Note a margine della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 4 marzo 2008, n. 862.

Sommario: 1. Profili organizzativo – aziendali. 2. I principi di efficienza, efficacia ed economicità nella legge sul procedimento amministrativo

1. La decisione della V Sezione del Consiglio di Stato del 4 marzo 2008, si segnala per il richiamo esplicito al criterio (al contempo giuridico- aziendale) con il quale è stata risolta una questione concernente il delicato problema della configurabilità della legittimità delle operazioni concorsuali, allorché dal verbale redatto subito dopo la seduta, risulti con certezza, l’attribuzione del punteggio a ciascun candidato, in tal modo salvaguardando in uno la par condicio fra i candidati ed i principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa.
Affrontare questo tema diventa urgente alla luce dei cambiamenti in atto nella pubblica amministrazione. L’intero sistema, infatti, evolve rapidamente e gli utenti (cittadini, imprese, gruppi di interesse, organizzazioni non governative, ecc.) non solo si articolano in una eterogeneità più ampia di quella tradizionale, ma acquisiscono anche potere decisionale diretto, che esercitano esprimendo consenso e legittimazione[1].
Negli ultimi venti anni, in tutti i paesi occidentali si sono sviluppati tentativi di riforma dell’amministrazione pubblica, finalizzati da un lato, a recuperare risorse per contribuire ai risanamenti dei bilanci e, dall’altro, a modificare le politiche pubbliche in una prospettiva non solo di miglioramento dell’efficacia dell’azione amministrativa, ma anche del ruolo strategico delle amministrazioni.
Da quest’ultimo punto di vista, alcuni governi hanno intrapreso un cambiamento delle finalità e dei modelli operativi con il passaggio da un’amministrazione pubblica, fondata sulla stabilità delle regole legali ed amministrative e sull’uniformità dei trattamenti dei rapporti di impiego, ad un’amministrazione orientata anche a forme di regolazione degli aspetti economici e di conduzione manageriale.[2]
Con questo tipo di scelta, l’amministrazione pubblica non è più considerata come un’unica organizzazione con strutture, regole e metodi di conduzione uniformi, ma piuttosto come composta da più organizzazioni con proprie strategie di prodotto/servizio, anche in competizione tra loro e con problemi di efficienza e di efficacia organizzativa. In questo modo, si ha un incremento dell’autonomia delle amministrazioni, una differenziazione nei metodi di lavoro, nella gestione delle risorse umane, nell’implementazione dei contenuti e dei metodi della contrattazione collettiva.
La varietà dei cambiamenti che stanno investendo l’organizzazione delle pubbliche amministrazioni, si manifesta in modo sempre più evidente non solo nel diverso grado di realizzazione ma anche nei criteri seguiti che si presentano, col progredire delle sperimentazioni, con una notevole quanto crescente differenziazione[3].
Dal punto di vista organizzativo – aziendale, la necessità di soddisfare le crescenti aspettative dei cittadini nei riguardi della pubblica amministrazione e l’affermarsi di una cultura politica e amministrativa centrata sul massimo rispetto dei diritti della persona hanno il loro presupposto in una struttura pubblica in grado di tenere il passo con il contesto che la circonda[4]. Ciò è ancora più necessario in una situazione come quella enucleata in sentenza, che richiede efficienza, flessibilità, competitività, capacità di adattarsi all’innovazione. Per l’impresa del settore privato sono disponibili indicatori prevalentemente economici in grado di misurare la capacità di produrre valore, dal punto di vista dei clienti, degli azionisti e di quanti altri detengono un interesse specifico nei suoi confronti. Lo stesso paradigma, però, non può essere applicato alle organizzazioni pubbliche, per le quali è indispensabile considerare una molteplicità di logiche diverse. Nelle istituzioni pubbliche possono in effetti delinearsi profili di valutazione di uno stesso risultato che conducono a conclusioni contraddittorie. La capacità di produrre valore pubblico per l’insieme degli interlocutori rilevanti deve esprimersi sia in termini economici e di soddisfazione degli utenti, come le imprese private, sia come capacità di realizzare gli obiettivi stabiliti dal potere politico e di rispondere positivamente alle aspettative della società civile[5]. In tale quadro si comprendono l’importanza e la centralità per le amministrazioni di un’azione orientata a cercare reali benefici per la comunità, capovolgendo alla radice l’autoreferenzialità dell’istituzione e mettendo al centro i cittadini e i corpi sociali[6]. In questo senso il concetto di valore pubblico assume il suo significato originario, riacquista quello spessore politico in grado di fare la differenza tra un sistema di matrice burocratica e un reale governo dinamico della res publica. Creare valore pubblico è, in altre parole, un processo che prevede una profonda trasformazione dei metodi di lavoro e delle persone appartenenti alla macchina pubblica. E’ indispensabile attaccare le immobilità burocratiche dell’apparato pubblico, modificare la filosofia alla base della programmazione amministrativa, estirpare alla radice un modus agendi fondamentalmente inefficace[7].
