Sommario: 1. Il regolamento edilizio quale espressione dell’autonomia normativa del Comune; 2. La legge 17 agosto 1942, n. 1150 e il D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380; 3. La riforma del titolo V parte II della Costituzione: il nuovo articolo 117, comma 6, Cost.; 4. Contenuto e procedimento di formazione del regolamento edilizio; 5. Il rapporto del regolamento edilizio con le norme tecniche di attuazione e le norme del codice civile in materia di distanze tra costruzioni; 6. Successivi interventi legislativi sul tema; 7. La Commissione edilizia.

1. Il Comune, ente un tempo ritenuto caratterizzato da autarchia[1], per via dell’adozione dei regolamenti è stato poi anche considerato dotato di autonomia normativa[2].
L’idea che gli enti locali siano dotati di autonomia normativa è presente già nelle riflessioni di Santi Romano. Questi, in principio, non sembrava orientato a riconoscere il carattere dell’autonomia al Comune e riteneva che quest’ultimo potesse adottare norme regolamentari solo perché lo Stato gliene dava la facoltà[3]. In un secondo momento, proseguendo le sue riflessioni, egli giunse alla conclusione che gli enti territoriali fossero dotati di autonomia, prendendo atto del superamento dell’orientamento dottrinale secondo cui il concetto di autonomia poteva riferirsi solo agli ordinamenti originari: in particolare egli osservava che mentre la parola “autonomia” sul piano storico ha un significato coincidente con quello di sovranità, successivamente essa è stata impiegata con riferimento a casi di “autolegislazione non illimitata né sovrana” e traeva da tali riflessioni la conseguenza che l’autonomia incarna un carattere peculiare degli ordinamenti non originari, visto che per quelli originari essa è implicita nel concetto di sovranità[4].
Pertanto i regolamenti comunali sono espressione dell’autonomia normativa degli enti locali; anzi, il regolamento è l’espressione più tipica e costante dell’autonomia[5].
Il regolamento edilizio, espressione della potestà normativa attribuita ai Comuni, rientra nella categoria dei regolamenti per settori di attività[6] che disciplinano i servizi[7].
Dall’articolo 2, comma 4, D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, Testo Unico dell’edilizia, si evince che il regolamento edilizio è espressione dell’autonomia statutaria e normativa del Comune e disciplina l’attività edilizia[8]. Più specificamente, tramite il rinvio a tale norma operato dal comma 1 dell’articolo 4 del medesimo D.P.R.[9], il regolamento edilizio viene ricondotto all’autonomia normativa riconosciuta ai Comuni dall’articolo 3 del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali[10].
In origine il regolamento edilizio costituiva l’unica fonte comunale di disciplina dell’attività edilizia[11] ed è ancora oggi una delle più importanti manifestazioni dell’autonomia normativa degli enti locali. A tale fonte i Comuni ricorrono non solo per disciplinare l’attività edilizia in senso stretto, che ne costituisce il contenuto obbligatorio, ma anche per imporre il rispetto di altri interessi pubblici affidati alle cure dell’Amministrazione, come l’ambiente, l’efficienza energetica e il decoro architettonico.
Il regolamento edilizio è valido erga omnes con la prescrizione di norme vincolanti nell’ambito del territorio del Comune in cui esso ha efficacia. Una simile conseguenza deriva dall’appartenenza del regolamento alla categoria delle fonti normative dotate di generalità ed astrattezza, espressione dell’autonomia dell’ente locale. Una risalente pronuncia delle Sezioni Unite affermò l’esistenza di un diritto soggettivo del Comune “ad esigere l’osservanza delle norme regolamentari di igiene e di edilizia” legato al “dovere giuridico del cittadino di osservare tali norme”[12]. Tale decisione fu criticata perché in realtà non esisterebbe un vero e proprio diritto del Comune, quale autorità preposta all’edilizia, alla “non violazione” da parte dei singoli dei regolamenti stessi[13].
Altra caratteristica del regolamento edilizio è che esso deve ritenersi conosciuto dal giudice secondo il principio iura novit curia[14].
Infine il regolamento edilizio non può avere efficacia retroattiva, per quanto riguarda le norme più restrittive, mentre accade il contrario nel caso di norme più favorevoli[15].

2. Il regolamento edilizio comunale è stato tra le prime fonti normative della disciplina di uso dei suoli. Da un punto di vista storico si può notare che la disciplina edilizia dei centri urbani era affidata alla potestà regolamentare dei Comuni già negli ordinamenti preunitari e poi fu oggetto di diverse leggi dopo l’unità d’Italia. Tra queste ultime spicca l’allegato A della legge 20 marzo 1865 n. 2248, “legge per l’unificazione amministrativa del Regno d’Italia”, dove compare l’espressione regolamento “di edilità”, mentre, prima di tale legge, nell’ordinamento del Regno del Piemonte preunitario per indicare la normazione in materia edilizia erano stati utilizzati altri termini, come regolamenti di “polizia urbana e rurale” (concetto che non si limitava alla materia edilizia, ma era pacificamente ritenuta comprensiva della stessa) o regolamento di “ornato”[16].
Il regolamento edilizio comunale, che era già diffuso e costituiva il mezzo ordinario di sviluppo degli abitati, diventò obbligatorio solo con la legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150 e incluse l’igiene del suolo e dell’abitato, già contenuto dei regolamenti di igiene nel quadro del R.D. n. 1265 del 1934, T.U. Leggi Sanitarie.
Il regolamento edilizio fu disciplinato dall’articolo 33 della legge urbanistica[17]. Tale disposizione, condizionata dalla visione precedente del regolamento edilizio come unico strumento di disciplina dell’attività edilizia e di quella urbanistica, era caratterizzata dalla mancanza di distinzione delle norme del regolamento edilizio rispetto a quelle della pianificazione urbanistica generale[18]. Pertanto la disciplina del contenuto del regolamento presente in tale legge era piuttosto ampia e si riteneva che nel regolamento edilizio rientrassero non solo aspetti attinenti all’edilizia ma anche all’urbanistica[19].
Con il tempo vari fattori hanno influito sulla riduzione del contenuto e della portata dei regolamenti edilizi: da una parte una legislazione statale e regionale articolata – quest’ultima anche di dubbia legittimità costituzionale – e dall’altra l’espansione delle norme tecniche di attuazione dei piani regolatori generali.
Il T.U. in materia edilizia ha ritenuto ancora obbligatorio il regolamento edilizio ma, rispetto al passato, ne ha arricchito e al tempo stesso ben delimitato il contenuto. Infatti, se da una parte, oltre alle tradizionali norme di natura igienica e a quelle di carattere estetico, presenta un contenuto tecnico sempre più specifico, sotto vari profili, come ad esempio, quello del contenimento dei consumi energetici o del rispetto dei valori ambientali, dall’altra esclude le disposizioni urbanistiche, che oggi nella prassi tendono ad essere inserite in maniera esclusiva nelle norme tecniche di attuazione dello strumento urbanistico generale.
Bisogna notare che l’elenco contenuto nell’articolo 4 del T.U. dell’edilizia non esaurisce la lista delle materie che possono essere disciplinate dal regolamento edilizio; tuttavia deve trattarsi pur sempre di materie attinenti all’attività edilizia[20].
Il legislatore, come si evince dall’articolo 2 del T.U. dell’edilizia, ha inteso attribuire al regolamento edilizio una funzione non meramente esecutiva, assegnandogli il ruolo di fonte autonoma, seppur in via integrativa, della disciplina dell’attività edilizia. Tuttavia il contenuto del regolamento edilizio di cui all’articolo 4 del D.P.R. n. 380 del 2001 sembra dare l’impressione che in concreto si sia in presenza di una fonte non autonoma ma meramente esecutiva, che, come si vedrà nel prosieguo, appare, per alcuni, in contrasto con l’articolo 117, comma 6, della Costituzione, e, per altri, esclusa dall’ambito di disciplina della citata disposizione del testo costituzionale.

3. Pertanto, prima di affrontare più ampiamente il tema del contenuto dei regolamenti edilizi, appare opportuno svolgere alcune riflessioni sulla loro collocazione nel sistema delle fonti dell’ordinamento italiano.
Nel 1948, con l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, il regolamento edilizio divenne espressione dell’autonomia normativa comunale, il cui fondamento era costituito dagli articoli 5 e 128 del testo costituzionale[21].
Oggi, a seguito della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, di revisione del titolo V della parte II della Costituzione, l’articolo 128 è stato abrogato e l’autonomia degli enti territoriali trova il suo fondamento nell’articolo 114 della Costituzione, a cui va senz’altro accostato l’articolo 117.
In particolare, per quel che riguarda il Comune, l’articolo 117, comma 6, prevede una riserva regolamentare relativa alla “disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni”[22]. Il contenuto di tale disposizione era stato anticipato dall’articolo 5 della legge n. 142 del 1990[23] e poi trasfuso nell’articolo 7 del Testo Unico degli Enti Locali[24].
Pertanto gli enti locali possono disciplinare in via autonoma una serie di attività.
Nella dottrina pubblicistica si pone l’annoso problema della collocazione dei regolamenti di autonomia locale nel sistema delle fonti.
Innanzitutto il rapporto tra regolamenti e Statuto dell’ente locale è di subordinazione dei primi al secondo, anche se poi la legge può individuare sfere riservate all’uno e agli altri[25].
Per quanto concerne, invece, il tipo di relazione intercorrente tra regolamenti locali e fonti legislative, in estrema sintesi e semplificando alquanto alla luce della vasta e variegata bibliografia sul tema[26], si contrappongono due orientamenti fondamentali: da una parte coloro i quali rinvengono nell’articolo 117, comma 6, della Costituzione una vera e propria riserva di competenza a favore della fonte regolamentare, cosa che renderebbe i regolamenti una fonte primaria, e dall’altra coloro che continuano a evidenziare l’esistenza del tradizionale criterio gerarchico tra fonte legislativa e regolamentare, da non intendere però come subordinazione totale alla fonte primaria in quanto la potestà regolamentare potrebbe disporre di un margine garantito di autonomia all’interno della cornice normativa.
Invece il rapporto tra regolamenti locali e regionali non sembra di tipo gerarchico, ma è stato definito di “genere a specie”: la potestà regolamentare regionale, presente in tutte le materie non riservate in via esclusiva alla legislazione dello Stato, quando nelle medesime materie le funzioni amministrative sono attribuite agli enti locali, può manifestarsi solo come puntualizzazione di principi generali dettati con legge regionale, mentre la disciplina concreta di tutte le questioni riguardanti l’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni amministrative spetta alla potestà regolamentare di Comuni e Province[27].
Sembrerebbe, comunque, che si possano evincere in Costituzione alcuni limiti, espliciti e impliciti, al potere regolamentare del Comune. Innanzitutto quale limite esplicito all’esercizio del potere regolamentare del Comune si deve ricordare l’articolo 117, comma 2, lett. p) che assegna allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di funzioni fondamentali degli enti locali, senza dimenticare che su molte materie sulle quali può esplicarsi la suddetta potestà regolamentare vi è la competenza legislativa delle Regioni[28]. Vanno poi riscontrati anche alcuni limiti impliciti, costituiti dalla tutela dell’unità giuridica ed economica e dalla tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali di cui all’articolo 120, comma 2, con la seconda prevista anche dall’articolo 117, comma 2, lett. m) Cost. In particolare l’articolo 120, comma 2, della Costituzione, nell’attribuire allo Stato potere sostitutivi, sembrerebbe limitare il grado di autonomia degli enti locali. Gli stessi principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, contenuti nell’articolo 118, sembrerebbero trovare un limite nel principio di uguaglianza e in quello, al precedente collegato, dell’eguale tutela dei livelli essenziali dei diritti sociali su tutto il territorio nazionale.
