996, n. 89, è soppresso il secondo periodo”.

[8] D.L. n. 224/96 art. 2 comma 1, “[…] la contabilità economico-finanziaria e patrimoniale e la contabilità finanziaria delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere previste dall’art. 5 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni e integrazioni, dovranno essere tenute separate rispetto a quella degli anni 1994 e precedenti […]”

[9] Statuto speciale della Regione Siciliana, approvato con L. Cost n. 455/46, art. 14, “l’assemblea, nell’ambito della Regione e nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali deliberate dalla costituente del popolo italiano, ha la legislazione esclusiva nelle seguenti materie: […] p) ordinamento degli uffici e degli enti regionali”.

[10] Statuto speciale della Regione Siciliana, approvato con L. Cost n. 455/46, art. 17, “Entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si conforma la legislazione dello Stato, l’Assemblea regionale può, al fine di soddisfare alle condizioni particolari e agli interessi della Regione, emanare leggi, anche relative all’organizzazione dei servizi, sopra le seguenti materie concernenti la regione: […] c) assistenza sanitaria […]”.

[11] L.r. n. 30/93, art. 1, comma 1 “Nel territorio della Regione siciliana si applicano le norme di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 con le modificazioni di cui agli articoli seguenti […]”.

[12] L.r. n. 30/93, art. 55, comma 1, “Il Presidente della Regione, previa delibera della Giunta regionale, su proposta dell’Assessore regionale per la sanità, nomina un commissario straordinario per l’attivazione di ciascuna delle aziende unità sanitarie locali di cui all’articolo 6, che assume altresì le funzioni di amministratore straordinario delle preesistenti unità sanitarie locali […]”. Comma, 2 “Il Presidente della Regione, […], determina la data di inizio del funzionamento delle unità sanitarie locali istituite ai sensi della presente legge, […]”.

[13] Comma 3 “L’assessore regionale alla sanità, sentita la Commissione legislativa <> dell’Assemblea regionale siciliana, formula i criteri per l’individuazione dei beni mobili ed immobili, delle attrezzature e del personale delle unità sanitarie locali da trasferire agli ospedali di rilievo nazionale e di alta specializzazione da costituire in azienda ospedaliera”. Comma 4, “Con lo stesso provvedimento […] il Presidente della Regione adotta le disposizioni relative al trasferimento dei beni mobili ed immobili e delle attrezzature delle unità sanitarie locali esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge alle aziende ospedaliere e unità sanitarie locali […]”.

[14] Comma 10, “Alle aziende unità sanitarie locali e alle aziende ospedaliere è trasferita la titolarità dei rapporti giuridici, relativi a contratti e convenzioni stipulati dalle soppresse unità sanitarie locali, che risultino in corso alla data di entrata in vigore della presente legge, salve le eventuali modifiche”. Comma 11, “Le aziende di cui al comma 10 subentrano, altresì, nelle procedure concorsuali delle graduatorie già approvate, nel rispetto degli ambiti territoriali delle soppresse unità sanitarie locali.”.

[15] Cfr. D. Lgs. N. 502/92, art. 3, comma 5, che attribuisce alle regioni la competenza a disciplinare “c) i criteri per la definizione dei rapporti attivi e passivi facenti capo alle preesistenti unità sanitarie locali e unità socio-sanitarie locali”.

[16] D.A. Sanità 28/4/95 “Le Aziende U.S.L. ed ospedaliere subentrano in tutti i procedimenti amministrativi in corso e nei rapporti giuridici attivi e passivi già posti in essere dalle U.S.L. sulla base della individuazione della struttura destinataria degli effetti del procedimento o del rapporto giuridico”. Di seguito, l’indicato provvedimento dispone che “è istituito […] un ufficio stralcio per la gestione residua dei rapporti posti in essere dalle soppresse U.S.L. e confluiti in ciascuna struttura sanitaria secondo i criteri anzidetti sotto la responsabilità del direttore generale che assume le funzioni di liquidatore”.