La capacità di amministrare correttamente un sistema di regole stabili e di agire nell’ambito di precise attribuzioni di compiti non sono più sufficienti. La logica del perseguire risultati concreti richiede maggiore autonomia nell’identificare le soluzioni possibili nell’ambito del sistema normativo, maggiore progettualità, maggiore trasversalità nell’affrontare e nel risolvere le diverse e numerose problematiche. Vieppiù, occorre sottolineare che il concetto di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa non può essere solamente di natura valoriale, perché assumerebbe connotazioni di carattere ideologico e dunque unilaterali, ma va ricondotta a un modello operativo al cui interno ogni attore possa attribuire alle diverse situazioni il significato culturale e ideale che più ritiene opportuno. In altri termini, il concetto di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa connessa al public value, non si misura in base alla natura dell’azione pubblica, ma in base alla capacità dell’attore pubblico di essere efficace, efficiente ed economico nel condurre le azioni pubbliche, a prescindere dal loro orientamento[8].
Il successo dell’azione pubblica dipende dalla capacità di un’organizzazione di coordinare e realizzare simultaneamente tre condizioni:
• produrre risultati oggettivamente validi per i soggetti politici, per i cittadini e per gli stakeholders (occorre che l’azione pubblica sia giudicata desiderabile da parte di un gruppo di destinatari e che rientri in una qualche visione di ciò che legittimamente compete all’intervento pubblico);
• intraprendere iniziative sostenibili dal punto di vista organizzativo;
• essere legittimata e godere di sostegno esterno (deve sapere attrarre il sostegno degli attori rilevanti).
Questi tre elementi costituiscono il “triangolo strategico”, da cui si desume che una politica pubblica si realizza, in condizioni di efficacia ed efficienza, se l’istituzione che la promuove è in grado di formulare strategie che tengano conto contemporaneamente e in modo coordinato dei tre obiettivi[9].
Nel quadro complessivo della situazione si colloca il New Public Management[10] che, più che un modello unitario di riferimento, si preferisce considerare un movimento culturale al quale fanno capo diverse scuole di pensiero ed esperienze empiriche rivolte alla modernizzazione della pubblica amministrazione[11].
Il N.P.M. ha finito per raccogliere scuole e contributi di diversa provenienza che si propongano di innovare il Settore Pubblico attraverso un’applicazione dei criteri di conduzione manageriale e proponendo il Cittadino Utente al centro dell’attuazione, sostituendo alla cultura dell’adempimento quello del risultato, rendendo più flessibile e meno burocratica l’organizzazione delle aziende e amministrazioni pubbliche e l’area pubblica di tutta una serie di compiti e funzioni non attinenti al pubblico e soprattutto realizzando un decentramento dello stato centrale in funzione locale[12].