La Corte costituzionale si è pronunciata con due decisioni, l’una sul rapporto tra regolamenti locali e leggi, l’altra tra i primi e i regolamenti regionali. Con la prima, l’intervento della legge è stato ritenuto ammissibile per fissare i “requisiti minimi di uniformità” nella disciplina dell’organizzazione dello svolgimento delle funzioni amministrative dell’ente locale a condizione che ricorrano “specifiche esigenze unitarie”[29]; con la seconda, sono stati ritenuti illegittimi regolamenti regionali volti a disciplinare ambiti riservati all’autonomia regolamentare degli enti locali prevista dall’articolo 117, comma 6, della Costituzione[30].
La posizione assunta dal Consiglio di Stato sulle medesime problematiche sembra invece più sfavorevole nei confronti dell’autonomia dei regolamenti locali.
Per quanto riguarda il rapporto tra fonti primarie e regolamenti locali e con particolare riferimento al regolamento edilizio comunale, il Consiglio di Stato ha affermato puramente e semplicemente che il regolamento da ultimo richiamato, quale espressione dell’autonomia normativa riconosciuta ai Comuni, è una fonte normativa secondaria che, in quanto tale, deve essere subordinata a quelle primarie[31].
Sul rapporto tra regolamenti regionali e comunali, il Consiglio di Stato, anche dopo la riforma del titolo V della parte II della Costituzione, sembra aver assunto posizioni contradditorie, ora orientandosi verso la subordinazione gerarchica dei regolamenti di autonomia locale rispetto a quelli regionali, senza tenere conto dell’intenso dibattito dottrinario e della posizione della Corte costituzionale sul tema, ora riconoscendo una sfera di autonomia ai regolamenti locali persino rispetto alle leggi.
In particolare una legge della Regione Lazio in materia edilizia prevedeva la necessaria emanazione di un regolamento regionale attuativo prima dell’adozione del regolamento comunale che disponeva il “Fascicolo di fabbricato”. Il Comune di Roma, una volta scaduto il termine per l’adozione del regolamento regionale, poi emanato fuori termine, decise di disciplinare la materia con proprio regolamento. Il Consiglio di Stato affermò l’illegittimità del regolamento comunale, in quanto nonostante che esso “fosse condizionato alla previa emanazione del Regolamento di esecuzione regionale”, era stato deliberato “in mancanza dei necessari presupposti normativi”[32]. In tal modo sembra che il Consiglio di Stato abbia considerato i regolamenti comunali come una fonte subordinata, non solo rispetto alla legge regionale ma anche ai regolamenti di attuazione di quest’ultima[33].
Nonostante tale rigida presa di posizione, bisogna ricordare anche che una sentenza di poco precedente della medesima sezione del Consiglio di Stato aveva stabilito che “i regolamenti comunali sono espressione dell’autonomia normativa delle amministrazioni comunali, come è stata compiutamente ridefinita con la legge n. 142 del 1990; la conseguenza è che difformi precedenti leggi, statali o regionali, che disponevano in materie riservate alla potestà di autoregolamentazione dei comuni, sono divenute inapplicabili, nel momento in cui dette amministrazioni hanno diversamente disciplinato certe materie o limitati aspetti di certe materie”[34]. Pertanto con tale decisione anche il Consiglio di Stato sembrava aver riconosciuto l’esistenza dell’autonomia normativa dei Comuni.
Bisogna notare che la Costituzione del 1948 originariamente attribuiva alla potestà legislativa concorrente di Stato e Regioni la materia “urbanistica” a cui corrispondeva soltanto l’attività relativa all’assetto e incremento edilizio dei centi abitati[35]. Ora invece, ai sensi del nuovo articolo 117, comma 3, nell’elenco delle materie di potestà legislativa concorrente si riscontra il “governo del territorio”, che comprende non solo ciò che era disciplinato sotto l’etichetta di “urbanistica”, peraltro non più presente nel testo costituzionale, ma anche altre materie, come  la difesa del suolo, la pianificazione del traffico dei veicoli e quella relativa alle trasformazioni edilizie[36]. In particolare non sembra vi siano più incertezze sulla circostanza che l’urbanistica e l’edilizia facciano parte della materia “governo del territorio” da quanto la Corte costituzionale si è pronunciata in tal senso[37], con il risultato che spetta alla Regione legiferare in tali materie, nell’ambito dei principi fondamentali fissati con legislazione dello Stato o desumibili dalle leggi statali vigenti[38].
Secondo l’articolo 117, comma 6, della Costituzione, lo Stato può emanare regolamenti solo nelle materie di competenza legislativa esclusiva mentre alle Regioni spetta l’adozione di regolamenti nelle materie di potestà legislativa concorrente, tra le quali si deve annoverare il “governo del territorio”. Tuttavia, come già notato, il medesimo articolo 117, comma 6, ha previsto una forma di potestà regolamentare degli enti locali. Tale potestà è peraltro prevista anche a livello di legislazione primaria dall’articolo 4, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131[39] e dal sopra citato articolo 7 del T.U. degli Enti Locali.
La competenza in questione non è di natura generale, visto che la disposizione costituzionale di cui al citato articolo 117, comma 6, circoscrive esplicitamente l’ambito della competenza dei regolamenti locali alla “disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”. L’articolo 4, comma 4, della legge n. 131 del 2003 si riferisce esplicitamente a tale limite[40].
Tuttavia, per quel che riguarda specificamente i regolamenti edilizi, sembra che lo spazio di autonomia per i Comuni sia in concreto piuttosto ridotto, alla luce sia dell’intervento regionale sia di quello statale; quest’ultimo, infatti, come recita il primo articolo del D.P.R. n. 380 del 2001, avrebbe dovuto recare “i principi fondamentali e generali e le disposizioni per la disciplina dell’attività edilizia”, mentre sembra che abbia disciplinato anche aspetti specifici in precedenza lasciati ai regolamenti.
A questo proposito si è anche sollevato il problema se il regolamento edilizio debba essere considerato effettivamente espressione dell’autonomia normativa conferita dalla Costituzione agli enti locali, a seguito della riforma del titolo V della parte II della stessa, oppure debba essere escluso da tale disciplina.
Pertanto ci si deve domandare se il regolamento edilizio comunale sia compreso nella categoria dei regolamenti comunali autonomi oppure se esso costituisca un tipo diverso; in quest’ultimo caso il regolamento si configurerebbe come di mera esecuzione e le leggi, soprattutto regionali, potrebbero imporre ad esso determinati contenuti.
Tale tesi è stata proposta con argomenti che si basano proprio sul contenuto del comma 1 dell’articolo 4 del D.P.R. n. 380 del 2001; il regolamento edilizio troverebbe fondamento nell’articolo 114 della Costituzione e non, invece, nell’articolo 117, comma 6, Cost., dato che l’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni comunali non interferirebbero con la disciplina delle modalità costruttive e il contenuto del regolamento sarebbe circoscritto all’edilizia con le disposizioni di tipo urbanistico e procedimentale collocate altrove[41].
Una simile tesi però è stata confutata sostenendo in primo luogo che la disciplina delle modalità costruttive attiene allo svolgimento delle funzioni e quindi l’attività edilizia rientra tra quelle funzioni che possono essere svolte dal regolamento; poi che la distinzione tra edilizia e urbanistica è ormai superata ed è rispetto alla materia del “governo del territorio” che si deve vagliare lo svolgimento delle funzioni e la potestà regolamentare autonoma del Comune; infine che l’articolo 4 del D.P.R. n. 380 del 2001, proprio perché ha considerato il regolamento edilizio come un regolamento di esecuzione, non appare in armonia con l’articolo 117, comma 6, della Costituzione[42].
La seconda delle due tesi citate appare più persuasiva. Non pare si possa dedurre dalla sola analisi del contenuto dell’articolo 4 D.P.R. n. 380 del 2001 l’esclusione dei regolamenti edilizi dalla categoria dei regolamenti autonomi di cui all’articolo 117, comma 6, della Costituzione; appare, invece, più convincente ritenere che l’attività edilizia attenga allo svolgimento delle funzioni e quindi possa essere disciplinata dai regolamenti previsti dalla citata norma costituzionale, con l’articolo 4 forse viziato da profili di incostituzionalità.

4. Passando all’esame dell’attuale contenuto del regolamento edilizio si può notare che, sulla scorta del D.P.R. n. 380 del 2001, esso è vario e presenta un nucleo minimo necessario. Il contenuto obbligatorio è incentrato sulla disciplina delle modalità costruttive, nel rispetto delle normative tecnico-estetiche, igienico-sanitarie e di sicurezza e vivibilità degli immobili e delle loro pertinenze.
Più specificamente, per quanto concerne l’attività di costruzione degli immobili, il regolamento si occupa, fra l’altro, dell’estetica dei fabbricati, delle norme igienico-sanitarie, della normativa sulla vivibilità e sulla sicurezza degli immobili, comprese le disposizioni idonee a garantire l’incolumità pubblica e privata e un ambiente di vita salubre. Rientrano nella disciplina del regolamento le norme sull’illuminazione dei locali, sull’aerazione dei servizi igienico-sanitari, le disposizioni in materia di sicurezza degli impianti di riscaldamento, condizionamento ed elettrici. Esso può occuparsi anche di controllo del rischio sismico.
Un ruolo significativo sembrano aver assunto le modalità costruttive e le opere dirette al risparmio energetico, a tal punto che le opere di ispessimento dei muri esterni che svolgono una funzione di isolamento non vengono conteggiate nel computo delle distanze tra edifici purché contenute entro un certo spessore e produttive di un efficiente contenimento energetico[43].
Il Consiglio di Stato si è pronunciato sull’espressione “modalità costruttive”, stabilendo che essa comporta che il regolamento edilizio possa riguardare tutti gli aspetti legati all’edificazione[44].
Il regolamento edilizio non deve invece occuparsi dei profili formali e procedimentali legati alla fase precedente a quella dell’edificazione vera e propria, quindi, per esempio, agli aspetti giuridico-formali del permesso di costruire.
È opportuna, almeno in via di principio, una distinzione tra regolamento edilizio e programma di fabbricazione, visto che quest’ultimo, adottato dai Comuni non obbligati all’elaborazione di un piano regolatore generale, pur essendo parte integrante del primo, ha una diversa finalità. Infatti, mentre il regolamento disciplina l’esercizio dell’attività edilizia, il programma di fabbricazione regola l’espansione edilizia sul territorio[45].
Si ritiene inoltre che il Comune non abbia la possibilità di stabilire le definizioni degli interventi edilizi, ma possa solo limitarsi a puntualizzare quelle introdotte dal legislatore statale e regionale, visto che tali definizioni sono riservate alla potestà legislativa statale e regionale in materia di “governo del territorio” e sottratte a quella regolamentare dei Comuni[46].
Per quanto concerne il procedimento di formazione del regolamento edilizio, esso inizia con la preparazione del progetto da parte della giunta comunale e segue con l’esame e l’approvazione dello stesso da parte del Consiglio[47]. Il Consiglio comunale è competente ad adottare il regolamento edilizio ai sensi dell’articolo 42, comma 2, lett. a, del decreto legislativo n. 267 del 2000.
