Abstract: The paper examines the recent legislative interventions in order to simplify the exercise of economic activities in travel and tourism industry. In particular, the article analyzes two institutes whose use is recommended by the Directive 123/2006/CE, “scia” and “suap”, and focuses on the reasons of their application to tourism and hospitality industry.

Sommario: 1. Premessa. – 2. Esercizio dell’attività turistica, libertà di iniziativa economica e relativo regime giuridico. – 3. Attività turistico-ricettive e regime semplificato. – 4. Gli ulteriori istituti della semplificazione: la figura juris del SUAP ex art. 17 cod. tur. – 5. Cenni conclusivi.

1. Premessa.

La ricerca ormai costante e la reiterata introduzione nell’ordinamento di tecniche e di strumenti giuridici efficaci di semplificazione dell’azione amministrativa1 hanno interessato anche le attività economiche aventi ad oggetto il settore turistico-ricettivo: ambito in cui l’attuazione della semplificazione è stata affidata sia alla segnalazione certificata di inizio attività2 sia al modello organizzativo dello sportello unico per le attività produttive3.

Quanto al settore turistico-ricettivo, per vero, non si registrano sostanziali specificità, per il rinvio operato alla disciplina “standard” della scia e del SUAP. Tuttavia, l’indagine relativa riveste interesse, da un canto, per il profilo inerente all’evoluzione legislativa che ha condotto all’estensione della disciplina della scia e del SUAP al suddetto settore; dall’altro – e soprattutto – in ragione della specifica ratio che sovraintende all’applicazione degli istituti medesimi al settore turistico.

In termini generali, pur se soltanto introduttivi, può forse ritenersi, sin d’ora, che «la semplificazione amministrativa dovrebbe consentire l’instaurazione di relazioni più semplici e certe tra pubbliche amministrazioni, da un lato, e cittadini o imprese, dall’altro, eliminando oneri ingiustificati, rendendo più agevoli gli adempimenti amministrativi e migliorando l’efficienza delle pubbliche amministrazioni»4.

Come è noto, la semplificazione amministrativa ha riflessi tanto sul profilo organizzativo delle strutture gestionali cui è affidata la cura di pubblici interessi, quanto su quello dei corrispondenti procedimenti amministrativi5. Nell’ordinamento nazionale strumenti giuridici generali di semplificazione procedimentale sono stati introdotti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 s.m.i. 6, mentre normative speciali preordinate alla realizzazione in settori caratterizzati da attività produttive ne hanno completato il quadro normativo di riferimento7.

Sul piano delle fonti di disciplina e, ancor prima, dei princìpi di matrice eurounitaria va, inoltre, considerata la direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006, volta «a sopprimere regimi di autorizzazione, procedure e formalità eccessivamente onerosi che ostacolano la libertà di stabilimento e la creazione di nuove società di servizi che ne derivano»8 e incentrata sull’intento di estendere i margini della libertà di iniziativa economica, alleggerendo e accelerando le procedure cui è condizionato l’ingresso nel mercato di nuove attività economiche private9.

Più di recente l’istituto giuridico della semplificazione è stato rimeditato anche e soprattutto in chiave di incentivo per lo sviluppo nei periodi di crisi.

Questa costante connessione tra crisi e semplificazione presenta alcuni aspetti comuni ai Paesi dell’Europa occidentale: v’è anzitutto «[&]la convinzione che la crisi economica [&] determini anche un’esigenza di maggiore efficienza della pubblica amministrazione»10 e «l’assunzione dell’amministrazione come un costo d’impresa»11. In secondo luogo rilevano le specificità nazionali, non potendosi fare a meno di notare che «il legislatore, per lo meno nel nostro Paese, è intervenuto per rimediare a situazioni di inefficienza amministrativa»12.

La riforma della pubblica Amministrazione, attuata con la legge 7 agosto 2015, n. 124 (c.d. riforma Madìa), inserendosi in un più generale processo di “snellimento” e accelerazione dell’azione amministrativa, ha conferito numerose deleghe al Governo per l’adozione di decreti legislativi in alcune macro-materie, tra cui appunto la semplificazione amministrativa13. Il programma di semplificazione, pur non introducendo strumenti nuovi, ha modificato quelli già presenti nella legge 241/1990, seguendo linee guida quali: la riduzione della specialità degli interessi sensibili; il rafforzamento dei poteri dell’amministrazione procedente; l’individuazione dei procedimenti che si possono concludere con silenzio assenso e scia e quelli per i quali sussiste la necessità di provvedimenti espressi.

In questo quadro merita approfondimento la rinnovata disciplina semplificatoria in funzione di promozione e razionalizzazione delle attività dell’industria turistica, della loro pianificazione “a maglie larghe”, nonché del coordinamento regionale.

2. Esercizio dell’attività turistica, libertà di iniziativa economica e relativo regime giuridico.

Giova precisare che tanto nella legislazione quanto nella giurisprudenza ci si imbatte frequentemente nella espressione “struttura turistico-ricettiva” anziché in quella di “attività turistico-ricettiva”14. Restano tuttavia incerti i confini della nozione nella legislazione statale15.