[17] Cass n. 9842/96, in Foro It. 1997, I, 1404, aveva stabilito che “in mancanza di una esplicita disciplina del regime di passaggio dai preesistenti ai nuovi enti, deve dedursi che questi siano succeduti ai primi <>”. TAR Lazio 21/5/96 n. 806, in Foro It. 1997, III, 290 aveva rilevato che “il subentrare delle aziende alle vecchie unità sanitarie locali mediante la soppressione di queste ultime […] viene dallo stesso legislatore prefigurato come successione in universum jus delle nuove aziende alle vecchie USL. […] Tali aziende devono perciò ritenersi intimabili in sede giudiziaria per l’inadempimento delle obbligazioni debitorie originariamente assunte dalle vecchie unità sanitarie […]”. L’articolata e motivata sentenza della Pretura di Torino del 3.12.96, in Foro It. 1997, I, 1404, a sua volta, dopo un puntuale ed approfondito esame della complessa vicenda normativa, aveva rilevato che la successione fra UU.SS.LL. e nuove Aziende doveva essere considerata a titolo universale, “considerato che le finalità dei soggetti soppressi sono state interamente attribuite agli enti sottentranti, cui sono stati indistintamente trasferiti i beni mobili e immobili, ivi compresi quelli da reddito, nonché le attrezzature facenti parte del patrimonio delle soppresse USL”. Il tutto, rafforzato dalla circostanza che “la previsione di un ufficio stralcio (che sarebbe stata simile al meccanismo ex lege 1404/56 e quindi conforme ad un meccanismo di mera estinzione senza successione universale) è stata abbandonata a favore di una gestione liquidatoria in cui, si badi bene, le funzioni di commissario liquidatore sono state automaticamente attribuite ai direttori generali delle istituite aziende USL”. Conf. Giudice di pace di Catania n. 928/98, inedita.

[18] Cass. n. 8472/96, in Foro It. 1997, I, 1404, aveva statuito che la gestione stralcio doveva essere considerata uno dei tanti uffici dell’Azienda U.S.L., “la quale di conseguenza non può non avere la rappresentanza processuale della stessa, come di ogni suo <>, senza alcuna distinzione nella soggettività giuridica e rilevando una distinzione patrimoniale solo verso l’interno”.

[19] TAR Lazio 15/4/98 n. 1299, in Corr. Giur. 1999, 336, poi, ha confermato tale orientamento, statuendo che “nel sistema introdotto da D. Lgs. 30/12/92 n. 502 […] le Aziende USL succedono a titolo universale alle preesistenti Unità Sanitarie locali. […] Né a diversa conclusione interpretativa può condurre l’entrata in vigore dell’art. 6 della legge 23 dicembre 1994 n. 724, in quanto la disposizione contenuta nel primo comma […] ha rilievo soltanto nell’ambito dei rapporti interni fra soggetti – organi del servizio sanitario – e cioè, nella specie, nei rapporti organizzativi e gestionali esistenti tra le regioni e le nuove Aziende sanitarie locali.”.

[20] Cfr. Tribunale di Frosinone, con ordinanza del 3/3/97, in Foro It. 1997, I, 1404, in cui è stato rilevato che “l’istituzione delle gestioni liquidatorie […] valorizzata […] onde dedurne la legittimazione esclusiva della regione […] non risulta affatto dirimente. Invero […] la legge finanziaria del 1995 altro non ha fatto che individuare un patrimonio delle Asl separato da quello loro proprio […] destinato a coprire il disavanzo delle pregresse gestioni stralcio. Ancora una volta si è in presenza di una legge di bilancio che non modifica affatto imperativamente i soggetti passivi delle obbligazioni. Invero, proprio la pacifica circostanza che siano le Asl a gestire la liquidazione dei debiti delle ex-Usl dimostra che la volontà legislativa è nel senso di stabilire la successione delle une alle altre”. Conf. TAR della Sicilia, sezione staccata di Catania, II sez., 16.8.99 n. 1465, inedita, che, nel giudizio di ottemperanza introdotto per l’esecuzione di un giudicato di condanna al pagamento di somme, formato nei riguardi della soppressa USL, ha estromesso dal giudizio l’Assessorato Regionale alla Sanità, pronunciandosi nei confronti dell’Azienda USL.