La delibera comunale è pubblicata all’albo pretorio e poi inviata alla Regione per l’approvazione. Successivamente essa deve essere approvata con atto del Presidente della Regione previa delibera della giunta regionale. In sede di approvazione la Regione può inserire modifiche unilaterali ritenute indispensabili per la razionale e coordinata sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, la tutela del paesaggio e di complessi storici, monumentali, ambientali e archeologici, l’osservanza degli standard urbanistici e le norme sui parcheggi. Un avviso dell’avvenuta approvazione è pubblicato nell’albo pretorio del Comune. L’atto approvato e gli elaborati tecnici annessi sono depositati presso la segreteria comunale, affinché chi abbia interesse possa prenderne visione.
L’efficacia normativa di un regolamento edilizio non decorre dalla data della relativa approvazione regionale (che fa acquistare efficacia obbligatoria ex tunc al regolamento), né dalla data di pubblicazione di tale approvazione nel bollettino ufficiale della Regione, ma dalla data in cui si è compiuto il termine di affissione all’albo del Comune della delibera di adozione da parte del Consiglio comunale[48].
In generale la fonte regolamentare non è in grado di violare interessi individuali e quindi di suscitare un interesse concreto e attuale all’impugnazione. Di solito il regolamento può essere oggetto di impugnazione solo se unitamente al provvedimento di applicazione dello stesso[49]. In particolare le norme contenute nei regolamenti edilizi, proprio per la loro natura di fonte generale e astratta, possono essere applicate ripetutamente, produrre effetti lesivi nel momento in cui viene adottato l’atto applicativo e pertanto possono essere impugnate in occasione dell’impugnazione di quest’ultimo[50].
Bisogna poi notare che, a fronte dell’illegittimità di regolamenti non tempestivamente impugnati, esiste un potere del giudice amministrativo di disapplicazione, che si configura in maniera analoga a quella del giudice ordinario[51]. Per quanto riguarda specificamente i regolamenti edilizi, un importante motivo di disapplicazione è dato dal contrasto con il D.M. 2 aprile 1968 n. 1444 (che dettò i c.d. standard edilizi, comprendenti l’indicazione dei limiti di densità edilizia, di altezza dei fabbricati, di distanza tra fabbricati, nonché le dotazioni minime di spazi pubblici per le nuove costruzioni e per particolari insediamenti), visto che ai Comuni non è consentito stabilire nei propri regolamenti edilizi limiti di distanza tra fabbricati inferiori a quelli previsti dall’articolo 9 di tale D.M.[52].

5. Con il D.P.R. n. 380 del 2001 il legislatore sembra aver manifestato la volontà di superare ogni promiscuità tra regolamento edilizio e strumenti urbanistici generali.
Bisogna notare che una parte significativa del contenuto tradizionale del regolamento edilizio è stato con il tempo trasferito alle norme tecniche di attuazione del piano regolatore, ridimensionando così l’importanza del primo. A tal proposito bisogna ribadire che il contenuto dei regolamenti del vecchio articolo 33 della legge urbanistica era sostanzialmente più ampio dell’attuale articolo 4 del T.U. in materia edilizia. Infatti l’articolo 33 in questione, nell’indicare i contenuti del regolamento edilizio, comprendeva norme regolamentari relative ai procedimenti per l’edificazione ed alla composizione e al funzionamento della Commissione edilizia e norme relative ai parametri e alle definizioni per lo svolgimento dell’attività costruttiva. Più specificamente, secondo il legislatore del 1942 il regolamento edilizio doveva disciplinare il profilo giuridico-amministrativo dell’attività edilizia mentre le norme tecniche di attuazione dovevano svolgere una funzione tecnica, con la disciplina degli obiettivi e dei contenuti strategici della pianificazione urbanistica. In realtà si trattava di una distinzione problematica, visto che in concreto era quasi impossibile da rispettare con uno sbilanciamento a favore delle norme tecniche di attuazione e a danno del regolamento edilizio[53].
Vale poi ricordare che la legge 6 agosto 1967, n. 765 aveva operato una serie di modifiche alla legge urbanistica inserendo anche alcune nuove disposizioni; in particolare l’articolo 17 di tale legge aveva aggiunto l’art. 41-quinquies alla legge urbanistica, che aveva stabilito che per la formazione e la revisione degli strumenti urbanistici si dovevano osservare norme di tipo regolamentare contenute in apposito decreto ministeriale. A questo proposito viene in rilievo il citato D.M. n. 1444 del 1968. Ora, mentre le norme del regolamento edilizio sono di regola uguali per ogni parte del territorio comunale, le norme regolamentari, obbligatoriamente parte dei piani regolatori generali a partire dalla citata legge del 1967, sono per lo più diverse a seconda delle zone. Talvolta, perciò, tra le norme regolamentari e quelle tecniche di attuazione dello strumento urbanistico si verificava un contrasto risolto o con la prevalenza delle norme più specifiche o di quelle di più recenti.
Vista l’analoga natura regolamentare delle due fonti in questione, si sono posti problemi di successione delle fonti nel tempo[54].
Bisogna poi ricordare che le norme del regolamento edilizio non godono dell’effetto di salvaguardia, a differenza di quelle del piano regolatore.
Nell’articolo 4 D.P.R. 380/2001 sembra possa riscontarsi l’intenzione di fare chiarezza tra le due fonti dato che, come si è visto, esso stabilisce che il regolamento contiene la disciplina degli aspetti tecnico-edilizio in senso stretto a cui si aggiunge, quale contenuto eventuale, la definizione dei compiti della Commissione edilizia; sicché dei parametri costruttivi si occupa il piano regolatore generale. In altri termini, il PRG prescrive parametri e definizioni edilizie, riguardanti distanze e altezze, indici fondiari, volumi tecnici ecc. mentre il regolamento edilizio fornisce prescrizioni di natura tecnica a scopo igienico-sanitario, pubblica incolumità, decoro dei fabbricati ecc.
Pertanto oggi sembra che il regolamento edilizio abbia assunto un profilo più definito, mentre la pianificazione urbanistica si occupa della fissazione degli indici dello sfruttamento edilizio ammesso nelle zone del territorio comunale.
Per effetto degli artt. 871, 872 e 873 c.c. le norme contenute nei regolamenti edilizi locali devono ritenersi integrative di quelle dettate dal codice civile in materia di distanze tra costruzioni[55]. Infatti alcune delle previsioni del regolamento edilizio sono attinenti ad argomenti disciplinati anche dal codice civile e pertanto ne integrano il contenuto. Ciò accade, in particolare, per quanto riguarda le norme sulle distanze fra edifici vicini: il privato che vuol vedere sanzionata la violazione di queste disposizioni, oltre che ottenere dal giudice amministrativo l’annullamento dell’eventuale permesso di costruire illegittimo, può rivolgersi a quello ordinario per la riduzione in pristino o il risarcimento del danno subito[56]. Vi sono poi altre norme che invece non integrano il codice civile, come quelle relative all’ampiezza dei cortili, all’estetica delle costruzioni etc.; pertanto, a chi si ritiene leso dalla violazione di queste ultime, spetta solo l’eventuale risarcimento del danno mentre non può chiedere la riduzione in pristino[57].
Si pone perciò il problema di come distinguere le norme dei regolamenti edilizi integrative del codice civile da quelle che non lo sono. Comunemente si ritiene che il criterio per discernere i due tipi di norme sia data dalla finalità che esse perseguono: ciò significa che devono essere considerate integrative del codice civile solo le norme che perseguono interessi privatistici e non, invece, quelle volte al perseguimento del vantaggio comune[58].

6.  L’articolo 1, comma 350, della legge n. 296 del 1996[59], poi modificato dall’articolo 1, comma 289, della legge n. 244 del 2007[60], aggiunse il comma 1-bis all’articolo 4 D.P.R. n. 380 del 2001 con l’inserimento di disposizioni volte a perseguire l’obiettivo del risparmio energetico nelle nuove costruzioni. La disposizione in questione prevedeva che a decorre dal 1° gennaio 2011[61] per gli edifici di nuova costruzione nei regolamenti edilizi doveva essere prevista, ai fini del rilascio del permesso di costruire, l’installazione di apparecchi destinati a produrre energia elettrica da fonti rinnovabili, in modo tale da garantire una produzione energetica non inferiore a 1 KW per ciascuna unità abitativa, compatibilmente con la realizzabilità tecnica dell’intervento, e a un minimo di 5 KW per i fabbricati industriali di estensione superficiale non inferiore a 100 metri quadrati.
La disposizione era di contenuto decisamente innovativo e una volta entrata in vigore la produzione di una quota significativa del fabbisogno energetico di ogni unità abitativa (considerando che la quota base di consumo per unità abitativa è di 3 KW, si sarebbe trattato di un frazione di consumo pari ad un terzo) sarebbe diventata un elemento necessario in vista del rilascio del permesso di costruire. Invece, dopo tanti rinvii, il comma 1-bis è stato poi abrogato dall’articolo 11, comma 5, del decreto legislativo n. 28 del 2011[62], anche se il medesimo articolo, rispettivamente ai commi 1 e 3, ha poi previsto che “i progetti di edifici di nuova costruzione ed i progetti di ristrutturazioni rilevanti degli edifici esistenti prevedono l’utilizzo di fonti rinnovabili per la copertura dei consumi di calore, di elettricità e per il raffrescamento secondo i principi minimi di integrazione e le decorrenze di cui all’allegato 3” e che “l’inosservanza dell’obbligo di cui al comma 1 comporta il diniego del rilascio del titolo edilizio”.
Successivamente i commi 1-ter, 1-quater e 1-quinquies furono introdotti dall’articolo 17-quinquies, comma 1, della legge n. 134 del 2012[63].
Il comma 1-ter ha inteso creare le condizioni per una futura diffusa utilizzazione di auto elettriche, più rispettose dell’ambiente di quelle alimentate da carburanti derivanti dal petrolio. Tale disposizione nella sua versione originaria stabiliva, in sintesi, che entro il 1º giugno 2014 i Comuni dovevano adeguare il proprio regolamento edilizio prevedendo che, con decorrenza dalla medesima data, ai fini del conseguimento del titolo abilitativo edilizio fosse obbligatoriamente prevista, per alcune categorie di edifici di nuova costruzione ad uso diverso da quello residenziale e per i relativi interventi di ristrutturazione edilizia, l’installazione di infrastrutture elettriche per la ricarica dei veicoli.
Il comma 1-quater ha stabilito che, decorso inutilmente il termine di cui al comma precedente, le Regioni applicano, in relazione ai titoli abilitativi edilizi difformi da quanto ivi previsto, i poteri inibitori e di annullamento stabiliti nelle rispettive leggi regionali o, in difetto di queste ultime, provvedono ai sensi dell’articolo 39, che disciplina l’annullamento del permesso di costruire da parte della Regione.
Inoltre il comma 1-quinquies ha previsto che le disposizioni di cui ai commi 1-ter e 1-quater non si applicano agli immobili di proprietà delle amministrazioni pubbliche.
Eppure le modifiche normative non sono affatto finite qui.
L’articolo 17-bis del decreto legge n. 133 del 2014, convertito in legge n. 164 del 2014[64], ha poi introdotto il comma 1-sexies. Tale comma prevede che il Governo, le Regioni e le autonomie locali, “in attuazione del principio di leale collaborazione” concludono in sede di Conferenza unificata accordi o intese per l’adozione di uno “schema di regolamento edilizio-tipo, al fine di semplificare e uniformare le norme e gli adempimenti”; tale disposizione, poi, conferisce a siffatti accordi la natura di “livello essenziale delle prestazioni, concernenti la tutela della concorrenza e i diritti civili e sociali” da garantire su tutto il territorio nazionale e prevede infine che i Comuni adottino “il regolamento edilizio-tipo, che indica i requisiti prestazionali degli edifici, con particolare riguardo alla sicurezza e al risparmio energetico” entro i termini fissati da tali accordi e “comunque entro i termini previsti dall’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni”.
