Sommario: 1. Tre possibili visuali da cui valutare la revisione della forma di governo – 2. L’ottica prescelta: sì alle riforme, se finalizzate a realizzare una “democrazia di indirizzo” – 3. La nuova disciplina della forma di governo – 4. Il contenuto della riforma costituzionale: regole troppo rigide, rapporti troppo sbilanciati – 5. Il funzionamento della nuova forma di governo: premierato “assoluto” o premierato “relativo”?

1. – Tre possibili visuali da cui valutare la revisione della forma di governo
Come è noto, con il termine “forma di governo” si indica il modo in cui sono distribuite le funzioni dello Stato (in particolare quella di indirizzo politico) fra i diversi organi costituzionali e in cui sono disciplinati i rapporti tra questi ultimi. La classificazione delle forme di governo fa dunque perno sul regime giuridico dei rapporti fra i tre principali organi costituzionali: il Parlamento, il Governo ed il Capo dello Stato[1].
Su di essa influisce in modo determinante il sistema politico[2], a sua volta condizionato da quello elettorale (in senso ampio: non solo la “formula elettorale”, ma anche la legislazione elettorale di contorno).
Sarebbe perciò opportuno esaminare contestualmente tutti gli aspetti della forma di governo globalmente intesa, ma le esigenze redazionali impongono di limitare il campo d’indagine.
Poiché comunque lo scopo perseguito in questa sede non è solo la descrizione, ma anche la valutazione della riforma, occorre sottolineare che, a tal fine, diventa determinante la premessa da cui si parte.
a) Una prima possibilità è che si ritenga che il rispetto dei principi cardine del costituzionalismo “classico” sia tuttora integralmente necessario: se si crede che i cittadini siano tutti ugualmente capaci di concorrere alle determinazioni pubbliche – le quali devono comunque tendere al «pieno sviluppo della persona umana» (art. 3, 2° comma, Cost. italiana) – allora può formarsi una volontà popolare, che gli organi costituzionali devono individuare ed osservare. Pertanto, nella forma di governo, bisogna dare la preminenza all’organo più direttamente rappresentativo di tale volontà, il Parlamento, dove sono rappresentate tutte (o quasi tutte) le visioni politiche seguite nella società e dove si realizza la sintesi dei diversi interessi (e quindi si enuclea la volontà generale). Inoltre, occorre realizzare una effettiva separazione dei poteri, al fine di garantire il reciproco controllo e bilanciamento degli stessi (“checks and balances”).
b) La seconda possibile premessa è rappresentata da una concezione “formale” o “procedurale” della democrazia, secondo cui, non essendo possibile che si formi una reale e genuina volontà generale, la democrazia consiste nella possibilità dei cittadini di scegliere liberamente e periodicamente i propri governanti in elezioni competitive (nelle quali, cioè, singoli individui o gruppi si contendono, con pari mezzi, la carica di titolare di un organo)[3] e di chiamarli a rispondere delle loro azioni, sostituendoli senza dover usare la forza[4]. Allora, essendo gli organi costituzionali autorizzati ad assumere “autonomamente” le decisioni ritenute più opportune per la comunità, occorre dare la preminenza a quello tra loro che più agevolmente potrà essere chiamato dai cittadini a rispondere delle sue azioni nelle elezioni successive (di norma l’Esecutivo)[5].
c) Un terzo possibile punto di partenza è che, senza rinnegare i principi cardine del costituzionalismo classico, si ritenga inevitabile tenere conto delle conseguenze indotte sulla forma di governo dalle trasformazioni subite dalla forma di Stato e dalle modalità di partecipazione alla vita pubblica dei cittadini e dei partiti politici[6]: infatti, l’interventismo dei pubblici poteri che caratterizza lo Stato democratico-sociale produce un accrescimento del ruolo dell’Esecutivo a scapito del Legislativo; il suffragio universale comporta che milioni di cittadini siano rappresentati da poche centinaia di persone, che sono lontane e “sconosciute”; diviene, quindi, fondamentale il partito politico di massa, in quanto strumento che – in linea di principio – consente ai cittadini che lo desiderino di partecipare alla determinazione dell’indirizzo politico e, insieme, permette di garantire e organizzare il pluralismo sociale. Da ciò è derivato che le elezioni non siano più la scelta di uno o più rappresentanti (individuati come i più capaci tra i cittadini), ma di una linea politica e programmatica, la cui realizzazione è poi affidata “fiduciariamente” ai partiti stessi (che “si avvalgono” dei rappresentanti elettivi, il cui legame con i partiti è strettissimo, mentre quello con gli elettori è assai flebile) e, fra gli organi costituzionali, più al Governo che al Parlamento. Per di più, oggi i cittadini italiani non fanno più esclusivo riferimento allo stesso partito per tutti i loro interessi, sì che le forze politiche tendono a qualificarsi in misura sempre minore come “parte totale”, caratterizzata da una marcata identità di tipo ideologico, e sempre più come “partiti pigliatutto”, volti a stemperare tale identità per ottenere un vasto consenso ed un immediato successo elettorale[7]. L’utilizzo delle nuove tecnologie dell’informazione tende poi a sostituirsi – o per lo meno ad affiancarsi – ai canali tradizionali di accesso all’impegno politico (dalle forme di militanza attiva a quelle di comunicazione diretta, sia collettiva che interpersonale), contribuendo a modificare la natura stessa del partito, che da istanza di aggregazione sociale e di elaborazione programmatica tende a divenire macchina elettorale e strumento di supporto tecnico per gli esponenti politici[8].