Nel complesso la ricerca aziendalistica sulle amministrazioni pubbliche, nonostante alcuni elementi di debolezza, appare in linea con le tendenze emergenti nel mondo scientifico internazionale. Pur nel pluralismo che la caratterizza, la frontiera degli studi sull’azienda pubblica punta in direzione di un modello di pubblica amministrazione condiviso, connotabile come orizzontale, pluralista, orientato al servizio. Partendo da tali elementi di una visione condivisa, è possibile ipotizzare uno scenario in cui l’amministrazione pubblica si configura come una struttura pluralistica stratificata su base non gerarchica, dove nessun sottosistema domina sull’altro secondo gerarchie predefinite in maniera formale e ognuno ha la possibilità di interagire liberamente con gli altri in modo diretto e non mediato da luoghi e attività del sistema che non generano valore per l’utente finale.
In tale contesto, un’importanza cruciale è rivestita dal sistema informativo, il quale, grazie all’evoluzione delle nuove tecnologie dell’informazione[13], consente di minimizzare i costi di coordinamento e collegamento tra le parti, e facilitare i processi di creazione di conoscenza[14].
Così delimitato il thema decidendi, possiamo ipotizzare che si vada istituzionalizzando, un contratto fra privato e pubblico che, in quanto comportamento diffuso, sfugge ad un intervento limitatore ma amplia costantemente, approfittando delle turbolenze ambientali, il proprio ambito di operatività.
In questo caso, la destrutturazione del tradizionale apparato burocratico – amministrativo attraverso il consolidarsi del principio di aziendalizzazione nella pubblica amministrazione (introduzione dei principi di efficacia, efficienza ed economicità), gioca a favore di un rinnovamento organizzativo nel quale vecchie posizioni non più redditizie vengono abbandonate mentre ne vengono affermate altre più vantaggiose. Tutto questo offre indubbiamente nuove possibilità al cambiamento organizzativo e rafforza le componenti metodologiche che sottolineano la validità, se non la preminenza, dei modelli di azione organizzativa.[15]

2. La decisione della V Sezione Consiglio di Stato che si annota, in vero, è estremamente interessante soprattutto nella parte in cui si afferma:“ in tema di concorsi pubblici, la circostanza che la commissione giudicatrice non adempia la formalità della pubblicità del voto assegnato al termine di ciascuna seduta di prova (orale o pratica che sia), non pregiudica di per sé la legittimità delle operazioni concorsuali, allorché dal verbale redatto subito dopo la seduta, risulti, con certezza, l’attribuzione del punteggio a ciascun candidato. In tal modo, difatti, vengono salvaguardate contestualmente la par condicio fra i candidati ed i principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa”.
Economicità ed efficacia dell’azione amministrativa, sulla scia dell’influenza del diritto comunitario e del generale processo di aziendalizzazione della pubblica amministrazione, diventano l’idea/forza nel’ottica del conseguimento del risultato. Questi criteri, per un verso vengono assunti a regole dell’attività amministrativa (art. 1 l. n. 241/90); per l’altro, sono canoni dell’attività di controllo (art. 1 lett. b) d. lgs. N. 286/1999. Inoltre, verificare i risultati serve ad attribuire, conferire, revocare incarichi dirigenziali (artt. 20 e 21 d. lgs. n. 165/2001.
Queste brevi riflessioni sono tese a sottolineare l’importanza della valorizzazione di questi canoni dell’attività amministrativa (economicità, efficienza ed efficacia) intesi come sono declinazioni dei principi – presidiati sul piano costituzionale – di buon andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione.
Orbene, l’efficienza (principio che guida il risultato, il quale è previsto di volta in volta dalla norma) all’interno delle pubbliche amministrazioni non può, naturalmente, prescindere dall’osservanza del principio del buon andamento sancito nell’art. 97 della Costituzione[16]. Di conseguenza si può anche considerare l’efficienza amministrativa, relativa alle modalità di amministrazione e di gestione su tutti i procedimenti nei quali il ruolo principale appartiene alla pubblica amministrazione[17]. Essa, tra l’altro, ha l’obbligo di pervenire ad un risultato predeterminato in conformità anche ai principi di efficacia e di economicità[18].
Attualmente l’orientamento più recente tende a riconoscere valore giuridico al principio di buon andamento che può identificarsi oggi con l’efficienza della azione dell’amministrazione, e quindi la sua corrispondenza con l’interesse pubblico affidato alle cure dell’amministrazione stessa[19].