Lo scopo della norma, che introduce il c.d. “regolamento edilizio unico”, è quello di contrastare il fiorire di molteplici previsioni comunali in merito[65], anche se il rischio di proliferazione pare non sia stato del tutto scongiurato[66]. In merito si è fatto notare che, per un verso, con tale comma sembra sia stato compiuto un passo significativo in direzione dell’uniformità dei regolamenti edilizi comunali, ma, per altro verso, la nuova disciplina potrebbe sembrare invasiva della potestà regolamentare comunale prevista dal modificato articolo 117, comma 6, della Costituzione e dell’autonomia comunale di cui alla nuova formulazione dell’articolo 114 della Costituzione[67].
La più recente modifica riguarda poi l’articolo 1-ter, che è stato sostituito dall’articolo 15, comma 1, del decreto legislativo n. 257 del 2016[68]. In particolare, a seguito di tale modifica, l’articolo 1-ter ha previsto, in sintesi, che entro la fine del 2017 i comuni devono adeguare il proprio regolamento edilizio, prevedendo, con decorrenza dalla medesima data, la predisposizione all’allaccio per l’installazione di infrastrutture elettriche destinate alla ricarica dei veicoli quale obbligo per il conseguimento del titolo abilitativo edilizio per alcuni edifici di nuova costruzione di tipo residenziale e ad uso diverso da quello residenziale nonché per i relativi rispettivi interventi di ristrutturazione edilizia indicati in allegato al decreto del Ministero dello sviluppo economico del 26 giugno 2015.

7. Il secondo e ultimo comma dell’articolo 4 D.P.R. n. 380 del 2001 si occupa poi della Commissione edilizia[69].
La Commissione edilizia è un organo collegiale di tipo tecnico-professionale, formato da un numero variabile di membri, differente a seconda delle dimensioni del Comune, scelti tra determinate figure professionali, quali architetti, ingegneri, geometri, avvocati ecc., per far sì che le varie competenze tecniche siano adeguatamente rappresentate. Per ciascun Comune la composizione della Commissione e le procedure per la scelta dei suoi membri sono determinate dal regolamento edilizio. La Commissione è presieduta dall’organo competente ad emanare il provvedimento, cioè dal Dirigente o dal Responsabile dell’Ufficio Tecnico, mentre non possono farne parte, in virtù del principio di separazione tra organi tecnici e quelli politici, Sindaco, Assessori, Consiglieri comunali o circoscrizionali, anche se in giurisprudenza vi sono opinioni parzialmente differenti sull’argomento. Si tratta di un collegio imperfetto, nel senso che, ai fini del suo regolare funzionamento, deve essere presente la maggioranza assoluta dei suoi membri e non il plenum, salvo diversa disposizione da parte del singolo regolamento edilizio[70]. Poiché la Commissione svolge funzioni consultive con valenza amministrativa, i suoi membri sono soggetti alla responsabilità amministrativa, contabile e penale al pari dei dipendenti e degli amministratori del Comune[71].
Se chiamata a esprimersi su fattispecie che richiedono competenze diverse rispetto a quelle ordinarie, la Commissione edilizia si configura come Commissione edilizia integrata, con l’inclusione di persone portatrici di competenze ulteriori ritenute necessarie per affrontare tali fattispecie particolari, scelte con lo stesso procedimento previsto dal regolamento edilizio per la selezione degli altri componenti.
La Commissione edilizia in passato aveva un grande rilievo, mentre oggi il comma 2 dell’articolo 4 del D.P.R. n. 380 del 2001 si limita a prevedere la possibilità per i Comuni di istituirla e le attribuisce solo compiti consultivi[72]. Pertanto oggi l’istituzione della Commissione edilizia è meramente facoltativa, sovvertendo il principio rinvenibile, prima dell’abrogazione da parte del T.U. in materia di edilizia, nell’articolo 4, comma 3, ultimo capoverso, del decreto legge n. 398 del 1993[73], come sostituito dall’articolo 2, comma 60, della legge n. 662 del 1996[74] secondo cui “il regolamento edilizio comunale determina i casi in cui il parere della commissione edilizia non deve essere richiesto”; ciò significava che in passato vi era un principio di generale obbligatorietà dell’intervento della Commissione edilizia.
La scelta di consentire al Comune di decidere se istituire o no la Commissione edilizia e per quali tipi di opere chiedere il parere è in linea anche con quanto disposto dall’articolo 41 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, contenente misure per la stabilizzazione della finanza pubblica, che aveva imposto a ciascun ente pubblico di individuare gli organismi collegiali indispensabili al loro funzionamento, prevedendo la soppressione degli altri[75]. In verità, in forza di tale disposizione, già prima dell’entrata in vigore dell’articolo 4 T.U. dell’edilizia, alcuni Comuni avevano soppresso la Commissione edilizia non ritenendola organismo indispensabile per la realizzazione dei fini istituzionali dell’ente. Tale orientamento era stato suffragato da una decisione del Tar Calabria[76], ma sollevava riserve in dottrina[77].
Il Consiglio di Stato ha fatto notare che le norme regionali devono sottostare al principio dell’istituzione facoltativa della Commissione edilizia da parte dei Comuni, trattandosi di un principio fondamentale in materia di governo del territorio introdotto con legge dello Stato[78].
La Commissione edilizia, quando prevista, svolge una funzione consultiva limitata ai soli interventi che il regolamento edilizio indica debbano essere sottoposti al suo preventivo parere; per esempio, la Commissione in genere coadiuva l’organo competente al rilascio di permessi di costruire, oppure può rilasciare un parere sul progetto di piano regolatore o di altri strumenti. Tuttavia, giova ribadirlo, il suo ruolo è meramente eventuale[79].
C’è da aggiungere che l’istituzione dello Sportello unico e la creazione del responsabile del procedimento da parte della legge 7 agosto 1990, n. 241 hanno privato la Commissione del compito di verifica normativa e amministrativa dei progetti edilizi, lasciandole solo quello di verifica della finalità dei progetti e della compatibilità degli interventi[80]. In passato il ruolo della Commissione edilizia era notevolmente più importante, visto che essa deteneva un vero e proprio controllo sull’attività edilizia. Per la nuova disciplina, invece, il parere della Commissione edilizia non può più rivestire il ruolo di atto rivolto direttamente all’organo decidente, ma è solo uno degli elementi istruttori di cui si serve il responsabile del procedimento quando formula la sua proposta motivata di provvedimento al dirigente o al responsabile dell’ufficio competente ad assumere il provvedimento finale[81].
Il parere della Commissione è necessariamente preventivo e si colloca nell’ambito della fase istruttoria del procedimento, ovviamente nel caso in cui essa sia stata costituita e il progetto presentato sia tra quelli che, in base al regolamento edilizio, richiedono la sottoposizione all’esame della Commissione. Quando prevista dal regolamento edilizio, la Commissione esprime pareri obbligatori ma non vincolanti. Il parere deve essere altresì dotato di una motivazione, sia pure sintetica, che non può essere limitata a una mera clausola di stile.
In questi casi la mancanza del parere si traduce in illegittimità del provvedimento comunale per violazione di legge. Pertanto l’organo competente all’emanazione del permesso di costruire deve necessariamente richiedere il parere della Commissione edilizia ma può, motivandolo, disattenderlo, accogliendo o rigettando la domanda in difformità del parere stesso.
Il parere che la Commissione è chiamata a esprimere può essere di tre tipi: positivo, quindi favorevole all’accoglimento della domanda, negativo, quindi contrario, o condizionato, quando la Commissione si esprime con un parere favorevole però accompagnato da espressioni come “a condizione che” o equivalenti. Tuttavia un parere condizionato che richiede modifiche che incidono in maniera significativa sulle caratteristiche del progetto deve considerarsi come negativo.
La legge nulla dice in merito al contenuto del parere della Commissione edilizia, la cui determinazione è demandata a ciascun regolamento edilizio comunale. Per questo motivo, in coerenza con la natura consultiva della Commissione edilizia, ciascun Comune ha una certa libertà nel caratterizzare le attribuzioni della stessa.
In merito alla nomina dei componenti della Commissione edilizia e di quella integrata sembra che l’estromissione della componente politica abbia reso legittima la modifica dei regolamenti edilizi volta a riservare alla Giunta il potere di nomina in quanto non vi è più la necessità di tutelare le minoranze politiche[82]. Tuttavia, se appare maggioritaria la giurisprudenza che ritiene illegittima la Commissione edilizia composta da organi politici[83], nondimeno si riscontrano ancora pronunce che ritengono non illegittimo un parere reso da una Commissione edilizia con la presenza di una componente politica minoritaria[84]. La dottrina, da parte sua, propende per l’esclusione[85].
Un problema risalente in merito al parere, sia positivo che negativo, della Commissione edilizia è costituito dalla sua autonoma impugnabilità quando se ne preveda la comunicazione preventiva e distinta dal relativo provvedimento.
Per molto tempo il Consiglio di Stato ha ritenuto che la comunicazione del Sindaco all’interessato del parere favorevole espresso dalla Commissione edilizia sulla domanda di concessione fosse equivalente al rilascio dell’atto permissivo mentre la Cassazione era di avviso contrario, ritenendo che il parere della Commissione edilizia fosse solo un atto del procedimento la cui comunicazione non era equivalente all’adozione dell’atto finale[86]. Oggi l’orientamento prevalente anche nella giurisprudenza amministrativa ritiene che la comunicazione all’interessato del parere favorevole della Commissione edilizia abbia valore di mero atto informativo e non sia certo equivalente al rilascio della concessione edilizia[87].
Invece la comunicazione del parere negativo è atto conclusivo del procedimento, costituendo rigetto della relativa domanda e, quindi, è immediatamente impugnabile[88]. L’indirizzo in questione appare consolidato[89].

Abstract: Il regolamento edilizio è una delle più importanti manifestazioni dell’autonomia normativa degli enti locali. A tale fonte i Comuni ricorrono non solo per disciplinare l’attività edilizia in senso stretto, che ne costituisce il contenuto obbligatorio, ma anche per imporre il rispetto di altri interessi pubblici affidati alle cure dell’Amministrazione, come l’ambiente, l’efficienza energetica e il decoro architettonico. In particolare il regolamento si occupa, fra l’altro, dell’estetica dei fabbricati, delle norme igienico-sanitarie, della normativa sulla vivibilità e sulla sicurezza degli immobili, comprese le disposizioni idonee a garantire l’incolumità pubblica e privata e un ambiente di vita salubre. Nel corso del tempo la disciplina legislativa in proposito è cambiata ripetutamente.

Abstract: The building code is one of the most important expressions of the regulatory autonomy of local authorities. To the building code the Municipalities resort not only to regulate construction activity in the strict sense, that is the mandatory content, but also to impose respect for other public interests entrusted to the Administration, such as the environment, the energy efficiency and the architectural decor. In particular, the building code deals, inter alia, with the aesthetics of buildings, the hygiene and sanitary regulations, the living standards and the property safety, including regulations to guarantee public and private safety and a healthy life environment. Over time, the legislation related to the topic has changed repeatedly.
[1] V. S. Cassese, Autarchia, in Enc. dir., IV, 1959, 324 ss.; secondo G. Zanobini, L’amministrazione locale, Padova, 1932, 123, essa è “la capacità, che è riconosciuta alle persone giuridiche i cui fini coincidono con alcuni fini dello Stato, di svolgere un’attività amministrativa, che ha la stessa natura e gli stessi effetti dell’amministrazione pubblica dello Stato”.