A seconda del punto di vista di partenza adottato, una revisione della forma di governo che – come quella effettuata in Italia – rafforzi incisivamente il ruolo del Governo e del Primo ministro risulterà:
a) inaccettabile, perché contraria ai principi cardine del costituzionalismo “classico” (in particolare alla preminenza del Parlamento ed alle modalità d’azione dello stesso, che dovrebbero ispirarsi a logiche “compromissorie” e non “maggioritarie”);
b) opportuna, se non necessaria, perché occorre dare la preminenza all’Esecutivo (organo che più agevolmente potrà essere chiamato dai cittadini a rispondere delle sue azioni nelle elezioni successive) e far funzionare la forma di governo in senso rigorosamente maggioritario;
c) da valutare attentamente, alla luce della concreta situazione socio-politica e delle specifiche modifiche apportate al delicato ingranaggio della forma di governo.

2. – L’ottica prescelta: sì alle riforme, se finalizzate a realizzare una “democrazia di indirizzo”
L’ottica indicata da ultimo (sub c) è quella che io intendo seguire. E’ la medesima logica adottata, con differenti accentuazioni, da molti costituzionalisti, dal prudente Livio Paladin – che ad un certo punto si convinse che le riforme istituzionali servivano «per ovviare al marcato logoramento delle formule costituzionali e politiche su cui si sono retti gli apparati governanti dal 1948 ad oggi»[9] – al più radicale Serio Galeotti, secondo cui, a causa del «binomio multipartitismo estremo e sistema elettorale proporzionale (ad un tempo effetto e causa stabilizzante del multipartitismo)», il voto dei cittadini-elettori «si risolveva sostanzialmente in una delega in bianco … al partito di appartenenza, cioè ai vertici dei loro partiti; ed erano questi che divenivano durante la legislatura (in rapporto al loro potenziale di coalizione) i veri detentori del “potere di fare e disfare i Governi”, in che stava l’essenza della c.d. partitocrazia … sicché i Governi avevano i loro referenti, verso cui primariamente si sentivano responsabili, nelle segreterie, direzioni, ecc. dei partiti controllanti la maggioranza. Di qui tutti i fenomeni correlati ed infecondi dell’ingovernabilità»[10].
Tuttavia, entrambi tali autori – al pari di molti altri studiosi e forze politiche – auspicavano che, tramite le riforme, venisse realizzata una “democrazia di indirizzo” (secondo la nota definizione di L. Elia; o una “democrazia organizzata”, per riprendere la terminologia di M. Dogliani), per costringere i partiti (veri detentori della sovranità[11]) a riformarsi, in modo da ritornare a svolgere il duplice ruolo, previsto dall’art. 49 della Costituzione, di strumenti al servizio delle istituzioni e mezzi di partecipazione dei cittadini alla determinazione dell’indirizzo politico.
Invece, altri fautori della revisione della forma di governo – in particolare dagli anni ’90 in poi – sembrano perseguire il diverso obiettivo di realizzare una “democrazia di investitura” (Elia) (o “democrazia individualistica”: Dogliani), per collegare direttamente il corpo elettorale alle istituzioni, limitando fortemente la mediazione dei partiti.

3. – La nuova disciplina della forma di governo
La nuova disciplina della forma di governo prevista nella Costituzione riformata è, in sintesi, la seguente.
Il Primo ministro (nuova denominazione della figura del Presidente del Consiglio dei Ministri) è formalmente nominato dal Presidente della Repubblica, «sulla base dei risultati delle elezioni della Camera dei deputati» (nuovo art. 92, co. 3°), ma è sostanzialmente scelto direttamente dagli elettori, in quanto «la candidatura alla carica di Primo ministro avviene mediante collegamento con i candidati ovvero con una o più liste di candidati all’elezione della Camera dei deputati, secondo modalità stabilite dalla legge» e «la legge disciplina l’elezione dei deputati in modo da favorire la formazione di una maggioranza, collegata al candidato alla carica di Primo ministro» (nuovo art. 92, co. 2°)[12].
Non occorre più il voto di fiducia iniziale, ma, dopo l’illustrazione – entro 10 giorni dalla nomina – ad entrambe le Camere del programma di legislatura e della composizione del Governo, basta un voto sul programma da parte della sola Camera dei deputati, che in caso di esito negativo non determina, stando alla lettera della Costituzione riformata[13], l’obbligo di dimissioni[14] (nuovo art. 94, co. 1°).
