La vicenda oggetto della sentenza in commento riguarda l’impugnazione da parte del S.U.N.I.A (Sindacato Unitario Nazionale Inquilini ed Assegnatari) di una delibera comunale e di un successivo bando per l’assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica nella parte in cui prevedono, tra i requisiti di ammissione, la residenza nel Comune di Vicenza.
In seguito al ricorso presentato dal Sindacato, il TAR Veneto, respingendo l’eccezione di difetto di legittimazione sollevata dall’Amministrazione resistente, accoglieva l’istanza e dichiarava illegittimi i provvedimenti impugnati per contrasto con le finalità della normativa regionale in materia di assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica.
Avverso tale sentenza, il Comune proponeva appello che veniva accolto dal Consiglio di Stato proprio sul presupposto della fondatezza della carenza di legittimazione processuale attiva in capo ad un’associazione di categoria costituita in giudizio non per la tutela di un interesse collettivo riferibile all’intera categoria degli aspiranti all’assegnazione di un alloggio, ma dell’interesse solo di una parte di essi (nel caso di specie extracomunitari e soggetti non residenti nel Comune da lungo tempo), determinando una situazione di disparità tra gli associati.
La tematica trattata apre, in via preliminare, uno spunto di riflessione sulla problematica della tutela giurisdizionale di interessi superindividuali in un sistema processuale che fonda la legittimazione ad agire sulla personalità ed individualità della situazione fatta valere in giudizio[1].
La fondamentale importanza rivestita da questi interessi ha sollecitato la ricerca di soluzioni che consentissero loro una forma di tutela: gli interessi superindividuali, cioè, pongono immediatamente un problema di difesa in giudizio che, per essere garantita, impone la loro collocazione nel novero degli interessi legittimi, tutelabili in giudizio ai sensi dell’art. 24 della Costituzione.
In via preliminare va richiamata la distinzione tra interessi diffusi e interessi collettivi: i primi, caratterizzati dal fatto di appartenere ad una pluralità di soggetti e di attenere a beni non suscettibili di fruizione differenziata; i secondi, connotati dal carattere della personalità, essendo riferibili ad un gruppo organizzato[2].
La giurisprudenza amministrativa, nell’intento di riconoscere adeguata tutela agli interessi collettivi e operando in assenza di una disciplina positiva del legislatore, si è mossa nel senso di interpretare la nozione di interesse legittimo sganciandolo dalla sua dimensione prettamente personalistica, tanto da far rientrare nel suo alveo posizioni giuridiche la cui titolarità è riconosciuta in capo a gruppi sociali, stabilmente organizzati, che hanno come fine ultimo proprio la tutela degli interessi della collettività che rappresentano[3]. Come noto, si tratta sostanzialmente di organismi di tipo associativo ai quali la giurisprudenza maggioritaria, cui aderisce anche la pronuncia in esame, riconosce la legittimazione ad agire in giudizio per tutelare interessi riferibili all’intera categoria degli iscritti e non già ai singoli associati, trattandosi di interessi collettivi che fanno capo ad una determinata categoria di soggetti [4].
Ciò sul presupposto che l’interesse sul quale poggia la legittimazione ad agire delle associazioni non coincide con la somma degli interessi individuali dei singoli iscritti, ma deve rivestire carattere collettivo ed essere quindi riferibile alla categoria rappresentata considerata in modo complessivo ed unitario. Conseguenza è che gli interessi individuali degli iscritti o dei singoli appartenenti alla categoria devono essere univocamente conformi a quello a tutela del quale l’associazione agisce, e non in contrasto, neanche potenzialmente, con quelli degli altri iscritti [5].
Se, per converso, l’associazione agisse per conto di un singolo soggetto, si verificherebbe, infatti, un’ipotesi di sostituzione processuale (inammissibile a meno che non espressamente prevista per legge), facendosi valere in giudizio un interesse individuale azionabile processualmente esclusivamente dal soggetto interessato.
Tuttavia, se da un lato non sussistono dubbi nel riconoscere la legittimazione attiva, avendone individuato presupposti e limiti in capo ad enti esponenziali appositamente istituiti per la cura di interessi riferibili ad una categoria di soggetti considerata nel suo complesso, dall’altro lato dottrina e giurisprudenza hanno a lungo dibattuto in relazione agli organismi esponenziali “spontanei” (generalmente associazioni non riconosciute o comitati) quali portavoci di valori costituzionalmente protetti e avvertiti socialmente in modo forte[6].
