Sommario: 1. Questione urbana e riorganizzazione dell’assetto territoriale – 2. Tra la città e la metropoli: come conquistarsi il ruolo di Città metropolitana – 3. Le Città metropolitane nella legge Delrio: l’approdo dopo una lunga storia di insuccessi normativi – 3.1. Il ruolo attribuito alle Regioni nell’attuazione e le singole leggi regionali – 4.  Il ritorno alla legge Delrio dopo la mancata riforma costituzionale: spunti di riflessione.
 
1. Questione urbana e riorganizzazione dell’assetto territoriale
Negli ultimi anni, in Italia, il tema della riorganizzazione territoriale è emerso con particolare insistenza e, tra dibattiti su federalismo e macroregioni, abolizione delle Province e progetti di riforma costituzionale, si è assistito anche al riemergere delle Città metropolitane che, stando ai più recenti interventi del legislatore, sembra debbano assumere un ruolo centrale nell’assetto dei poteri territoriali, pur con tutte le difficoltà ed incertezze del caso.
L’Italia, dagli anni Novanta in poi, sulla scia di altri Stati europei, ha attuato importanti riforme di sistema volte alla riorganizzazione della governance locale. Obiettivi di tali riforme sono stati, e continuano ad essere, la più efficace ed efficiente azione di governo e la razionalizzazione della spesa pubblica: obiettivi dettati da una perdurante crisi sociale, economica e politica, che ha progressivamente incrinato l’ordine conosciuto e smascherato un sistema inadatto alle nuove esigenze.[1]
In ogni caso, a prescindere dalle più remote ed impalpabili cause di un tale spirito riformatore, «è esperienza comune, non solo nel nostro Paese, che la riorganizzazione amministrativa del territorio si riveli sempre un’operazione delicata e complessa poiché investe in modo diretto il legame tra gli individui e il contesto in cui si svolge la loro esistenza quotidiana e provoca quindi inevitabilmente rivolgimenti profondi in tutta la struttura organizzativa, pubblica e privata, di cui le circoscrizioni amministrative territoriali sono la proiezione spaziale»[2]. Ripensare al governo del territorio e alla sua struttura è dunque una macroscopica attività di ingegneria politica, ma poiché è impensabile che l’architettura istituzionale di uno Stato possa essere in sé perfetta ed immutabile, si rende necessario un periodico ripensamento del sistema di governo locale, dettato da forze esterne, spesso imprevedibili, che premono per un cambio di paradigma. In caso contrario, si ignorerebbero fenomeni sociali capaci di incidere costantemente sulle diverse realtà territoriali ed amministrative.
Uno di questi fenomeni è proprio lo sviluppo di grandi conurbazioni metropolitane, incarnazioni di un territorio che, frutto di processi inarrestabili, “straripa” dai suoi confini istituzionali, inglobando realtà sempre più complesse da individuare e mutando drasticamente le esigenze di governo.
Già «negli anni ’70 [infatti] si avvertì sempre di più come i processi di crescita urbana generati dalla forza attrattiva delle città stessero producendo una dilatazione informe dello spazio fisico. Il continuum urbano sconfinava ben oltre i limiti amministrativi delle singole realtà municipali, producendo città prive di disegno, spesso figlie di processi incoerenti e casuali»[3]. Negli anni ’80, quando la riforma degli enti locali sembrava ormai alle porte, i tempi parvero maturi per ridefinire anche l’assetto istituzionale delle città, prive di una qualunque progettualità per il loro sviluppo territoriale ed economico.[4]
All’interno di una più generale riflessione sull’opportunità di razionalizzare le circoscrizioni territoriali, si cercò quindi di affrontare la complessa questione urbana[5]: il fenomeno metropolitano non poteva più essere ignorato, non solo per esigenze legate all’uso intensivo del territorio, ma anche per esigenze di gestione dei delicati problemi sociali ed economici che proliferavano nei centri urbani e nelle periferie. Le aree metropolitane, nate come realtà di fatto, costituite da un cuore urbano ed il suo hinterland, richiedevano risposte nuove e specifiche in termini di politiche, governo ed amministrazione. Sin dai primi interventi legislativi, la scelta politica si è orientata nella direzione di istituire un nuovo ente metropolitano che, oggi, potrebbe potenzialmente diventare strumento di sviluppo e crescita per l’intero Paese.[6]
 
2. Tra la città e la metropoli: come conquistarsi il ruolo di Città metropolitana
La città è da sempre una realtà magmatica, un centro propulsore di idee, innovazioni e decisioni strategiche, un brulicare continuo di spostamenti, in cui squilibri e contraddizioni si amplificano. Se all’intenso dinamismo si associano elementi quantitativi come la dimensione, la popolazione e un elevato numero di reti relazionali, la città si trasforma in metropoli.
La scelta del termine “Città metropolitana” per denominare le nuove entità amministrative insistenti su realtà territoriali e sociali già consolidate indica che per Città metropolitana dovrebbe intendersi qualcosa di ulteriore e diverso dalla città e dalla metropoli, pur sussistendo entrambe nello stesso tempo e luogo.  
Per costituire una Città metropolitana non è sufficiente né determinante una grande città, occorre una forma organizzativa[7] che sappia inglobare e coniugare gli elementi di una dimensione cittadina, legata ad una propria identità sociale e territoriale, con quelli di una realtà metropolitana, caratterizzata non dal gigantismo ma dall’attitudine a proiettarsi verso l’esterno[8]. Si tratta di concepire la Città metropolitana come un’arena policentrica, in grado di esaltare le singolarità senza sopraffare la necessaria coesione interna e nella quale, in quanto «centro di un sistema tolemaico che propaga idee e modelli»[9], vengano sviluppate, attraverso politiche mirate, cultura, innovazione, opportunità economiche, reti di connessione, capacità attrattive e qualità della vita, così da influenzare positivamente i territori limitrofi ed acquisire una valenza ultra-nazionale.[10]
Costruire una Città metropolitana di questo tipo, intelligente, sostenibile e dunque smart[11], è un obiettivo grandioso, di portata e rilevanza nazionale, che richiede straordinarie capacità tecnico-amministrative, da esercitarsi in una realtà dai confini inevitabilmente sfuggenti, in quello che può essere definito uno «spazio di relazioni»[12].
Ad oggi, le ragioni sociali, economiche, urbanistiche ed ambientali che giustificano la previsione delle Città metropolitane, intese come nuove dimensioni funzionali ed amministrative, sono molteplici e vanno dalla reazione all’inquinamento al superamento dei profondi squilibri e disagi sociali, dalla competizione per l’uso del suolo al contenimento di un modello espansivo che rischia di inglobare anche la campagna, oggi più che mai agognata e troppo spesso dipinta, nell’immaginario comune, come se nulla fosse cambiato dalle bucoliche descrizioni virgiliane. Se questo è vero non ci si potrà fermare alla progettazione ed implementazione di nuovi enti territoriali: creare un ente di governo metropolitano, come è stato fatto in molti altri Paesi europei, non è di per sé risolutivo, poiché nessun fatto istituzionale in sé lo è, ancorché una condizione non sufficiente possa essere, nondimeno, necessaria[13].
