L’appellabilità del decreto cautelare monocratico. Nuove considerazioni alla luce

del decreto n. 1962/2022, Cons. St, Sez. IV.

A cura di Sophia Albertini

1. La tutela cautelare costituisce da sempre una disciplina estremamente complessa,

ricca di norme che spesso hanno posto innanzi ad un bivio la giurisprudenza amministrativa.

Tra queste, particolare rilevanza riveste l’art. 56, co. 2, c.p.a. e il dibattito sorto attorno all’appellabilità del decreto cautelare monocratico.

Andiamo con ordine. L’art. 56, co. 1, c.p.a., consente al Presidente del Tribunale amministrativo regionale di adottare, in attesa della trattazione della domanda cautelare da parte del collegio, misure cautelari provvisorie in casi di estrema gravità ed urgenza. L’intervento presidenziale, nella logica codicistica, è dunque concepito come un’ipotesi residuale, costituendo una deroga al principio della collegialità delle decisioni del processo amministrativo, e ritenendosi perciò ammissibile solo in relazioni a situazioni eccezionali.

Il co. 2 è altrettanto chiaro nel ribadire che “Il Presidente decide con decreto motivato non impugnabile”.

Nonostante la limpidezza del dato letterale, la giurisprudenza non è univoca sul punto.

Ai sostenitori dell’interpretazione letterale si sono contrapposti, specie nel periodo emergenziale scaturito dalla recente pandemia da Covid-19[1], coloro che hanno invece proposto un’interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata della norma, volta a legittimare l’impugnazione del decreto cautelare monocratico alla luce del principio di effettività della tutela giurisdizionale, sancito dalle norme costituzionali e dalla CEDU.

Non vi è dubbio che in concreto possano verificarsi casi in cui fra il rigetto della cautelare monocratica e la camera di consiglio collegiale possa esistere un vuoto di tutela che vada ad incidere su beni di primario rilievo[2]. Ma è ciò sufficiente ad ammettere l’appellabilità del decreto cautelare monocratico?

2. L’orientamento volto ad ammettere l’impugnabilità del decreto presidenziale, già

sancito nel 2014 (Cons. St., sez. III, decr. n. 5650/2014) e nel 2018 (Cons. St. sez. IV, decr. n. 5971/2018), è stato ribadito con forza nel periodo emergenziale.

Si noti, in particolare, la tesi avanzata dal Consiglio di Stato con il decreto n. 1553/2020, III sez. (Pres. Frattini), con il quale viene sì ammessa l’appellabilità del decreto, ma ne vengono altresì individuati i limiti.

In particolare, l’appello di un decreto monocratico cautelare sarebbe ammissibile, sebbene nei «soli, limitatissimi, casi in cui l’effetto del decreto presidenziale del T.A.R. produrrebbe la definitiva e irreversibile perdita del preteso bene della vita, e che tale “bene della vita” corrisponda ad un diritto costituzionalmente tutelato dell’interessato».

La pronuncia subordina quindi l’impugnabilità del decreto al verificarsi di due circostanze.

In primis, fondamentale appare la natura dell’atto, il quale, se in grado di incidere in modo irreversibile sulla vicenda cautelare, rappresenta un provvedimento che ha sì formalmente la veste del decreto, ma ha sostanzialmente un contenuto decisorio[3]. Viene così ripreso quel principio statuito anni addietro dalla Plenaria numero 1 del 1978, secondi cui il regime di impugnabilità degli atti giurisdizionali deve essere ricavato non dal modello formale, bensì dal contenuto effettivo degli stessi[4].

In secondo luogo, viene in rilievo la natura dell’interesse tutelato, il quale deve necessariamente corrispondere ad un diritto costituzionalmente garantito, con tutte le implicazioni che tale accezione genera circa il suo perimetro operativo; sarà premura dell’interprete ribadire se, per “diritti costituzionalmente tutelati”, si debbano intendere solo quelli positivizzati effettivamente in Costituzione oppure anche quelli che derivano dal diritto vivente, e se la tutela vada limitata ai soli diritti fondamentali[5].

L’orientamento appena descritto, peraltro ribadito successivamente in numerose pronunce del Consiglio di Stato[6], ponendo sul piatto della bilancia, da un lato, la chiarezza del dato letterale (art. 56, co. 2, c.p.a.), il principio di tassatività delle impugnazioni e, dall’altro, l’art. 1 c.p.a., a tenore del quale “la giurisdizione amministrativa assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della costituzione e del diritto europeo”, ritiene potersi dare prevalenza al secondo in quei casi eccezionali che rispondono ai due requisiti sopra enunciati.

Assicurare una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo significa dare prevalenza al principio della indefettibilità della tutela cautelare nel corso di qualsiasi fase e grado del processo, così come statuito nell’art. 24 della Costituzione e dagli articoli 6 e 13 della CEDU.