In un primo momento la tutelabilità in sede giurisdizionale di interessi rappresentati da enti privi di personalità giuridica è stata del tutto negata, ritenendosi quella presupposto indefettibile di legittimazione processuale.
Successivamente, l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa, anche sulla scorta dei risultati ottenuti in sede civilistica[7], ha abbandonato la strada del requisito formale della personalità quale condizione necessaria della capacità processuale, concentrandosi, piuttosto, sull’elemento dell’effettiva rappresentatività dell’ente rispetto agli interessi alla cui cura è preposto [8].
Superato quindi, l’orientamento secondo cui la tutela di interessi superindividuali potesse essere riconosciuta esclusivamente in capo a soggetti muniti di personalità giuridica e richiamando la distinzione tra interessi diffusi e collettivi, la dottrina si è occupata di identificare una serie di criteri di “trasformazione” degli interessi diffusi in interessi differenziati e qualificati, tutelabili come interessi legittimi, nonchè di elaborare degli indici di rappresentatività di un determinato gruppo sociale organizzato [9].
Prescindendo dalle ipotesi in cui è lo stesso legislatore a riconoscere dei requisiti minimi di rappresentatività [10], si è fatto in primo luogo riferimento al fine che l’ente statutariamente persegue e che deve consistere nella protezione di un interesse ultraindividuale e riferibile ad un bene suscettibile di fruizione indifferenziata[11].
Al criterio delle finalità statutarie, la giurisprudenza ha affiancato, poi, quello della struttura stabile in base al quale l’associazione deve essere dotata di un’organizzazione che le consenta di operare in maniera continuativa, escludendo così dal novero degli enti legittimati ad agire in giudizio quelli istituiti con scopi temporalmente limitati [12]: solo un’organizzazione che svolge un’attività continuativa è ritenuta idonea a garantire la cura adeguata degli interessi della categoria rappresentata.
I requisiti richiamati, tuttavia, si sono rivelati da soli insufficienti a giustificare la legittimazione attiva in capo a tali associazioni[13], tanto che la giurisprudenza ha fatto ricorso all’elaborazione di un ulteriore presupposto, la vicinitas, valorizzando il rapporto stabile e non occasionale tra l’associazione e il territorio in cui si trova il bene oggetto di tutela e sul quale potrebbero svolgersi gli effetti negativi, e pertanto potenzialmente lesivi, di una determinata azione amministrativa [14].
Nell’intento di trovare il fondamento giustificativo della capacità processuale in capo ad enti esponenziali di interessi collettivi, dottrina e giurisprudenza hanno tentato anche una strada alternativa: quella della correlazione tra la partecipazione procedimentale di cui all’art. 9 della L. 241/1990, riconosciuta alle associazioni rappresentative di interessi superindividuali, e la legittimazione processuale stessa [15].
Come noto, questa tesi si fonda sul presupposto che il procedimento amministrativo altro non è che la sede di formazione di un futuro provvedimento potenzialmente lesivo di interessi anche riferibili ad un’intera categoria; e se si ammette la facoltà di tali organismi di intervenire nella fase procedimentale, anticipando la tutela di quegli interessi solo astrattamente lesi, non si potrebbe negare loro il titolo ad agire contro un atto che spieghi degli effetti concretamente negativi sui medesimi interessi [16].
Secondo autorevole dottrina questa conclusione sarebbe condivisibile solo con riguardo a quelle ipotesi in cui “la partecipazione si sia atteggiata ( legittimamente e secondo gli interessi fatti valere) in termini di legittimo contraddittorio”, e non anche nei casi in cui si sia risolta in una mera collaborazione [17].
Come noto, tale impostazione non ha, tuttavia, trovato molto seguito nella giurisprudenza del giudice amministrativo: la mera partecipazione al procedimento non comporterebbe l’automatica legittimazione ad agire in quanto di per sé inidonea a trasformare una situazione soggettiva che non rivesta originariamente i caratteri dell’interesse legittimo [18].
L’approdo a tale conclusione è dettata anche da un interpretazione dell’art. 9 della L. 241/1990, quale norma di carattere generale, che non considera la partecipazione come dato rilevante ai fini della valutazione della posizione soggettiva, e quindi in sé inidonea ad estendere la legittimazione processuale a soggetti che non siano titolari di un interesse sostanziale.