Accanto all’istituzione di un nuovo ente, e per evitare che tale operazione si esaurisca in una mera complessificazione del sistema, si dovrà parallelamente insistere su politiche che rivitalizzino le città, rendendole effettivamente più “metropolitane”. Le politiche per la qualità della vita dovranno diventare la priorità e le relazioni e scambi internazionali – in termini di contatti culturali e sociali oltre che economici – dovranno propagarsi. Solo in questo modo si potrà «aumentare la consapevolezza circa il fatto che la competitività del paese passa anche dal posizionamento del sistema urbano e metropolitano italiano in quello europeo»[14], così recuperando una qualche fierezza nel sentirsi parte di un reticolo di città che siano veri cuori pulsanti del territorio.
Gli amministratori locali dovranno vagliare attentamente gli elementi di forza e debolezza di ogni singola e specifica realtà metropolitana, garantendo una politica ed amministrazione che sappia conoscere ed interpretare i fenomeni urbani, per poi adeguare strumenti e tecniche di policy alla varietà e complessità dei sistemi da governare, riorganizzando le funzioni e gestendo attentamente le risorse.[15]
È evidente dunque – tanto più per le aree metropolitane – come, nell’implementare una completa ed organica riforma della governance territoriale, rendendone operativi principi ed obiettivi, gli interventi legislativi rappresentino solo un input, più o meno valido, per un riordino delle funzioni che segua il criterio-guida della dimensione dell’interesse e che, conseguentemente, riassegni al livello di governo ottimale le funzioni che più rispecchiano quell’interesse.[16] Il vero cambio di paradigma si può avere solo associando a tali interventi un differente spirito di assegnazione ed esercizio delle funzioni, portando al centro non la politica ma le politiche e pretendendo dagli amministratori locali visioni innovative, strategiche e di sistema che vadano al di là del tempo di un mandato.
La Legge 7 aprile 2014, n. 56, più comunemente nota come Legge Delrio[17], ultimo prodotto del nostro legislatore in tema di riforma territoriale ed autonomie locali, nonostante le critiche e battute d’arresto, ha creato opportunità in tal senso, introducendo nuove forme di coordinamento del governo del territorio e lasciando, con i suoi principi e criteri aperti, ampio margine d’intervento e libertà di scelta ad altri attori istituzionali ed in particolare alle Regioni, cui spettava il primo passo attuativo, seppur in un contesto per nulla favorevole, tra pesanti tagli ai bilanci di Province, Città metropolitane e Regioni stesse ed il vento di riforma costituzionale che ha reso lo scenario poco stabile.
La possibilità di una delicata transizione dalla Costituzione vigente alla Costituzione riformata, infatti, ha contribuito, almeno in parte, a frenare le Regioni, soprattutto se si considera che, nel progetto di riforma costituzionale, la competenza statale veniva notevolmente ampliata.[18] Se tuttavia il destino delle Province era effettivamente incerto, stante la previsione di una totale cancellazione dal testo costituzionale, non lo stesso poteva dirsi per le Città metropolitane, la cui solidità come strategici enti territoriali di area vasta era indiscutibile ed inequivocabile.
L’intento del legislatore di puntare sulle realtà urbane e sulla loro spinta propulsiva emergeva infatti vivido: gli ambiziosi progetti che concernono le Città metropolitane parlano di futuro, cooperazione, strategia, rilancio economico. Per realizzare tutto ciò, occorreva partire da un complessivo riordino delle funzioni[19]: del resto «la sovrapposizione di competenze, ruoli e funzioni tra i diversi soggetti operanti a livello sub-statuale, è sempre stata considerata uno dei fattori principali di criticità su cui intervenire»[20] .
 
3. Le Città metropolitane nella legge Delrio: l’approdo dopo una lunga storia di insuccessi normativi
Se si volesse dare un titolo alla storia normativa delle Città metropolitane non vi sarebbe nulla di più evocativo della nota opera teatrale di Samuel Becket, Aspettando Godot[21]. Le Città metropolitane, infatti, sono state protagoniste «di una tormentata storia legislativa (coronata di insuccessi) e costituisce il più macroscopico esempio delle difficoltà del nostro Paese di modernizzarsi, tramite strategiche riforme istituzionali»[22]. Se l’esistenza di un fenomeno metropolitano, e la necessità di produrre risposte ai problemi e opportunità cui esso dava luogo, erano dati ormai acquisiti, la natura di queste risposte è rimasta per lungo tempo oggetto di grandi controversie, ancora oggi aperte, in riferimento alle diverse soluzioni adottabili rispetto ai molteplici dilemmi cui una riforma istituzionale dovrebbe fare fronte. Tali nodi problematici riguardano il numero dei livelli di governo, la forma di governo – ad elezione diretta o di secondo grado – le caratteristiche dell’autorità metropolitana – di tipo unitario o associativo – le funzioni da attribuire a tale autorità – strategiche o operative – e infine la delimitazione territoriale dell’area.[23]
Dopo accesi dibattiti politici ed esitazioni parlamentari la legge 8 giugno 1990, n. 142, tra le varie novità, ha introdotto una prima disciplina delle Città metropolitane, concepite come livelli di amministrazione locale ad hoc per le grandi aree urbane e modulate sulla forma provinciale. Si trattava di norme ad ampio respiro, ricche di criteri e parametri aperti e flessibili, che avrebbero dovuto essere colmati di significato concreto grazie al cruciale intervento regionale.[24] Alle Regioni sarebbe infatti spettato, tra gli altri, il non irrilevante compito di delimitare territorialmente le aree, potendo scegliere se costruire Città metropolitane più o meno vaste a seconda delle esigenze e specificità territoriali, confermando così «sia la mancanza di un modello standardizzato di Città metropolitana, sulla base di diversificate strutture mutevoli che variavano da regione a regione, sia l’originalità amministrativa della nuova realtà, sulla falsariga del principio, finalmente assorbito nel nostro ordinamento, che vi sono alcune realtà locali le quali hanno bisogno di particolari strumenti di legge per la loro amministrazione»[25].
Tra critiche e modifiche[26] la legge rimase di fatto inattuata e di lì iniziò la lunga storia normativa delle Città metropolitane[27] nella quale tappa fondamentale fu la revisione del Titolo V della Costituzione ad opera della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che  ha riconosciuto le Città metropolitane come enti territoriali dotati di autonomia e potestà statutaria, con funzioni amministrative proprie e autonomia finanziaria, e che, al pari di Regioni, Province e Comuni, costituiscono la Repubblica.[28] La riforma costituzionale avrebbe dovuto rappresentare la chiave di volta per arrivare ad una reale attuazione delle Città metropolitane ma, nonostante il nuovo quadro abbia sciolto alcuni nodi problematici, l’effettiva istituzione delle Città metropolitane rimase ancorata a vecchie difficoltà e discussioni, dalla redistribuzione delle competenze e risorse alla sorte del comune capoluogo, dalla coincidenza dell’area metropolitana con la Provincia ai rapporti tra vecchi e nuovi enti e, in particolare, tra Città metropolitana e Regione.