L’art. 11 co. 6 e 7, l. 29 marzo 2001, n. 13516 ha previsto che, fino all’entrata in vigore del d.p.c.m. di cui all’art. 2 co. 4 della medesima e delle regolazioni regionali di adeguamento, restasse in vigore la disciplina dettata dall’art. 6 l. 17 maggio 1983, n. 21717, recante definizioni e requisiti delle varie tipologie di strutture ricettive. Il decreto di cui all’art. 2 co. 418 ha lasciato “mano libera” alle Regioni e alle Province autonome in ordine alla definizione delle «attività di gestione di strutture e di complessi con destinazione a vario titolo turistico-ricettiva»19, rinviando alla legislazione regionale l’individuazione di «standard minimi comuni»20 che avrebbero dovuto esser determinati «concordemente»21 tra le Regioni; l’intesa è mancata, sicché il d.lgs. 23 maggio 2011, n. 79 (il c.d. codice del turismo), pur di fornire un riferimento giuridico unitario agli operatori del settore, ha costruito una definizione, sostanzialmente ricognitiva, delle “definizioni” regionali, consacrata nell’art. 8 co. 222.

L’ampia declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme contenute nel codice del turismo23, e la sopravvivenza della norma abrogativa della legge 135/2001 operata dal codice (non incisa, sul punto, dall’intervento della Corte costituzionale), ha indotto nella legislazione statale la lacuna definitoria.

Ciononostante, se si consideri che le legislazioni regionali richiamano in larga parte le definizioni presenti nell’art. 6 della l. 217/198324 e che, d’altro canto, il codice del turismo al riguardo aveva un carattere ricognitivo delle definizioni regionali25, sembrerebbe possibile enucleare un minimo comune denominatore delle attività turistico-ricettive, riconducibile al contenuto dell’art. 8 co. 2 del codice del turismo (benché la norma sia stata espunta dall’ordinamento). Pertanto, «viene messa in rilievo dell’attività ricettiva la sua natura di servizio per l’ospitalità che si esercita nella struttura ricettiva, con ciò recependo la prevalente dottrina che ha individuato nella natura immateriale e composita della prestazione del gestore, qualificata e unificata dalla “ospitalità” offerta in locali attrezzati a tale scopo, l’essenza dell’attività. In essa rientrano anche quei servizi accessori che qualificano, senza snaturarla, la prestazione principale (somministrazione di alimenti e bevande; utilizzo di attrezzature e complessi ricreativi; vendita di giornali, strumenti informatici e audiovisivi [&])»26.

3. Attività turistico-ricettive e regime semplificato.

L’emanazione di una pur scarna disciplina statale in tema di turismo è giustificata dal rilievo economico-sociale di tale fenomeno, in una con le suggestioni fondanti le politiche di semplificazione27. Tanto trova conferma nelle pronunce dal giudice delle leggi, secondo cui l’intervento legislativo dello Stato è giustificato dal “peso” del turismo nell’ambito dell’economia italiana e dall’estrema varietà dell’offerta turistica italiana, caratteristica – quest’ultima – che per essere valorizzata appieno presuppone un’attività promozionale unitaria28.

Nel quadro innanzi ricostruito, pur se sommariamente, la segnalazione certificata di inizio attività era stata inizialmente estesa alle attività turistico-ricettive dalla norma di cui all’art. 83 d.lgs. 59/201029, abrogata dall’art. 3 del codice del turismo e riversata nell’art. 16 del medesimo codice. Anche l’art. 16 è stato colpito dall’intervento demolitorio della pronuncia 80/2012 della Corte costituzionale; attualmente il punto è normato dall’art. 1330 d.l. 83/201431, che dispone:

«1. Sono soggetti a segnalazione certificata di inizio attività, nei limiti e alle condizioni di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, e ai sensi dell’articolo 29, comma 2-ter, della medesima legge: a) l’avvio e l’esercizio delle strutture turistico-ricettive; b) [&].

2. Le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano adeguano i rispettivi ordinamenti ai principi di semplificazione previsti dal comma 1.

3. [&]».

Sicché, l’attività turistico-ricettiva può essere, tuttora, iniziata dalla data della presentazione (art. 19 co. 2), all’autorità competente, di una segnalazione corredata, a seconda dei casi, di «autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni» (co. 1).

L’Amministrazione competente, qualora accerti la carenza di requisiti o presupposti per l’esercizio dell’attività, adotta, entro sessanta giorni dalla ricezione della segnalazione, «motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa», salva la possibilità per l’interessato di conformare l’attività alla normativa vigente entro un termine fissato dall’amministrazione, purché non inferiore a trenta giorni (co. 3)32.

L’avvio e l’esercizio delle attività turistico-ricettive restano tuttavia assoggettati a una serie di limiti e vincoli: il «rispetto delle norme urbanistiche, edilizie, ambientali, di pubblica sicurezza, di prevenzione incendi, igienico-sanitarie e di sicurezza nei luoghi di lavoro, nonché quelle relative all’efficienza energetica e delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42»33. L’incidenza di tali vincoli emerge in maniera assai evidente in ambito turistico, data «l’esistenza di una pluralità d’interessi eterogenei che confluiscono nel campo del turismo e che trovano nella relativa disciplina una tutela diretta o riflessa»34. L’intreccio di interessi pubblici plurimi coinvolti dal turismo assume una caratterizzazione peculiare dovuta al fatto che una quota rilevante di interessi siffatti si connotano come “sensibili” (beni culturali e valori paesaggistici e ambientali)35. «Autodichiarazioni in funzione legittimante, titoli impliciti o “autocostruiti” e procedimenti con un grado di complessità ridotto»36 sembrano, perciò, necessitare di una organizzazione in grado di esercitare un controllo efficace volto alla tutela degli interessi pubblici (a maggior ragione se sensibili), che altrimenti rischiano di esser pregiudizialmente sacrificati poiché assoggettati a logiche di ispirazione meramente economica37.