Il settore delle associazioni ambientaliste, sulla cui legittimazione processuale dottrina e giurisprudenza si sono a lungo interrogate[19], costituisce, alla luce dell’emanazione del Testo Unico in materia ambientale, un esempio pratico di come alla facoltà di prendere parte al procedimento non segue, come diretta conseguenza, la possibilità di ricorrere in giudizio avverso il provvedimento finale. La scelta del legislatore appare chiara dalla lettura combinata delle norme di cui agli artt. 309 e 310 del Dlgs. 152/2006: dall’interpretazione di tali norme, infatti, si evince che, sebbene le associazioni di cui all’art. 13 della L. 8 luglio 1986, n. 349 siano titolari di un interesse idoneo a legittimare la loro “partecipazione al procedimento relativo all’adozione di misure di precauzione, prevenzione o ripristino” in ipotesi di danno ambientale, tuttavia tali associazioni non rientrano tra i soggetti legittimati ex lege a proporre ricorso avverso provvedimenti adottati in contrasto con le norme di cui al Titolo VI del Testo Unico.
In conclusione, e in riferimento anche alla posizione assunta dal Consiglio di Stato nella sentenza in commento, si può affermare che se da un lato la posizione della giurisprudenza si è assestata sul pieno riconoscimento della legittimazione attiva anche delle associazioni di fatto di categoria, dall’altro ne vanno comunque ribaditi i rigorosi limiti.

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[1] La problematica è avvertita anche a livello comunitario: cfr. Corte di Giustizia, Sez. VI, 1 aprile 2004, n. 263, con nota di V.PALMIO, La Corte di Giustizia si lasca sfuggire un’altra occasione: l’interesse diretto ed individuale rimane presupposto ineliminabile per esperire l’azione di annullamento ex art. 230, comma IV, Trattato CE, in www.giustizia-amministrativa.it.
[2] In tema di trasformazione dell’interesse diffuso in interesse collettivo si è pronunciata la più autorevole dottrina: cfr. M. S. GIANNINI, La tutela degli interessi collettivi nei procedimenti amministrativi, in Le azioni a tutela degli interessi collettivi, Padova, 1976, 23; M. NIGRO, Le due facce dell’interesse diffuso: ambiguità di una formula, in Foro it., 1978, V, 7; L. MARUOTTI, La tutela degli interessi diffusi e collettivi, in Dir. Proc. Amm., 1992, 255.
[3] Cfr. Consiglio di Stato, 5 giugno 2006, n. 3341, in Foro amm. – CDS, 2006, 1863; Consiglio di Stao, Sez. IV, 23 gennaio 2002, n. 391, in Foro amm. – CDS, 2002, 351. In particolare sulla legittimazione dell’ Ordine dei giornalisti cfr. A. ORLANDO, La legittimazione ad agire degli ordini professionali, in Gior. Dir. Amm., 12, 2004, 1325.
[4] Sul punto cfr. TAR Molise, 13 gennaio 2006, n. 15, in Ragiusan, 2006, 265,36; TAR Lazio, Sez. II-bis, 4 ottobre 2005, n. 7749, in Foro amm. TAR, 2005, 3181; Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 aprile 2005, n.1940 in Ragiusan, 2004,248, 144; Consiglio di Stato, Sez. V, 2 aprile 2004, n.1826, Foro amm.- CDS, 2004, 773 in cui, ad esempio, il Consiglio di Stato si è pronunciato negando la legittimazione a ricorrere contro il provvedimento di autorizzazione all’apertura di un centro commerciale in capo all’associazione dei commercianti, muovendo proprio dal presupposto che l’interesse collettivo risulta essere differente sia rispetto a quello riferibile alla generalità dei consociati, sia rispetto a quello vantato dal singolo appartenente alla categoria.
[5] In particolare, il Consiglio di Stato ha subordinato la legittimazione ad agire a tutela degli interessi del gruppo sociale alla verifica, in concreto, della rispondenza degli interessi individuali dei singoli iscritti agli interessi collettivi dei quali l’ente è istituzionalmente portatore: cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 15 giugno 2004, n. 4020, in Foro amm.- CDS, 2004, 1687; Consiglio di Stato, Sez. VI, 21 aprile 2004, n. 2281, in Foro amm. – CDS, 2004, 852; Consiglio di Stato, Sez. V, 18 settembre 2003, n. 5307, in Foro amm. – CDS, 2003, 2566; Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 gennaio 2003, n. 93, in Foro amm. – CDS, 2003, 191.