Si proseguì così nella “riforma perenne”[29], fino alla già ricordata legge 7 aprile 2014, n. 56 che, superando il vaglio di legittimità della Corte Costituzionale[30], delinea «una Repubblica delle autonomie fondata su due soli livelli territoriali di diretta rappresentanza dalle rispettive comunità: le regioni e i comuni. A questi si accompagna un livello di governo di area vasta, chiaramente collocato in una visione funzionale più ad una razionale e coerente organizzazione dei comuni insistenti sul territorio che non ad un livello di democrazia locale espressione della comunità metropolitana»[31], con la prefigurazione di un sistema di governo per le aree metropolitane intimamente connesso al sostrato comunale.
L’art. 1, comma 2 della legge Delrio definisce le Città metropolitane «enti territoriali di area vasta», enti dunque che devono la loro natura al territorio, principale fattore costitutivo[32], ed il loro ruolo a determinate funzioni, che «non necessariamente sono da agganciare a meri criteri dimensionali […] ma a numerosi altri fattori. Tra questi, spiccano le identità sociali che i territori esprimono, le relazioni socio-economiche che si dispiegano al loro interno, le modalità con cui i territori concretamente funzionano e la domanda di rappresentanza istituzionale che essi esprimono»[33].
Nello stesso comma, poi, fa riferimento alle cosiddette «finalità istituzionali generali»[34] che fanno del nuovo ente «un robusto soggetto di programmazione, con una precisa missione volta allo sviluppo strategico del territorio, alla governance di servizi, infrastrutture e reti, alla proiezione sulle connessioni esterne, particolarmente a livello europeo»[35]. Le Città metropolitane si differenziano dalle Province, anch’esse enti territoriali di area vasta, rispetto alle quali presentano un quid pluris legato allo specifico ruolo strategico e sovranazionale loro attribuito.[36]
Ne emerge complessivamente l’intento di innalzare le Città metropolitane ad istituzionalizzati centri nevralgici del territorio, nuove realtà amministrative intermedie tra Regione e Comune che, subentrando al “vecchio” ente provinciale, danno voce ad un fenomeno – quello metropolitano – dalle peculiari caratteristiche trasversali.
Le Città metropolitane sono subentrate alle Province di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli e Reggio Calabria, succedendo ad esse in tutti i rapporti attivi e passivi ed esercitandone le funzioni fondamentali, unitamente ad altre, anch’esse fondamentali, specificatamente previste dalla legge Delrio per le Città metropolitane[37].
Ai sensi poi dell’articolo 1, comma 46, «lo Stato e le regioni, ciascuno per le proprie competenze, possono attribuire ulteriori funzioni alle Città metropolitane in attuazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui al primo comma dell’articolo 118 della Costituzione». Si tratta in questo caso di funzioni non fondamentali che possono essere trasferite alle Città metropolitane, con corrispondenti risorse finanziarie, umane e strumentali e solo se pertinenti alle caratteristiche dell’ente, in aggiunta, ovviamente, a quelle loro attribuite nel processo di riordino delle funzioni provinciali non fondamentali.
Come noto, infatti, la legge 56/2014 ha drasticamente ridimensionato le funzioni fondamentali delle Province, lasciando in sospeso le restanti funzioni considerate non fondamentali, in attesa che le Regioni provvedessero ad una loro riassegnazione e redistribuzione tra i vari livelli di governo esistenti.  
Queste ultime funzioni oggetto di riordino dovevano essere individuate in sede di Conferenza unificata Stato-Regioni; parallelamente, poiché senza risorse non può esservi funzione concretamente esercitabile, si prevedeva di stabilire, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa intesa in sede di Conferenza Unificata, criteri generali per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connessi all’esercizio delle funzioni non fondamentali trasferite dalle Province agli enti subentranti, garantendo i rapporti di lavoro a tempo indeterminato in corso, nonché quelli a tempo determinato in corso fino alla scadenza per essi prevista (art. 1, comma 92).[38]
 
3.1    Il ruolo attribuito alle Regioni nell’attuazione e le singole leggi regionali
Le Città metropolitane vengono disciplinate nella legge Delrio «ai sensi e nel rispetto di quanto previsto dagli articoli 114 e 117, secondo comma, lettera p) della Costituzione e ferma restando la competenza regionale ai sensi del predetto articolo 117». Il legislatore statale chiarisce così a quale titolo interviene in materia: le Città metropolitane, in quanto enti ormai da tempo costituzionalizzati, devono essere disciplinate con un intervento dello Stato sulla legislazione elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali, in virtù di una riserva di potestà legislativa.
Le funzioni fondamentali che la legge 56/2014 individua e attribuisce alle Città metropolitane sono, in realtà, degli ambiti materiali, campi d’azione in cui, di fatto, viene lasciato alle Regioni il delicato compito di approdare a letture più o meno ampie di tali materie, individuando puntualmente poteri e funzioni in capo all’ente. Se quindi le Città metropolitane trovano nella legge statale uno scheletro comune, dovrebbero naturalmente, a seguito delle peculiari scelte regionali, differenziarsi tra loro, adattandosi alle concrete e reali esigenze di ogni specifico territorio.
Ciò che si richiedeva alle Regioni era dunque un lavoro puntuale di analisi del ruolo che la legge Delrio aveva attribuito alle Città metropolitane, per poi produrre norme dettagliate, se pur ragionevolmente perfettibili, che dessero specifica forma e sostanza, per quanto diversificata da Regione a Regione, al nuovo ente territoriale.
Il termine finale concesso alle Regioni per emanare le loro leggi di attuazione era fissato al 31 dicembre 2015 e, ad oggi, tutte le Regioni ordinarie si sono dotate di una legge che, in qualche modo, attua o dichiara di attuare la riforma territoriale, pur con differenti gradi di “fedeltà” alla legge 56/2014 per evidenti ragioni politiche.
In ordine alle funzioni provinciali non fondamentali oggetto di riordino si nota una generale tendenza ad un riassorbimento a livello regionale, che sovverte la visione del legislatore statale per il quale il Comune sarebbe dovuto essere il livello fondamentale sul quale poggiare la riorganizzazione territoriale, dall’esercizio delle funzioni più vicine al cittadino all’esercizio in forma associata delle funzioni più complesse, per le quali l’ente di area vasta avrebbe rappresentato il punto di raccordo e coordinamento.
Ciò nonostante funzioni nell’ambito di materie come agricoltura, caccia, pesca, formazione professionale e ambiente sono state tendenzialmente riaccentrate e soltanto alcune funzioni in materia di attività culturali, servizi sociali, sport e turismo sono state trasferite ai Comuni o alle loro Unioni. Tale scelta è particolarmente evidente nelle leggi regionali di Calabria[39], Lombardia[40], Toscana[41], Liguria[42], Abruzzo[43] e Marche[44], mentre altre Regioni, pur preferendo una riallocazione centrale, hanno comunque mantenuto o delegato alcune funzioni non fondamentali in capo alle Province stesse, come nel caso di Puglia[45], Umbria[46], Campania[47] e Basilicata[48].