4. Gli ulteriori istituti della semplificazione: la figura juris del SUAP ex art. 17 cod. tur.

L’ambito di applicazione – soggettivo ed oggettivo – del SUAP avrebbe potuto esser desunto già38 dal combinato disposto dell’art. 24 d.lgs. 112/199839 e dell’art. 4 d.P.R. 447/199840. Nel solco – anche in tal caso41 – di una specifica fonte di origine europea42 e date le disfunzioni registrate nella prassi, il d.l. 112/2008, convertito dalla l. 133/2008, ha previsto che, sentita la conferenza unificata di cui all’art. 8 d.lgs. 281/1997, fosse approvato un regolamento volto alla semplificazione e al riordino della disciplina del SUAP. Tale regolamento si è, dunque, “materializzato” nel d.P.R. 7 settembre 2010, n. 160, tuttora vigente e richiamato dall’art. 17 del codice del turismo43, che dispone: «Al fine di garantire l’applicazione dei principi di trasparenza, uniformità, celerità del procedimento ovvero la maggiore accessibilità del mercato si applicano alle imprese del presente capo le disposizioni relative allo Sportello unico di cui all’articolo 38 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e del relativo regolamento attuativo, fatte salve le forme di semplificazione più avanzata previste dalle specifiche discipline regionali».

L’art. 2 co. 1 d.P.R. 160/2010 identifica nello sportello unico il solo soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l’esercizio di attività produttive e di prestazione di servizi44. Le domande, dichiarazioni e comunicazioni che riguardano l’attività e i relativi elaborati tecnici e allegati sono trasmessi con modalità telematiche – in funzione di accelerazione procedimentale – al SUAP competente per il territorio in cui è svolta l’attività (art. 2 co. 2). Il SUAP inoltra telematicamente la documentazione alle altre amministrazioni che intervengono nel procedimento, le quali adottano a loro volta modalità telematiche di ricevimento e trasmissione (art. 2 co. 3).

Il decreto prevede un procedimento automatizzato per le attività sottoposte a scia (artt. 5-6) e un procedimento ordinario per le altre (artt. 7-8). Ove le attività siano soggette alla disciplina della scia – è il caso di quelle turistico-ricettive -, la segnalazione è presentata al SUAP (art. 5 c. 1) corredata dalle dichiarazioni, attestazioni, asseverazioni ed elaborati tecnici di cui all’art. 19 della l. 241/1990 (art. 5 c. 3). Il SUAP, in caso di verifica positiva in ordine alla completezza formale della scia, la trasmette coi relativi allegati alle amministrazioni competenti e contestualmente rilascia una ricevuta all’interessato (art. 5 c. 4). A questo punto, il richiedente può avviare direttamente l’attività (art. 5 c. 5).

5. Cenni conclusivi.

Può ritenersi che i meccanismi e le tecniche di semplificazione innestate dal legislatore nel settore turistico-ricettivo in funzione di leva economica non si discostino dalle metodologie ampiamente sperimentate in relazione ad altre attività economiche.

Per un verso può notarsi che la segnalazione certificata e lo sportello unico – come altri strumenti di semplificazione – godono di un vero e proprio favor ordinamentale, i cui segnali si colgono non solo nella circostanza che il legislatore provveda regolarmente ad “assestamenti” delle relative discipline, ma anche nelle affermazioni della giurisprudenza amministrativa e costituzionale45.

In proposito, è da segnalare l’approvazione da parte del Consiglio dei ministri, nella seduta del 28 febbraio 2019, di un disegno di legge contenente deleghe al governo in materia di turismo, proprio nell’ambito di rinnovate semplificazioni ricomprese nei programmi di Governo. La delega mira alla riorganizzazione e al coordinamento delle disposizioni per settori omogenei o per specifiche attività o gruppi di attività mediante l’aggiornamento del codice che disciplina l’ordinamento e il mercato del turismo46.

Per altro verso, tuttavia, si ritiene che destino perplessità certi meccanismi della semplificazione dell’azione amministrativa, specialmente quelli che obliterano fasi del procedimento47: invero, sussiste il sospetto che si tratti di un modo del legislatore per sollevare l’Amministrazione da compiti che non è in grado di adempiere efficacemente, di fatto svuotando di contenuto la cura in concreto degli interessi pubblici48.

1*Dottore in giurisprudenza

 Nella più ampia nozione di “semplificazione” rientra anche quella c.d. normativa, che, agendo più a monte, «si è preoccupata di migliorare la qualità della regolazione (in coerenza con le raccomandazioni diramate da organismi sovranazionali e, in particolare, dall’OCSE), sia con la raccolta delle norme afferenti a un medesimo settore in testi unici e in codici, sia con la delegificazione, mediante l’abbassamento della fonte di produzione del diritto, ai fini di una più snella e agile manutenzione della normativa, sia, infine, per mezzo della predisposizione di strumenti istruttori che precedono (l’analisi di impatto della regolamentazione) e seguono (la verifica di impatto della regolamentazione) l’intervento normativo, onde ricavarne tutte le informazioni necessarie al concepimento e, in ipotesi, alla correzione, di una opzione regolatoria efficace e idonea al raggiungimento dei risultati attesi»: per questa definizione “funzionale” v. C. Deodato, I limiti della semplificazione amministrativa. Un’idea liberale di revisione delle funzioni pubbliche, in GiustAmm.it, 2017, 5, p. 1.

