Sommario: 1. Il fondamento del welfare urbano. 2. Il baratto amministrativo: prime formulazioni. 3. La nuova disciplina nel Codice dei contratti pubblici. 4. Conclusioni: criticità applicative e potenzialità.

Abstract
L’articolo analizza lo strumento del baratto amministrativo nell’ottica del recupero del bene comune “città” e del rilancio delle pratiche democratiche e partecipative. Partendo dal fondamento giuridico dell’istituto, sono state analizzate le discipline ad esso attinenti in un’ottica di confronto tra la prima formulazione e quella attuale contenuta del nuovo Codice dei contratti pubblici. Ciò che emerge è un quadro ancora piuttosto frastagliato e non definitivo che lascia spazi di ulteriore manovra sia a livello legislativo sia a livello amministrativo, ma che rappresenta un significativo trampolino di lancio per il recupero dei beni comuni e dei rapporti di vicinanza tra istituzioni pubbliche e società civile, nell’ottica della costruzione della coesione sociale, dell’innovazione e del welfare urbano.

1. Il fondamento del welfare urbano
Il tema dell’innovazione sociale è oggi quanto mai discusso ed occupa un ruolo di rilievo nei processi decisionali dei policy maker. Non potrebbe essere diversamente alla luce della crisi economica e finanziaria che ha investito il mondo occidentale a partire dal 2008 – che ha determinato, peraltro, il definitivo collasso del tradizionale modello del welfare state – e della conseguente sempre maggiore attenzione verso i temi dell’inclusione e della coesione sociale[1]. Per innovazione sociale, si intende generalmente lo sviluppo di “nuove idee (prodotti, servizi e modelli) che contemporaneamente soddisfano esigenze sociali (in modo più efficace delle alternative) e creano nuove relazioni sociali e collaborazioni. In altre parole sono innovazioni che non sono solo buone per la società ma migliorano anche la capacità della società di agire[2]“. Le iniziative socialmente innovative si caratterizzano, dunque, per i mezzi utilizzati, sia in termine di risorse strumentali sia di agenti e risorse umane impiegate; per i fini perseguiti, orientati al benessere della collettività e più in generale all’interesse pubblico; per il tipo di servizi che sono realizzati dalla collettività per la collettività stessa; ed infine, per il sistema relazionale istituito che favorisce nuove forme di governance multi-livello e multi-attore[3] per la costruzione del cosiddetto welfare collaborativo o della demarchia, secondo la definizione di Benvenuti. In altre parole, l’innovazione sociale si realizza attraverso forme di partecipazione attiva della collettività ai processi decisionali, pianificatori e programmatori degli interventi di pubblico interesse, nonché alla realizzazione effettiva e concreta degli stessi, segnando il passaggio dal government alla governance[4]. In questo senso, nel nostro ordinamento essa trova fondamento nel principio di sussidiarietà orizzontale[5] inteso proprio come strumento attraverso cui è possibile conoscere la comunità e il suo territorio di riferimento, costruire relazioni di prossimità, partecipare all’individuazione dei problemi e alla organizzazione delle risposte, nonché integrare competenze, professionalità e responsabilità[6]. È chiaro che, in attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale e in virtù della vicinanza e della funzionale rappresentatività della collettività di riferimento, il livello di governo maggiormente coinvolto nei processi di welfare collaborativo è certamente quello comunale. Nell’ordinamento nazionale, infatti, le esperienze di sussidiarietà orizzontale stanno trovando uno spazio sempre maggiore nei contesti locali, in particolar modo in riferimento agli interventi di cura e rigenerazione dei cosiddetti beni comuni[7]. Il legame con il territorio risulta allora fondamentale sotto un duplice aspetto: da un lato, infatti, la dimensione locale è il presupposto per attivare e mantenere un efficace rapporto collaborativo con la collettività, basato sulla conoscenza e sulla condivisione e, dall’altro, il territorio diventa oggetto stesso degli interventi di collaborazione. Il primo profilo rileva nel senso della legittimazione della collaborazione, che prende le mosse, come