Sia il programma che la composizione del Governo sono decisi dal solo Primo ministro, che nomina e revoca i ministri (nuovo art. 95, co. 1°), «determina (non più dirige) la politica generale del Governo e ne è responsabile. Garantisce l’unità di indirizzo politico e amministrativo, dirigendo, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri» (nuovo art. 95, co. 2°). Tuttavia, il programma e, nella sostanza, anche la composizione del Governo saranno fatti propri prima dal Consiglio dei ministri e poi dalla Camera, pur senza trasformarsi in vero e proprio indirizzo comune di Esecutivo e Legislativo, non essendoci l’obbligo di una mozione motivata e del voto per appello nominale[15].
Il Governo può imporre ad entrambi i rami del Parlamento di iscrivere all’ordine del giorno, esaminare e votare, entro tempi certi, i disegni di legge da lui presentati o fatti propri e può presidiare tale suo potere, alla Camera, con il “voto bloccato”[16] (nuovo art. 72, co. 5°).
Inoltre, il Primo ministro, ai sensi del nuovo art. 94, co. 2°, può porre la questione di fiducia[17], la cui mancata approvazione comporta l’automatico ed obbligatorio scioglimento anticipato della Camera (nuovo art. 88, co. 1°, lett. c), salvo che i deputati della maggioranza, in numero non inferiore alla metà più uno dei componenti della Camera, entro 20 giorni diano la fiducia ad un nuovo Premier per «continuare nell’attuazione del programma» (nuovo art. 88, co. 2°). Il Primo ministro – assumendosene l’esclusiva responsabilità – può altresì pretendere, in qualunque momento, lo scioglimento anticipato della Camera, che deve essere decretato dal Capo dello Stato (nuovo art. 88, co. 1°, lett. a), salvo la possibilità di scelta di un nuovo Premier ai sensi di quanto sopra.
A sua volta la Camera dei deputati può, «in qualsiasi momento, obbligare il Primo ministro alle dimissioni, con l’approvazione di una mozione di sfiducia (di tipo, si potrebbe dire, “distruttivo”), firmata da almeno un quinto (non più un decimo, come oggi) dei componenti della Camera dei deputati, … e approvata dalla maggioranza assoluta dei componenti», che possono appartenere a qualunque schieramento politico (nuovo art. 94, co. 3°). In tal caso il Primo ministro sfiduciato si dimette e il Presidente della Repubblica decreta lo scioglimento della Camera dei deputati ed indice le elezioni, senza alcuna possibilità per la maggioranza di scegliere un nuovo Premier. In alternativa a tale tipo di censura, i soli deputati della maggioranza, in numero non inferiore alla metà più uno dei componenti della Camera, possono approvare una mozione di sfiducia (di tipo “costruttivo”), designando un nuovo Premier: in tal caso il Primo ministro sfiduciato si dimette e il Presidente della Repubblica nomina il suo sostituto, indicato dalla mozione (nuovo art. 94, co. 5°).
Il Premier deve dimettersi anche se la mozione di sfiducia (“distruttiva”) è stata respinta «con il voto determinante di deputati non appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni» (nuovo art. 94, co. 4°). In questa ipotesi, come in qualunque altro caso di «dimissioni del Primo ministro» (nuovo art. 88, co. 1°, lett. c) o di morte o impedimento permanente dello stesso (art. 88, co. 1°, lett. b), il Capo dello Stato deve sciogliere la Camera, salvo che i deputati della maggioranza, in numero non inferiore alla metà più uno dei componenti della Camera, entro 20 giorni diano la fiducia ad un nuovo Premier per «continuare nell’attuazione del programma» (nuovo art. 88, co. 2°).

4. – Il contenuto della riforma costituzionale: regole troppo rigide, rapporti troppo sbilanciati
In sintesi, può dirsi che la riforma iper-razionalizza la forma di governo[18] e prefigura più una “democrazia di investitura” che una “di indirizzo”: essa rafforza troppo, e male, il Premier a livello giuridico[19] – mentre sembra in grado di incidere meno sul piano politico[20] – ed irrigidisce eccessivamente il funzionamento della forma di governo (una certa flessibilità della quale può rivelarsi necessaria, come la storia italiana ci insegna[21]).
Per maggiore chiarezza, illustrerò i motivi di tali conclusioni articolandoli in vari punti.
4.1. – La «maggioranza espressa dalle elezioni» ed il suo indirizzo politico non possono mai essere cambiati (diversamente da ciò che è previsto, sia pure sul piano meramente giuridico, nei parlamentarismi maggioritari, come Gran Bretagna, Germania, Spagna, Svezia, ecc.): ciò incide pesantemente sul divieto di mandato imperativo del singolo deputato (pure confermato dall’art. 67 Cost., che contraddittoriamente mantiene ferma la libertà di mandato, ad esempio riguardo alla scelta del gruppo parlamentare ed agli stessi voti dati nell’esercizio delle funzioni) e sulla stessa rappresentanza politica dei parlamentari di minoranza, dato che esprimere la fiducia e la sfiducia è una delle manifestazioni più importanti della quota di sovranità popolare assegnata ai membri delle Camere[22].