2 La c.d. scia. Sulla scia cfr., ex multis: F. Botteon, La scia dopo il d.l. 13 agosto 2011, n. 138: il legislatore contro l’Adunanza Plenaria in tema di tutela del terzo, in www.lexitalia.it.; F. Liguori, Le incertezze degli strumenti di semplificazione. Lo strano caso della dia-scia, in GiustAmm.it, 2014; F. Martines, La segnalazione certificata di inizio attività. Nuove prospettive del rapporto pubblico-privato, Milano, 2011; N. Paolantonio – W. Giulietti, Art. 19 – Segnalazione certificata di inizio attività – Scia, in Codice dell’azione amministrativa, a cura di M.A. Sandulli, Milano, 2011, p. 750 ss.; V. Parisio, Direttiva Bolkestein, silenzio-assenso, d.i.a., liberalizzazioni temperate, dopo la sentenza del Consiglio di Stato, A.P., 29 luglio 2011 n. 15, in Foro amm. TAR, p. 2978; V. Pecoriello, S.C.I.A.: una difficile semplificazione, in Diritto e processo amministrativo, 2015, 1, p. 265-288; A. Romano, A proposito dei vigenti artt. 19 e 20 della legge 241 del 1990: divagazioni sull’autonomia dell’amministrazione, in Dir. amm., 2006, p. 489-517.

3 Il c.d. SUAP, su cui cfr. almeno: M. D’Orsogna, Unificazione funzionale e sportello unico, in Giornale Dir. Amm., 2003, 5, p. 471; S. Fantini, Il regolamento di semplificazione e riordino dello sportello unico per le attività produttive, in Urb. e App., 2011, 1, p. 5; G. Gardini – G. Piperata (a cura di), Le riforme amministrative alla prova: lo sportello unico per le attività produttive, Torino, 2002, e, in particolare, M. Cammelli, Sportello unico (e soluzioni multiple), ivi, p. 1 ss., e G. Gardini, Lo sportello unico al crocevia delle riforme, ivi, p. 7 ss.; M.T. Sempreviva, Sportello unico per le attività produttive, in Urb. e App., 2010, 3, p. 320; M. Sgroi, Lo sportello unico per le attività produttive: prospettive e problemi di un nuovo modello di amministrazione, in Dir. amm., 2001, 1, p. 179 ss.

4 N. Rangone, voce “Semplificazione amministrativa“, in http://www.treccani.it/enciclopedia, IX appendice (2015), che sul punto richiama A. Travi, La liberalizzazione, in Riv. trim. dir. pubbl., 1998, 3, p. 652. Sulla semplificazione amministrativa cfr., tra i numerosissimi contributi: V. Caputi Jambrenghi, Semplificazione e confusione nell’organizzazione amministrativa dopo le leggi Bassanini, in Iter legis, 1999, 39; Id., Contributo allo studio della semplificazione amministrativa, Milano, 2000; C. Deodato, I limiti della semplificazione amministrativa. Un’idea liberale di revisione delle funzioni pubbliche, in GiustAmm.it, 2017, 5, p. 1-6; F. Liguori, Le incertezze degli strumenti di semplificazione, in Dir. proc. amm., 2015, 4, p. 1223-1261; V. Parisio, Interessi “forti” e interessi “deboli”: la natura degli interessi come limite alla semplificazione del procedimento amministrativo nella legge 7 agosto 1990 n. 241, in Diritto e processo amministrativo, 2014, 4, p. 839-870; A. Travi, La semplificazione amministrativa come strumento per far fronte alla crisi economica, in GiustAmm.it, 2016, 5, p. 1-6; G. Vesperini, ativa cfr., tra i numerosissimi contributi, tività produttive, Semplificazione amministrativa, in Diz. dir. pubblic. Cassese, Milano, 2006, VI, p. 5479.

5 Il conseguimento degli obiettivi cui mira la semplificazione amministrativa esige che tali due dinamiche procedano sinergicamente: v. P.M. Vipiana Perpetua, Il procedimento amministrativo nella legge n. 241 del 1990 riformata dalla legge n. 69 del 2009, Padova, 2010, p. 116 ss.

6 Intitolata «Nuove norme sul procedimento amministrativo», contempla un capo, il quarto, dedicato interamente alla «semplificazione dell’azione amministrativa». Sono previsti e definiti come strumenti di semplificazione amministrativa: la conferenza di servizi, gli accordi fra pubbliche amministrazioni, la fissazione di termini e meccanismi procedurali per ottenere pareri o valutazioni tecniche, l’autocertificazione, la scia e il silenzio assenso.

7 Su tutti, il SUAP, istituito dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.

8 Cfr. il considerando n. 42 della direttiva.

9 In argomento, v. F. Liguori, Le incertezze degli strumenti di semplificazione, in Dir. proc. amm., 2015, 4, p. 1224-1225.

10 Per queste riflessioni, nonché per la citazione, v. A. Travi, La semplificazione amministrativa cit., p. 1-6.

11 Ibidem. Continua l’Autore: «[&] (sono i c.d. “costi amministrativi”, che vengono considerati una componente dei costi di produzione). In un contesto caratterizzato in ogni Paese dall’attenzione prioritaria per la concorrenza, la ricerca verso una nuova competitività passa necessariamente anche attraverso un ridimensionamento dei costi correlati all’amministrazione».