Per quanto il legislatore statale abbia spinto per una drastica riduzione delle funzioni attribuite al livello provinciale, sia con le scelte adottate nella legge 56/2014, sia creando un contesto finanziario in cui la riallocazione delle funzioni verso il livello di governo regionale è apparsa la strada più veloce per gestire il conseguente flusso di personale e risorse, sembra, in ogni caso, che le Regioni abbiano colto l’occasione per operare una scelta di comodo, utile a riaffermare il loro ruolo sul territorio nei confronti degli enti di area vasta, metropolitani e non, e ad arginare, per quanto possibile, l’indebolimento della loro autonomia nei confronti dello Stato.[49]
Questo è ancor più evidente se si pensa che, in alcuni casi, come nelle leggi di Toscana, Lombardia, Puglia e Calabria, pur essendovi una marcata “regionalizzazione” delle funzioni, queste vengono di fatto affidate, temporaneamente o tramite deleghe e avvalimenti, alle Province e, in altri casi ancora, il riaccentramento comunque non «corrisponde ad un esercizio unilaterale e verticistico delle competenze da parte della Regione, ma, piuttosto, ad una titolarità che non esclude un concorso degli altri livelli di governo nell’elaborazione degli indirizzi di fondo cui orientare l’esercizio delle nuove competenze regionali»[50]. Il che porta a pensare che non vi sia stato, a monte, un accurato ragionamento su quella “dimensione dell’interesse” che dovrebbe guidare l’attribuzione delle funzioni al livello più consono, ma piuttosto una sterile affermazione di prerogative sul territorio contemperate da alcune previsioni di tipo inclusivo. Non mancano, comunque, anche disposizioni volte ad un effettivo decentramento amministrativo: ci si riferisce ad esempio alla l. r. Toscana, che prevede la costituzione nelle Province e nella Città metropolitana di Firenze di uffici territoriali della Regione, alla l.r. Lombardia che prevede anch’essa  uffici territoriali ed enti regionali per la diffusione dei servizi sul territorio, e ancora alle leggi regionali di Emilia-Romagna[51], Liguria, Lombardia e Basilicata, che ricorrono ad agenzie regionali per la gestione di alcune funzioni amministrative.
Al di là della maggiore o minore tendenza all’accentramento funzionale come scelta di riallocazione, si possono classificare tali leggi rispetto al loro grado di aderenza allo spirito riformatore espresso dal legislatore della l. 56/2014, poi reinterpretato in via estensiva in sede di Conferenza unificata, guardando complessivamente alle modalità di riallocazione e riorganizzazione delle funzioni e, per quel che ci interessa maggiormente, alle previsioni sulle Città metropolitane.
Le leggi delle Regioni Calabria e Veneto[52] sono sicuramente quelle più distanti dall’intento espresso dal legislatore statale. 
La Regione Calabria ha adottato una soluzione di provvisoria riallocazione delle funzioni in capo alla Regione in attesa di una vera e propria legge d’attuazione, procrastinando di fatto le scelte di complessivo riordino.[53] La legge 22 giugno 2015 n. 14, ha disposto infatti che, in attesa dell’elaborazione partecipata di una legge di riordino delle funzioni sulla base dei criteri e finalità stabiliti dall’art. 1, comma 89[54] della l. 56/2014, le funzioni che erano state attribuite alle Province con legge regionale 12 agosto 2002, n. 34, vengono riassunte in capo alla Regione (art. 1). Nello specifico, le funzioni di agricoltura, caccia, pesca e formazione professionale vengono svolte direttamente dalla Regione, con transito di relativo personale nei ruoli della Giunta regionale, mentre le restanti funzioni, pur trasferite alla Regione, continuano ad essere svolte presso l’amministrazione provinciale, eventualmente avvalendosi del relativo personale.
In ordine poi alla Città metropolitana di Reggio Calabria nulla viene stabilito, limitandosi ad affermare che sarà dettata, anche in via straordinaria, una specifica disciplina (art. 7), rimandando di fatto qualunque scelta a data da destinarsi.[55]
La legge regionale in questione è dunque caratterizzata da una generale temporaneità dichiarata, in cui non si procede ad alcun riordino ma si fissa solo il termine del 31 dicembre 2015 per l’emanazione di un’effettiva e generale legge di riordino – attualmente non ancora emanata nonostante la scadenza del termine –  tramite non ben identificate «prassi deliberative partecipate» (art. 1, comma 3), mentre, per la Città metropolitana di Reggio Calabria, non viene nemmeno sancito un termine entro il quale provvedere, lasciando di fatto all’autonoma iniziativa degli organi metropolitani, ormai insediatisi, il compito di mettere in moto il nuovo ente.
Caso diverso, per quanto eclatante, è quello della Regione Veneto che, con la legge 25 ottobre 2015, n. 19 conferma in tutto e per tutto lo status quo. Mentre la strategia adottata dalla Regione Calabria è quella di emanare una sorta di “non-legge” che rispetta i termini dettati per l’attuazione ma fondamentalmente non sancisce assolutamente nulla, nella l.r. Veneto, invece, emerge con chiarezza una scelta politica in netta rotta di collisione con l’indirizzo espresso dalla l. 56/2014.
La legge esordisce, all’art. 1, con alcune dichiarazioni d’intenti perfettamente aderenti a quanto affermato nella legge Delrio: si punta al rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, ci si prefiggono obiettivi di maggior efficienza ed economicità, si promuove la cooperazione tra enti locali e tra questi e la Regione e, al comma 4 in particolare, si sancisce che, «in coerenza con l’articolo 14 dello Statuto regionale e con gli indirizzi emergenti a livello comunitario in materia di strategia Europa 2020, la Regione può individuare con apposita legge e di concerto con gli enti locali, specifici ambiti territoriali a vocazione metropolitana quali soggetti dello sviluppo regionale e forme di governo strategico del territorio».
Tuttavia, i successivi articoli statuiscono che alle Province spettino non solo le funzioni fondamentali loro espressamente attribuite all’art. 1 comma 85 della l. 56/2014, ma anche tutte quelle funzioni non fondamentali che già esercitavano in precedenza (art. 2). Stesso ragionamento viene fatto per la Città metropolitana di Venezia che, oltre ad esercitare, come ovvio, le funzioni fondamentali di Città metropolitane e Province previste ai commi 44 e 85 della l. 56/2014, si vede attribuite anche le funzioni non fondamentali confermate in capo alle Province (art. 3, commi 1 e 2), con la precisazione che «il personale addetto a tutte le funzioni non fondamentali confermate alla Città metropolitana di Venezia e alle province è trasferito alla Regione e distaccato presso i precitati enti con oneri a carico della Regione» stessa (art. 9, comma 5). Al comma terzo del predetto art. 3 viene poi precisato che, in virtù di quanto sancito al comma 46 della legge Delrio, la Regione può conferire ulteriori funzioni alla Città metropolitana, «sentito l’Osservatorio regionale e acquisito il parere del Consiglio delle autonomie locali».