Il che risponde oltretutto ad un parametro di ragionevolezza, nel senso di una prevalenza della «funzione cautelare anticipatoria sottesa alle misure cautelari provvisorie, quando l’esigenza cautelare rappresentata è, per la natura degli interessi coinvolti o per la specificità̀ della statuizione della P.A., di natura tale da dover esser protetta senza neppure attenderne la trattazione collegiale in camera di consiglio, anche in sede d’appello»[7].

3. Sebbene l’orientamento sopra esposto presenti senz’altro profili apprezzabili, quali

la valorizzazione del disposto costituzionale e delle norme CEDU, a cui i giudici nazionali devono uniformarsi nell’esercizio delle loro funzioni, non può non tenersi presente che una disposizione irrimediabilmente chiara come l’art. 56, co. 2, c.p.a. difficilmente lasci margini di intervento ad interpretazioni sistematiche o costituzionalmente orientate.

Ciò non sfugge a quella parte della giurisprudenza amministrativa che tende a negare l’impugnabilità del decreto cautelare monocratico.

Tale linea interpretativa, alla luce della recente pronuncia del Consiglio di Stato, IV sez., n. 1962/2022, sembra attualmente doversi ritenere prevalente[8].

Nel caso in esame, la Quarta Sezione ha sposato un’interpretazione strettamente letterale della norma codicistica, ritenendo che dal sistema normativo vigente, considerato nel suo complesso, non emergano elementi di segno opposto.

Ed invero, oltre all’art. 56, co. 2 c.p.a., rilevano l’art. 56, co. 4, il quale stabilisce che “fino a quando conserva efficacia, il decreto è sempre modificabile e revocabile su istanza di parte notificata”; l’art. 61, co. 4, c.p.a., che nega l’impugnabilità del decreto cautelare presidenziale anteriore alla causa; nonché l’art. 62 c.p.a., che ammette l’appello al Consiglio di Stato esclusivamente “contro le ordinanze cautelari”.

Dalle norme citate si evince inequivocabilmente il principio di “non impugnabilità” del decreto, fermo restando che la tutela cautelare monocratica potrà comunque essere modificata o revocata all’interno dello stesso grado di giudizio in cui è stata attivata.

Nel ragionamento del Consiglio viene dunque ritenuto preminente, rispetto all’art. 24 della Costituzione, l’art. 101, co. 2, ai sensi del quale “i giudici sono soggetti soltanto alla legge”.

Nello specifico, il Presidente ha sottolineato come soprattutto nei casi di chiara formulazione letterale delle norme, non sia possibile da parte del giudice una esegesi differente, evidenziando, inoltre, come l’unico strumento interpretativo idoneo a modificare il diritto oggettivo nazionale sia rappresentato dalle sentenze di accoglimento (pur se manipolative) della Corte costituzionale[9].

A onor del vero, pare opportuno ribadire come la voluntas legis fosse emersa in modo chiaro già durante il periodo dell’emergenza pandemica.

Il testo originario dell’art. 84 del D.L. n. 18/2020 (si v. nota n. 1) conteneva espressamente la previsione dell’ammissibilità dell’appello del decreto cautelare monocratico; previsione che è stata poi successivamente espunta in sede di approvazione del testo finale[10]. Se l’emergenza giustificava quindi il ricorso al rito di cui all’art. 56 per tutti i procedimenti cautelari in atto, non appariva altrettanto giustificata la necessità di prevedere l’appellabilità dei decreti da esso scaturiti.

Alla chiarezza del dato letterale si aggiunge quindi l’altrettanto chiara manifestazione di volontà espressa dal Governo, così riducendo ulteriormente, semmai ce ne fosse bisogno, le possibilità di addivenire ad una riversa ricostruzione dell’art. 56, co. 2, c.p.a.

4. Da ultimo, occorre precisare come, accanto ai due contrapposti orientamenti descritti

nei paragrafi precedenti, possa individuarsi un’ulteriore interpretazione del disposto codicistico, se possibile ancor più radicale e restrittiva[11].

Il riferimento è alla tesi sposata dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, Sezione giurisdizionale, dec. n. 624/2020, Pres. De Nictolis, ove si afferma che l’appello avverso il decreto cautelare monocratico “è un rimedio giuridico inesistente secondo il vigente tessuto processuale.” Il che implica, in caso di sua proposizione, la declatoria di “non luogo a provvedere” anziché quella di inammissibilità o di infondatezza[12].

Leggendo il testo del decreto viene in effetti rilevato come il deposito e l’iscrizione a ruolo del ricorso in questione sia stato effettuato tramite “una forzatura del sistema informatico, con attribuzione della classificazione errata quale “appello avverso ordinanza cautelare”, essendo inesistente la tipologia “appello avverso decreto cautelare”.

Dunque, secondo il ragionamento del CGA, non potendosi annoverarsi, tra i mezzi di impugnazione attualmente esistenti nel nostro ordinamento, l’appello avverso il decreto cautelare monocratico, deve allora ritenersi che, a seguito della proposizione di un ricorso di questo tenore, essendo impossibile una sua classificazione all’interno del sistema informatico, non potrà che seguire automaticamente una pronuncia di non luogo a provvedere.