Attualmente l’orientamento più recente tende a riconoscere valore giuridico al principio di buon andamento che può identificarsi oggi con l’efficienza della azione dell’amministrazione, e quindi la sua corrispondenza con l’interesse pubblico affidato alle cure dell’amministrazione stessa (20). Spetta, in vero, all’amministrazione pubblica la cura concreta degli interessi della collettività; da qui il principio di buon andamento racchiude una funzione ed una finalità ben delineate, afferendo in buona sostanza ai rapporti con i cittadini (21). La pubblica amministrazione, in effetti, esercita un potere strettamente connesso con il pubblico interesse; essa ha l’obbligo – per statuto costituzionale – di garantire l’osservanza del principio del buon andamento dell’azione amministrativa; deve operare, in altri termini, per i diritti dei cittadini, per soddisfare ed attuare l’interesse pubblico: questo è rivolto verso la collettività e non soltanto verso il singolo cittadino (22).
Segnatamente, il buon andamento – attualmente inteso – afferisce dunque al rapporto più favorevole sussistente tra i mezzi impiegati nel perseguimento di alcuni risultati fissati secondo gli obiettivi da raggiungere e il risultato cui concretamente si perviene; risalta, anche in questo caso, il suo rapporto con l’efficienza (23). Una parte della dottrina e della giurisprudenza sembrano concordi nel ritenere che il principio del buon andamento rappresenti efficienza ed efficacia (24) e che da esse discenda pari dignità e riconoscimento dei diritti, sub specie diritti sociali. Il principio di buon andamento, pertanto, assume una connotazione nella scienza giuridica secondo la quale l’amministrazione ha l’obbligo di operare ed esplicare la propria azione, perché i diritti vengano massimamente e unitariamente garantiti su tutto il territorio nazionale.

Le pubbliche amministrazioni hanno altresì l’obbligo di porre in atto un ragionevole bilanciamento dei benefici per i diversi soggetti coinvolti, nella valutazione dell’interesse pubblico, (e nel rispetto del principio di legalità messo in ombra dai principi aziendalistici di ispirazione comunitaria tra cui l’ efficienza) (25); l’attività amministrativa posta in essere risulterà più efficiente e più efficace in proporzione al maggiore equilibrio tra queste componenti (26).
Si sostiene che i nuovi imperativi sia ideologici che organizzativi di provenienza comunitaria, (ossia il primato del mercato e della concorrenza), la privatizzazione del settore economico pubblico, la stabilità della moneta e dei prezzi, il contenimento del debito e della spesa pubblica, la riduzione della pressione fiscale sulle imprese, la flessibilità del lavoro e minori garanzie per i lavoratori hanno imposto, tra l’altro, la riorganizzazione istituzionale dei Paesi membri dell’U.E., a partire dal suo apparato amministrativo essenziale per il buon andamento del singolo sistema-paese, deve rispettare i criteri indicati dalla Commissione e sottoposta al controllo della Corte europea di giustizia ossia l’efficienza, l’efficacia e l’economicità (27).
Risulta, in verità, difficile proporre una definizione esaustiva dell’efficienza, (a meno che non si mutui sic et simpliciter l’analisi che di essa propongono le scienze aziendali) in special modo ove si tratti di efficienza della pubblica amministrazione. Essa, in via di prima approssimazione, potrebbe definirsi come capacità di produrre un dato effetto, in vista del raggiungimento di certi risultati. Si potrebbe affermare come il risultato sia l’unico termine non destinato a cambiare in altre definizioni sull’efficienza; resta indubbio, tuttavia, che l’efficienza mette in relazione il risultato con la capacità di realizzarlo.
Il concetto di efficienza è stato, in origine, oggetto di interesse e di impiego da parte degli economisti; l’efficienza, infatti, rappresentava un tempo per gli economisti il criterio principale da rispettare per svolgere una attività economica.