Tale scelta produce anche precise conseguenze sul piano elettorale e possibili difficoltà su quello applicativo. Dal primo punto di vista, la nuova forma di governo comporta la necessità di evidenziare in modo inequivoco, già al momento della candidatura, la collocazione del futuro deputato tra le fila della (eventuale) maggioranza o delle (ipotetiche) opposizioni: ciò dovrebbe avvenire mediante il collegamento con uno dei candidati alla carica di Primo ministro, previsto dall’art. 92, co. 2°. Tuttavia, cosa succederebbe se nessun gruppo di candidati o nessuna lista che appoggi un (unico) candidato Premier ottenesse la maggioranza dei seggi e se, quindi, si dovesse formare, all’interno della Camera, una coalizione a sostegno del Governo (eventualità che non pare vietata dalle nuove norme)? La ratio della riforma indurrebbe a ricomprendere nella «maggioranza espressa dalle elezioni» tutti i deputati che appoggiano l’Esecutivo – compresi quelli che, nel momento elettorale, si erano invece collegati ad un diverso candidato Premier – ma, allo stesso tempo, la riconferma all’art. 67 del divieto di mandato imperativo dovrebbe portare ad una interpretazione restrittiva dei vincoli alla libertà del parlamentare sanciti negli artt. 88 e 94 riformulati. Inoltre, l’identificazione degli ulteriori deputati favorevoli al Governo potrebbe avvenire in un unico modo: attraverso la votazione del programma presentato dal Primo ministro, non essendo più previsto il voto di fiducia iniziale. Di qui l’ulteriore dubbio: può considerarsi sufficiente un voto di quel tipo a vincolare così incisivamente la libertà d’azione dei parlamentari?
In definitiva, la strada “tecnicamente” più idonea per superare i possibili dubbi e difficoltà applicativi sembra essere la previsione di un sistema elettorale che assegni invariabilmente un premio di maggioranza al gruppo di candidati o alla lista più votati. Tanto che i meccanismi appena introdotti con la legge n. 270 del 2005 paiono ricevere una (forse non così) inaspettata copertura costituzionale dalla nuova disciplina della forma di governo[23]. Ma non è detto che tale strada sia la più idonea anche da altri punti di vista: ad esempio, l’ipotesi che, in caso di forte frammentazione del quadro politico, la maggioranza assoluta dei seggi sia attribuita a chi abbia ottenuto magari solo il 30% dei voti non può non suscitare qualche perplessità alla luce del principio democratico su cui si fonda la Repubblica.
4.2. – Nonostante la netta e perenne distinzione dei ruoli fra maggioranza e opposizione, quest’ultima non viene chiaramente istituzionalizzata nel suo status[24] ed è solo indirettamente e debolmente garantita, mediante la previsione che i regolamenti parlamentari disciplinino, oltre alle «prerogative del Governo e della maggioranza», i «diritti delle opposizioni» (alla Camera) o delle minoranze (al Senato) (art. 64, co. 4° e 5°) e «le modalità di iscrizione all’ordine del giorno di proposte e iniziative indicate dalle opposizioni alla Camera e dalle minoranze al Senato, determinandone i tempi di esame» (art. 72, co. 5°, ultimo periodo)[25].
Le opposizioni sono comunque relegate ad un ruolo di mera denuncia degli errori del Governo e della maggioranza (analogamente a quanto tende ad avvenire negli altri parlamentarismi maggioritari), essendo loro precluso qualunque apporto collaborativo alla concretizzazione dell’indirizzo politico. Infatti, alla Camera (diversamente, forse, dal Senato) non risulta probabile che le proposte delle opposizioni, pur esaminate ai sensi dell’art. 72, co. 5°, ultimo periodo, siano poi accettate dall’Esecutivo e dalla sua maggioranza, salvo che si tratti di aspetti di dettaglio (sicché tali proposte saranno più facilmente o “leggi-manifesto” o “leggine”).
4.3. – La Camera dei deputati diventa organo di mera registrazione delle proposte governative, dato che l’Esecutivo può esigere l’iscrizione all’ordine del giorno, l’esame e la votazione, entro tempi certi, dei disegni di legge da lui presentati o fatti propri. Anche qualora la Camera voglia sindacarli e modificarli, il Governo o il Primo ministro possono imporre la loro volontà, con il “voto bloccato” o con la questione di fiducia o, in casi estremi, con la minaccia dello scioglimento anticipato (in misura ancora maggiore di quanto tende ad avvenire negli altri parlamentarismi maggioritari, dove di solito non c’è il voto bloccato e lo scioglimento è in generale concordato con la maggioranza).