Lo stesso CGA si è espresso sul punto anche in tempi più recenti, con il decr. n. 199 del marzo 2021, ove, con specifico riferimento alla questione delle impugnazioni delle misure cautelari monocratiche, ha sottolineato come nessuna previsione del Codice del processo amministrativo preveda ovvero consenta la richiesta in via autonoma di misure cautelari monocratiche in corso di causa, in assenza cioè della contestuale domanda principale di misure cautelari collegiali[13].

5. Alla luce dell’analisi appena svolta, sembra evidente come il sistema normativo

vigente non ammetta margini di manovra per l’introduzione dell’appello del decreto cautelare monocratico.

La puntualità e l’univocità del testo di cui all’art. 56, co. 2 del c.p.a. rendono l’interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata, abbracciata da una parte della giurisprudenza amministrativa (sul punto v. par. n. 2), non praeter, ma contra legem[14].

Se è vero che l’impugnabilità del decreto cautelare monocratico risponde a ragioni di effettività della tutela giurisdizionale, è altrettanto vero che la sua ammissibilità non può che essere subordinata ad una modifica legislativa.

L’intervento del legislatore non è solo auspicabile ma, a fronte di una giurisprudenza contraddittoria ed equivoca, addirittura necessario per la tutela del principio di certezza del diritto e dei rapporti giuridici.

Nel mentre, in attesa della novella legislativa, sarebbe forse più opportuno sollecitare una pronuncia interpretativa della Corte costituzionale, la quale potrebbe esplicitare l’esistenza di un appello avverso il decreto cautelare monocratico e, se del caso, individuarne i limiti[15].

Peraltro, una volta sollevato giudizio di legittimità costituzionale, nulla osta a che, temporaneamente, vengano accolte le istanze di appello nel frattempo avanzate, così garantendo il rispetto di quel principio di effettività della tutela giurisdizionale che è posto a fondamento dell’ammissibilità dell’appello[16].

[1] Ciò anche in ragione del fatto che, per espressa previsione legislativa, contenuta nell’art. 84 del D.L 18/2020, i procedimenti cautelari nel periodo emergenziale dovevano necessariamente seguire il rito di cui all’art. 56 c.p.a.

[2] Basti pensare, per fare un esempio banale, ad un trasferimento di sede di un militare su cui è stata negata la tutela presidenziale (senza adeguata motivazione), ma che debba essere effettuato prima della camera di consiglio collegiale. Sul punto A. CELOTTO, La tutela cautelare nel Codice del processo amministrativo, Relazione al Convegno “Dieci anni di Codice del processo amministrativo: bilanci e prospettive” – Università degli studi Roma tre, 16 settembre 2020.

[3] Si tratterebbe cioè dei c.d. “decreti meramente apparenti”, i quali si configurano esclusivamente nel caso in cui la decisione monocratica in primo grado non abbia affatto carattere provvisorio ed interinale ma definisca o rischi di definire in via irreversibile la materia del contendere. Così Cons. St., Sez III, decr. n. 1224/2021, Cons. St, Sez. III, decr. n. 2493/2021.

[4] F. CARINGELLA, Manuale ragionato di diritto amministrativo, ed. III, 2021.

[5] Per un’analisi più approfondita sul punto si v. M. CECILI, L’appello avverso il decreto cautelare monocratico ex art. 56 c.p.a.: una lettura costituzionalmente orientata a garanzia del principio di effettività della tutela, in Nuove Autonomie, 3, 859-880.

[6] Possono citarsi, a titolo esemplificativo, tra i più recenti, Cons St, sez. III, decr. n. 304/2021; Cons. St, sez II, decr. n. 2289/2021.

[7] Così Consiglio di Stato, sez. III, dec. 11 dicembre 2014, n. 5650 (Cons. del. Russo).

[8] Sulla stessa linea interpretativa anche i decreti n. 6534/2021 e 798/2022. Più recentemente, in materia elettorale, è stato altresì ritenuta inammissibile l’istanza di appello avverso il decreto n. 5460/2022, considerando “i profili inerenti gli stretti limiti di ammissibilità, elaborati dalla giurisprudenza di questo Consiglio, del rimedio dell’appello su decreto presidenziale di primo grado”.

[9] Per un approfondimento, M. SFORNA, Tutela cautelare monocratica: il Consiglio di Stato torna ad affermare l’inappellabilità del decreto cautelare reso ex art. 56 c.p.a. (nota a Cons. St, Sez IV, n. 1962/2022), in giustiziainsieme.it, 2022.

[10] Sul punto si v. M.A. SANDULLI, Sugli effetti pratici dell’applicazione dell’art. 84, d.l. n. 18 del 2020 in tema di tutela cautelare: l’incertezza del Consiglio di Stato sull’appellabilità dei decreti monocratici, in www.federalismi.it, 2020.

[11] V. FANTI, L’appellabilità del decreto cautelare monocratico nel processo amministrativo, in www. Giustamm.it, n. 2/2021.