[6] Cfr. E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2006, 303.
[7] Cfr. Cass. Civ. , Sez. I, 16 giugno 2000, n. 8239 in Mass. Giur. It., 2000.
[8] Cfr. in dottrina M.R. SPASIANO, Interessi pubblici e soggettività emergenti – Gli organismi non lucrativi di utilità sociale, Napoli, 1996, 137,ss; in giurisprudenza, Consiglio di Stato, Ad. Plen., 19 ottobre 1989, n. 24, in Foro It., 1980, III, 1, che nella motivazione della decisione afferma che “ al pari di quelle riconosciute anche le associazioni non riconosciute sono fornite di una capacità processuale autonoma distinta da quella dei singoli associati (art. 36, comma II, c.c.) ritenendo su tale rilievo perfettamente integrato il presupposto della “giuridicità” dei corpi morali, richiesto dall’art.26 T.U. , 26 giugno 1924, n. 1054”.
[9] Cfr. in dottrina M.S. GIANNINI, Diritto Amministrativo, Milano, 1970, 882 e L. MARUOTTI, La tutela degli interessi diffusi e degli interessi collettivi in sede di giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo: questioni di giurisdizione e selezione dei soggetti legittimati all’impugnazione, in Dir. Proc. Amm., 1992, 308.
[10] Ad esempio in tema di tutela dei consumatori il Dlgs. 206/2005 riconosce legittimazione ad agire in giudizio a quelle associazioni iscritte in un apposito elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale, istituito presso il ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato. In tema di associazioni sindacali cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 21 dicembre 2005, n. 28269, in CED Cass., 2005.
[11] Cfr. TAR Piemonte, Sez. I, 12 giugno 2002, n. 1199, in Foro amm., 2002, 1877; Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 marzo 1973, n. 253, in Cons. St. , 1973, 419..
[12] In termini Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 febbario 1996, n. 182 in Foro it., 1996, III, 496 e TAR Piemonte, Sez. II, 6 maggio 1999, n. 240.
[13] Cfr. in materia ambientale B. CARAVITA, Diritto pubblico dell’ambiente, Bologna, 1990.
[14] Alla base del principio della vicinitas vi è, probabilmente, anche l’esigenza avvertita della giurisprudenza di limitare le ipotesi di legittimazione attiva riconosciuta dal legislatore in capo a singoli soggetti: ad esempio la facoltà di impugnare una concessione edilizia o altri provvedimenti idonei ad incidere negativamente su un bene a fruizione indifferenziata è stata ristretta in capo a quei soggetti che siano insediati stabilmente nella vicinanze della zona sulla quale dovrebbe sorgere la nuova costruzione fonte di pregiudizio. Cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 13 luglio 1998, n. 1088, in Urb. e app., 1998, 1813.
[15] M.R. SPASIANO, , Interessi pubblici e soggettività emergenti – Gli organismi non lucrativi di utilità sociale, Napoli, 1996, 148,ss.
[16] Cfr. TAR Veneto, Sez. I, 16 dicembre 1998, n. 2509, in RgAmbiente, 1999, 893. In senso contrario cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 4 novembre 2003, n. 458 in Ragiusan, 2004, 243 e TAR Campania, Napoli, Sez. I, 7 dicembre 2001, n. 5335 in Foro amm., 2001, 3297.
[17] Sul punto cfr.F. PUGLIESE, La legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste: il limite è nella legge, in Riv. Dir. Proc. Amm., 1994, 511.
[18] Cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 agosto 2002, n. 4343 in Foro amm.- CDS, 2002, 1672. Sul punto si è sviluppata anche un’altra tesi, rimasta isolata rispetto a quelle maggioritarie riportate nel testo: tale orientamento si è soffermato sul principio dell’ “alternatività” secondo cui l’associazione dovrebbe operare una scelta se tutelare i propri interessi intervenendo alla fase procedimentale o agire in giudizio contro il provvedimento finale, effettivamente lesivo di tali interessi.
[19] Per un’attenta ricostruzione sui presupposti e i limiti della legittimazione delle associazioni ambientaliste cfr. M. CALABRO’, Sui presupposti della legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste, in Foro amm. – TAR, 2003, 1, 412.

V. ANCHE CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE V – Sentenza 7 settembre 2007 n. 4692

(pubblicato il 27.9.2007)

Note

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