12 Ibidem. Per una panoramica sulla semplificazione amministrativa in Francia, cfr. D. Occhetti, Le politiche di semplificazione amministrativa in Francia, con particolare riferimento al silenzio assenso e al regime della “déclaration préalable”, in GiustAmm.it, 2016, 5, p.1-9, che sottolinea come la semplificazione amministrativa c.d. organizzativa si sia piuttosto inserita «nella logica della revisione del quadro normativo». Sul medesimo tema, ma questa volta in Spagna (dove i criteri di intervento si sono comunque rivelati similari), cfr. N. Gambino, La semplificazione amministrativa in Spagna, in GiustAmm.it, 2016, 5, p. 1-7.

13 Oltre che in tema di organizzazione dell’apparato pubblico, di personale della P.A. e di semplificazione normativa. Sul punto cfr. almeno: M.A. Sandulli, Gli effetti diretti della 7 agosto 2015 L. n. 124 sulle attività economiche: le novità in tema di s.c.i.a., silenzio-assenso e autotutela, in www.federalismi.it, 2015, p. 1 ss.

14 Cfr., p.es., l’art. 13 c. 1 lett. a) del d.l. 31 maggio 2014, n. 83, nonché la rubrica (intitolata “Disposizioni comuni per le strutture turistico-ricettive“) del capo III del titolo III del d.lgs. 23 maggio 2011, n. 79 (il c.d. codice del turismo). È chiaro che la struttura turistico-ricettiva è quella volta all’esercizio di un’attività turistico-ricettiva. La proprietà di linguaggio in ambito tecnico-giuridico non è di certo una dote dell’odierno legislatore italiano; d’altro canto, l’espressione “struttura turistico-ricettiva” parrebbe di più appropriato utilizzo nel campo urbanistico ed edilizio: al riguardo si rinvia, per una sintetica ricognizione delle caratteristiche essenziali delle strutture turistico-ricettive, a D.M. Traina, Uso a fini residenziali delle strutture turistico-ricettive: non sempre è lottizzazione abusiva (testo rielaborato della relazione al convegno su “Le residenze turistico-alberghiere. Riflessioni sulla loro disciplina alla luce della normativa statale regionale” – Grosseto, 26 giugno 2009), in GiustAmm.it, p. 42 sub nota 63.

15 Sulla ricostruzione normativa che segue, v. R. Santagata, Diritto del turismo, IV ed., Milano, p. 60-61.

16 «Riforma della legislazione nazionale del turismo».

17 «Legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la qualificazione dell’offerta turistica».

18 D.p.c.m. 13 settembre 2002, decreto di recepimento dell’accordo tra lo Stato, le Regioni, le Province autonome.

19 Art. 1 n. 1) del d.p.c.m.

20 Art. 1 lett. c) del d.p.c.m.

21 Ibidem.

22 «Per attività ricettiva si intende l’attività diretta alla produzione di servizi per l’ospitalità esercitata nelle strutture ricettive. Nell’ambito di tale attività rientra altresì, unitamente alla prestazione del servizio ricettivo, la somministrazione di alimenti e bevande alle persone alloggiate, ai loro ospiti ed a coloro che sono ospitati nella struttura ricettiva in occasione di manifestazioni e convegni organizzati, nonché la fornitura di giornali, riviste, pellicole per uso fotografico e di registrazione audiovisiva o strumenti informatici, cartoline e francobolli alle persone alloggiate, nonché la gestione, ad uso esclusivo di dette persone, attrezzature e strutture a carattere ricreativo, per le quali è fatta salva la vigente disciplina in materia di sicurezza. Nella licenza di esercizio di attività ricettiva è ricompresa anche la licenza per la somministrazione di alimenti e bevande per le persone non alloggiate nella struttura nonché, nel rispetto dei requisiti previsti dalla normativa vigente, per le attività legate al benessere della persona o all’organizzazione congressuale».

23 La Corte Costituzionale, con sentenza 2-5 aprile 2012, n. 80, ha dichiarato “l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1, del decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79 (Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, nonché attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio), nella parte in cui dispone l’approvazione dell’art. 1, limitatamente alle parole «necessarie all’esercizio unitario delle funzioni amministrative» e «ed altre norme in materia», nonché degli artt. 2, 3, 8, 9, 10, 11, comma 1, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 20, comma 2, 21, 23, commi 1 e 2, 30, comma 1, 68 e 69 dell’allegato 1 del d.lgs. n. 79 del 2011″. La pronuncia, di grande impatto ordinamentale, ha riguardato fondamentalmente la parte “pubblicistica” del codice, «censurato [&] laddove conteneva disposizioni innovative relativamente ai rapporti Stato-Regioni e reintroduceva princìpi fondamentali in una materia di competenza legislativa residuale regionale» (M. Malo e C. Colaluca, Competenze normative e fonti, in V. Franceschelli – F. Morandi, Manuale di diritto del turismo, coordinato da Malo e Tassoni, V ed., Torino, 2013, p. 22). Il tema rientra in quello, particolarmente ampio e complesso, del riparto di competenze tra Stato e Regioni in materia di turismo, sul quale cfr., ex multis: M. Renna, Turismo, in Diz. dir. pubbl., diretto da S. Cassese, vol. VI, Milano, 2006, p. 6053-6059; M. Gola-T. Groppi, Diritto pubblico del turismo, Rimini, 2005; F.S. Marini-D. Morana, Appunti di diritto pubblico del turismo, Napoli, 2007.

24 Per tale considerazione v. S. De Nardi, Profili pubblicistici delle strutture ricettive, delle agenzie di viaggio e delle professioni, in L. Degrassi-V. Franceschelli (a cura di), Turismo: diritto e diritti, Milano, 2010, p. 214.