[12] R. GIOVANNELLI, Il Consiglio di Giustizia Amministrativa interpreta l’art. 56, co. 2, c.p.a. percorrendo la “terza via”: il non luogo a provvedere, Nota a Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, decr. n. 624/2020, in www.ildirittoamministrativo.it, n. 7/2022.

[13] F. CARINGELLA, Manuale ragionato di diritto amministrativo, ed. III, 2021.

[14] M. SFORNA, Tutela cautelare monocratica: il Consiglio di Stato torna ad affermare l’inappellabilità del decreto cautelare reso ex art. 56 c.p.a. (nota a Cons. St, Sez IV, n. 1962/2022), in giustiziainsieme.it, 2022

[15] E.M. BARBIERI, L’appello contro decreti cautelari monocratici nel processo amministrativo, in www.diritto.it, 2020.

[16] CELOTTO, La tutela cautelare nel Codice del processo amministrativo, Relazione al Convegno “Dieci anni di Codice del processo amministrativo: bilanci e prospettive” – Università degli studi Roma tre, 16 settembre 2020

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A cura di Sophia Albertini

1. Punti fermi e incertezze

La discussione attorno alla tutela delle generazioni future e ai rapporti intergenerazionali caratterizza, ormai da tempo risalente, il campo della filosofia morale[1], dell’etica, della scienza.

Il tema è approdato solo successivamente al centro del dibattito giuridico.

Il linguaggio e le categorie proprie del diritto sembravano, infatti, inizialmente inadeguate ad affrontare un argomento i cui concetti sono inscindibilmente connessi con alle teorie del mondo filosofico[2].

Tuttavia, da qualche decennio, riferimenti alla responsabilità intergenerazionale compaiono in numerose Dichiarazioni e Conferenze internazionali, nonché, in Europa, a titolo esemplificativo, nelle Costituzioni di Germania, Francia, Svezia e Portogallo.

In Italia, il problema è emerso soprattutto con riferimento alla tutela dell’ambiente e all’equilibrio di bilancio. L’art. 144 del c.d. Codice dell’Ambiente contempla espressamente il principio dello sviluppo sostenibile, stabilendo che “il soddisfacimento dei bisogni delle generazioni attuali non può compromettere la qualità della vita e le possibilità delle generazioni future”. Analogamente, l’art. 81 della Costituzione, a seguito della modifica del 2012, garantisce l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico, di modo che le scelte finanziarie della generazione attuale non siano eccessivamente gravose per le generazioni future[3].

Al dato normativo si accosta anche quello giurisprudenziale. Rilevano infatti due pronunce della Corte costituzionale: la prima, la n. 288 del 2012, sottolinea la necessità di assicurare la conservazione dell’ambiente per la presente e le future generazioni; la seconda, la n. 18 del 2019, assume l’equità intergenerazionale quale principio fondamentale, parametro di legittimità costituzionale[4].

Nel quadro appena descritto si inserisce, da ultimo, un ulteriore tassello. L’8 febbraio 2022 la Camera dei deputati ha approvato definitivamente una proposta di legge volta ad inserire la tutela dell’ambiente tra i principi fondamentali della Costituzione. L’attuale articolo 9 della Carta fondamentale, al terzo comma, recita che la Repubblica “tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle generazioni future.”

Non vi è dubbio, dunque, che le scelte del legislatore non possano avere ad oggetto la sola dimensione presenta, il “qui e ora”, ma debbano necessariamente tenere conto delle conseguenze che le scelte attuali avranno sulla vita di coloro che non esistono, ma esisteranno.

Allo stesso modo, l’esplicito ingresso delle generazioni future nella Carta fondamentale impone alla giurisprudenza costituzionale di garantire a queste ultime una tutela effettiva. La recentissima riforma, infatti, consente di elevare l’interesse delle generazioni future ad autonomo valore costituzionale, pertanto bilanciabile, nel test di proporzionalità, con gli altri diritti costituzionalmente garantiti[5].

È da esempio quanto accaduto in Germania, ove il Tribunale costituzionale federale tedesco (c.d. Verfassungsbeschwerde) con la sentenza del 24 marzo 2021 ha dichiarato incostituzionale la legge tedesca riguardante il cambiamento climatico, in quanto spostava i termini entro cui ridurre le emissioni di gas serra nel 2030.

Tale differimento temporale, afferma la Corte, viola l’obbligo di non lasciare alla posterità condizioni tali per cui non si trasferiranno alle future generazioni i sacrifici che oggi si rinviano. Appare significativo come i giudici abbiano posto a fondamento della propria decisione gli interessi delle generazioni future, titolari dunque di diritti precisi e idonei a giustificare la caducazione di una legge nazionale[6].

È la prima volta che una Corte di così elevata caratura interpreta il testo costituzionale nell’intento di plasmarne gli effetti in una dimensione intergenerazionale[7].

Tuttavia, nonostante le conquiste ottenute non siano irrilevanti, il tema continua a presentare molteplici profili di complessità.

Occorre far luce su alcuni punti che ancora risultano privi di una risposta univoca.