Insomma, un esempio di scelta legislativa “gattopardesca” che, ripetendo qualche principio e obiettivo generale già espresso nella l. 56/2014, riesce a far sì che assolutamente nulla cambi. Da un lato, per precisa scelta politica, le funzioni non fondamentali che la legge Delrio invitava a riallocare, con un particolare “occhio di riguardo” ai Comuni e loro Unioni, permangono in capo agli enti di area vasta – e la Regione in questo caso si accolla gli oneri del relativo personale – dall’altro, si perde l’occasione per procedere ad un più generale riordino delle funzioni, così come prospettato in sede di Conferenza unificata dell’11 settembre 2014, nonché a strutturare in modo più compiuto l’ente metropolitano, tramite l’individuazione di peculiari ed esclusive funzioni.
Le Regioni Puglia e Lombardia invece, così come l’Umbria[56] e la Basilicata[57], si collocano in uno stadio intermedio di aderenza alla legge Delrio.
La Puglia, con la legge 30 ottobre 2015, n. 31 e la successiva legge 27 maggio 2016 n. 9, ha in realtà puntato su una spiccata “regionalizzazione” delle funzioni, ad eccezione di alcune, in materia di servizi sociali, sport e politiche giovanili, attività culturali, agricoltura, attività produttive, protezione civile, difesa del suolo e delle coste, che sono state trasferite ai Comuni in forma singola o associata. Si prevede comunque la possibilità che le funzioni non fondamentali oggetto di riordino siano successivamente riassegnate alle Province, ai Comuni o alle loro associazioni e alla Città metropolitana di Bari, previa intesa interistituzionale da raggiungere nell’ambito dell’Osservatorio Regionale (art. 3, co.1, l.r. 31/2015).
Per la Città metropolitana di Bari, invece, si istituisce una Conferenza Regione-Città metropolitana, sede di collaborazione e raccordo per definire azioni e obiettivi strategici di interesse comune, la cui composizione e organizzazione è demandata alla Giunta regionale, previo accordo tra il Presidente delle Giunta e il Sindaco della Città metropolitana (art. 4, l.r. 9/2016).  Al successivo art. 5 si ritrova poi uno scarno elenco di funzioni attribuite alla Città metropolitana di Bari – gestione di alcuni beni e servizi culturali, funzioni in materia di protezione civile, attività produttive, sport e politiche giovanili – a cui tuttavia non segue un relativo trasferimento di risorse e personale.
Anche la Regione Lombardia, pur lontana dalle idee di riallocazione espresse dal legislatore statale[58], si sofferma, con disposizioni più articolate, sulla Città metropolitana di Milano. La l. r. 12 ottobre 2015, n. 32 istituisce, infatti, la Conferenza permanente Regione-Città metropolitana, «quale sede istituzionale paritetica di concertazione degli obiettivi di comune interesse» (art. 1, co. 2).  La Conferenza ha come scopo principale quello di definire un’intesa quadro, per stabilire le linee programmatiche e le iniziative progettuali di raccordo tra il Programma regionale di sviluppo e il piano strategico della Città metropolitana (art. 1, co. 3) e costituisce sede di confronto e approfondimento sui provvedimenti regionali rilevanti per il territorio metropolitano (art. 1, co. 5 lett. e). 
Certo è che, in relazione alla Città metropolitana di Milano, il cui grado di metropolizzazione ed internazionalizzazione ha da sempre avuto il primato su suolo italiano, ci si sarebbe forse aspettato uno sforzo maggiore del legislatore regionale nell’individuazione di funzioni d’interesse a dimensione metropolitana. L’art. 2 co. 2 invece, si limita ad assegnare alla Città metropolitana, oltre alle funzioni fondamentali, quelle già conferite dalla Regione alla Provincia di Milano, fatta salva la possibilità che, in sede di monitoraggio effettuato dalla Conferenza permanente sullo stato di avanzamento della predetta intesa quadro, possano valutarsi proposte di riordino delle funzioni medesime (art. 2, co. 5).
Con intesa concertata in sede di Conferenza unificata si prevede comunque l’individuazione condivisa di zone omogenee del territorio metropolitano di cui all’art. 1, co. 11, lett. c) della l. 56/2014. Si tratta di ambiti di gestione associata delle funzioni comunali, individuati per assicurare, ai sensi dell’art. 4 co. 1 della l.r. in questione, «l’omogeneità, l’integrazione, l’adeguatezza, la stabilità e la continuità amministrativa dell’esercizio di una pluralità di funzioni conferite dalla Città metropolitana e dai comuni che la compongono, nonché per articolare in modo integrato le attività e i servizi regionali e metropolitani con quelli comunali».
Infine, anche per la redazione del Piano territoriale metropolitano, strumento di pianificazione generale al quale si conformano le programmazioni settoriali delle politiche metropolitane, nonché gli strumenti della pianificazione comunale (art. 5 co. 3), si ricercano forme di cooperazione. Il Piano territoriale metropolitano, infatti, è redatto, previa specifica intesa, sulla base di criteri e indirizzi stabiliti dal Piano territoriale regionale, affinché il territorio metropolitano «costituisca elemento di attrattività regionale nello scenario internazionale e fattore di accrescimento della competitività nel rispetto delle diverse vocazioni dei territori regionali» (art. 5, co. 2).
Il terzo e ultimo gruppo di leggi regionali è sicuramente quello che più ha cercato di interpretare la volontà del legislatore, aderendo maggiormente alle scelte politiche della legge 56/2014, nonché cercando di avviare un più generale percorso di riorganizzazione della complessa governance territoriale multilivello. Le leggi delle Regioni Abruzzo[59], Molise[60], Piemonte, Liguria, Toscana, Campania ed Emilia-Romagna, pur con le dovute differenze, sono infatti volte ad una semplificazione dei processi decisionali, organizzativi ed amministrativi (Toscana) e ad una vera e propria razionalizzazione delle funzioni, organizzandole in settori di materie (Emilia-Romagna), riducendo le duplicazioni e sopprimendo le funzioni divenute superflue (Campania) o prediligendo l’attribuzione dell’intera funzione ad un unico soggetto (Liguria).
La redistribuzione delle funzioni razionalizzate avviene poi attribuendole al livello ritenuto più consono, a prescindere dai precedenti titoli di conferimento e, ovunque, la cooperazione interistituzionale diventa il motore dell’agire politico tra accordi, intese, sedi di concertazione e promozione di forme associate di esercizio delle funzioni comunali e provinciali, individuando appositi ambiti territoriali ottimali.   