[2] V. G. Zanobini, L’amministrazione locale, cit., 121-122; sul concetto di autonomia v. anche M. S. Giannini, Autonomia, in Riv. trim. dir. pubbl., 1951, 851 ss.; Idem, Autonomia pubblica (teoria generale e diritto pubblico), in Enc. dir., IV, 1959, 356 ss.
[3] V. S. Romano, Il Comune (1908), in Idem, Gli scritti nel Trattato Orlando, Milano, 2003, 474-475.
[4] V. S. Romano, Autonomia (1945), in Idem, Frammenti di un dizionario giuridico, Milano, 1983, ristampa inalterata, 14 ss.
[5] In tal senso v. F. Fenucci, I regolamenti di autonomia locale, III ed., Milano, 2005, 68; V. Angiolini, Regolamenti degli enti locali, in Enc. giur., XXX, 1991, 1 ss.
[6] Cfr. P. Virga, L’amministrazione locale, II ed., Milano, 2003, 20.
[7] Cfr. N. Centofanti, M. Favagrossa e P. Centofanti, Diritto urbanistico, Padova, 2012, 257.
[8] Si tratta del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia”, pubblicato in G.U. 20 ottobre 2001 n. 245,. L’articolo 2, comma 4, di tale D.P.R. prevede che “I comuni, nell’ambito della propria autonomia statutaria e normativa di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, disciplinano l’attività edilizia”.
[9] L’articolo 4 del già citato D.P.R. n. 380 del 2001, rubricato “Contenuto necessario dei regolamenti edilizi comunali” e più volte modificato, dispone:
“1. Il regolamento che i Comuni adottano ai sensi dell’articolo 2, comma 4, deve contenere la disciplina delle modalità costruttive, con particolare riguardo al rispetto delle normative tecnico-estetiche, igienico-sanitarie, di sicurezza e vivibilità degli immobili e delle pertinenze degli stessi.
1-bis. (comma abrogato dall’art. 11, comma 5, d.lgs. n. 28 del 2011)
1-ter. Entro il 31 dicembre 2017, i comuni adeguano il regolamento di cui al comma 1 prevedendo, con decorrenza dalla medesima data, che ai fini del conseguimento del titolo abilitativo edilizio sia obbligatoriamente prevista, per gli edifici di nuova costruzione ad uso diverso da quello residenziale con superficie utile superiore a 500 metri quadrati e per i relativi interventi di ristrutturazione edilizia di primo livello di cui all’allegato 1, punto 1.4.1 del decreto del Ministero dello sviluppo economico 26 giugno 2015, nonché per gli edifici residenziali di nuova costruzione con almeno 10 unità abitative e per i relativi interventi di ristrutturazione edilizia di primo livello di cui all’allegato 1, punto 1.4.1 del decreto del Ministero dello sviluppo economico 26 giugno 2015, la predisposizione all’allaccio per la possibile installazione di infrastrutture elettriche per la ricarica dei veicoli idonee a permettere la connessione di una vettura da ciascuno spazio a parcheggio coperto o scoperto e da ciascun box per auto, siano essi pertinenziali o no, in conformità alle disposizioni edilizie di dettaglio fissate nel regolamento stesso e, relativamente ai soli edifici residenziali di nuova costruzione con almeno 10 unità abitative, per un numero di spazi a parcheggio e box auto non inferiore al 20 per cento di quelli totali. (comma introdotto dall’art. 17-quinquies, comma 1, legge n. 134 del 2012, poi così sostituito dall’art. 15, comma 1, d.lgs. n. 257 del 2016)
1-quater. Decorso inutilmente il termine di cui al comma 1-ter del presente articolo, le regioni applicano, in relazione ai titoli abilitativi edilizi difformi da quanto ivi previsto, i poteri inibitori e di annullamento stabiliti nelle rispettive leggi regionali o, in difetto di queste ultime, provvedono ai sensi dell’articolo 39. (comma introdotto dall’art. 17-quinquies, comma 1, legge n. 134 del 2012)
1-quinquies. Le disposizioni di cui ai commi 1-ter e 1-quater non si applicano agli immobili di proprietà delle amministrazioni pubbliche. (comma introdotto dall’art. 17-quinquies, comma 1, legge n. 134 del 2012)
1-sexies. Il Governo, le regioni e le autonomie locali, in attuazione del principio di leale collaborazione, concludono in sede di Conferenza unificata accordi ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, o intese ai sensi dell’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, per l’adozione di uno schema di regolamento edilizio-tipo, al fine di semplificare e uniformare le norme e gli adempimenti. Ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettere e) e m), della Costituzione, tali accordi costituiscono livello essenziale delle prestazioni, concernenti la tutela della concorrenza e i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Il regolamento edilizio-tipo, che indica i requisiti prestazionali degli edifici, con particolare riguardo alla sicurezza e al risparmio energetico, è adottato dai comuni nei termini fissati dai suddetti accordi, comunque entro i termini previsti dall’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni. (comma introdotto dall’art. 17-bis della legge n. 164 del 2014)
2. Nel caso in cui il Comune intenda istituire la Commissione edilizia, il regolamento indica gli interventi sottoposti al preventivo parere di tale organo consultivo.”
[10] Si tratta del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, pubblicato in G.U. 28 settembre 2000 n. 227. L’articolo 3 di tale T.U., rubricato “Autonomia dei comuni e delle province” dispone: “1. Le comunità locali, ordinate in comuni e province, sono autonome. 2. Il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. 3. La provincia, ente locale intermedio tra comune e regione, rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo. 4. I comuni e le province hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché  autonomia  impositiva  e finanziaria nell’ambito dei propri  statuti  e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica. 5. I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà. I comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali.”.
[11] V. sul punto G. D’Angelo, Legislazione urbanistica, Napoli, 2000, 241.
[12] V. Cass. civ., Sez. Unite, 13 marzo 1957, n. 842.
[13] V. in merito A. M. Sandulli, Circa un preteso diritto del comune all’osservanza dei propri regolamenti edilizi, in Riv. giur. ed., 1958, II, 21 ss., ora in Idem, Scritti giuridici, VI, Diritto urbanistico, Napoli, 1990, 19 ss.
[14] V. Cass. civ., II, 6 maggio 2014, n. 9680: “è in ogni caso superato il precedente giurisprudenziale … – Cass. n. 13336/2006 – che limitava il potere del giudice di ricerca e di acquisizione degli strumenti urbanistici in quanto considerati norme di carattere secondario – atteso che si è da tempo consolidata la contraria regula juris a mente della quale le norme dei regolamenti comunali edilizi e i piani regolatori sono, per effetto del richiamo contenuto negli artt. 872 e 873 cod. civ., integrative delle norme del codice civile in materia di distanze tra costruzioni, sicché il giudice deve applicare le richiamate norme locali indipendentemente da ogni attività assertiva o probatoria delle parti, acquisendone conoscenza attraverso la sua scienza personale, la collaborazione delle parti o la richiesta di informazioni ai Comuni (così Cass. Sez. 2 n. 17692/2009, cui adde: Cass. Sez. 2 n. 14446/2010; Cass. Sez. 2 n. 2563/2009)”. V. anche Cass. civ., Sez. Unite, 16 giugno 2005, n. 12872: “Con particolare riferimento ai regolamenti locali, nelle pronunce più risalenti si affermava che, non godendo essi di adeguate garanzie di pubblicizzazione, per essere la loro pubblicazione a diffusione meramente locale, al dovere del giudice di applicarli, avendo essi contenuto di norme giuridiche, non corrispondeva un dovere di conoscenza in senso assoluto tale da richiedere la ricerca di ufficio, sussistendo invece un onere di allegazione delle parti, così da consentire al giudice la loro applicazione (v. sul punto, tra le tante, Cass. 1972 n. 1030; 1972 n. 1962; 1973 n. 299; 1974 n. 3968; 1975 n. 1279; 1975 n. 2784; 1975 n. 3511; 1976 n. 1742; 1979 n. 6333). Tale principio fu in seguito sottoposto a revisione da parte di una giurisprudenza sempre più incline a ritenere, pur con qualche contrasto (v. Cass. 2000 n. 1865; 2004 n. 22648), ma con il favore della dottrina, che in relazione ai regolamenti locali il problema della scienza ufficiale del giudice si ponesse negli stessi termini di quello della conoscenza delle norme di legge vigenti, così che il giudice, compreso quello di legittimità, dovesse acquisirne diretta e completa conoscenza, indipendentemente da una attività assertiva e probatoria delle parti (v. in tal senso Cass. 1975 n. 2135; 1987 n. 777; 1992 n. 11095; 2002 n. 4372; 2002 n. 12561; 2003 n. 6012; 2003 n. 6837)”. V. poi, nel senso che il principio iura novit curia riguarda anche le norme edilizie, la giurisprudenza tra la fine degli anni sessanta e l’inizio degli anni settanta citata in R. Garofoli e V. Gioia, Codice dell’edilizia, sub art. 4, Milano, 2006, 91.
[15] V. Cass. civ., II, 26 luglio 2013, n. 18119: “È noto il principio generale secondo il quale se dopo la concessione edilizia sopravvengono nuove norme sulle distanze tra edifici, il costruttore deve conformarsi allo “jus superveniens” (art. 11 disp. prel. cod. civ.), salvo che la costruzione sia già iniziata, perché in tal caso, se la nuova disciplina è più restrittiva della precedente, non può esplicare efficacia retroattiva su situazioni già consolidatesi (Cass. 7185/97; 17160/08; 20038/10)”; Cass. civ., II, 16 luglio 2004, n. 13267: “Il giudice del rinvio dovrà dunque accertare l’epoca in cui la costruzione è stata realizzata, ed applicare le norme sulle distanze a tale epoca vigenti, tenendo conto del principio in virtù del quale, nell’ipotesi di successione di norme nel tempo, le disposizioni sopravvenute sono di immediata applicazione, fermo restando che, in caso di maggiore restrittività della nuova normativa, la nuova disciplina non può spiegare efficacia retroattiva né vulnerare situazioni pregresse e già consolidate nel già avvenuto esercizio del diritto di costruire, con la concreta attuazione dell’opera (cfr. la sentenza di questa Corte n. 11633/2003); nonché del principio secondo il quale, qualora sopravvenga, nel momento il cui il giudice è chiamato a pronunziarsi, una disciplina meno restrittiva, la costruzione, realizzata in violazione della normativa in vigore al momento della sua ultimazione, non può ritenersi illegittima (cfr. la sentenza di questa Corte n. 8512/2003)”.
[16] Per una panoramica dell’evoluzione della disciplina legislativa in tema di attività edilizia v. N. Assini e P. Mantini, Manuale di diritto urbanistico, III ed., Milano, 2007, 665 ss.; T. Bonetti, Dal regolamento edilizio al regolamento urbanistico ed edilizio, in Riv. giur. urb., 2006, 78 ss.; L. Mazzarolli, Regolamento edilizio, in Nov.ssimo Dig. it., XV, Torino, 1968, 261 ss., ora in Idem, Proprietà immobiliare. Pianificazione territoriale. Attività edilizia. Scritti vari di diritto urbanistico, Padova, 1999, 33 ss.; G. C. Mengoli, Manuale di diritto urbanistico, VII ed., Milano, 2014, 657 ss.; G. Vignocchi, Regolamenti edilizi, in Dig. disc. pubbl., XIII, Torino, 1997, 63.
[17] Per un commento in merito cfr. V. Italia, I regolamenti dell’ente locale, Milano, 2000, 144 ss.; L. Mazzarolli, Regolamento edilizio, it., 33 ss.; I. Di Lorenzo, Diritto urbanistico, II ed., Roma, 1977, 493 ss.