Chi è titolare di un diritto che ancora non esiste? Qual è l’oggetto di tali diritti “futuri”? Qual è il soggetto legittimato ad agire in giudizio per la loro tutela[8]?

La non-identità dei futuri titolari impedisce, da un lato, di circoscrivere con esattezza l’oggetto dell’interesse tutelato, poiché non è possibile conoscere oggi i bisogni e le esigenze che occorrerà garantire in futuro; dall’altro, la rottura del nesso tra la situazione giuridica protetta e il suo titolare (meramente potenziale), mette in crisi la teoria classica del diritto soggettivo[9].

Tali perplessità incidono anche sulla giustiziabilità degli interessi in questione. Se è pacifico però che l’assenza di un apposito rimedio giurisdizionale non possa essere considerata elemento dirimente al riconoscimento dei diritti delle generazioni future, dubbi continuano invece a sussistere circa l’individuazione della forma di tutela più adeguata e del soggetto preposto ad attuarla.

2. L’individuazione della forma di tutela adeguata…

Le soluzioni adottate dai vari Stati non sono univoche.

Alcuni Paesi hanno optato per la via “amministrativa”: viene cioè istituito un organismo ad hoc, che si occupa esclusivamente della cura, in giudizio e non solo, degli interessi delle generazioni future.

È quanto accade in Francia, ove, nel 1993, si è proceduto alla costituzione del Consiglio per i diritti delle generazioni future, che agisce quale ente esponenziale, rappresentante di interessi diffusi. Tale scelta è stata avallata anche dagli Stati Uniti, che hanno a più riprese proposto la creazione di una Commissione per la tutela delle generazioni future; da Malta, che nel 1992 propose di istituire, presso le Nazioni Unite, un tutore (guardian) in rappresentanza degli interessi delle generazioni future; dall’Ungheria, in cui, dal 2008, vige un apposito Ombudsman a tutela delle generazioni successive[10]; da Israele, con il Commissario permanente per le generazioni future (2001); dalla Nuova Zelanda, con il Commissario parlamentare per l’ambiente; dal Galles, con il Commissario per le future generazioni (2015)[11]. Alla medesima logica risponde anche l’Autorità internazionale dei fondali marini, la quale, ai sensi della Convenzione di Montego Bay del 1982, è legittimata ad agire innanzi al Tribunale internazionale del mare al fine di “assicurare la divisione equa dei vantaggi finanziari ed altri vantaggi economici dipendenti dalla utilizzazione della zona”[12].

Il modello è analogo a quello di un’Autorità Indipendente, trattandosi di soggetti dalla natura amministrativa, che agiscono in piena autonomia rispetto all’Esecutivo.

Questi, peraltro, godono di poteri consultivi, predispongono raccomandazioni e vigilano sul rispetto dei diritti oggetto di tutela, potendo, in caso di lesione, agire in giudizio.

Non sembra irrilevante, tuttavia, la circostanza per cui la creazione di un organismo amministrativo ad hoc implichi ingenti costi che inevitabilmente si ripercuotono sulla collettività. Pensare di istituire un apposito ente per ogni situazione giuridica “futura” meritevole di tutela sembra una strada economicamente troppo impegnativa[13].

Si noti, poi, come la figura dell’ente esponenziale o del rappresentante legale difficilmente soddisferà in toto il requisito dell’imparzialità. Come può essere imparziale rispetto ai diritti della generazione futura un’istituzione, anche di natura giudiziaria, che appartiene ontologicamente alla generazione esistente[14]?

Altra soluzione prospettata è la via “giurisdizionale”, consistente nell’ampliamento della legittimazione ad agire. Se tempo addietro, unico fattore che legittimava la pretesa in giudizio era considerato l’interesse del singolo individuo leso, oggi questo concetto appare totalmente superato. Si pensi, per esempio, alla materia ambientale, ambito in cui le associazioni ambientaliste e le ONG godono di legittimazione attiva nel procedimento amministrativo e nel successivo processo, senza peraltro che sia necessario un previo riconoscimento normativo, operandosi ormai una valutazione case by case[15] [16].

In tal senso, risulta emblematico il caso The State of Netherlands v. Urgenda (2015), in cui si è consentito ad Urgenda, organizzazione preposta alla tutela dell’ambiente, di agire in giudizio, oltre che in nome proprio e per conto di 886 persone, anche in nome delle generazioni future. Nel caso di specie, è stato possibile concedere la legittimazione grazie alla presenza di un’apposita disposizione contenuta nel Codice civile olandese, che riconosce tale possibilità a fondazioni o associazioni con fini statutari che abbiano l’obiettivo di “protect specific interests” e che intendano proteggere “similar interests of other persons”[17].

Anche nell’ordinamento italiano, il dato normativo sembra contenere indicazioni che spingono in questa direzione. La legge n. 265 del 1999 prevede che, qualora si sia verificato un danno ambientale, le associazioni di protezione ambientale possono proporre azione popolare innanzi al giudice ordinario, supplendo all’inerzia di Comuni e Province nelle azioni risarcitorie di loro competenza (fermo restando che il risarcimento del danno spetterà comunque all’Ente sostituito)[18].