detto, dalle logiche sussidiarie e dall’esigenza di colmare il vuoto lasciato dalla crisi del welfare state senza aggravare le casse pubbliche; risponde alla necessità di rilancio delle pratiche democratiche con forme partecipative che vadano oltre la mera rappresentanza e che riconoscano veri e propri poteri di intervento in capo ai cittadini nell’ambito dell’esercizio delle funzioni amministrative[8] e favorisce l’attuazione dei principi personalista e del pluralismo sociale di cui all’art. 2 della Carta costituzionale, per i quali il singolo e le formazioni sociali assumono un ruolo centrale nella realizzazione di sé stessi[9]. Il secondo profilo, invece, definisce il perimetro della collaborazione, individuato per lo più nella dimensione “città”, che diventa lo spazio privilegiato in cui esercitare lo sviluppo della personalità umana e l’esercizio del diritto di cittadinanza, nell’ottica del perseguimento del benessere individuale e collettivo e costituisce, altresì, il luogo in cui si avverte maggiormente l’esigenza di uscire dalle logiche centralistiche e gerarchiche a favore di un modello policentrico e relazionale[10], ossia di welfare urbano. Ciò assume rilievo ancora maggiore in considerazione della peculiarità dello spazio urbano rispetto alla generica categoria dei beni comuni. Parte della dottrina ha infatti ritenuto che lo spazio urbano configura un vero e proprio “diritto di cura[11]” da esercitarsi attraverso l’azione libera e solidale del cittadino attivo, che ha acquisito la consapevolezza di un nuovo modo di partecipare e vivere la collettività, diventando corresponsabile della cura del bene “città”. La costruzione del nuovo Stato sociale condiviso non può dunque prescindere dalla dimensione spaziale e non può non rivolgersi alla costruzione del benessere urbano al fine di fronteggiare le disuguaglianze distributive, i conflitti sociali e le situazioni di disagio personale che nella città trovano la loro più drammatica rappresentazione[12]. Intervenire sullo spazio urbano coinvolgendo attivamente la collettività diventa allora il modo più concreto e diretto per riavvicinare istituzioni e cittadini e per fronteggiare la crisi economica e sociale che sta investendo il mondo globale.

2. Il baratto amministrativo: prime formulazioni
Nel solco del principio della sussidiarietà orizzontale e della valorizzazione dello spazio urbano come “cosa umana per eccellenza[13]” si colloca, tra i vari strumenti di sussidiarietà finora attivati[14] per la valorizzazione e la tutela del territorio, l’istituto giuridico del baratto amministrativo introdotto allo scopo di istaurare e conservare un legame tra il bene comune “città” e la collettività che la abita. Lo strumento si configura come uno scambio tra amministrazione pubblica e collettività, che realizza un reciproco vantaggio per le parti. Da un lato, infatti, i cittadini si impegnano a realizzare qualcosa di utile per la comunità, contribuendo al perseguimento dell’interesse pubblico che l’amministrazione locale rappresenta e di cui l’intera collettività potrà beneficiare in cambio di agevolazioni a carattere fiscale, ottenendo così il doppio vantaggio di soddisfare un’esigenza personale e collettiva che difficilmente sarebbe stata oggetto dell’attenzione pubblica e di ridurre il peso della fiscalità; dall’altro, l’ente locale rinuncia a parte delle entrate tributarie e contestualmente sostiene e favorisce la gestione sussidiaria e condivisa degli spazi urbani comuni attraverso la predisposizione di agevolazioni fiscali per i cittadini attivi, ottenendo sia un alleggerimento della spesa pubblica destinata ai servizi e sia una diminuzione del carico degli adempimenti amministrativi da assolvere. Il baratto amministrativo è, in questo senso, un istituto che permette di cogliere a pieno il significato della sussidiarietà orizzontale e di favorire lo sviluppo del welfare collaborativo, giacché esprime in modo chiaro e semplice il senso di reciprocità e corresponsabilità[15] che deve legare istituzioni e cittadini nell’ottica del perseguimento dell’obiettivo dell’innovazione sociale e della costruzione di un’amministrazione condivisa, in grado di affrontare le sfide attuali in modo efficace, efficiente ed economico.