In ordine poi alle leggi regionali che contengono previsioni anche sulle rispettive Città metropolitane, per quanto si avverta comunque una certa difficoltà o ritrosia ad individuare in modo preciso le funzioni da attribuire specificamente al nuovo ente, rinviando scelte più puntuali a futuri interventi legislativi, si può tuttavia notare il generale tentativo di riconoscere e promuovere le Città metropolitane, tramite un loro stretto coinvolgimento nelle scelte territoriali e strategiche della Regione, grazie soprattutto alla previsione di appositi tavoli di concertazione. Alcune leggi regionali, comunque, riconoscendo e ragionando sul differente ruolo attribuito dal legislatore statale all’ente di area vasta metropolitano rispetto a quello provinciale, conferiscono alla Città metropolitana anche ulteriori e specifiche funzioni.
L’impianto complessivo di queste leggi regionali può dirsi comune. Gli incipit sanciscono sempre una serie di principi generali che ricalcano l’intento del legislatore statale, riassumono l’oggetto della legge e individuano il ruolo ricoperto dai vari enti. Si procede poi con l’attribuire le rispettive funzioni amministrative ai vari enti e, infine, si conclude tendenzialmente con disposizioni più o meno dettagliate sull’attribuzione di risorse e sulla riallocazione del personale, aspetti questi ultimi tra i più critici del processo di attuazione della riforma[61].
La Campania, con l.r. 9 novembre 2015, n. 14 prevede che vengano riallocate alla Regione le seguenti funzioni: a) agricoltura, caccia e pesca,  b) assistenza sanitaria, all’infanzia, alle disabilità e altri servizi sociali, c) industria, commercio e artigianato, d) sport e tempo libero, e) turismo, f) valorizzazione dei beni di interesse storico, artistico e altre attività culturali, g) servizi inerenti l’istruzione e le politiche giovanili, salvo prevedere che alcune di esse possano essere delegate ai Comuni o alle Province a seguito di intese e convenzioni (artt. 3, commi 1 e 5).
L’art. 4 è dedicato poi alla Città metropolitana di Napoli in cui, al comma 2, si precisa solamente che, insieme agli altri enti di area vasta, continuerà «ad esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione dei concorsi e delle procedure selettive per conto dei Comuni».
La Toscana, con la l.r. 3 marzo 2015, n. 22 ha sicuramente regionalizzato la maggior parte delle funzioni oggetto di riordino (art. 2), da esercitarsi anche grazie a Uffici territoriali regionali, tant’è che, al netto di quelle funzioni di prossimità attribuite a Comuni e loro Unioni (art. 4), le Province restano sostanzialmente dotate delle sole funzioni fondamentali.
Prima Regione ad aver emanato la sua legge di attuazione alla riforma Delrio, è dunque anche stata la prima ad aver previsto l’istituzione della Conferenza Regione-Città metropolitana, sede in cui stipulare intese per l’attuazione del programma regionale di sviluppo ed in cui determinare le linee d’azione per i progetti di interesse metropolitano. Vengono poi previsti una serie di strumenti, che vanno dalle intese ai pareri, per coinvolgere la Città metropolitana di Firenze in alcune scelte decisionali della Regione e si precisa che, per l’esercizio di determinate funzioni in materia ad esempio di viabilità ed edilizia scolastica, i Comuni possono affidarsi alla Città metropolitana (art. 5).
Il Piemonte, con la l.r. 29 ottobre 2015 n. 23, ha innanzitutto avocato in capo alla Regione tutte le funzioni elencate nell’allegato A della legge, in materie quali agricoltura, attività estrattive e polizia mineraria, promozione e coordinamento delle attività culturali, edilizia residenziale pubblica, formazione professionale e politiche attive del lavoro, politiche sociali e turismo. Ha poi confermato in capo agli enti di area vasta funzioni già di precedente competenza, attribuendone tuttavia di ulteriori in materia di energia, attività estrattiva, acque minerali e termali (art. 2) e organizzazione e controllo del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani (art. 7).
Nell’ottica di favore per la gestione associata delle funzioni si sono altresì: a) individuati puntualmente tre ambiti ottimali per la gestione associata delle funzioni confermate, attribuite e delegate alle Province, prevedendo la definizione degli aspetti organizzativi di dettaglio tramite appositi accordi da stipulare previa intesa quadro con la Regione (art. 3); b) delineate specifiche azioni strategiche per favorire l’associazionismo intercomunale, «riconoscendo in particolare  il ruolo delle Aree omogenee della Città metropolitana di Torino, quale opportunità di riduzione della frammentazione amministrativa, nonché occasione di sviluppo socio-economico e strumento per garantire una più ampia esigibilità dei diritti connessi ai servizi pubblici locali» (art. 18, co. 1).
La legge riconosce la specificità della Città metropolitana di Torino e stabilisce che, tramite intese e strumenti di programmazione negoziata, quest’ultima concordi con la Regione linee d’azione e progetti «per il sostegno e lo sviluppo socio-economico sostenibile del territorio di competenza, con particolare attenzione agli aspetti rurali e montani dello stesso» (art. 4 co. 2). Oltre alle funzioni, fondamentali e non, attribuite alle Città metropolitane e alle Province dalla l. 56/2014 e dalla stessa legge regionale piemontese, vengono poi individuate ulteriori e specifiche funzioni attribuite o delegata alla Città metropolitana di Torino in relazione al suo ruolo, in materia di foreste e usi civici, formazione e orientamento professionale, ambiente, sistemi di informatizzazione e digitalizzazione in collaborazione con la Regione e infine trasporto pubblico locale (art. 5).[62]
La Liguria, con l.r. 10 aprile 2015, n. 15 ha attribuito alla Regione le funzioni di difesa del suolo, turismo, formazione professionale (esercitata avvalendosi di un’Agenzia regionale per i servizi educativi e per il lavoro), caccia e pesca; prevede invece che in materia di cultura, sport e spettacolo siano attribuite alla Regione solo le funzioni che richiedono una gestione unitaria, tant’è che funzioni amministrative concernenti i servizi locali negli stessi ambiti materiali vengono riservate ai Comuni, da esercitarsi, di norma, in forma associata o tramite convenzioni con gli enti di area vasta (artt. 5 e 6). Anche questi ultimi vengono coinvolti nel riordino vedendosi attribuite alcune funzioni in materia di ambiente, mobilità e viabilità, istruzione secondaria.
La Regione si ripromette, più in generale, di valorizzare e rafforzare il ruolo della Città metropolitana di Genova «quale ente di governo del territorio metropolitano e di coordinamento dei comuni che la compongono» (art. 3, co.1) e prevede, nello specifico, che la Regione e l’ente metropolitano, tramite intese, concordino linee d’azione e progetti per lo sviluppo economico e strategico del territorio, nonché la possibilità per la Città metropolitana di esprimersi, con pareri, sulla programmazione regionale in alcuni settori come la formazione professionale e la difesa del suolo (art. 3, commi 2, 3 e 4).
Il legislatore provvede infine ad un contestuale adeguamento di alcune leggi regionali di settore.