[18] V. a tal proposito G. D’Angelo, Legislazione urbanistica, cit., 400.
[19] In particolare l’articolo 33, L. n. 1150 del 1942, ora espressamente abrogato dall’articolo 136, comma 2, lett. b, del T.U. dell’edilizia e sostituito dal più volte citato articolo 4, stabiliva: “I Comuni debbono con regolamento edilizio provvedere, in armonia, con le disposizioni contenute nella presente legge e nel testo unico delle leggi sanitarie approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, a dettare norme precipuamente sulle seguenti materie, tenendo, se ne sia il caso, distinte quelle riguardanti il nucleo edilizio esistente da quelle riguardanti la zona di ampliamento e il restante territorio comunale: 1) la formazione, le attribuzioni e il funzionamento della commissione edilizia comunale; 2) la presentazione delle domande di licenza di costruzione o trasformazione di fabbricati e la richiesta obbligatoria dei punti fissi di linea e di livello per le nuove costruzioni; 3) la compilazione dei progetti di opere edilizie e la direzione dei lavori di costruzione in armonia con le leggi in vigore; 4) l’altezza minima e quella massima dei fabbricati secondo le zone; 5) gli eventuali distacchi dai fabbricati vicini e dal filo stradale; 6) l’ampiezza e la formazione dei cortili e degli spazi interni; 7) le sporgenze sulle vie e piazze pubbliche; 8) l’aspetto dei fabbricati e il decoro dei servizi ed impianti che interessano l’estetica dell’edilizia urbana (tabelle stradali, mostre e affissi pubblicitari, impianti igienici di uso pubblico, ecc.); 9) le norme igieniche di particolare interesse edilizio; 10) le particolari prescrizioni costruttive da osservare in determinati quartieri cittadini o lungo determinate vie o piazze; 11) la recinzione o la manutenzione di aree scoperte, di parchi e giardini privati e di zone private interposte tra fabbricati e strade e piazze pubbliche e da queste visibili; 12) l’apposizione e la conservazione dei numeri civici; 13) le cautele da osservare a garanzia della pubblica incolumità per l’esecuzione delle opere edilizie, per l’occupazione del suolo pubblico, per i lavori nel pubblico sottosuolo, per le ribalte che si aprono nei luoghi di pubblico passaggio, ecc.; 14) la vigilanza sull’esecuzione dei lavori per assicurare l’osservanza delle disposizioni delle leggi e dei regolamenti. Nei Comuni provvisti del piano regolatore il regolamento edilizio deve altresì disciplinare: – la lottizzazione delle aree fabbricabili e le caratteristiche dei vari tipi di costruzione previsti dal piano regolatore; – l’osservanza di determinati caratteri architettonici e la formazione di complessi edilizi di carattere unitario, nei casi in cui ciò sia necessario per dare conveniente attuazione al piano regolatore; – la costruzione e la manutenzione di strade private non previste nel piano regolatore”.
[20] Sul punto v. A. Simonati, Il regolamento edilizio comunale (art. 4, D.P.R. 6.6.2001, n. 380), in S. Battini e altri (a cura di), Codice di edilizia e urbanistica, Torino, 2013, 1120.
[21] Cfr. N. Assini, Diritto urbanistico, Padova, 2007, 135-136.
[22] “I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”.
[23] Si tratta della legge 8 giugno 1990, n. 142, Ordinamento delle autonomie locali, pubblicata in G.U. n. 135 del 12 giugno 1990, S. O. n. 42. Il testo dell’articolo 5 disponeva: “Nel rispetto della legge e dello statuto, il comune e la provincia adottano regolamenti per l’organizzazione ed il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l’esercizio delle funzioni”. Sul punto cfr. G. Rolla e T. Groppi, L’ordinamento dei Comuni e delle Province, II ed., Milano, 2000, 140 ss.
[24] “Nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto, il Comune e la Provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza ed in particolare per l’organizzazione e il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l’esercizio delle funzioni”.
[25] V. sul punto T. Groppi, Autonomia costituzionale e potestà regolamentare degli enti locali, Milano, 1994, 198 ss.
[26] V., tra gli altri, A. Barbera, Un “ribaltone” nel sistema delle fonti?, in Quad. cost., 4, 2002, 803 ss.; S. Civitarese Matteucci, L’autonomia istituzionale e normativa degli Enti locali dopo la revisione del Titolo V, parte II della Costituzione. Il caso dei controlli, in Le Regioni, 2002, 464 ss.; C. Corsi, La democrazia partecipativa tra fonti statali e fonti degli enti territoriali, reperibile nel sito web www.osservatoriosullefonti.it, 1, 2009, 2 ss.; G. Di Cosimo, I regolamenti nel sistema delle fonti: vecchi nodi teorici e nuovo assetto costituzionale, Milano, 2005, 78 ss.; M. Di Folco, La garanzia costituzionale del potere normativo locale. Statuti e regolamenti locali nel sistema delle fonti fra tradizione e innovazione costituzionale, Padova, 2007, 233 ss.; G. Falcon, Considerazioni finali (nel convegno dal titolo Le autonomie locali nella riforma costituzionale e nei nuovi statuti regionali svoltosi a Ferrara il 30 maggio 2002), in Le Regioni, 2002, 1035 ss.; G. Greco, I regolamenti amministrativi, Torino, 2013, 359 ss.; C. Mainardis, Le fonti degli enti locali tra dottrina e giurisprudenza (a quasi un decennio dalla riforma del titolo V), 2010, reperibile nel sito http://www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/0243_mainardis.pdf; M. Mancini, I regolamenti degli enti locali tra riserva di competenza e “preferenza” in un multilevel system of government, in Le Regioni, 2008, 113 ss.; S. Mangiameli, La funzione statutaria e regolamentare delle istituzioni locali, in A. Piraino (a cura di), La funzione normativa di comuni, province e città nel nuovo sistema costituzionale, Palermo, 2002, 151 ss.; S. Parisi, Il “posto” delle fonti locali nel sistema, in Le Regioni, 2008, 166 ss.; L. Pegoraro, T. F. Giupponi, L’autonomia normativa degli enti locali nella riforma del titolo V della Costituzione (l. cost. 3/2001), in U. De Siervo (a cura di), Osservatorio sulle fonti 2001, Torino, 2002, 293 ss.; A. Piraino, Introduzione, in A. Piraino (a cura di), La funzione normativa di comuni, province e città nel nuovo sistema costituzionale, Palermo, 2002, 14 ss.; R. Tosi, Sui rapporti tra fonti regionali e fonti locali, in Le Regioni, 2002, 963 ss.
[27] V. M. Carlin, Il nuovo regolamento edilizio, Milano, 2003, 15.
[28] Cfr. M. Scudiero, La funzione statutaria e regolamentare delle istituzioni locali, in A. Piraino (a cura di), La funzione normativa di comuni, province e città nel nuovo sistema costituzionale, Palermo, 2002, 135 ss.
[29] V. Corte cost., 2 dicembre 2004, n. 372.
[30] V. Corte cost., 28 giugno 2006, n. 246, con commento di  A. Ruggeri, Cedevolezza, autonomia regolamentare e composizione delle fonti in sistema in Quad. cost., 2007, 147 ss. e (49) G. Di Cosimo, Cercasi argomenti per le norme cedevoli, in Quad. cost., 2007, 151 ss.
[31] V. Cons. Stato, IV, 17 dicembre 2003, n. 8280: “Il regolamento edilizio, esprimendo l’autonomia normativa riconosciuta ai comuni dall’ordinamento, ha natura giuridica di fonte normativa secondaria e come tale è subordinato al criterio ermeneutico della coerenza con le fonti primarie ed è applicabile ex officio dal giudice in base al principio “iura novit curia”. Coerentemente, in caso di conflitto tra fonti del diritto, dovranno valere i normali criteri di risoluzione sanciti dalle norme e dai principi ritraibili dalle disposizioni preliminari al c.c., ossia il principio gerarchico – per cui “lex superior derogat inferiori” – e quello cronologico – secondo cui “lex posterior derogat anteriori”.”.
[32] V. Cons. Stato, V, 28 marzo 2008, n. 1305: peraltro la relativa delibera affermava “che lo stesso <<verrà approvare=”” dovr=””>>”, perciò non poteva “attribuirsi alcun rilievo pratico alla dichiarazione contenuta nel preambolo della delibera n. 27/04” dove si affermava che il regolamento comunale sarebbe stato uniformato a quello regionale di esecuzione ed inoltre i motivi in ordine alla necessità e urgenza della sua emanazione erano basati “su generiche affermazioni di rischio per l’intero territorio comunale sulla base di non meglio precisate indagini tecniche e sulla intervenuta ricomprensione del territorio del comune tra quelli suscettibili di rischio sismico”.
[33] V. ancora Cons. Stato, V, 28 marzo 2008, n. 1305: “La L.R. n. 31/2002, del Lazio, ha condizionato l’istituzione del “Fascicolo di fabbricato” (art. 1.1) alla emanazione di un Regolamento di attuazione (art. 3), il quale non è stato emanato nel previsto termine di 90 giorni, ma soltanto successivamente. Ne consegue che va annullato il Regolamento comunale che ha disposto il “Fascicolo di fabbricato”, e deliberato in relazione a ciò prima del Regolamento di esecuzione regionale, e, quindi, in mancanza dei necessari presupposti normativi”.
[34] V. Cons. Stato, V, 27 giugno 2006, n. 4132.
[35] Ad esempio, i piani paesaggistico-territoriali, come da opinione della dottrina dominante, avevano natura urbanistica; v. in merito E. M. Marenghi, Studi sul governo del territorio, Salerno, 1992, 295.
[36] V. A. Crosetti, A. Police e M. R. Spasiano, Diritto urbanistico e dei lavori pubblici, Torino, 2007, 129-130; (72) P. Stella Richter, Diritto urbanistico. Manuale breve, IV ed., Milano, 2016, 1 ss.
[37] V. Corte cost., 1° ottobre 2003, n. 303; Corte cost., 19 dicembre 2003, n. 362; Corte cost., 28 giugno 2004, n. 196; Corte cost. 29 luglio 2005, n. 343.
[38] V. G. Pagliari, La materia “governo del territorio” nella giurisprudenza costituzionale, in G. Bergonzini e P. Marzaro, Uso e trasformazione del territorio. Dal Testo unico dell’edilizia al decreto “Sblocca Italia”, Santarcangelo di Romagna (RN), 2015, 36 ss.
[39] “I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà normativa secondo i principi fissati dalla Costituzione. La potestà normativa consiste nella potestà statutaria e in quella regolamentare”.
[40] “La disciplina dell’organizzazione, dello svolgimento e della gestione delle funzioni dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane è riservata alla potestà regolamentare dell’ente locale, nell’ambito della legislazione dello Stato o della Regione, che ne assicura i requisiti minimi di uniformità, secondo le rispettive competenze, conformemente a quanto previsto dagli articoli 114, 117, sesto comma, e 118 della Costituzione”.
[41] V., in tal senso, F. Cintioli, Commento all’art. 4, § 1-5, in M. A. Sandulli (a cura di), Testo Unico dell’edilizia, III ed., Milano, 2015, 142-143. Concorda sostanzialmente con questa analisi: D. Vaiano, Commento all’articolo 4 (L) Regolamenti edilizi comunali, in R. Garofoli e G. Ferrari (a cura di), Codice dell’edilizia, III ed., Roma, 2015.