L’istituto è stato introdotto per la prima volta nell’ordinamento nazionale[16] con l’art. 24 del D.L. 12 settembre 2014, n. 133 recante “Misure di agevolazione della partecipazione delle comunità locali in materia di tutela e valorizzazione del territorio” e delineato più dettagliatamente con le modifiche apportate dalla legge di conversione 11 novembre 2014, n. 164. La norma prevede che i Comuni si dotino di un’apposita disciplina per definire i “criteri e le condizioni per la realizzazione di interventi su progetti presentati da cittadini singoli o associati, purché individuati in relazione al territorio da riqualificare“. In riferimento all’oggetto degli interventi, la norma consente azioni di pulizia, manutenzione ed abbellimento di aree verdi, piazze e strade; interventi di recupero e riuso di aree e beni immobili inutilizzati; nonché la generale valorizzazione di specifiche porzioni di territorio urbano o extraurbano. Si tratta di un elenco piuttosto ampio e generico che è suscettibile, peraltro, di essere ulteriormente ampliato[17] giacché il legislatore ha scelto di utilizzare la formula “possono riguardare“, di richiamare le “finalità di interesse generale” e di riferirsi alla valorizzazione “in genere“, suggerendo il carattere non rigidamente tassativo[18] e piuttosto discrezionale dell’elenco. In cambio dell’intervento volontario[19] dei cittadini, l’amministrazione può deliberare incentivi fiscali in forma di riduzione o esenzione di tributi che siano inerenti all’attività svolta. La norma precisa, altresì, che le agevolazioni sono accordate per periodi di tempo limitati e definiti, per specifici tributi e per determinate attività individuate dai Comuni, in ragione di quella shared responsability[20], anche di carattere economico, tra amministrazione e cittadini che si attiva nell’esercizio sussidiario della cura del bene comune. Tali specificazioni si rendono necessarie giacché l’espletamento della funzione amministrativa deve in ogni caso rispondere ai principi generali dell’ordinamento, quali il buon andamento, la trasparenza e l’equilibrio di bilancio, anche laddove conferita alla collettività. Infine, riguardo ai soggetti beneficiari delle agevolazioni, la norma si riferisce genericamente ai “cittadini“, sottintendendo tuttavia che essi devono necessariamente risiedere nel Comune nel quale svolgono l’attività sussidiaria ai fini delle agevolazioni fiscali[21]. La norma, infine, riconosce una predilezione per le comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute[22], piuttosto che per i cittadini singoli, sacrificando in parte la portata pluralistica e partecipativa insita nell’istituto. Poziorità che è stata, peraltro, prontamente eliminata in sede di conversione del decreto, per garantire forme di pluralismo e partecipazione più ampie.
Mentre la partecipazione dei cittadini alle funzioni amministrative è ormai esperienza acquisita nell’ordinamento, la corresponsione di tale attività con agevolazioni fiscali è ancora piuttosto dibattuta ed è stata più volte sottoposta al giudizio del giudice contabile. Il legislatore, infatti, ha espressamente previsto che il mezzo di scambio venisse individuato nella fiscalità, scartando ipotesi alternative di mutualità. Peraltro, di fronte alla genericità e vaghezza della norma, i Comuni hanno inteso la disposizione così formulata assimilabile alla disciplina civilistica della datio in solutum ex art. 1197 c.c.[23], generando nei cittadini morosi la convinzione di poter barattare[24] un debito già contratto verso l’amministrazione pubblica con attività di cura e recupero degli spazi urbani. L’incertezza circa l’interpretazione della disposizione[25] ha spinto il Comune di Bologna a chiedere un parere alla Sezione Regionale di controllo della Corte dei Conti dell’Emilia-Romagna, affinché venissero chiariti il significato e le modalità di utilizzo del baratto amministrativo e dispiegate a pieno le potenzialità dello stesso, senza pregiudizio per le finanze comunali e senza ricadere in ipotesi di danno erariale. Il quesito riguarda nello specifico la possibilità di barattabilità del debito e, indirettamente, l’interpretazione della disposizione normativa recante la disciplina del baratto amministrativo. In questa occasione[26], il giudice ha preliminarmente chiarito che la norma è espressione del principio di sussidiarietà orizzontale e contribuisce a quell’intreccio di risorse, competenze ed esperienze tra operatori pubblici e privati che caratterizzano la cosiddetta welfare society e che definiscono i processi di innovazione sociale. Ha poi precisato, in risposta al quesito posto dal Comune di Bologna, che la ratio del collegamento tra i due termini dello scambio si rinviene nella possibilità di governare e contenere gli effetti che il mancato o ridotto gettito di tributi possono generare sugli stanziamenti dei bilanci di previsione degli enti locali che si sono preventivamente dotati di regolamenti contenenti la disciplina del baratto amministrativo, ritenendo di conseguenza inammissibile il rinvio alla datio in solutum[27]. In caso contrario, verrebbe meno il requisito dell’inerenza tra agevolazione tributaria e tipologia di attività svolta dai soggetti amministrati e, ancor più rilevante, si potrebbero determinare effetti pregiudizievoli sugli equilibri di bilancio dato che i debiti tributari risultano già allocati nel bilancio dell’ente tra i residui attivi. In altre parole, il giudice riconosce l’ammissibilità della deroga al principio dell’indisponibilità dell’obbligazione tributaria[28], purché nei limiti definiti dal testo stesso, suggerendo una lettura particolarmente restrittiva della disposizione in oggetto.