25 R. Santagata, op. cit., p. 61.

26 M. La Torre, Il turismo e le regole. Riflessioni sul «codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo», in Rivista di Scienze del Turismo, 2011, 2, p. 50. Anche con riferimento alle singole tipologie di attività (e dunque, strutture) ricettive si è verificato un fenomeno di interscambio definitorio tra disciplina statale e regionale. Per questa annotazione v. L. Righi, Le strutture ricettive, in V. Franceschelli – F. Morandi, op. cit., p. 152-154. La relativa disposizione nel codice del turismo era il comma 1 dell’art. 8, anch’esso dichiarato illegittimo, che recitava: «Ai fini del presente decreto legislativo, nonché, in particolare, ai fini dell’esercizio del potere amministrativo statale di cui all’articolo 10, le strutture ricettive si suddividono in: a) strutture ricettive alberghiere e paralberghiere; b) strutture ricettive extralberghiere; c) strutture ricettive all’aperto; d) strutture ricettive di mero supporto».

27 Per di più, l’intervento statale pare giustificato anche dalla necessità di tener conto delle indicazioni rivenienti dall’ordinamento dell’Unione europea, in merito non solo alla semplificazione amministrativa, ma anche alla specifica materia turistica. V., infatti, quanto affermato dalla relazione speciale n. 6 del 2011, p. 6, della Corte dei conti dell’UE: «Il turismo rappresenta il terzo settore economico a livello mondiale e la principale industria di servizi dell’UE. Si tratta di un’attività la cui importanza è in costante aumento e che contribuisce tanto alla crescita economica quanto all’occupazione». Da un punto di vista strettamente giuridico, ovverosia sulla base del vigente Trattato di Lisbona del 2009, il turismo «è una materia di competenza solo integrativa dell’UE» (L. Degrassi, Unione europea e turismo: quali opportunità per le autonomie locali?, in Riv. it. Dir. tur., 20-21/2017, p. 194). Tuttavia la questione giuridica ha un notevole precipitato economico-finanziario, visto che «non esiste uno strumento finanziario europeo (come il bilancio) specificamente destinato a tale settore» (ibidem). Sulla marginalità del turismo nell’ultima programmazione finanziaria dell’UE, cfr. F. Ferri, Il turismo nella programmazione finanziaria UE per il periodo 2014-2020: (molti) limiti e (qualche) potenzialità, in Riv. it. Dir. tur., 15/2015, p. 348 ss. D’altra parte, pare condivisibile l’osservazione secondo cui il problema finanziario è agevolmente aggirabile, nella misura in cui nell’ordinamento dell’UE il turismo si atteggia a materia trasversale (F. Ferri, op. cit., p. 352-354) e – più in concreto – ci sono ampi margini di manovra a proposito di turismo c.d. sostenibile (F. Ferri, op. cit., p. 354-356); sul punto L. Degrassi, op. cit., p. 194, sottolinea come in effetti «i finanziamenti possono derivare dai fondi strutturali UE, previsti dall’art. 175 TFUE, che riguardano ogni possibile settore e che potrebbero in qualche modo ridondare sul turismo».

28 «La necessità di un intervento unitario del legislatore statale nasce dall’esigenza di valorizzare al meglio l’attività turistica sul piano economico interno ed internazionale, attraverso misure di varia e complessa natura [&]. L’iniziativa dello Stato nella materia in esame è dal legislatore ritenuta necessaria anche per ricondurre ad unità la grande varietà dell’offerta turistica del nostro Paese e per esaltare il rilievo assunto dal turismo nell’ambito dell’economia nazionale»: C. cost., n. 88/2007, che richiama esplicitamente le precedenti conformi 197 del 2003, nonché 90 e 214 del 2006; d’altronde, nella medesima pronuncia la Corte puntualizza (con un’argomentazione che sarà ripresa nella sent. 80/2012): «Sempre che, naturalmente, la valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, assistita da ragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità e sia previsto un coinvolgimento della Regione interessata (sentenze n. 383, n. 285, n. 270 e n. 242 del 2005, n. 6 del 2004, n. 303 del 2003)». Nell’ottica dell’art. 117 Cost., la questione è controversa. Infatti è quantomeno dubbio l’univoco inquadramento del turismo nella competenza residuale delle Regioni, essendo non pochi gli indizi che sembrano condurre alla nozione di trasversalità (v. M. Renna, op. cit., p. 6054-6055). La giurisprudenza costituzionale ha comunque inteso le norme sulla SCIA come espressione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, attraendole nella potestà legislativa esclusiva statale ex art. 117, c. 2, lett. m), Cost. In particolare, la Consulta definisce la scia come «una prestazione specifica, circoscritta all’inizio della fase procedimentale strutturata secondo un modello ad efficacia legittimante immediata, che attiene al principio di semplificazione dell’azione amministrativa ed è finalizzata ad agevolare l’iniziativa economica (art. 41, primo comma, Cost.), tutelando il diritto dell’interessato ad un sollecito esame, da parte della pubblica amministrazione competente, dei presupposti di diritto e di fatto che autorizzano l’iniziativa medesima» (sentenza n.121/2014; idem sentenze n. 164 e 203 del 2012, in Giur. cost., 2012, 2966). Per una disamina specifica sui dicta della Corte costituzionale, v. V. Pecoriello, S.C.I.A cit., p. 282-288. Per di più, l’art. 49, co. 4-ter, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, ha novellato il c. 2-ter dell’art. 29 della l. 241/1990 (richiamato espressamente dall’art. 13 del d.l. 83/2014) , che ora dispone: «Attengono altresì ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni della presente legge concernenti la segnalazione certificata di inizio attività [&]». La summenzionata sentenza n. 121/2014 della Corte costituzionale ha ritenuto corretta – benché non vincolante -tale auto-qualificazione legislativa. Omni casu, l’influsso europeo e, conseguentemente, la ri-espansione della libertà d’iniziativa economica privata e l’affermarsi pervasivo del principio di concorrenza nell’ordinamento, non dovrebbero far dubitare della legittimità delle disposizioni di semplificazione, pur sempre riconducibili a norme costituzionali (in part. l’art. 117, c. 2, lett. e), che è un’ipotesi di potestà esclusiva statale): cfr. A. Romano, A proposito dei vigenti artt. 19 e 20 della legge 241 del 1990: divagazioni sull’autonomia dell’amministrazione, in Dir. amm., 2006, p. 489 ss.