Attualmente, il processo di riforma della pubblica amministrazione sollecita, invece, ad assegnare un significato meno restrittivo al principio in parola ((28). Sembra necessario, a tal punto, proporre insieme all’efficienza, una definizione di efficacia e di economicità posto che i principi che essi postulano, “originati” insieme ad altri dal principio di buon andamento, hanno assunto di recente un marcato rilievo (29). L’effettività giuridica di tali principi è manifesta perché il legislatore ha stabilito che l’economicità, l’efficacia e l’efficienza (30) debbano caratterizzare l’azione dell’amministrazione: invero l’art. 1 della legge sul procedimento amministrativo si riferisce in modo esplicito alla economicità e all’efficacia.
Il riferimento ai canoni di efficacia, efficienza ed economicità collocato in apertura della legge che più di ogni altra si pone come ‘disciplina organica’, generale e fondamentale dei modi di agire dell’amministrazione come criteri guida dell’azione amministrativa “è divenuto costante ed immancabile in tutti i più importanti interventi del legislatore in materia, dopo esser stato a lungo dibattuto dalla dottrina e recepito dalla giurisprudenza contabile, costituzionale e amministrativa”. Del resto, diverse delle più recenti innovazioni introdotte dal legislatore, “informano dei nuovi principi tutti gli ambiti dell’azione amministrativa e configurano un quadro strutturale e funzionale sistematicamente e organicamente connotato in termini di managerialità, se non addirittura di aziendalismo. Sicchè può ben dirsi che il principio di buon andamento, cui deve informarsi l’attività della p.a. è finalmente giunto ad una specificazione del suo significato, ricondotto oggi per l’appunto ai criteri di economicità, efficacia ed efficienza” (31).
Sussiste, viceversa, la questione nel definire se anche il giudice amministrativo, in sede di sindacato giurisdizionale – al di là dell’amministrazione in sede di autotutela o di ricorso amministrativo ordinario – possa eseguire il controllo sull’inosservanza di tali principi. Le decisioni del giudice amministrativo negli ultimi anni, diversamente dalla sentenza dalla quale prendono spunto queste brevi note- hanno riguardato aspetti relativi sostanzialmente all’efficacia dell’uso di strumenti ai fini dei risultati, ovvero aspetti di controllo economico circa i costi e i benefici della decisione amministrativa. Sul punto è stato osservato che i principi di celerità, di snellezza del procedimento, di efficienza, di efficacia, di economicità, per citare solo quelli che con maggiore frequenza ed enfasi sono richiamati dalle norme, operano come canoni integrativi del parametro di legittimità dell’azione amministrativa e richiedono, quindi, che il giudizio non sia solo un giudizio di corrispondenza fra norma ed atto, ma anche un giudizio di idoneità.
In special modo, ad esempio, nella fattispecie dei pubblici appalti diverse sentenze concernono l’economicità ed il non aggravamento dell’azione. A tal proposito va evidenziato che tale fattispecie è regolamentata in buona parte dal diritto comunitario, che tutela in modo particolare il principio di economicità.
Il nostro ordinamento ha da sempre previsto condizioni generali informate all’economicità ed all’efficacia dell’agire amministrativo, e pure il carattere del sindacato di legittimità come giudizio di corrispondenza tra norma ed atto non ha consentito che esse potessero funzionare sempre da canoni di integrazione del parametro di legittimità dell’azione della pubblica amministrazione. Sembra verosimile che la legge sul procedimento amministrativo ed il diritto comunitario abbiano contribuito intanto a rimuovere tale concezione; in secondo luogo ad inserire nel sindacato del giudice amministrativo un elastico giudizio di corrispondenza tra giudizio e risultati che tenga in considerazione anche i principi di efficienza, efficacia ed economicità (32). La natura di tali principi non è assoluta: laddove la necessità di conseguire superiori interessi pubblici venga in contrasto con le esigenze di efficienza, efficacia ed economicità, esse vengono sovente sacrificate. Accanto alla necessità di economicità dell’azione amministrativa si allinea l’esigenza di non aggravamento del procedimento amministrativo che, in via generale, tende ad impedire infruttuosi carichi dell’azione amministrativa e gli effetti che ne potrebbero conseguire.