3. La nuova disciplina nel Codice dei contratti pubblici
L’art. 190 del nuovo Codice dei contratti pubblici ripropone lo strumento del baratto amministrativo, collocandolo tra le forme di partenariato pubblico privato[29] contrattuale e, più nello specifico, tra le forme di partenariato sociale. La formulazione ricalca per molti aspetti quella contenuta nel D.L. n. 133/2014 e non risolve, peraltro, il problema della mancata chiarezza della disposizione nonostante i dubbi sollevati già in precedenza dai vari Comuni dotatisi di apposito regolamento. Rimangono fermi il potere di iniziativa dei cittadini e le logiche dello scambio, nonché il rinvio alla potestà regolamentare degli enti per la disciplina di dettaglio. È altresì posto in risalto il valore sociale dello strumento giacché il legislatore ha tenuto a precisare che lo scambio avviene in un’ottica di recupero del valore sociale della partecipazione dei cittadini, a fronte della vecchia formulazione che richiamava esclusivamente il principio dell’esercizio sussidiario dell’attività. Significativi cambiamenti vengono invece rinvenuti in riferimento all’ambito soggettivo e oggettivo di applicazione. Sotto il primo profilo, emerge subito l’estensione dalla dimensione esclusivamente comunale a quella più ampia degli enti territoriali, consentendo anche a Città metropolitane, Province e Regioni di dotarsi di regolamenti per l’utilizzo del baratto amministrativo. Ciò favorisce senz’altro un allineamento con il principio di sussidiarietà così come declinato dall’art. 118, ultimo comma, della Costituzione[30] ma, per altro verso, produce un’estensione del concetto di spazio urbano che rischia di sacrificare la dimensione di prossimità che rappresenta un nodo centrale per la sussidiarietà in generale e per il welfare urbano collaborativo in particolare. In riferimento al profilo oggettivo, invece, l’art. 190 ripropone integralmente le attività previste nella vecchia disciplina aggiungendo la possibilità di valorizzazione di aree verdi, piazze o strade anche per iniziative culturali di vario genere. L’elenco, già piuttosto ampio e suscettibile di un’interpretazione piuttosto vasta e variegata, viene dunque arricchito ulteriormente attribuendo un potere discrezionale ancora più ampio alle amministrazioni pubbliche interessate. Significativa è pure la conferma del depennamento della priorità accordata alle comunità di cittadini costituiti in associazioni stabili e giuridicamente riconosciute, rispetto ai cittadini considerati singolarmente, a favore di forme di attivismo più ampie. Tuttavia, se da un lato questo sembrerebbe favorire un maggior accesso dei singoli cittadini ai rapporti con le amministrazioni pubbliche, dall’altro risulta inevitabilmente ridotto il peso che essi possono esercitare se non strutturati e organizzati[31], anche in considerazione del rilancio del Terzo settore operato con il nuovo d. lgs. 3 luglio 2017, n. 117 e dunque della concorrenza con enti organizzati e riconosciuti, per i quali vige un regime speciale e, in qualche modo, privilegiato. Tanto più che l’istituto rischia di sovrapporsi ed essere scavalcato dagli artt. 70, co. 1 e 71, co. 2 del Codice del Terzo settore, relativi alla possibilità di utilizzazione non onerosa di beni mobili e immobili per manifestazioni e iniziative temporanee degli enti del Terzo settore, nel rispetto dei principi di trasparenza, pluralismo e uguaglianza e di gestione in comodato di beni pubblici mobili ed immobili inutilizzati con l’onere di effettuare sull’immobile, a proprie cura e spese, gli interventi di manutenzione e gli altri interventi necessari a mantenere la funzionalità dell’immobile. Infine, restano ancora solo tratteggiate le disposizioni relative alle agevolazioni fiscali ed anzi la disciplina si fa ancora più scarna rispetto a questo punto. Rileva infatti in modo significativo l’alleggerimento dei presupposti per i quali è possibile accordare esenzioni o riduzioni di tributi ai cittadini attivi. Scompaiono infatti nella nuova formulazione i riferimenti ai limiti temporali delle agevolazioni e alla specificità del tributo; inoltre, il presupposto dell’inerenza al tipo di attività posta in essere viene sostituito dal più debole[32] rapporto di corrispondenza. Ancora una