29 Precedentemente, la l. 135 del 2001 prevedeva che per aprire e trasferire di sede gli esercizi ricettivi fosse necessaria un’apposita autorizzazione comunale, di cui erano disciplinati contenuto ed eventuale revoca (su siffatta evoluzione normativa cfr., amplius, L. Nicotera, I/A. Recenti provvedimenti in materia di turismo / I/B. Decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (in G.U. – serie generale – n. 125 del 31 maggio 2014), in Riv. it. Dir. tur., 11/2014, p. 215-216). In attuazione della summentovata direttiva 2006/123/CE, a mente della quale (v. il considerando n. 43) «è necessario stabilire principi di semplificazione amministrativa, in particolare mediante la limitazione dell’obbligo di autorizzazione preliminare ai casi in cui essa è indispensabile e l’introduzione del principio della tacita autorizzazione da parte delle autorità competenti allo scadere di un determinato termine», l’art. 83 del d.lgs. 26 marzo 2010 n. 59 ha assoggettato apertura, trasferimento e modifiche delle attività turistico-ricettive alla dichiarazione di inizio attività (c.d. dia), sostituita con la scia dal d.lgs. 78/2010.

30 Titolato «Misure urgenti per la semplificazione degli adempimenti burocratici al fine di favorire l’imprenditorialità turistica».

31 «Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo», convertito con modificazioni dalla l. 29 luglio 2014, n. 106.

32 Decorsi i sessanta giorni, all’amministrazione è permesso intervenire solo in presenza delle condizioni previste per l’annullamento d’ufficio (c. 4). Sui poteri conformativi della p.A. in tema di dia/scia, si vedano, ex multis: E. Boscolo, La denuncia di inizio attività «riformata»: il diritto soggettivo (a regime amministrativo) tra silenzio assenso ed autotutela, in Urb. app., 2006, p. 836 ss.; A. Graziano, La denuncia di inizio attività nella l. n. 80/2005 secondo l’ultima giurisprudenza. Natura giuridica dell’istituto, autotutela della p.a. e tutela giurisdizionale del controinteressato, in www.giustiziaamministrativa.it; G. Greco, La SCIA e la tutela dei terzi al vaglio dell’Adunanza Plenaria: ma perché, dopo il silenzio assenso e il silenzio inadempimento, non si può prendere in considerazione anche il silenzio diniego?, in Dir. proc. amm., 2011, 1, p. 359 ss.; G. Strazza, La s.c.i.a. e il controllo successivo esercitato dalla pubblica amministrazione: problematiche non solo definitorie, in Riv. giur. edil., 2, 2014, p. 376.

33 Quello citato è il c. 3 dell’art. 16 del codice del turismo. Quest’ultimo è stato travolto interamente dalla pronuncia di illegittimità costituzionale del 2012, ma sotto tale aspetto aveva un valore chiaramente ricognitivo e dichiarativo, trattandosi di materie appartenenti alla potestà legislativa esclusiva o concorrente, e dunque di vincoli da considerare tuttora vigenti. Del resto, sono vincoli espressamente richiamati anche dalle discipline regionali in tema di attività ricettive. Sulla questione, cfr. M. Breganze de Capnist, Attività ricettive, pianificazione urbanistica e regimi edilizi, Relazione al XXVIII Convegno annuale dell’Associazione Veneta degli Avvocati Amministrativisti, sul tema: “La dimensione giuridica del turismo: dal territorio al mercato, al web” (Cortina d’Ampezzo, 6 luglio 2018), in Riv. giur. urb., 2018, 2, tramite www.periodicimaggioli.it.

Inoltre, ai sensi degli altresì illegittimi co. 4 e 6 dell’art. 16: «4. Restano fermi i parametri dettati ai sensi dell’articolo 2, comma 193, lettera a), della legge 24 dicembre 2007, n. 244. 5. [&]. 6. L’esercizio delle strutture ricettive è subordinato al possesso dei requisiti previsti dagli articoli 11 e 92 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni». I parametri dell’art. 2, co. 193, lett. a) -ancora vigente – consistono in «parametri e [&] requisiti strutturali già stabiliti (con d.m. 21 ottobre 2008) nel contesto delle strategie per la destagionalizzazione dei flussi turistici e per la valorizzazione delle aree sottoutilizzate del Paese» (R. Santagata, op. cit., p. 64); quanto agli artt. 11 e 92 del TULPS – in vigore -, essi impongono a chi esercita attività ricettive il possesso di specifici requisiti di onorabilità al fine di evitare connessioni tra tali attività e sodalizi criminali.