Nel caso preso in esame dalla decisione della Sezione V del Consiglio di Stato, par condicio, efficienza ed efficacia sono principi che devono essere salvaguardati. Questa regola – è auspicabile – venga rispettata sempre, incondizionatamente, dalla pubblica amministrazione, soprattutto nelle procedure concorsuali (ma anche negli appalti pubblici e così via). Questa importante affermazione finale espressa dal giudice amministrativo è in perfetta sintonia, dunque, con i principi di buon andamento e imparzialità (art. 97 Cost.); essa valorizza pure l’art. 1 della legge sul procedimento amministrativo.
Ciò si esprime dicendo che il buon andamento si risolve nella efficienza e nella efficacia della azione amministrativa, intendendo per efficienza il minimo costo a parità di prestazioni e per efficacia la miglior prestazione a parità di costo.
Il caso ideale implicherebbe la realizzazione e la coesistenza di tali condizioni; con riferimento al risultato, sembra fondamentale la determinazione degli obiettivi da perseguire, delle finalità da concretizzare ed in special modo delle motivazioni; da esse si possono evincere la necessità e l’utilità del risultato.

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[1] Sebbene il lavoro sia frutto di un progetto unitario, il paragrafo n. 1 è da attribuire a U. Comite; il paragrafo n. 2 a Renato Rolli.
[2] Anselmi L., Percorsi aziendali per le pubbliche amministrazioni, Torino, 2003
[3] Dell’Aringa C., Della Rocca G., (a cura di), Razionalizzazione e relazioni industriali nella pubblica amministrazione, F. Angeli, Milano, 2001.
[4] Adinolfi P., (2005), L’aziendalizzazione delle pubbliche amministrazioni. Teoria e pratica a confronto, Azienda Pubblica, Maggioli, Rimini
[5] Barile S., Golinelli C.M., (2003) Modalità e limiti dell’azione di governo del territorio in ottica sistemica, Competizione globale e sviluppo locale tra Etica e Innovazione, Atti del XXV Convegno AIDEA (4-5 novembre 2002), Giuffrè, Milano
[6] Borgonovi E., (1994), Soggetti pubblici e soggetti privati nel governo delle attività economiche, Azienda Pubblica, Giuffrè Milano. Atti del Secondo Convegno Nazionale di Azienda Pubblica, Privatizzazione e ristrutturazione dell’intervento pubblico in Italia, Università di TorVergata, Roma 5-6 maggio
[7] Bianchi M., (2003), Riforma/controriforma. Il sistema di rinnovamento quale strumento di verifica delle tendenze evolutive del cambiamento della P.A., Azienda Pubblica, Maggioli, Rimini
[8] Borgonovi E., (2005), Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Egea, Milano
[9] Farneti G., Pozzoli S., (a cura di ) (2006), I principi di reporting per le pubbliche amministrazioni, F. Angeli, Milano
[10] Si vedano ex aliis, Gasparre A., Giorgetti G., (2005), La riconfigurazione dei processi organizzativi e strategici nel sistema integrato di interventi e servizi sociali: pubblico e non profit nella riforma del welfare, La riconfigurazione dei processi decisionali nel quadro evolutivo della competizione, Atti del XXVII Convegno AIDEA (7-8- ottobre 2004), Giappichelli, Torino; Gentile L., Coros C., (2006), Altri rendiconti. Percorsi di elaborazione e di comunicazione del bilancio sociale nella Pubblica Amministrazione Locale, Quaderni Monografici della Rivista Italiana di Ragioneria e di Economia Aziendale, Roma
[11] Barzelay M. (2001), The new public management, University of California Press, Berkeley
[12] Mussari R., (1997), Il controllo esterno nel nuovo modello di ente locale, in Farneti G., Vagnoni E., (a cura di), I controlli nelle pubbliche amministrazioni, Maggioli, Rimini
[13] Adinolfi P. (2005), Il mito dell’azienda. L’innovazione gestionale e organizzativa nelle amministrazioni pubbliche, McGraw-Hill, Milano
[14] Database e sistemi di controllo distribuiti, standard dinamici, groupware, sistemi esperti basati sulla conoscenza, supportati da software di simulazione, modellizzazione e prototipazione, interfaccia utente-amministrazione, sistemi di controllo intelligenti.