Anzi, l’imprecisa riformulazione del testo costituzionale insinua il dubbio che il “voto bloccato” sia stato addirittura introdotto in due diverse ipotesi: non solo nell’eventualità di “semplice” superamento dei tempi inizialmente prefissati per la decisione parlamentare (ai sensi del nuovo art. 72, co 5°, che dispone altresì che detti tempi siano stabiliti dai regolamenti parlamentari, i quali sono approvati, almeno alla Camera, a maggioranza qualificata), ma forse anche in caso di vera e propria “renitenza” della Camera ad approvare una proposta governativa, poiché il nuovo art. 94, co. 2°, prevede che «il Primo ministro può porre la questione di fiducia e chiedere che la Camera dei deputati si esprima, con priorità su ogni altra proposta, con voto conforme alle proposte del Governo, nei casi previsti dal suo regolamento. Il voto ha luogo per appello nominale. In caso di voto contrario il Primo ministro si dimette …». L’interpretazione più convincente sembra essere quella che considera l’inciso evidenziato in corsivo come una esplicazione delle caratteristiche della questione di fiducia (anche alla luce delle modalità di votazione e delle conseguenze in caso di reiezione), ma, se così non fosse e si trattasse della previsione di un istituto distinto, l’Esecutivo si troverebbe, come in Francia, a poter scegliere quale arma utilizzare, se la questione di fiducia (dalla maggiore connotazione politica) o tale tipo di voto bloccato (più “tecnico”).
In tutti i casi, comunque, viene condizionato il compito – proprio della Camera – di discutere, riflettere, prendere in considerazione tutti i possibili punti di vista (comportamenti, questi, così connaturati a tale organo che sono rispecchiati anche nella denominazione dello stesso o della sua attività: “Parlamento”, “camera di riflessione”, “government by discussion”, ecc.), anche se, nell’ipotesi regolata dall’art. 72, co. 5°, ciò può ricondursi ad una “responsabilità dilatoria” della stessa Camera.
La non identica incisività dei due istituti è rimarcata anche dalla previsione che, mentre il “voto bloccato” di cui all’art. 72, co. 5°, deve essere richiesto dal Consiglio dei ministri, la questione di fiducia (nonché la seconda tipologia di voto cumulativo, se effettivamente prevista) è posta dal solo Primo ministro: con una incongruenza solo apparente – considerato il ruolo preminente affidato al Premier – nell’ipotesi di superamento dei tempi di approvazione (di natura meno “politica” e più “tecnica”) la competenza è dell’Esecutivo collegialmente inteso, mentre, in quella di resistenza della Camera all’approvazione della proposta governativa, la decisione di “forzare la mano” all’assemblea è assegnata esclusivamente al Capo del Governo.
4.4. – Il Governo si avvicina molto, sulla carta, ad un gabinetto presidenziale, dato che la sua composizione ed il suo programma sono – a parte i condizionamenti dei partiti – discrezionalmente determinati dal Primo ministro (che, inoltre, non solo promuove e coordina l’attività dei ministri, come oggi, ma la «dirige») e dato che la sua stessa attività sembra potersi svolgere senza uno stretto collegamento con le Camere, pur postulato dalla forma di governo parlamentare (inclusa la variante neo-parlamentare).
In tal senso depone, infatti, oltre a quanto già segnalato (al par. 3) circa l’assenza di strumenti che consentano di trasformare il programma di governo in un vero e proprio indirizzo comune di Esecutivo e Legislativo, una delle possibili interpretazioni della previsione che «il Primo ministro ogni anno presenta il rapporto sulla … attuazione [del programma] e sullo stato del Paese» (art. 94, co. 1°, ultima frase). Se ad essa vuole assegnarsi un significato diverso da quello di un richiamo “presuntuoso e velleitario” al messaggio americano sullo stato dell’Unione[26], si potrebbe sostenere che abiliti il Governo a procedere nell’attuazione del programma senza dovere, continuamente e costantemente, riferire al Parlamento ed aprirsi ai suoi stimoli ed indirizzi. Si tratterebbe, dunque, di una ulteriore conferma della “intangibilità” del programma di governo deciso dal Premier (presumibilmente coincidente con quello proposto agli elettori e sulla cui base si reputa che essi abbiano espresso il loro voto) e della maggiore separazione fra Esecutivo e Legislativo introdotta dalla riforma, che tende ad allontanarci dalla forma di governo parlamentare, pur “maggioritaria”, e ad avvicinarci ad un regime presidenziale.
Tuttavia, la riaffermazione della solidale responsabilità collegiale dei singoli ministri per gli atti del Consiglio dei ministri potrebbe incidere sul potere del Premier di determinare la politica generale del Governo, dato che il Consiglio resta titolare delle attribuzioni che concretizzano tale politica generale[27].
4.5. – Il Capo dello Stato perde qualunque ruolo equilibratore e mediatorio nei rapporti fra Primo ministro, Governo e Parlamento, poiché tutte le sue decisioni, in quest’ambito, gli sono imposte dalla Costituzione o dalla volontà del Primo ministro[28].