Sulla stessa linea, l’art. 310 del d.lgs. n. 152/2006 statuisce che possono agire in giudizio, a seguito della violazione delle disposizioni contenute nel c.d. Codice dell’Ambiente, non solo le persone giuridiche, ma anche le persone fisiche “che sono o che potrebbero essere colpite dal danno ambientale o che vantano un interesse legittimante la partecipazione al procedimento relativo all’adozione di misure di precauzione, prevenzione e ripristino”.

Quest’ultima disposizione, in particolare, apre la strada alla possibile prefigurazione di una legittimazione più estesa, riconosciuta in capo a ciascun cittadino. Potrebbe cioè ammettersi un’azione popolare, in ragione della quale la tutela degli interessi delle generazioni future passerebbe per il riconoscimento di una legittimazione ad agire in capo a tutti coloro che fanno parte della generazione attuale.

Ciò si riscontra in uno storico precedente: il caso Minors Oposa v. Secretary of the Department of environment and natural resources (1993).

Nella vicenda in questione, un gruppo di minorenni si rivolse alla Corte Suprema delle Filippine chiedendo di revocare le licenze di sfruttamento del legno e di non concederne ulteriori, con l’intento di evitare un irreversibile danneggiamento delle foreste pluviali filippine. Danneggiamento che avrebbe impedito alle generazioni future di godere delle medesime risorse naturali di cui beneficiano invece i cittadini della generazione attuale.

L’ordinanza emessa in primo grado dalla Regional Trial Court aveva respinto tale richiesta, anche in considerazione del fatto che, come sostenuto dalla difesa del Ministero, non è possibile rappresentare in giudizio un soggetto, quale le future generazioni, che non è ancora venuto ad esistenza, essendo quest’ultimo inidoneo a divenire titolare di diritti.

La Suprema Corte, tuttavia, ribaltando la pronuncia di primo grado, conclude nel senso di riconoscere la legittimazione ad agire delle generazioni future.

In particolare, nel ragionamento della Corte, poiché il decreto presidenziale n. 1152/1997 attribuisce ad ogni generazione di filippini il ruolo di fiduciario o custode dell’ambiente per le generazioni future, nulla osta a che un gruppo di minori agisca in giudizio a tutela non solo della propria generazione, ma anche delle generazioni future[19].

3. … e le sue ripercussioni sui profili sostanziali

Aderire alla soluzione amministrativa o a quella giurisdizionale implica rilevanti conseguenze in ordine alla qualificazione, da un punto di vista sostanziale, dei diritti delle generazioni future.

La prima si basa sull’attribuzione, in capo alle istituzioni pubbliche, di situazioni passive, di doveri. La seconda, al contrario, prospetta il riconoscimento di veri e propri diritti, che vengono classificati come individuali, umani e futuri[20].

Secondo la prospettiva amministrativa, la scissione temporale, che porta a collocare la situazione giuridica protetta nel tempo presente e i suoi titolari in un tempo futuro e indeterminato, impedisce di ricorrere alla categoria del diritto soggettivo[21]. Sarebbe dunque preferibile assumere, quale paradigma, la categoria del dovere. Ciò implica che non saranno le generazioni future a vantare un diritto soggettivo verso la generazione presente, ma sarà la categoria presente ad essere gravata da un obbligo, da un dovere verso le generazioni future[22]. Obbligo che senza dubbio sussiste in capo a ciascun componente dell’attuale generazione, ma che viene meglio soddisfatto se al suo adempimento è preposto un organismo statale ad hoc.

Altra dottrina sostiene invece che la categoria del diritto soggettivo non presupponga la necessaria contemporaneità tra diritto (attuale) e titolare (futuro)[23]. Anche nel nostro ordinamento, infatti, possono individuarsi fattispecie in cui, sebbene il titolare della situazione giuridica non sia ancora esistente, già sussistono, tuttavia, sia il centro di imputazione dell’interesse, sia i doveri correlativi in capo ad altri soggetti[24]. Si pensi alla promessa al pubblico (art. 1989 cod. civ.); all’eredità accettata con beneficio d’inventario (artt. 470 e ss. cod. civ.); alla capacità di ricevere per successione e per donazione dei nascituri concepiti o non concepiti (artt. 462 e 784 cod. civ.).

Analogamente avverrebbe nel caso delle generazioni future, potendo agevolmente individuarsi sia il centro di imputazione degli interessi (le generazioni future appunto), sia i correlativi doveri in capo ad altri soggetti (gli appartenenti alla generazione esistente)[25].

Peraltro, nota parte della dottrina, come non possa parlarsi di uno svilimento delle funzioni del diritto soggettivo, in ragione del forte ascendente antropocentrico che connota i diritti delle future generazioni. A differenza di quanto accade nel campo dei diritti dell’ambiente e degli animali, ispirati da un forte antiantropocentrismo, i diritti delle future generazioni presuppongono una stretta connessione con l’humanum, avendo pur sempre ad oggetto gli interessi degli uomini (che però semplicemente non sono ancora venuti ad esistenza)[26].