[15] Amendola O., Esposito A., Nota G., (2000), Un caso di applicazione della simulazione a supporto di un intervento di reingegnerizzazione di processo nei servizi pubblici,Azienda Pubblica, Maggioli, Rimini
[16] Mele R. (1994), La gestione delle aziende pubbliche. Principi e tecniche innovative, Maggioli, Rimini
[17] Sulle semplificazioni cfr.V. CERULLI IRELLI, F. LUCIANI, La semplificazione dell’azione amministrativa, in Dir. amm. 2000, p. 617 e segg; sull’amministrazione di risultato, nella letteratura giuridica, si veda A. ROMANO TASSONE, Sulla formula “amministrazione per risultati”, in Scritti in onore di E. Casetta, II, Napoli, 2001, p. 813, ss.; L. IANNOTTA, Merito, discrezionalità e risultato nelle decisioni amministrative (l’arte di amministrare), in Dir. proc. amm. n. 1/2005, p. 3 e segg.; L. IANNOTTA, Previsione e realizzazione del risultato nella pubblica amministrazione: dagli interessi ai beni, in Diritto amm, n. 1/1999, p.57; Id, Principio di legalità e amministrazione di risultato, in PINELLI C. (a cura di), Amministrazione e legalità, atti del Convegno di Macerata, 21-22 maggio 1999, Milano,2000; Id. (a cura di), Economia, diritto e politica nell’amministrazione di risultato, Torino, 2003; M. CAMMELLI, Amministrazione di risultato, in Innovazione del diritto amministrativo e riforma dell’amministrazione, in Annuario 2002 dell’AIPDA, Milano, 2003, p. 107, ss., ivi anche G. CORSO, Amministrazione di risultati, p. 127,ss.; M.R. SPASIANO, Funzione amministrativa e legalità di risultato, Torino, 2003; AA.VV., Principio di legalità e amministrazione di risultati (a cura di M. IMMORDINO e A. POLICE) Torino, 2004.
[18] M. CAMMELLI, Amministrazione di risultato, cit, p. 109.
[19] La dottrina ricorda come “benché infatti non siano mancate in vario tempo iniziative per la realizzazione sia di traguardi di imparzialità e giustizia nell’amministrazione che di efficienza, solo con il “Rapporto Giannini” -che è del 1979- si è avuta una proposta di riordino a tutto tondo, rivolta a porre rimedio alla “situazione di grave disfunzionamento delle amministrazioni pubbliche” e ispirata dunque in prevalenza ad obiettivi “aziendalistici” adatti ad uno “stato industriale avanzato”. Ma anche a seguito di questo poderoso sforzo, la situazione di ristagno è continuata, di modo che è giustificato dire, seppure con tutta la sommarietà (ma non per questo l’infondatezza) di un giudizio d’insieme che il quarantennio ha visto una marcata insensibilità del legislatore per un a riforma dell’amministrazione in direzione dei due valori costituzionali dell’imparzialità e del buon andamento”. Così U. ALLEGRETTI, Imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, in Dig. dis. pubbl.. p. 137.
[20] Cfr. G. CORSO, Manuale di diritto amministrativo, Torino, 2003, p. 35.
[21] Sul punto, L. MERCATI, Responsabilità amministrativa e principio di efficienza, Torino, 2002; la relazione con il ruolo dirigenziale è messa in luce da L. TORCHIA, La responsabilità dirigenziale, Milano, 2000.
[22] Cfr. A. CERRI, Istituzioni di diritto pubblico, II ed. 2002, p. 226, ss. ed ivi la bibliografia richiamata.
[23] G. CORSO, Ult. op. cit, p. 180. Anche la giurisprudenza talvolta ha inteso far emergere l’imparzialità ed il buon andamento intesi nel senso della funzionalità, affinché essi diventino guida “per intere interpretazioni o applicazioni più avanzate del sistema”. Cfr. U. ALLEGRETTI, Amministrazione pubblica e Costituzione, cit. p. 93.