[42] Cfr. V. Italia, Appunti sul regolamento edilizio comunale, in Giust. Amm., 6/2004, reperibile nel sito web http://www.giustamm.it/new_2005/ART_2195.htm.
[43] V. G. C. Mengoli, Introduzione al diritto urbanistico, Milano, 2012, 156.
[44] V. Cons. Stato, IV, 6 maggio 2013, n. 2433: “L’ampiezza del riferimento alle “modalità costruttive” comporta in sostanza che il regolamento edilizio ben possa riguardare tutti gli aspetti – nessuno escluso – destinati a regolare le singole edificazioni. Si tratta di un fascio di profili inerenti al diritto fondamentale alla casa dei cittadini, che è sostanzialmente unitario sotto il profilo teleologico, in quanto tali profili sono diretti ad assicurare, in concreto, la salubrità e la vivibilità delle residenze. L’art. 4 del T.U. Edilizia implica che al Regolamento edilizio dei Comuni debba essere demandata la specificazione delle regole fondamentali dell’edificazione sotto i profili tecnici, estetici (secondo le antiche regole d’ornato), funzionali, igienico-sanitari e … “di vivibilità” in senso ampio degli abitati”.
[45] V. A. G. Diana, La proprietà immobiliare urbana. Regolamenti edilizi comunali, Milano, 2009, 69.
[46] In tal senso v. R. De Nictolis e A. Mandarano, Commento all’art. 4, in F. Caringella e G. De Marzo (a cura di), L’attività edilizia nel Testo Unico. Concessione, denuncia di inizio attività, certificato di agibilità, Milano, 2006, 68.
[47] Sul procedimento di formazione del regolamento edilizio v. C. Belloli, Il regolamento edilizio comunale. Problemi e casi pratici nella giurisprudenza, Milano, 1998, 9 ss.
[48] V. Cass. civ., II, 14 aprile 2000, n. 4823; in proposito v. S. Morelli, La pianificazione urbanistica generale. 2. Il regolamento edilizio, in R. Giovagnoli e S. Morelli (a cura di), Urbanistica e governo del territorio. Normativa e giurisprudenza ragionata, Milano, 2014, 70-71.
[49] Cfr. Cons. Stato, V, 16 aprile 2013, n. 2094 e T.A.R. Veneto, Venezia, II, 28 marzo 2014, n. 409: “le prescrizioni di dettaglio, contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale comunale che, per la loro natura regolamentare, sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo, possono formare oggetto di censura in occasione della impugnazione di quest’ultimo.”.
[50] Cfr. Cons. Stato, VI, 30 giugno 2011, n. 3888: “In tema di disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel relativo piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa statale e regionale, occorre differenziare tra le prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata, tra cui rientrano le norme di cd. zonizzazione; di destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici; di localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo, dalle altre regole che disciplinano più in dettaglio l’esercizio dell’attività edificatoria, di solito contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio e che concernono il calcolo delle distanze e delle altezze; la compatibilità di impianti tecnologici o di determinati usi; l’assolvimento di oneri procedimentali e documentali ecc. Orbene, in relazione alle disposizioni della prima categoria, si impone un onere di immediata impugnazione, nel termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio. Qualora non si rispetti tale termine, le regole di zonizzazione e di localizzazione diventano inoppugnabili ed esplicano efficacia cogente per ogni avente causa, che subentra nel diritto dominicale con tutti i suoi limiti, sia di natura privatistica che pubblicistica. Le prescrizioni di dettaglio, invece, stante la loro natura regolamentare, sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo e possono, quindi, formare oggetto di censura in occasione della impugnazione di quest’ultimo” (nello stesso senso Cons. Stato, IV, 28 marzo 2011, n. 1868; Cons. Stato, VI,  6 settembre 2010, n. 6463; Cons. Stato, VI, 7 ottobre 2008, n. 4827; Cons. Stato VI, 6 aprile 2007, n. 1567).
[51] V. Cons. Stato, V, 10 gennaio 2003, n. 35: “Il potere del giudice amministrativo di disapplicare atti non ritualmente impugnati è ammesso nelle sole ipotesi di giurisdizione esclusiva, relativamente alle controversie relative a diritti soggettivi, nonché nei riguardi di regolamenti illegittimi, sia quando il provvedimento impugnato sia contrastante con il regolamento sia quando sia conforme al presupposto normativo e, in ogni caso, anche quando si verte in materia di interessi legittimi, pertanto, va esclusa, al di fuori delle limitate ipotesi sopra indicate, la disapplicazione di provvedimenti amministrativi non ritualmente impugnati che, ancorché connotati da una valenza generale, risultano privi di valenza normativa.”; v. anche T.A.R. Lazio, Latina, I, 12 giugno 2013, n. 542: “Sussiste il potere del Giudice Amministrativo di disapplicare anche nella ordinaria giurisdizione generale di legittimità i regolamenti che si pongano in contrasto con la legge e ciò sia se il provvedimento impugnato si ponga in contrasto con il regolamento sia quando il provvedimento sia invece conforme al regolamento.”.
[52] A questo proposito la Corte di cassazione (Cass. civ., II, 27 dicembre 2012, n. 23928) ha stabilito che tale disposizione “ha efficacia di legge dello Stato e che il principio secondo cui essa non è immediatamente operante nei rapporti tra i privati va interpretato nel senso che l’adozione, da parte degli enti locali, di strumenti urbanistici contrastanti con la citata norma comporta l’obbligo per il giudice di merito non solo di disapplicare le disposizioni illegittime, ma anche di applicare direttamente la disposizione del menzionato art. 9, divenuta, per inserzione automatica, parte integrante dello strumento urbanistico, in sostituzione della norma illegittima che è stata disapplicata (Cass. S.U. n. 14953 del 2011; Cass. n. 3199 del 2008; Cass. n. 7563 del 2006; Cass. n. 21899 del 2004)”. V. anche Cass. civ., Sez. Unite, 7 luglio 2011, n. 14953 richiamata nella decisione precedente: “In tema di distanze tra costruzioni, l’art. 9, secondo comma, del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, essendo stato emanato su delega dell’art. 41-quinquies della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (c.d. legge urbanistica), aggiunto dall’art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, ha efficacia di legge dello Stato, sicché le sue disposizioni in tema di limiti inderogabili di densità, altezza e distanza tra i fabbricati prevalgono sulle contrastanti previsioni dei regolamenti locali successivi, ai quali si sostituiscono per inserzione automatica”. V. poi T.A.R. Toscana, Firenze, III, 27 agosto 2012, n. 1483: “In materia di distanze tra edifici il D.M. 2 aprile 1968 n. 1444 è una fonte sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi comunali, e contiene norme inderogabili, di ordine pubblico; in caso di contrasto dei regolamenti edilizi comunali con le prescrizioni del citato decreto, il giudice deve disapplicare i regolamenti contrastanti, applicando, in via di sostituzione, la fonte statale imperativa”.
[53] V. in merito G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, V ed., Milano, 2015, 408-409.
[54] V. in proposito  Cons. Stato, V, 21 febbraio 1994, n. 104: “I regolamenti edilizi comunali, ai quali l’art. 33 l. 17 agosto 1942 n. 1150 assegna espressamente il compito di dettare norme in una serie di determinate materie ivi compresa quella degli eventuali distacchi da fabbricati vicini e dal filo stradale, sono subordinati, al pari delle prescrizioni generali ed astratte dei piani regolatori generali e delle relative norme tecniche, solamente alle norme di rango primario in esecuzione delle quali sono stati emanati. Deve ritenersi, quindi, che sia dotata di forza abrogativa la norma di un regolamento edilizio che disciplini “ex novo” tutta la materia delle distanze con conseguente venir meno di una precedente disposizione derogatoria contenuta nelle norme di attuazione del piano regolatore generale”.
[55] V. Cass. civ., II, 6 maggio 2014, n. 9680.
[56] Cfr. N. Centofanti, M. Favagrossa e P. Centofanti, Diritto urbanistico, cit., 266-267; A. Simonati, Urbanistica, edilizia e governo del territorio: nozioni e principi, in D. De Pretis e A. Simonati (a cura di), Diritto urbanistico e delle opere pubbliche, II ed., Torino, 2014, 23. V. anche Cass. civ. Sez. II, 2 febbraio 2016, n. 1989: “In tema di violazione delle distanze tra costruzioni previste dal codice civile e dalle norme integrative dello stesso, quali i regolamenti edilizi comunali, al proprietario confinante che lamenti tale violazione compete sia la tutela in forma specifica, finalizzata al ripristino della situazione antecedente al verificarsi dell’illecito, sia quella risarcitoria, ed il danno che egli subisce (danno conseguenza e non danno evento), essendo l’effetto, certo ed indiscutibile, dell’abusiva imposizione di una servitù nel proprio fondo e, quindi, della limitazione del relativo godimento, che si traduce in una diminuzione temporanea del valore della proprietà medesima, deve ritenersi in re ipsa, senza necessità di una specifica attività probatoria”.
[57] Cfr. N. Centofanti, M. Favagrossa e P. Centofanti, Diritto urbanistico, cit., 267; A. Simonati, Urbanistica, edilizia e governo del territorio, cit., 23.
[58] In merito v. T. Bonetti, La disciplina dell’attività edilizia, paragrafo 3, in M. A. Cabiddu (a cura di), Diritto del governo del territorio, II ed., Torino, 2014, 403; A. Simonati, Il regolamento edilizio comunale, cit., 1122. In particolare per la giurisprudenza (Cass. civ., II, 30 dicembre 1999, n. 14714) hanno carattere integrativo le norme dei regolamenti edilizi comunali volte “a completare, rafforzare ed armonizzare con il pubblico interesse di un ordinato assetto urbanistico la disciplina dei rapporti intersoggettivi di vicinato”, mentre non lo hanno quelle aventi come principale finalità “la tutela di interessi generali urbanistici quali la limitazione del volume, dell’altezza e della densità degli edifici, l’esigenza dell’igiene, la viabilità, la conservazione dell’ambiente ed altre”.
[59] Si tratta della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), pubblicata in G.U. 27 dicembre 2006, n. 299.
[60] Si tratta della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008), pubblicata in G.U. 28 dicembre 2007, n. 300.
[61] Il termine iniziale era il 1° gennaio 2009, poi modificato in 1° gennaio 2010 dalla legge 27 febbraio 2009, n. 14, pubblicata in G.U. 28 febbraio 2009, n. 49, che, in sede di conversione con modificazioni del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207, pubblicato in G.U. 31 dicembre 2008, n. 304, recante proroga dei termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti, aggiungeva il comma 1 octies all’articolo 29, comma 1, del decreto-legge da ultimo citato; in seguito la legge 26 febbraio 2010, n. 25, pubblicata in G.U. 27 febbraio 2010, n. 39, modificava ulteriormente tale termine portandolo, appunto, al 1° gennaio 2011, aggiungendo il comma 4-bis all’articolo 8, comma 4, del decreto legge 30 dicembre 2009, n. 194, pubblicato in G.U. 30 dicembre 2009, n. 302, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative).
[62] Si tratta del decreto legislativo 3 marzo 2011 n. 28, pubblicato in G.U. 28 marzo 2011 n. 71.
[63] Si tratta della legge 7 agosto 2012, n. 134, pubblicata in G.U. 11 agosto 2012 n. 83, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 22 giugno 2012, n. 83, pubblicato in G.U. 26 giugno 2012 n. 147, recante misure urgenti per la crescita del Paese.
[64] Si tratta della legge 11 novembre 2014, n. 164, pubblicata in G.U. Serie Generale n. 262 del 11 novembre 2014, Suppl. Ordinario n. 85, che convertiva in legge, con modificazioni, il decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, recante “Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive”.