34 O. Sepe, voce “Turismo“, in Novissimo digesto it., Appendice, vol. VII, 1987, p. 921.

35 Siffatte considerazioni si intersecano, a loro volta, con la più generale critica in ordine alle conseguenze che l’eccesso di semplificazione rischia di produrre sui suddetti interessi sensibili: sull’argomento v. V. Parisio, Interessi “forti” cit., in part. p. 857-860.

36 Cfr. G. Guzzardo, Decostruzione amministrativa nel governo del territorio, Bari, 2018, p. 22-23.

37 «Perciò [&] l’intervento del pubblico assume le caratteristiche più evidenti della necessità per fissare regole di convivenza degli interessi che, opposti nella loro essenza e nelle loro estrinsecazioni pratiche, cioè per le attività della loro attuazione, si agitano nel turismo come fenomeno sociale» (V. Caputi Jambrenghi, Profili nuovi dell’organizzazione del turismo, Seminario sulle opere di Francesco Pugliese (Napoli, 28 novembre 2008), in GiustAmm.it, 2008, n. 12).

38 Per questa constatazione v. G. Cardosi, Imprese turistiche e sportello unico delle attività produttive, in E.M. Tripodi-G. Cardosi, Il codice del turismo, Rimini, 2011, p. 171.

39 Vigente, obbliga i Comuni a istituire il SUAP.

40 Abrogato dal d.P.R. 160/2010, statuiva che «ove sia operante lo sportello unico, le domande devono essere presentate esclusivamente alla struttura».

41 Per la scia v. la nota 29.

42 Ci si riferisce, nello specifico, al considerando n. 48 della direttiva 2006/123: «Al fine di semplificare ulteriormente le procedure amministrative è opportuno fare in modo che ogni prestatore abbia un interlocutore unico tramite il quale espletare tutte le procedure e formalità (in prosieguo: sportello unico)».

43 Questa norma del codice del turismo è resistita alle censure di illegittimità costituzionale. Cfr., sul punto, la nota 23.

44 «e quelli relativi alle azioni di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento, nonché cessazione o riattivazione delle suddette attività, ivi compresi quelli di cui al decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59».

45 Con riguardo alla scia, la giurisprudenza amministrativa pare aver interiorizzato le indicazioni della sentenza 29 luglio 2011, n. 15, dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, laddove si sottolinea come la caratteristica essenziale dell’istituto risieda nella sostituzione dei tradizionali moduli provvedimentali autorizzatori con un «nuovo schema ispirato alla liberalizzazione delle attività economiche private consentite dalla legge in presenza dei presupposti fattuali e giuridici normativamente stabiliti», assetto legislativo in cui, a detta del Collegio, «non c’è spazio, sul piano concettuale e strutturale, per alcun potere preventivo di tipo ampliativo (autorizzatorio, concessorio e, in senso lato, di assenso)». In materia di semplificazione, la stessa Corte costituzionale ha di recente (sentenza 13 marzo 2019 n. 45) ricordato come, vista la scelta di fondo del legislatore nel senso della liberalizzazione dell’attività oggetto di segnalazione e della semplificazione procedimentale, la fase amministrativa che accede ad essa costituisce una – sia pur importante – parentesi che dev’essere puntualmente delimitata nei modi e nei tempi. Infatti, una dilatazione temporale dei poteri di verifica, a maggior ragione se con modalità indeterminate, comporterebbe quel recupero dell’istituto all’area amministrativa tradizionale, che il legislatore ha inteso inequivocabilmente escludere (v., sul punto, Cons. Stato, sez. VI, 14 marzo 2019, n. 1815, in www.giustizia-amministrativa.it.).

Con riguardo al SUAP, non è difficile rintracciare pronunce giurisdizionali che esplicitano il disegno legislativo di semplificazione: v. per es. Cons. Stato, sez. VI, 24 novembre 2014, n. 5777, in www.giustizia-amministrativa.it, secondo cui un meccanismo come il SUAP «[&] inserendo in un unico centro organizzativo tutte le vicende riguardanti l’attività produttiva, realizz[a] il principio della semplificazione amministrativa in relazione allo svolgimento delle attività di impresa».

46 Tra le principali disposizioni, si introducono: la semplificazione e l’aggiornamento del linguaggio normativo; il riordino e la revisione della normativa in materia di turismo, con particolare riferimento alle professioni turistiche, alla revisione della classificazione delle strutture alberghiere e del sistema premiale per le strutture e le imprese turistico ricreative e, infine, l’individuazione di uh sistema di monitoraggio della domanda e dell’offerta turistica al fine di migliorare la qualità dei servizi offerti e per la realizzazione di un codice identificativo nazionale.

47 Sull’essenzialità dell’elemento acceleratorio nella prospettiva della semplificazione amministrativa, v. A. Colavecchio, Semplificazione amministrativa e tempi del procedimento, in www.ilmerito.org.

48 Per un orientamento giurisprudenziale restrittivo, che limita l’operatività di meccanismi quali dia, scia e silenzio assenso all’ipotesi in cui l’istanza sia dotata di tutte le condizioni e i presupposti richiesti dalla legge per poter essere accolta, v. Cons. Stato, sez. IV, 5 settembre 2016, n. 3805; Id., sez. V, 17 gennaio 2019, n. 428; Id., sez. VI, 14 marzo 2019, n. 2033.

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