[24] La Costituzione rappresenta una “guida preziosa” in quanto stante la compresenza di una diversità di valori “impone alla nostra amministrazione al tempo stesso la democraticità e l’imparzialità come l’efficienza – sembra che la sua ispirazione sia molto precisa: il valore supremo è la democrazia e con essa l’imparzialità. L’efficacia e l’efficienza – in conformità d’altronde con la loro natura strumentale (efficacia per quali fini ?) – sono subordinate a quel valore primario”. Così U. ALLEGRETTI, Amministrazione pubblica e costituzione, p. 194.
[25] Sul punto, ampiamente le relazioni al Convegno di Macerata (introdotto da C. Pinelli e concluso da A. Romano), pubblicate nel Volume Amministrazione e legalità, a cura di C. Pinelli, Milano, 2000.
[26] La crisi del principio di legalità riveste un duplice profilo; sia del primato della legge in generale, sia dal punto di vista dell’ambito di applicazione del principio. Sul punto, F. G. SCOCA, Attività amministrativa, in Enc. dir., Agg., VI, Milano, 2002, p. 87. Per una visione del principio di legalità che “costituisce l’unico e vero principio generale dell’azione amministrativa che in sé racchiude ed è felice sintesi di tutti gli altri”, A. POLICE, Principi generali dell’attività amministrativa, in AA.VV., La pubblica amministrazione e la sua azione. Saggi critici sulla legge n. 241/1990 riformata dalle leggi n. 15/2005 e n. 80/2005, (a cura di N. PAOLANTONIO, A. POLICE, A. ZITO), Torino, 2005, p. 50.
[27] In questi termini, C. AMIRANTE, Lo Stato e il costituzionalismo, in AA.VV., Diritto pubblico (a cura dello stesso A.), Torino, 2008, p. 72.
[28] …che si può rinvenire in rapporto ai fini “che il processo democratico e l’esigenza di giustizia e imparzialità postulano. E’ vero anche che la democrazia dell’amministrazione non può essere disgiunta dall’utilità sociale dei servizi che essa dovrebbe apprestare: cioè a dire dall’efficienza; in effetti la vera concezione dell’amministrazione, secondo la Costituzione, si impernia sui suoi compiti , le funzioni che questa reclama dallo Stato, perché sono essi, in definitiva, la traduzione normativa dei bisogni popolari”. U. ALLEGRETTI, Amministrazione pubblica e costituzione, cit., p. 194.
[29] Si veda Corte cost., sent., n. 40 del 1998 sulla connessione del principio del buon andamento, struttura degli apparati, articolazione degli uffici e esercizio dei poteri amministrativi.
[30] Segnatamente il principio di economicità prevede per la pubblica amministrazione l’obbligo di utilizzare in maniera congrua le risorse di cui essa può disporre (rapporto tra risorse impiegate e risultati ottenuti). Inoltre il principio di efficacia comporta che l’amministrazione agisca in modo idoneo rispetto al risultato da conseguire (rapporto tra risultati ottenuti ed obiettivi prestabiliti). Infine, il principio di efficienza esige che, riguardo all’azione della pubblica amministrazione i vantaggi da essa conseguiti siano superiori ai costi (bilancio costi-benefici). Se è vero che l’efficienza consiste nell’ottenere il risultato impiegando il minimo dei mezzi possibili, l’efficacia è espressa dal concreto del risultato prefissato, mentre l’economicità si realizza riducendo al minimo i costi sostenuti, al fine di produrre i risultati prestabiliti.
[31] Così E. BONELLI, La pubblica amministrazione e la tutela delle posizioni soggettive, in AA.VV., Diritto pubblico, (a cura di C. AMIRANTE), Torino, 2008, p. 367.
[32] Diffusamente si veda anche per i richiami di giurisprudenza, A. SANDULLI, Il procedimento, in Trattato di diritto amministrativo,(a cura di S. CASSESE), Tomo II, Parte generale, Milano, 2003, p. 1086-1087.

V. ANCHE CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE V – Sentenza 4 marzo 2008 n. 862

(pubblicato il 28.3.2008)

Note

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