4.6. – Gli strumenti di bilanciamento nei confronti del Primo ministro, messi a disposizione della Camera dei deputati, sono di utilizzo solo teorico o molto difficile: l’approvazione di una mozione di sfiducia di tipo “distruttivo” comporterebbe infatti il “suicidio” politico della maggioranza parlamentare, la quale si ritroverebbe ad affrontare subito nuove elezioni in condizioni di divisione interna (fra coloro che hanno appoggiato la mozione e coloro che l’hanno avversata) e priva del suo leader (o comunque con un capo indebolito dalla defezione di una parte di coloro che lo sostenevano). Non a caso nel Regno Unito la maggioranza non sfiducia il Premier in Parlamento, ma lo sostituisce come leader del partito, costringendolo così a dimettersi anche dall’incarico di Primo ministro.
Ma anche la mozione di sfiducia “costruttiva” e il rigetto della questione di sfiducia, che pur consentono – alla luce della mancanza di una vera e propria elezione diretta del Primo ministro – l’emergere sulla scena di un nuovo leader della maggioranza, non sono di agevole utilizzo: occorrerà infatti che il nuovo capo sia sostenuto compattamente dalla maggioranza medesima, perché basterà l’appoggio al vecchio Premier da parte di uno dei partiti, o di un certo numero di deputati, della coalizione per impedire l’approvazione della mozione a maggioranza assoluta senza l’apporto delle opposizioni[29]. Se in Gran Bretagna si fossero applicate queste regole, la sig.ra Thatcher non sarebbe certo stata costretta a dimettersi dall’incarico di Primo ministro!
4.7. – L’unico vero organo di bilanciamento, nell’ambito del circuito dell’indirizzo politico (escludendo quindi la Corte costituzionale e il potere giudiziario), rimane – a parte il corpo elettorale tramite referendum, il cui uso però rimane episodico ed abrogativo, con i limiti che ne derivano – il Senato[30]. Quando però un disegno di legge sia essenziale per l’attuazione del programma di Governo, l’esecutivo può “espropriare” il Senato del potere di decidere, a favore della Camera, sia pure sotto il controllo (della mera sussistenza dei presupposti costituzionali) del Capo dello Stato (nuovo art. 70, co. 4°).
4.8. – Le garanzie ed i contropoteri, «che risultano il complemento indispensabile perché i poteri funzionino correttamente»[31], sono solo parzialmente e blandamente rafforzati, con l’assegnazione a membri delle opposizioni della presidenza delle Commissioni di controllo e garanzia (nuovo art. 64, co. 4°) e di inchiesta (nuovo art. 82, co. 2°) istituite dalla Camera dei deputati e il già ricordato rinvio al regolamento di quest’ultima per la disciplina dei «diritti delle opposizioni» e la discussione delle loro proposte di legge ed iniziative. La Corte costituzionale, invece, rischia di risultare indebolita dalla modifica delle modalità di scelta dei suoi membri (nuovo art. 135, co. 1°) e dal carico di lavoro derivante dall’allargamento agli enti locali della possibilità di farvi ricorso (art. 127-bis)[32].

5. – Il funzionamento della nuova forma di governo: premierato assoluto o premierato “relativo”?
In conclusione, si può affermare che la forma di governo disegnata dalla riforma costituzionale pare destinata a funzionare in modo sensibilmente diverso, a seconda delle differenti condizioni politiche in cui si troverebbe ad operare.
Infatti, se il Premier fosse anche il leader indiscusso del partito o della coalizione da cui è candidato, il premierato sarebbe “assoluto”[33], essendosi date risposte vecchie – e quindi controproducenti – a problemi vecchi[34]: si è infatti sottratto all’assemblea rappresentativa il potere (magari poco utilizzato) di condizionare efficacemente l’Esecutivo proprio quando quest’ultimo ha avocato a sé il controllo di quasi tutte le leve del potere, per ragioni storiche generali (quali la trasformazione della forma di Stato e i processi di globalizzazione e di integrazione europea) e per motivi peculiari dell’ordinamento italiano (considerato che i regolamenti parlamentari vigenti assegnano già al Governo il sostanziale controllo del processo legislativo).
Se il Primo ministro fosse invece un leader piuttosto debole sul piano politico, il vero contropotere costituzionale sarebbe rappresentato, paradossalmente, dal partito o dalla coalizione che lo dovrebbe sostenere[35], sì che si avrebbe un uso limitato o distorto dei pur incisivi poteri riconosciuti al Premier (come già avvenne nella IV Repubblica francese): in tal caso, ancora una volta si dimostrerebbe un’illusione l’idea che sia possibile ottenere attraverso le regole costituzionali la coesione interna delle coalizioni politiche[36] e – a parte una riduzione dei limiti giuridici all’esercizio del potere politico (il che non è poco, dato che la presenza di tali limiti rappresenta l’essenza del costituzionalismo) – non si produrrebbero radicali mutamenti rispetto alla prassi della c.d. “Prima Repubblica”, in linea, in fondo, con il noto principio (espresso nel “Gattopardo”) secondo cui occorre «cambiare tutto per non cambiare niente».