Se è dunque possibile attribuire alle generazioni future una posizione attiva, che consente il riconoscimento di veri e propri diritti soggettivi, sembra allora, assecondando questa teoria, che il rimedio giurisdizionale più adeguato consista nell’attribuire la possibilità di ricorrere in giudizio in capo a ciascun cittadino della generazione presente.

4. Considerazioni conclusive

Fermo restando quanto sostenuto nei precedenti paragrafi, occorre da ultimo far luce su un ulteriore aspetto problematico.

A prescindere dalla circostanza che il soggetto legittimato ad agire in giudizio a tutela delle future generazioni sia individuato in un ente statale o identificato nel cittadino persona fisica, in entrambi i casi appare impossibile circoscrivere con esattezza l’oggetto della pretesa.

Coloro che appartengono alla generazione attuale non sono in grado di stabilire quali siano le preferenze, i gusti, le volontà degli uomini futuri.

Eppure, la tutela delle generazioni future consiste non solo nella conservazione di risorse naturali e finanziarie sufficienti, ma anche nel far sì che queste siano libere di autodeterminarsi. Assicurare la continuità generazionale non significa conservare quanto già esistente (o meglio, non esclusivamente), ma assicurarsi che i “nuovi venuti” siano a loro volta posti nella condizione di fare qualcosa di propria iniziativa[27].

Il ruolo del diritto è quello di lasciare alle generazioni future campi di scelte, non quello di scegliere al loro posto, in loro nome.

Ecco, dunque, che appare necessario adottare una nuova prospettiva. L’intento dovrebbe essere non tanto quello di cogliere le esigenze delle generazioni future, operazione che condurrebbe in ogni caso a conclusioni incerte, quanto quello di garantire loro, a monte, la possibilità di soddisfare da sé tali esigenze.

È stato correttamente sottolineato che “ciò che alle future generazioni dobbiamo garantire più di ogni cosa è la possibilità, anzi il diritto, di avere ancora la possibilità di esercitare diritti indipendentemente dal contenuto che essi vorranno attribuirgli”[28].

Chiaro che affinché tali considerazioni non restino meri auspici, si pone come necessaria una rivoluzione sia della nostra formazione civica, del nostro modo di stare al mondo e in relazione con gli altri, sia della nostra cultura giuridica[29].

Il principio della solidarietà intergenerazionale deve entrare a far parte prima di tutto dell’agenda politica: il legislatore deve guardare agli uomini del futuro con la consapevolezza che le scelte di oggi sono anche scelte per il domani.

D’altronde, non si può pretendere che siano i cittadini ad avere riguardo delle generazioni future se tale riguardo non viene prima assunto quale asse portante degli interventi legislativi. Il restauro della formazione civica passa (e inevitabilmente presuppone) per il restauro della formazione politica.

A cura di Sophia Albertini.

[1] Nel campo della filosofia morale appaiono pioneristiche le opere di Ian Naverson, Utilitarism and New Generations (1967) e di John Rawls, a Theory of Justice (1971).

[2] “La teoria dei diritti non è in grado di fondare un’articolata e plausibile concezione della responsabilità morale verso le generazioni future”, sono parole di G. PONTARA, in Etica e generazioni future. Una introduzione critica ai problemi, Laterza, 1995.

[3] A. CELOTTO, I diritti delle generazioni future, relazione al seminario “Sud Progetti per ripartire”, 2021.

[4] G. PALOMBINO, La tutela delle generazioni future nel dialogo tra legislatore e Corte costituzionale, in Federalismi.it, n. 24/2020.

[5] LUISS SCHOOL OF GOVERNMENT (a cura di L. BARTOLUCCI), Le future generazioni sono entrate in Costituzione. Conseguenze giuridiche e politiche, in Huffingtonpost.it.

[6] R. BIN, La Corte tedesca e il diritto al clima. Una rivoluzione? in laCostituzione.info, 2021.

[7] R. BIFULCO, Perché la storica sentenza tedesca impone una riflessione sulla responsabilità intergenerazionale, in Luiss Open, 2021.

[8] S. FABIANELLI, Il tempo della questione intergenerazionale, un’indagine di diritto costituzionale, 2019.

[9] M. MONTEROSSI, Le generazioni future nel sistema civilistico italiano. Modelli ed istituti giuridici per la tutela degli interessi delle generazioni future, 2019.

[10] G. BANDI, L’Ombudsman ungherese per le generazioni future, in P.A Persona e Amministrazione, 2022.

[11] L. TAFARO, Diritti umani oggi: sviluppo sostenibile e generazioni future, in Diritti Umani e Ambienti, 2017. A sostegno della soluzione amministrativa si v. G. MAJORANA, Il patto fra generazioni negli ordinamenti giuridici contemporanei. Dallo sviluppo sostenibile all’equilibrio finanziario: la necessità di un lungimirante rapporto fra generazioni, Torino, 2012.