volta gli enti interessati sono stati costretti a rivolgersi al giudice contabile al fine di chiarire il significato della disposizione, tanto più che – data la iniziale vigenza di entrambe le norme[33] – si è reso necessario un intervento di coordinamento delle due. I pareri resi dal giudice contabile[34], sebbene richiesti espressamente per l’interpretazione dell’art. 24 del D.L. n. 133/2014, hanno infatti riguardato anche l’istituto delineato dall’art. 190 del Codice dei contratti pubblici entrato nel frattempo in vigore, proprio perché le due norme erano suscettibili di intersecarsi e sovrapporsi. In queste sedi, si registra un sostanziale allineamento con quanto già chiarito dalla Corte dei Conti dell’Emilia Romagna, relativamente all’impossibilità di barattabilità dei debiti pregressi con attività di pubblico interesse anche laddove sia caduto il presupposto dell’inerenza; nonché una tendenziale equiparazione dei due modelli di baratto amministrativo in vigore. Elementi di novità si rilevano nell’interpretazione dell’art. 190, in virtù del quale si ritiene che cittadini ed enti pubblici siano legati da un rapporto di “collaborazione sociale senza corrispettività con il contributo economico elargito” che viene più semplicemente definito, nel Codice degli appalti, come contratto di partenariato sociale. Viene inoltre chiarito che ai fini della efficace applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale le amministrazioni pubbliche interessate sono legittimate a ricorrere a forme procedimentali “estremamente semplificate“. A tal proposito, occorre segnalare l’atipicità e unicità[35] del partenariato latu sensu sociale[36] rispetto alle altre forme di partenariato pubblico privato rintracciate dal Codice. Essi si fondano infatti su presupposti e regole differenti, giacché quello pubblico-privato risponde alle generali regole della concorrenza e del mercato; quello sociale, invece, deroga parzialmente a tali regole in vista di un fine collettivo, per così dire, più alto che attiene agli obiettivi di inclusione e innovazione sociale.

4. Conclusioni: criticità applicative e potenzialità
Come già evidenziato in più punti, l’essenza del baratto amministrativo è lo scambio, come d’altronde suggerisce il nome stesso dell’istituto. Ciò lascerebbe intendere che cittadini e pubblica amministrazione siano posti su uno stesso piano ed anzi, visto il ruolo propulsivo attribuito ai singoli[37], sembrerebbe che il buono ed efficace utilizzo dello strumento dipenda prioritariamente dalla capacità di iniziativa della collettività. Per la verità, affinché il baratto amministrativo possa essere attivato è necessario che i singoli enti territoriali si dotino di apposito regolamento, come definito dalla normativa. In questo senso, al fine della buona riuscita della strategia di welfare urbano per il rilancio della partecipazione e la valorizzazione dei beni comuni, è necessario che si segni in modo definitivo il passaggio del ruolo delle pubbliche amministrazioni da provider[38] esclusivo di certi servizi a enabler, ossia di attivatore e facilitatore di processi progettuali autonomi della collettività per la collettività – come richiesto, per altro, dal verbo “favoriscono” utilizzato nell’art. 118, ultimo comma, della Costituzione. Tale ruolo diventa tanto più importante in considerazione del fatto che la possibilità di adozione del regolamento è una scelta del tutto discrezionale degli enti territoriali[39], rispetto ai quali i cittadini non hanno poteri sollecitatori vincolanti. In altre parole, la collocazione dell’istituto tra le forme di partenariato pubblico privato – che per sua natura giuridica riconosce il ruolo del privato come promotore del progetto, nonché di interlocutore e partner[40] della pubblica amministrazione – non è di per sé sufficiente a legittimare il ricorso allo strumento, laddove si attesti l’inerzia dell’amministrazione rispetto all’adozione della delibera richiesta. Sotto questo profilo è bene peraltro precisare – come hanno avuto modo di chiarire le sezioni Emilia-Romagna e Veneto della Corte dei Conti nei pareri citati – che la delibera, cui si riferiva precedentemente l’art. 24 del decreto Sblocca Italia e ora prevista dall’art. 190 del Codice degli appalti, deve essere