La rassegna si conclude con la legge dell’Emilia Romagna 30 luglio 2015 n. 13, una delle più riuscite in termini di razionalizzazione e riordino delle funzioni e una delle più articolate e complete nel suo impianto normativo.
All’art. 2 si sancisce che, nelle materie oggetto di riordino, sono individuate anche le abrogazioni e modifiche di norme regionali di settore, nonché i principi per il successivo adeguamento legislativo e, all’art. 3, si chiarisce che «alla Regione, alla Città metropolitana di Bologna, alle Province, e ai Comuni e alle loro Unioni sono attribuiti compiti e funzioni definiti per settori organici di materie, in coerenza, rispettivamente, con il ruolo istituzionale: a) di indirizzo, pianificazione e controllo della Regione; b) di governo dell’area vasta della Città metropolitana di Bologna; c) di governo delle aree vaste delle Province; d) del governo di prossimità dei Comuni e delle loro Unioni».
Si è dunque proceduto, dapprima, con una riorganizzazione delle materie in macroaree di settore (art. 3, co. 3) e, nello specifico, «ambiente, energia e protezione civile», «trasporti e viabilità», «agricoltura, caccia e pesca», «attività produttive, commercio e turismo», «istruzione, formazione professionale e lavoro, cultura, sport e giovani»,  «sanità e politiche sociali». Successivamente, ogni materia è stata suddivisa in specifiche funzioni assegnate al livello considerato ottimale (Titolo II) e, da ultimo, si sono individuate puntualmente tutte le modifiche e abrogazioni normative di settore al fine di adeguarle alle disposizioni contenute nella legge regionale (Titolo III, Capo II).
Per l’esercizio delle funzioni di elevata complessità la Regione si avvale di apposite Agenzie, competenti nei settori della prevenzione, ambiente ed energia, sicurezza territoriale, protezione civile e lavoro (art. 3, co. 4). Per le funzioni attribuite agli enti di area vasta, tra cui trasporto pubblico locale, turismo, alcune funzioni in abito di sanità pubblica e politiche sociali, si favorisce invece il loro esercizio in forma associata, in ambiti territoriali di area vasta adeguati, da definirsi con provvedimento della Giunta regionale (art. 6, co.1).
Le funzioni di prossimità sono attribuite ai Comuni e loro Unioni – che per altro vengono incentivate tramite apposite misure (art. 9) – da esercitarsi in forma associata entro ambiti territoriali ottimali (art. 8, co.1); Province e Città metropolitana costituiscono il perno di tale esercizio in forma associata, grazie alla loro assistenza tecnico-amministrativa in materie quali contratti pubblici, gestione del personale, accesso alle risorse dell’Ue (art. 7).
Per quanto attiene alla Città metropolitana di Bologna, la Regione ne riconosce innanzitutto il ruolo istituzionale differenziato, in quanto ente con peculiari finalità istituzionali generali, ripromettendosi di adeguare, in ragione di ciò, la futura legislazione regionale di settore. Contestualmente si dà avvio ad una sede istituzionale e di indirizzo Regione-Città metropolitana che individui gli interventi legislativi e gli obiettivi programmatico – politici coerenti con il piano strategico metropolitano e che, tramite specifiche intese, individui ulteriori funzioni da attribuire alla Città metropolitana. Vengono infine individuate le funzioni e i compiti che, in sede di prima applicazione e in attesa di un adeguamento della legislazione regionale, si attribuiscono alla Città metropolitana di Bologna, legati principalmente alla promozione e coordinamento in alcuni settori tra cui lo sviluppo economico e sociale, la pianificazione territoriale e la mobilità (art. 5).
Numerosi sono poi gli strumenti  – a cui è dedicato il Capo III della legge – adottati per semplificare ed integrare la governance multilivello,  tra cui: una  «Conferenza interistituzionale per l’integrazione territoriale» (art. 10); «centri di competenza interistituzionale», «con funzioni di supporto tecnico e amministrativo nella gestione dei procedimenti che richiedono un coordinamento unitario tra le amministrazioni coinvolte e con il compito di definire interventi di semplificazione nell’ambito dei processi di riordino legislativo» (art. 11, co. 2); «unità tecniche di missione», volte a garantire una continuità nell’esercizio delle funzioni oggetto di riordino (art. 12).
Il dato comune che emerge con evidenza nelle maggior parte delle leggi regionali analizzate, ed in particolare in quelle del terzo gruppo, riguarda la cooperazione interistituzionale, sulla quale si è chiaramente fatto leva come nuova frontiera dell’agire politico, con tutte le potenzialità e difficoltà (legate soprattutto alla paralisi decisionale) che una strategia di questo tipo comporta.
Ovviamente, l’attuazione della complessa e articolata riforma di sistema prospettata dalla legge Delrio è un percorso a tappe che coinvolge più attori istituzionali. Accanto alle Regioni, infatti, le stesse Città metropolitane sono state chiamate a costruirsi una propria “personalità” e a cucire sulle specifiche realtà territoriali il ruolo attribuito loro dal legislatore nazionale. E ciò tramite l’approvazione dei rispettivi Statuti, a cui è stata riconosciuta un’ampia autonomia e libertà di scelta a partire, come noto, dalla possibilità di optare per l’elezione diretta del Sindaco e Consiglio metropolitano, opzione per altro esercitata attualmente dalle Città metropolitane di Roma, Milano e Napoli, e che si estende anche all’individuazione delle attribuzioni degli organi metropolitani, alla definizione dei rapporti con i Comuni, insistenti sul territorio e non solo, e alla promozione di una partecipazione cittadina attiva alle politiche dell’area, così caratterizzando il differente grado di flessibilità e apertura di ogni singola e specifica governance metropolitana.[63]
 
4. Il ritorno alla legge Delrio dopo la mancata riforma costituzionale: spunti di riflessione
La legge 56/2014, che pur è riuscita a vedere la luce dopo decenni di “aborti normativi” in materia, non è andata esente da critiche e dubbi di legittimità costituzionale, sollevati da alcune Regioni e argomentati da autorevole dottrina[64]. Il deus ex machina, o meglio la dea ex machina, discesa per “sciogliere ogni dubbio” è stata la già ricordata sentenza della Corte Costituzionale n. 50 del 2015 che, se pur discutibile nelle sue motivazioni, ha temporaneamente soffocato l’acceso dibattito, respingendo in toto le questioni di legittimità costituzionale[65] sollevate dalle Regioni Lombardia, Veneto, Campania e Puglia che investivano cinquantotto commi della legge.
La Corte Costituzionale si è espressa con una pronuncia che fa emergere, tra le righe, la volontà «di guardare al futuro e garantire ad ogni costo la tenuta della legge»[66]. Il riordino territoriale previsto dalla l. 56/2014, infatti, è stato giustificato alla luce del contesto in cui si è dato il via a tale riordino in cui, pur cercando di rimanere entro i dettami della Costituzione vigente, si è tentato di seguire la scia della “Costituzione futura”, in vista di una riforma che, a seguito dell’esito referendario del 4 dicembre 2016, non si è di fatto concretizzata.