[12] G. DIOTALLEVI, E. RESTA, Future Generazioni, Università degli Studi Roma Tre, 2013.

[13] F. DE LEONARDIS, Verso un ampliamento della legittimazione per la tutela delle generazioni future, Relazione al convegno di Copanello, 2009.

[14] G. ZAGREBELSKY, Senza adulti, Einaudi editore, 2016, il quale afferma efficacemente che “costoro solo apparentemente agirebbero in nome altrui, poiché questo “altro” non esiste: agirebbero in nome e per conto proprio, per far valere una propria visione del mondo, sia pure ispirata da qualche intuizione di quello che potrebbe essere l’interesse di chi ancora non c’è e potrebbe esserci un giorno”.

[15] F. DE LEONARDIS, Tutela delle generazioni future e soggetti preposti alla tutela, in V. Parisio, (a cura di), Diritti interni, diritto comunitario e principi sovranazionali. Profili amministrativistici, Milano, 2009.

[16] La giurisprudenza, ormai consolidata, del Consiglio di Stato afferma il principio secondo il quale esiste un doppio binario nella legittimazione a ricorrere in capo alle associazioni ambientaliste: da un lato, la previsione espressa di legittimazione generale attiva in capo alle associazioni di rilevanza nazionale individuate in base all’articolo 18 della legge 349/86 e, dall’altro, la legittimazione a ricorrere da verificarsi caso per caso seppure astrattamente esistente per enti esponenziali interessati al singolo tema portato all’attenzione dei giudici.

[17] G. VIVOLI, I vincoli dello Stato nell’adozione delle politiche di riduzione delle emissioni inquinanti nella prospettiva della violazione dei diritti umani: brevi considerazioni sulla sentenza di appello del caso “Urgenda”, in Ambientediritto.it, 2018.

[18] G. CORDINI, Il danno ambientale e la comunità internazionale: profili di diritto comparato, in Diritti Umani e Ambienti, 2017.

[19] Il caso è dettagliatamente descritto in V. PEPE, Lo sviluppo sostenibile tra diritto internazionale e diritto interno, in Riv. Giur. Ambiente, fasc. 2, 2002; T, SCOVAZZI, Le azioni delle generazioni future, in Riv. Giur. Ambiente, 1996; F. DE LEONARDIS, Tutela delle generazioni future e soggetti preposti alla tutela, in V. Parisio, (a cura di), Diritti interni, diritto comunitario e principi sovranazionali. Profili amministrativistici, Milano, 2009.

[20] M. MONTEROSSI, Le generazioni future nel sistema civilistico italiano. Modelli ed istituti giuridici per la tutela degli interessi delle generazioni future, 2019.

[21] Si incorrerebbe in un caso di diritti senza soggetto. In tal senso si v. R. ORESTANO, Diritti soggettivi e diritti senza soggetto, in Jus, 10, 1960, ora in Azione, diritti soggettivi, persone giuridiche, Il Mulino, Bologna, 1978

[22] G. ZAGREBELSKY, Nel nome dei figli: se il diritto ha il dovere di pensare al futuro, in Libertàegiustizia.it, 2011 e Senza adulti, Einaudi editore, 2016, ove si legge che “il tema di cui stiamo parlando ha un valore essenzialmente morale, e riguarda il senso di responsabilità nei confronti della vita. Appartiene alla dimensione culturale delle nostre attuali società”; R. BIFULCO, Diritto e generazioni future, problemi giuridici della responsabilità intergenerazionale, Milano, 2008, in cui si precisa che non si ravvedono nelle disposizioni in genere diritti delle generazioni future, ma semmai doveri delle generazioni presenti verso quelle future.

[23] S. PRATESI, Generazioni future? Una sfida per i diritti umani, Giappichelli Editore, 2007.

[24] Per la teoria della correlazione univoca, infatti, è difficile scindere in modo netto la categoria dei diritti da quella dei doveri, considerando che “laddove vi è un diritto soggettivo, non può che esservi un dovere correlato”, sono parole di MILAZZO.

[25] L. TAFARO, Diritti umani oggi: sviluppo sostenibile e generazioni future, in Diritti Umani e Ambienti, 2017.

[26] A. PISANÒ, Diritti deumanizzati. Animali, ambiente, generazioni future, specie umana, Giuffrè editore, 2012.

[27] F. CIARAMELLI, Responsabilità per le generazioni future: la funzione del diritto, relazione al convegno sulle generazioni future presso l’Università Federico II di Napoli, 2016.

[28] G. DIOTALLEVI, E. RESTA, Future Generazioni, Università degli Studi Roma Tre, 2013; l’autrice cita l’opera di A. RUGGIERI e A. SPADARO, Dignità dell’uomo e giurisprudenza costituzionale, in Politica del diritto, 1991, ove viene in rilievo un nuovo concetto di dignità dell’uomo, che viene identificata nel diritto ad avere diritti.

[29] T. GRECO, Da dove vengono i diritti delle generazioni future, in Etica&Politica, XX, pp. 249-264, 2018.

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