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[1] Cfr. C. Mortati, Le forme di governo, Padova, Cedam, 1973, p. 3; M. Volpi, Libertà e autorità, Torino, Giappichelli, 2000, p. 2 e 81 ss.
[2] Cfr. L. Elia, voce Governo (Forme di), in Enc. dir., vol. XIX, 1970, pp. 657 ss.
[3] J.A. Schumpeter, Capitalismo, socialismo, democrazia (1942), trad. it., Milano, Ediz. Comunità, 1955, p. 252.
[4] K. Popper, La società aperta e i suoi nemici, vol. I (1945), trad. it., Roma, Armando ed., 1996, p. 160.
[5] Su tale concezione della democrazia ed i suoi riflessi sulla forma di governo cfr., tra gli altri., O. Chessa, Corte costituzionale e trasformazioni della democrazia pluralistica, in Dir. pubbl., 2004, pp. 851 ss.; S. Pajno, Considerazioni su principio democratico e principio di legalità, in Dir. pubbl., 2005, pp. 467 ss.
[6] Cfr. M. Volpi, op. cit., pp. 35 ss.
[7] Cfr. O. Kirchheimer, La trasformazione dei sistemi partitici dell’Europa occidentale (1966), trad. it., in G. Sivini (a cura di), Sociologia dei partiti politici, Bologna, Il Mulino, 1971, pp. 185 ss.
[8] S. Rodotà, La sovranità nel tempo della tecnopolitica, in Pol. dir., 1993, p. 572.
[9] L. Paladin, Editoriale, in Quad. cost., 1991, pp. 3 ss.
[10] S. Galeotti, Relazione sulla parte riguardante la forma di governo, in Relazione finale del Comitato di studio sulle riforme istituzionali, elettorali e costituzionali (c.d. “Comitato Speroni”), a cura della Presidenza del Consiglio, Roma, 1995, pp. 43-44.
[11] Cfr. G.U. Rescigno, Potere politico e sistema dei partiti: limitare il sovrano, in Pol. dir., 1984, p. 83.
[12] Non è invece espressamente previsto, come era nel d.d.l. cost., che la legge «assicura altresì la pubblicazione del nome del candidato Primo ministro sulla scheda elettorale».
[13] «La Camera dei deputati si esprime con un voto sul programma» (nuovo art. 94, co. 1°, secondo periodo).
[14] Mantiene, invece, qualche dubbio parte della dottrina: così per M. Olivetti, La forma di governo nel progetto di riforma costituzionale approvato il 15 ottobre 2004 dalla Camera dei deputati: i limiti del parlamentarismo iperrazionalizzato, in www.astrid-online.it/FORUM, nota 15, «non è chiaro se un eventuale rigetto del programma di legislatura determinerebbe un obbligo di dimissioni del Governo, con conseguente applicazione dell’art. 88», relativo allo scioglimento anticipato della Camera. Tuttavia, sul piano strettamente giuridico, il dubbio pare infondato, se si considera che connotato essenziale della razionalizzazione della forma di governo è la riconduzione dell’obbligo di dimissioni dell’Esecutivo soltanto ai casi espressamente previsti, nei quali, oltretutto, il Parlamento è tenuto a manifestare la sua volontà con modalità particolarmente trasparenti (votazione per appello nominale e motivazione), non disposte a proposito del voto sul programma.
[15] S. Merlini, La forma di governo nella riforma costituzionale, in “I paper del Forum di Quaderni costituzionali”, in www.forumcostituzionale.it, par. 4
[16] «… Il Governo può inoltre chiedere che, decorso il termine, la Camera dei deputati deliberi articolo per articolo e con votazione finale sul testo proposto o fatto proprio dal Governo …»
[17] «Il Primo ministro può porre la questione di fiducia e chiedere che la Camera dei deputati si esprima, con priorità su ogni altra proposta, con voto conforme alle proposte del Governo, nei casi previsti dal suo regolamento. Il voto ha luogo per appello nominale. In caso di voto contrario il Primo ministro si dimette …». La formulazione dà adito al dubbio che, accanto alla questione di fiducia, sia previsto un secondo tipo, ancor più incisivo, di voto bloccato: sul punto si ritornerà nel par. 4.3.