Del resto la stessa Corte, in un passaggio della sentenza, sottolinea che: «con la legge in esame il legislatore ha inteso realizzare una significativa riforma di sistema della geografia istituzionale della Repubblica, in vista di una semplificazione dell’ordinamento degli enti territoriali, senza arrivare alla soppressione di quelli previsti in Costituzione. L’intervento – che peraltro ha solo determinato l’avvio della nuova articolazione di enti locali, al quale potranno seguire più incisivi interventi di rango costituzionale – è stato necessariamente complesso». L’interpretazione della Corte colloca dunque la legge Delrio nell’alveo della Costituzione vigente, non escludendo un futuro e possibile, ma non necessario, intervento costituzionale più radicale in materia, ricorrendo a motivazioni da cui discende che il parametro di costituzionalità usato sia, non tanto la “Costituzione del futuro” , quanto più una sottesa riflessione sull’esigenza politica di procedere ad un effettivo riordino del sistema di governance territoriale, esprimendo un evidente favore verso la legislazione statale.
Se dunque la Corte, giunta ad un bivio tra una rigorosa analisi dei dettami costituzionali e il seguire la politica, ha scelto di adattare i suoi criteri interpretativi a favore di quest’ultima, una considerazione appare necessaria: è vero che la legge Delrio si autodichiara, fin dal suo incipit, una legge che dispone norme «in attesa della riforma del Titolo V della Costituzione e relative norme di attuazione» (art. 1, comma 1) ma, tale formula, non può far «alludere ad una sua durata temporalmente limitata, o comunque alla sua intrinseca transitorietà, perché ciò farebbe incorrere la legge nelle stesse censure di incostituzionalità che la Corte ha mosso con riferimento all’impiego della decretazione d’urgenza (ossia una disciplina “a termine”) per questo tipo di riforma. La legge n. 56/14 nasce per durare nel tempo, per disegnare in modo stabile “le componenti essenziali dell’intelaiatura dell’ordinamento degli enti locali”, non per tamponare il vuoto normativo che precede la modifica del Titolo V Cost.»[67].
Non vi è dubbio che la volontà popolare sottesa all’esito del referendum confermativo del 4 dicembre 2016 – per quanto di difficile valutazione ed interpretazione, visto il clima chiaramente poco sereno e confusionario in cui si è svolta la campagna referendaria su temi così complessi e che, proprio per questo, ben si presta a distorsioni e manipolazioni interpretative –  potrebbe aprire scenari di revisione in ordine ad alcune scelte di indirizzo politico assunte nella legge Delrio, forse più per questioni di opportunità che di costituzionalità.
Il primo dato, infatti, che non sembra potersi eliminare, è l’esistenza di una dimensione sovralocale  dell’interesse, «filtro selezionatore di interessi a dimensione ridotta, che si strutturano su area vasta per realizzare programmi e funzioni di rango maggiore»[68]. Alla luce dell’esistenza di funzioni tipicamente di area vasta, la scelta operata dalla legge Delrio di procedere ad un loro “spacchettamento” per ridistribuirle ad altri livelli di governo, evidentemente non strutturati per accogliere ed esercitare quelle funzioni, appare decisamente criticabile, sia in termini di completezza architettonica del sistema delle autonomie locali, sia in termini di effettiva riduzione degli sprechi ed inefficienze correlati al sistema stesso.[69]
Oggi, alla luce del recente referendum costituzionale in cui, più o meno consapevolmente, la volontà popolare si è espressa con favore al mantenimento in capo alle Province di una copertura costituzionale che altrimenti, se pur non automaticamente soppresse, avrebbero perso, una riflessione sul punto diventa ancor più doverosa. Si riscontra, infatti, quantomeno un’incoerenza tra la previsione costituzionale delle Province, quali enti territoriali costituenti la Repubblica,[70] e la così drastica riduzione dei loro compiti e funzioni prevista nella legge Delrio, che le ha indebolite sino a rendere la loro presenza nel sistema amministrativo locale effettivamente poco giustificabile.
Ad oggi, ci si trova nella paradossale situazione in cui le Regioni che, nelle rispettive leggi di attuazione, hanno scelto di discostarsi maggiormente dall’indirizzo politico espresso dal legislatore statale, mantenendo in capo agli enti di area vasta funzioni già di loro competenza, appaiano in questo senso più equilibrate e maggiormente coerenti con il rispetto dei principi di sussidiarietà e adeguatezza che dovrebbero ispirare il riparto di funzioni.
Le inefficienze del sistema non si eliminano “tagliando” un ente e riallocando a Regioni e Comuni funzioni che per loro natura difficilmente vi si adattano. L’operazione infatti, come giustamente è stato colto da alcune leggi regionali, prima fra tutte l’Emilia-Romagna, è ben più complessa, richiede uno sforzo nel ripensare e riordinare a monte le funzioni e nel trovare soluzioni per reperire risorse, senza le quali non può esservi funzione concretamente esercitabile.
L’esito del referendum costituzionale dovrebbe quindi rappresentare per il legislatore statale un valido spunto per ripensare ad alcune scelte di indirizzo precedentemente adottate, cercando, al contrario, di rivitalizzare le Province che, al pari delle “sorelle” Città metropolitane, possono farsi portavoci di diversi ma non meno importanti interessi di area vasta, riducendo una disparità tra i due enti che, anche in relazione al dettato costituzionale vigente, non ha ragion d’essere. 
Da ciò consegue che, in ordine alle Città metropolitane stesse, sarebbe opportuno procedere, sulla scia di ragionamenti di lunga data, nonché di numerose esperienze straniere che ci hanno preceduto, al ripensamento, in primis, dei loro confini territoriali, che troppo sbrigativamente si sono fatti coincidere con quelli provinciali (ridefinendo di conseguenza anche questi ultimi), per poter così individuare e delineare meglio funzioni esclusive e peculiari delle Città metropolitane, che necessariamente devono differenziarsi rispetto all’ente provinciale, in relazione alla specifica mission strategica di cui si fanno ambasciatrici.[71]
L’attuazione delle Città metropolitane e della più ampia riforma della governance territoriale è ormai un treno in corsa[72], la direzione tuttavia non è di sola andata su un unico binario. Come è ovvio che sia, infatti, una volta messo in moto il processo – e l’approvazione delle leggi regionali e degli statuti metropolitani ne è la prova – possono emergere nuovi spunti di confronto e riflessione, che potrebbero spingere il legislatore statale a dare ulteriori input alla riforma, tornando a ragionare sulle direzioni prese non con drastiche revisioni che, alla luce del difficoltoso processo di riordino funzionale e relativa riallocazione di risorse e personale, nonché della situazione economica poco florida[73], sarebbero decisamente inopportune, ma piuttosto apportando implementazioni e miglioramenti alle scelte effettuate, in un’ottica di ricerca della soluzione ottimale grazie al coinvolgimento di tutti gli attori istituzionali e al costante dialogo tra i molteplici livelli di governo territoriale.
 
Sarah Carlucci
                                               
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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