[21] Cfr. Tribunale di Milano, 5/10/98 n. 10784, in Corr. Giur. 1999, 341, secondo cui, “da un lato, gli artt. 3 comma 1 D. Lgs. 502/92 – che prevede l’unità sanitaria locale come azienda dotata di personalità giuridica pubblica e di propria autonomia patrimoniale contabile e gestionale – […] e dall’altro il tenore della legislazione regionale […] nella parte in cui prevedono l’attribuzione ai direttori generali […] delle funzioni di commissari liquidatori delle soppresse UU.SS.LL. e il trasferimento alle nuove aziende dei compiti, delle attribuzioni, del patrimonio, già delle UU.SS.LL. e la successione delle prime nei rapporti obbligatori già facenti capo a queste ultime, evidenziano e denotano in modo inequivoco il manifestarsi di un fenomeno successorio ex lege delle nuove aziende sanitarie nella titolarità delle situazioni giuridiche delle soppresse UU.SS.LL. […] Proprio l’<> successione delle nuove ASL […] si pone, non solo quale opzione giuridica consentita da un’interpretazione complessiva e sistematica delle disposizioni normative in materia sanitaria, ma, e soprattutto, quale scelta necessitata e dettata da elementari principi di logica e di buon senso. […] A tali conclusioni non appare, poi, ostativo il disposto dell’art. 6 comma 1 L. n. 724/94 […] Detta norma […] è stata espressamente prevista e dettata nell’ambito di un sistema affatto diverso e distinto, essendo finalizzata al perseguimento di scopi di politica generale […] ponendosi quale disposizione meramente interna all’amministrazione e, come tale, inidonea ad essere applicata nelle <> tra P.A. e terzi […] Il criterio meramente interno di ripartizione della spesa fra Stato, Regioni ed Aziende Sanitarie Locali costituisce, all’evidenza, fatto del tutto ininfluente per il terzo creditore […]”.

[22] In Foro It., 1997, I, 1403 e in Riv. Amm. della Repubblica Italiana, 1997, 525.

[23] In Rass. Amm. Sanità, 1996, 377. Cfr. le successive conformi decisioni della S.C. nn. 8791/97, 10939/97, 11333/97 e 9911/98.

[24] In Foro It. 1997, I, 1404, la quale, precorrendo i tempi, aveva rilevato che la “legittimazione sostanziale e processuale in ordine alle pregresse poste debitorie e creditorie delle soppresse UU.SS.LL., alle quali le introdotte aziende sono completamente estranee, fa capo agli organismi liquidatori delle stesse”.

[25] In Corr. Giur. 1999, 337.

[26] Cass. SS.UU., 26/2/99 n. 102 in Sett. Giur. 1999, 900 s.m., e Cass., sez. II, 16/05/99 n. 4847 in Guida al diritto 7/8/99, 78 s.m.

[27] Tribunale Palermo, I sez., 11/8/97 n. 3195, dopo aver ricostruito il quadro normativo di riferimento, afferma che “un siffatto rapporto fra gestioni stralcio ed Aziende U.S.L. ed Ospedaliere, posto dalla legislazione regionale siciliana e, sulla scorta di essa, dal citato D.A. 28 aprile 1995, rende inoperanti in Sicilia i principi enunciati dalla Corte di Cassazione a sezioni Unite con la sentenza […] La Corte, infatti, ha escluso la sussistenza di una successione a titolo universale delle neocostituite A.U.S.L. ed aziende ospedaliere alle U.S.L. territoriali, ritenendo che l’organo di rappresentanza della gestione stralcio prolungasse la soggettività dell’ente soppresso (ma non per questo estinto) durante la fase liquidatoria. In Sicilia, però, a differenza che nella regione Puglia (cui fa riferimento la citata pronuncia della Suprema Corte) è stato espressamente previsto il subingresso delle neocostituite Aziende alle soppresse UU.SS.LL. territoriali, nei rapporti giuridici attivi e passivi da queste poste in essere, mentre le gestioni stralcio sono state istituite nell’ambito delle aziende U.S.L. ed ospedaliere, individuiate come aventi causa ex D.A. 28 aprile 1995, pur venendo dotate di autonomia contabile […] A ben guardare, però, in base al predetto D.A. 28 aprile 1995 ed alla L. n. 549/95 le funzioni di commissario liquidatore sono assunte dal direttore generale, che è il legale rappresentante pro tempore della azienda U.S.L. od ospedaliera, mentre la Gestione stralcio costituisce una figura organizzatoria interna, costituita a meri fini di imputazione contabile e non un soggetto dotato di autonoma legittimazione processuale”.

[28] Corte d’Appello di Palermo, I sez., 9/3/98 n. 181, inedita, ha rilevato che “Con decreto 28 aprile 1995 art. Unico, pubblicato sulla GURS n. 25 del 13 maggio 1995 pag. 17 è stato stabilito che: <<2. presso ogni azienda USL ed ospedaliera è istituito … un ufficio stralcio per la gestione dei rapporti in essere delle soppresse USL sotto la responsabilità del direttore generale che assume le funzioni di commissario liquidatore. In particolare … alla azienda ospedaliera è trasferita la gestione dei rapporti posti in essere dalla soppressa USL limitatamente ai presidi e/o alle strutture nella stessa confluite>> Orbene, a tenore della trascritta disposizione, non pare possa revocarsi in dubbio che la titolarità – e di conseguenza la legittimazione processuale – per i rapporti relativi all’Ospedale G. Di Cristina, sia attribuita alla gestione stralcio presso l’azienda di rilievo nazionale e di alta specializzazione Ospedale civico e Benfratelli, G. Di Cristina e M. Ascoli”.