[18] Cfr. M. Olivetti, op. cit., spec. par. 8; contra C. Fusaro, Prime valutazioni sul Disegno di legge costituzionale concernente il Senato federale della Repubblica, la composizione della Corte costituzionale, la forma di governo e la modificazione degli artt. 104, 117, 127 e 138 della Costituzione, in www.forumcostituzionale.it, 6 settembre 2003, par. 5, che sostiene che la riforma «nel complesso costituisce un ragionevole tentativo di portare a compimento la trasformazione del modello italiano assecondando la linea che è stata chiamata delle forme di governo della transizione italiana tutte caratterizzate dal tentativo di introdurre governi di legislatura con vertici sostanzialmente o formalmente elettivi destinati di norma a durare appunto un’intera legislatura e quindi legati da un rapporto di coesistenza necessaria con l’assemblea contestualmente alla quale sono stati eletti. … E’ il famoso aut simul stabunt aut simul cadent: interpretato come una sanzione ai danni di assemblee che eventualmente sfiducino il governo, in realtà è un incentivo poderoso alla stabilità dell’esecutivo, e va considerato, nel contempo, il corrispettivo del fatto che nelle forme di governo della transizione l’elezione del vertice dell’esecutivo (sindaco, presidente di provincia e, dal 1999, di Regione) predetermina la costituzione con premio in seggi, nelle assemblee, di una maggioranza omogenea al vertice dell’esecutivo (eletto o “indicato” che sia). Logico dunque che ne segua le sorti».
[19] Contra C. Fusaro, La riforma costituzionale: piena di difetti, ma meglio di niente, in www.forumcostituzionale.it (21 dicembre 2005), che parla di «un blando rafforzamento del governo e in particolare del presidente dle consiglio, diventato primo ministro»; S. Ceccanti, La riforma costituzionale in Aula: Senato inaccettabile, superPremier inesistente, in www.forumcostituzionale.it, 19 gennaio 2004, secondo cui «La campagna ideologica contro il potere di scioglimento ha invece prodotto nel testo della Commissione, recependo quasi alla lettera un’idea errata della cosiddetta “bozza Amato” (la piattaforma comune delle opposizioni), una norma anti-ribaltone secondo la quale si può formare un nuovo Governo se il 50% + 1 dei deputati della maggioranza uscita dalle urne lo appoggia (art. 23). Normalmente una maggioranza parte con un 55% circa dei seggi. Pertanto chiunque disponga, dentro la maggioranza vincente, di un 5% + 1 di deputati potrebbe un domani minacciare non la caduta del Governo, ma addirittura quella della legislatura. Chiunque, sia il Premier in carica sia i capi dei partiti e delle correnti. Per paura di dare tale potere a una sola persona lo si è dato a molte. Oggi, ad esempio, ne potrebbero disporre nella maggioranza Berlusconi, Fini, Bossi e Follini; un domani, dopo la possibile alternanza e persino dopo la federazione riformista che semplificherebbe il quadro, Prodi, Bertinotti, e il tandem Pecoraro Scanio-Cossutta in accordo col correntone ds. Ma se tutti possono disporre dello scioglimento è come se non lo possedesse nessuno; quindi il Governo, più ancora di oggi, dovrebbe navigare a vista, subendo i veti reciproci».
[20] Cfr. R. Bin, La forma di governo nello “Stato di pubblicità”, in www.forumcostituzionale.it, 12 dicembre 2005, par. 2.
[21] Pur senza costituire un valore in sé, come sembra essere, ad esempio, per A. D’Andrea, Partiti politici ed evoluzione della forma di governo nell’ordinamento italiano, in “I paper del Forum di Quaderni costituzionali”, in www.forumcostituzionale.it, par. 2.
[22] S. Merlini, op. cit., par. 5.
[23] In proposito si rinvia a M. Carrer, La riforma della legge elettorale: un proporzionale “maggioritario”?, in questa rivista.
[24] Necessità segnalata da tempo dalla dottrina: v., ad esempio, S. Galeotti, Relazione sulla parte riguardante la forma di governo, cit., p. 50.
[25] V. M. Camolese, Lo statuto dell’opposizione nella riforma costituzionale: un’occasione perduta?, in questa rivista.
[26] Come è per molti: v., ad es., S. Merlini, op. cit., par. 4.
[27] S. Merlini, op. cit., par. 5; R. Bin, op. cit., par. 2.
[28] V. B. Pezzini, La trasfigurazione del ruolo del Presidente della Repubblica nella riforma costituzionale, in questa rivista.
[29] Tale è anche l’opinione di M. Olivetti, op. cit., par. 3; R. Bin, op. cit., par. 3.
[30] Su cui si rinvia a M. Della Torre, Del Senato federale e della disfunzione legislativa, in questa rivista.
[31] S. Galeotti, Relazione sulla parte riguardante la forma di governo, cit., p. 67.
[32] V. A. Maestroni, CSM e Corte costituzionale nella riforma costituzionale: quali garanzie?, in questa rivista.
[33] Come sostiene, tra gli altri, L. Elia, Il premierato assoluto, in www.astrid-online.it (22 settembre 2003) e in La Costituzione aggredita, Bologna, Il Mulino, 2005.
[34] Come ha efficacemente sottolineato V. Onida, Il “mito” delle riforme costituzionali, in www.forumcostituzionale.it (29 novembre 2003), par. 4.
[35] Come ritiene, ad esempio, R. Bin, op. cit., par. 2.
[36] V. Onida, op. cit., par. 7.

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