[65] V. P. Amisano, Art. 4 (D.P.R. n. 380 del 2001), in R. Ferrara e G. F. Ferrari (a cura di), Commentario breve alle leggi in materia di urbanistica ed edilizia, II ed., Padova, 2015, 209-210.
[66] V. G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, cit., 411.
[67] V. S. Bellomia, Art. 4, in M. A. Sandulli (a cura di), Testo Unico dell’edilizia, Milano, 2015, 141-142.
[68] Si tratta del decreto legislativo 16 dicembre 2016, n. 257, pubblicato in G.U. n. 10 del 13 gennaio 2017, Supplemento Ordinario n. 3, recante “Disciplina di attuazione della direttiva 2014/94/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2014, sulla realizzazione di una infrastruttura per i combustibili alternativi”.
[69] Sul suo funzionamento v. A. Berra, La Commissione edilizia. Composizione, attribuzioni e funzionamento. Problemi e casi pratici, Milano, 1998, 81 ss. Per una ricostruzione storica della normativa in merito, a partire dalle “Commissioni di ornato” in cui si fa cenno nel regolamento di esecuzione dell’allegato A della citata legge n. 2248 del 1865, v. D. Lazzaro, La commissione edilizia comunale nella normativa statale e regionale, in Amm. it., 1992, 228 ss.; S. Bellomia, Commento all’art. 4, § 6-9, in M. A. Sandulli (a cura di), Testo Unico dell’edilizia, cit., 164 ss.
[70] V. E. Dalfino, Lessico giuridico dell’edilizia e dell’urbanistica, Roma-Bari, 1991, 70-71; sulla natura di organo collegiale imperfetto della Commissione edilizia v. anche F. Bartolomei, La commissione edilizia nella normazione dell’ordinamento comunale, Milano, 1981, 87 ss.
[71] V. G. Librizzi, Responsabilità e prerogative dei componenti la Commissione Edilizia, in Amm. it., 1998, 1312 ss.
[72] V. G. Milioto, Il ruolo della commissione edilizia comunale dopo il nuovo assetto degli enti locali, in Amm. it., 2001, 81, che alla luce della riforma legislativa dell’ordinamento degli enti locali e prima che il T.U. dell’edilizia fosse adottato, esprimeva l’opinione che la Commissione edilizia rappresentasse una palese contraddizione del principio della celerità dell’azione amministrativa.
[73] Si tratta del decreto legge 5 ottobre 1993, n. 398, “Disposizioni per l’accelerazione degli investimenti ((ed il sostegno dell’occupazione)) e per la semplificazione dei procedimenti in materia edilizia”, pubblicato in G.U. 5 ottobre 1993 n. 234, convertito con modificazioni dalla legge 4 dicembre 1993 n. 493, pubblicata in G.U. 4 dicembre 1993 n. 285.
[74] Legge 23 dicembre 1996, n. 662 “Misure di razionalizzazione della finanza pubblica”, pubblicata in G.U. 28 dicembre 1996, n. 303.
[75] Cfr. B. Bonetti e altri, Il regolamento edilizio, Santarcangelo di Romagna (Rimini), 2002, 25; A. Minissale, La commissione edilizia è ancora necessaria?, in Amm. it., 1999, 801.
[76] V. Tar Calabria, Reggio Calabria, 28 gennaio 1999, n. 48: “La soppressione della commissione edilizia comunale non contrasta con il fine pubblico, legislativamente predeterminato, di conseguire risparmi di spesa e recupero di efficienza nei tempi dei procedimenti amministrativi; essendo tale commissione un organo tecnico comunale, essa ben può essere rimpiazzata dall’ufficio tecnico che riveste preminente competenza nella materia consentendo, in tale modo, il raggiungimento della finalità predetta.”
[77] V. S. Bellomia, Riflessioni critiche sulla commissione edilizia comunale e sul suo declino, in Riv. giur. ed., 2000, II, 97 ss.; R. Mastrantuono, Illegittimità della soppressione della Commissione edilizia comunale, in Riv. giur. ed., 2000, II, 301 ss. In merito v. anche S. Grillo, Commissione edilizia comunale: organo collegiale non indispensabile, in Trib. amm. reg., 2002, II, 61 ss.
[78] V. Cons. Stato, IV, 23 febbraio 2012, n. 974: “L’art. 4 D.P.R. n. 380/2001 (T.U. Edilizia), nel rendere per i Comuni facoltativa l’istituzione della commissione edilizia, ha introdotto un principio fondamentale in materia di governo del territorio, al quale deve sottostare la normativa regionale, ai sensi dell’art. 117 Cost.. Le norme regionali in materia devono essere interpretata in senso costituzionalmente coerente con i principi generali introdotti in materia dal predetto Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia”.
[79] Cfr. P. Urbani e S. Civitarese Matteucci, Diritto urbanistico. Organizzazione e rapporti, V ed., Torino, 2013, 79.
[80] V. G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, cit., 416.
[81] Cfr. P. Urbani e S. Civitarese Matteucci, Diritto urbanistico, cit., 369.
[82] V. Tar Veneto, Venezia, II, 5 dicembre 2005, n. 4147: “È inammissibile, per difetto di legittimazione attiva, un ricorso con il quale alcuni consiglieri comunali, lamentando la lesione delle prerogative connesse all’esercizio del mandato politico, chiedono l’annullamento di una deliberazione del consiglio comunale che, modificando un regolamento, attribuisce alla giunta municipale il potere di nomina dei componenti della commissione edilizia, atteso che, a seguito della estromissione dalla commissione edilizia comunale della componente politica, quest’ultimo organo deve essere considerato eminentemente tecnico; pertanto, in relazione alla composizione dello stesso, non si ravvisano esigenze di tutela delle minoranze politiche.”; “Non sussiste la legittimazione dei consiglieri comunali ad impugnare la deliberazione del consiglio comunale con la quale sono state apportate modifiche al regolamento comunale nel senso di devolvere alla competenza della giunta il potere di nomina dei componenti della commissione edilizia integrata, in quanto trattasi di organo eminentemente tecnico, in rapporto al quale non si ravvisano esigenze di tutela delle minoranze politiche; né è possibile ricondurre la fattispecie ad un’ipotesi in cui vengano lese le prerogative connesse al diritto all’ufficio, in quanto queste normalmente vengono individuate nelle diverse ipotesi di una irrituale convocazione dell’organo, della mancata tempestiva acquisizione della documentazione correlata alle deliberazioni o della violazione dell’ordine del giorno.”.
[83] V. Tar Lombardia, Milano, II, 17 dicembre 2009, n. 5602: “La giurisprudenza concordemente afferma che la commissione edilizia comunale non possa essere composta, e tantomeno presieduta, da organi politici dell’ente locale, risultandone in caso contrario violato il principio di separazione delle funzioni politiche da quelle amministrativo gestionali, sancito nell’ordinamento degli enti locali dall’art. 107 del d.lgs. n. 267/2000 (T.A.R. Piemonte, sez. I, n. 657 del 23 marzo 2005, n. 2611 del 21 luglio 2005 e n. 722 del 1 febbraio 2006; T.A.R. Liguria, sez. I, 11 luglio 2007, n. 1376; T.A.R. Basilicata, sez. I, 26 settembre 2008, n. 630; T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 08 maggio 2008, n. 866; T.A.R. Veneto, sez. II, 20 ottobre 2006, n. 3528)”. V. anche Cons. Stato, 21 maggio 2014, n. 2619: “È illegittima la deliberazione del consiglio comunale che sostituisce un componente della commissione edilizia comunale con la motivazione che il medesimo è transitato dalle forze consiliari di maggioranza a quelle di opposizione. Ciò anche nell’ordinamento urbanistico della Provincia autonoma di Bolzano dove il principio dell’esclusiva natura tecnica della commissione edilizia comunale è attenuato, ma non eliminato, dall’attribuzione della relativa presidenza al sindaco o all’assessore da lui delegato. La commissione edilizia non costituisce, infatti, organo di indirizzo o controllo politico, bensì organo tecnico chiamato ad esprimere valutazioni tecniche e giuridico in materia edilizia e urbanistica, secondo le attribuzioni normativamente predeterminate”.
[84] V. Tar Molise, Campobasso, I, 5 settembre 2006, n. 723: “Il presupposto al quale la giurisprudenza ricollega l’illegittimità del parere emanato da una commissione edilizia composta da politici è quello in cui sussista in seno all’organo consultivo una prevalenza dei componenti di estrazione politica rispetto ai tecnici…Pertanto, non può riscontrarsi la dedotta illegittimità, essendo minoritaria la presenza di componenti di estrazione politica – il sindaco – in seno al visto organo consultivo, la cui istituzione è ritenuta facoltativa a seguito delle innovazioni introdotte dal d.P.R. 380/2001 (cfr. Cons. di Stato parere 13.6.2003, n. 2447).”.
[85] V. G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, cit., 419.
[86]  V. M. Picchi, Brevi note sulla commissione edilizia comunale, in Amm. it., 1988, 1838, che cita come esempio dell’orientamento del Consiglio di Stato, Cons. Stato, V, 23 marzo 1985, n. 167 e di quello della Cassazione, Cass. pen., III, 23 maggio 1984, n. 5879.
[87] V. Cons. Stato, IV, 30 giugno 2005, n. 3594: “Nella giurisprudenza amministrativa è peraltro orientamento costante e consolidato quello che ravvisa nel parere della commissione edilizia comunale un atto interno al procedimento amministrativo di rilascio della concessione di costruzione, la comunicazione del quale all’interessato non equivale all’adozione di quest’ultima … la mera comunicazione del parere favorevole espresso dalla Commissione edilizia comunale non può avere, né formalmente, né sostanzialmente, il valore provvedimentale di un atto di assentimento della concessione edilizia richiesta, ma, semmai, solo di un mero atto informativo di una fase dell’iter procedimentale, non ancora perfezionato”.
[88] Cfr. Cons. Stato, V, 23 gennaio 2007, n. 192: “La comunicazione del parere sfavorevole della Commissione edilizia costituisce rigetto della relativa domanda ed è pertanto immediatamente impugnabile.”.
[89] Cfr. Tar Campania, Salerno, II, 4 marzo 2014, n. 522: “La comunicazione del parere contrario della Commissione edilizia, effettuato dall’organo competente, costituisce manifestazione della volontà di aderire alla decisione della Commissione ed ha, quindi, tutti gli elementi necessari del diniego, per cui configurandosi quale atto conclusivo del procedimento, è immediatamente impugnabile (ex multis Tar Sicilia – Catania Sez. II 29 maggio 2012 n. 1387)”. V. anche Tar Liguria, Genova, I, 25 gennaio 2010, n. 191: “La comunicazione del parere sfavorevole della commissione edilizia costituisce rigetto della relativa domanda di concessione edilizia (in sanatoria) ed è pertanto immediatamente impugnabile, e ciò perché, se è vero che la comunicazione del parere favorevole della commissione edilizia non ha valore di rilascio della concessione, non altrettanto può dirsi della comunicazione del parere contrario che, se effettuata da parte dell’organo competente a rilasciare il titolo abilitativo richiesto, costituisce manifestazione della volontà di aderire alla decisione negativa della commissione e, quindi, avendo tutti gli elementi necessari del diniego, costituisce atto immediatamente lesivo ed autonomamente impugnabile.”. Nello stesso senso v., tra le altre, Tar Campania, Salerno, II, 21 giugno 2008, n. 1994; Tar Campania, Napoli, VI, 17 marzo 2008, n. 1354.</verrà>