adottata in forma regolamentare dal Consiglio comunale – in quanto essa investe la disciplina dei tributi locali di specifica competenza dell’organo consigliare[41] – e che l’atto deve essere adottato non oltre il termine di approvazione del bilancio di previsione, per avere effetto dal 1° gennaio dell’anno successivo[42]. Per di più, l’intenzione di ricorrere al baratto deve essere preventivamente inserita nel bilancio di previsione di ciascun esercizio finanziario e l’ente pubblico è tenuto a motivare e giustificare la decisione di avvalersi del baratto amministrativo in termini di efficienza, efficacia ed economicità, nonché del rispetto delle regole dell’equilibrio di bilancio poiché esso è vincolato, in ogni caso, al rispetto dei principi generali del diritto amministrativo e della contabilità pubblica. Si tratta certamente di un iter macchinoso, che deve però diventare quanto più possibile ordinario e routinario, al fine di assicurare il pieno dispiegamento delle potenzialità dell’istituto e la buona riuscita del processo di innovazione sociale. A tal fine, alcuni enti territoriali[43] hanno già predisposto strutture amministrative ad hoc che si occupino della gestione dello strumento: dalla predisposizione del regolamento stesso, alla ricezione e accettazione delle proposte di collaborazione, fino allo svolgimento di un ruolo propulsivo, promozionale e di supporto nella presentazione dei progetti nei confronti dei cittadini. Ciò consente, peraltro, ai cittadini di individuare in modo chiaro ed immediato l’interlocutore nel rapporto con l’amministrazione favorendo e facilitando la partecipazione.
Ulteriori limiti provengono poi dalla collocazione dell’istituto nel Codice dei contratti pubblici. Ciò comporta, evidentemente, che il baratto amministrativo deve seguire le regole dei contratti pubblici ed in particolare quelle della concorrenza e dell’evidenza pubblica, generando un aggravamento rispetto alla disciplina precedente. Il baratto amministrativo così come disciplinato dall’art. 24 del D.L. 133/2014 era infatti riconducibile all’istituto degli accordi sostitutivi di provvedimento[44] ex art. 11 della legge sul procedimento amministrativo. Esso era pertanto subordinato al potere discrezionale dell’amministrazione – con opportuno riguardo alla disciplina dei provvedimenti attribuitivi di vantaggi economici contenuta nell’articolo successivo – nonché ad un ruolo particolarmente attivo dei soggetti privati, chiamati ad intervenire nella definizione delle soluzioni presentando osservazioni e proposte ex art. 10, l. n. 241/1990. La collocazione tra le forme di partenariato pubblico privato ha invece comportato un aggravamento della disciplina dell’istituto dal punto di vista sostanziale, processuale e dei controlli esercitati dall’ANAC[45]. Va tuttavia precisato che il rapporto tra concorrenza e sussidiarietà[46] è oggi sempre più spesso declinato nel senso di privilegiare le forme di sussidiarietà in vista del perseguimento dell’interesse generale, messo a rischio dalla crisi economica. Si tratta, peraltro, di un orientamento che sta trovando particolare diffusione anche nel contesto dell’Unione europea in cui, nonostante l’interesse per la tutela della concorrenza resti a livelli altissimi, l’attenzione per i temi sociali si fa sempre più forte[47] al punto da derogare, in alcuni casi, le regole del mercato[48]. D’altronde, come già riportato, lo stesso giudice contabile si è dimostrato favorevole alla predisposizione di procedure semplificate, riportando il parere favorevole dell’ANAC[49] sulla questione. Innegabile, dunque, che l’innovazione sociale sia diventata una priorità nella costruzione dei rapporti tra enti pubblici e cittadini, ancor più perché perfettamente in sintonia con le esigenze di equilibrio di bilancio che gravano su tutte le amministrazioni pubbliche dello Stato. È dunque lecito chiedersi se la decisione del legislatore di collocare l’istituto nel Codice dei contratti pubblici sia stata una scelta vincente, giacché questa ha comportato un sacrificio della flessibilità nell’utilizzo dello strumento nonché difficoltà interpretative rispetto al significato del partenariato sociale e alle differenze con il più tradizionale modello di partenariato pubblico privato.