[29] Tribunale Palermo, I sez., 11/07/96 in Giust. Ammin. Sicil. 1997, 1346), ha rilevato che “un siffatto rapporto tra gestioni stralcio ed Aziende USL ed ospedaliere, posto dalla legislazione regionale siciliana e, sulla scorata di essa, dal citato D.A. del 28 aprile 1995, rende inoperanti in Sicilia i principi enunciati dalla Corte di Cassazione […] La Corte, infatti, ha escluso la sussistenza di una successione a titolo universale delle neocostituite AUSL ed aziende ospedaliere alle USL territoriali […] In Sicilia, però, a differenza che nella regione Puglia (cui fa riferimento la citata pronuncia della Suprema Corte) è stato espressamente previsto il subingresso delle neocostituite Aziende alle soppresse UU.SS.LL. territoriali nei rapporti giuridici attivi e passivi da queste posti in essere, mentre le gestioni stralcio sono state istituite nell’ambito delle Aziende USL ed ospedaliere, individuate come aventi causa ex D.A. 28 aprile 1995, pur venendo dotate di autonomia contabile”.

[30] Tribunale Palermo, I sez., 7/1/99 n. 10 del, in Corr. Giur. 1999, 342, nel criticare l’indirizzo della S.C., fondato sulla decisione n. 1989/97, afferma che “tale pronunzia non può certo considerarsi decisiva ai fini dell’odierno giudizio, proprio in relazione alla specifica normativa regionale siciliana primaria e di attuazione […] e dalla quale appare univoco l’intendimento di ricondurre alle nuove strutture sanitarie, seppur con gestioni contabili separate, i pregressi rapporti insorti con le soppresse uu.ss.ll. Del resto non può nemmeno sottacersi che nessuna delle disposizioni normative indicate dalla corte di legittimità […] attribuisce espressamente alla Regione la qualità di successore ex lege o di titolare delle posizioni attive o passive già facenti capo alle soppresse UU.S.LL.”.

[31] Cass. Sez. lav., 6/6/98 n. 5602, inedita, dopo aver ritrascritto la decisione n. 1989/97, ha osservato che “il Collegio condivide e fa propri questi principi, nulla potendosi argomentare in contrario, né ai sensi della legislazione della Regione Sicilia in materia e dei relativi provvedimenti amministrativi […]”

[32] Tribunale di Milano 5/5/97, in Giur. Merito 1998, 227, “l’ulteriore previsione, operata dalla già ricordata L. n. 724 del 1994 […] si inserisce in questo contesto come principio sopravvenuto della legge-quadro statale, precipuamente teso ad impedire che le aziende sanitarie, ereditando le passività Usl, avviino la propria opera in condizioni già compromesse. Esso, ai sensi dell’art. 10 L. n. 62 del 1953, determina l’abrogazione della pregressa normativa regionale che avesse disposto in senso difforme, e, quindi, della già citata L. re. Liguria n. 42 del 1994 in quanto anteriore alla legge statale n. 724 del 1994”.

[33] Cass., sez. un., 17 marzo 1989 n. 1343; Id. 25 maggio 1993 n. 5851; Id. 22 luglio 1993 n. 8179.

[34] Cass. 19 luglio 1977 n. 3216; Id. 9 novembre 1983 n. 6622; Cass., sez. un., 6 novembre 1991 n. 11852; Id. 9 luglio 1991 n. 7554; Id. 9 novembre 1992 n. 12073.

[35] Tribunale Ragusa 21/4/99 n. 330.

— *** —

Note a margine delle sentenze del TRIBUNALE DI CATANIA, Sez. V, 27 marzo 1998 n. 1104,
della CORTE DI APPELLO CATANIA, 10 luglio 1995 n. 480
e del TRIBUNALE DI CATANIA, Sez. I Stralcio, 23 agosto 1999 n. 339

Note

L'articolo Debiti delle ex-UU.SS.LL.: diversità e analogie fra la situazione nazionale e il “caso Sicilia” proviene da Giustamm.