Infine, si segnala che aldilà delle pronunce del giudice contabile, la questione della barattabilità del debito contratto con le pubbliche amministrazioni non è ancora chiusa. Il Ministero dell’Ambiente[50] ha infatti recentemente riaperto i termini del discorso, richiamando la natura dinamica dei bilanci di previsione e affermando che l’ipotesi della compensazione non è da ritenersi del tutto esclusa, sebbene il ricorso all’istituto esige la necessaria cautela applicativa. Questa conclusione del Ministero riapre certamente il dibattito sull’istituto, ma potrebbe d’altro canto ampliare le ipotesi applicative dello strumento, giacché la prospettiva di estinzione di un debito già contratto potrebbe significativamente accrescere la forza attrattiva del baratto amministrativo.
Aldilà delle criticità operative, così come riferite, cui le amministrazioni pubbliche possono andare incontro nella predisposizione dei regolamenti e nell’implementazione dell’istituto, il baratto amministrativo si propone come strumento di sussidiarietà orizzontale perfettamente idoneo alla realizzazione dell’innovazione sociale declinata nella sua dimensione urbana. È chiaro che un ruolo centrale è ancora svolto dalle amministrazioni, giacché esse sono chiamate a stimolare la collettività attraverso la predisposizione di criteri, condizioni e agevolazioni fiscali che risultino in qualche modo allettanti per i cittadini[51] e, in questo senso, la deliberazione del Ministero dell’Ambiente apre nuovi scenari e possibilità. È altresì evidente che la predisposizione dell’apposito regolamento non esonera l’amministrazione dall’attività di cura del bene pubblico, giacché la titolarità della funzione[52] resta in capo all’istituzione pubblica e, in ogni caso, la sussidiarietà orizzontale non produce uno spostamento delle responsabilità dal soggetto pubblico a quello privato, quanto piuttosto una condivisione delle stesse. E d’altronde è questo il fondamento della sussidiarietà orizzontale, nonché il senso dell’aggettivo “collaborativo” spesso affiancato al termine “welfare“, ossia un senso di partecipazione attiva basata sul reciproco sostegno e su reciproci vantaggi, proprio nell’ottica dell’azione sussidiaria.
Infine, a sostegno dello strumento, si segnala che il baratto amministrativo ha certamente una valenza solidale e di supporto significativa. Molti Comuni hanno infatti già approfittato dello strumento per sostenere cittadini particolarmente in difficoltà, con il duplice obiettivo di agevolarli con sgravi fiscali e di reinserirli nella collettività attraverso l’esercizio di un lavoro[53] utile a tutta la comunità. Il fine ultimo del baratto amministrativo è quello di offrire ai cittadini l’opportunità di prendersi cura dello spazio urbano in cui si esprime la loro personalità e socialità, attraverso la costruzione di reti di solidarietà, cooperazione sociale e reciprocità[54]. Non va poi sottovalutato che l’accrescimento del senso di appartenenza dovuto al lavoro svolto sul territorio favorisce anche il proliferare di processi di preservazione e conservazione degli spazi urbani riqualificati, consentendo non solo la nascita e la costruzione del welfare urbano, ma anche il mantenimento e l’accrescimento dello stesso. Numerosissimi sono gli enti pubblici che si sono già dotati dell’apposita delibera per l’attivazione dello strumento[55] favorendo la diffusione di quel processo di gestione economica e condivisa dei beni comuni che produce benefici per soggetti pubblici e privati e che è l’essenza dell’innovazione sociale.

Note

L'articolo Il valore e i limiti del baratto amministrativo per il rilancio del welfare urbano proviene da Giustamm.