Riv. n.7/2024

Codice ISSN: 1972-3431

Sara Scazzola

Sommario: 1. Premessa. – 2. La sanatoria edilizia e la decorrenza degli effetti. – 3. Le questioni assunte all’esame della giurisprudenza più recente: la differenziazione della decorrenza degli effetti in base al rapporto giuridico. – 4. Considerazioni conclusive.

(Abstract)

 La decorrenza degli effetti del provvedimento di sanatoria edilizia è oggetto di dibattito dottrinale e giurisprudenziale da lungo tempo. In particolare, si contrappongono due orientamenti: il primo sostiene che vi sia efficacia ex tunc, il secondo, efficacia ex nunc. Recentemente, in aggiunta ai primi due orientamenti, la giurisprudenza amministrativa ha formulato una terza interpretazione che opera una differenziazione della decorrenza degli effetti a seconda del rapporto giuridico, prevedendo efficacia ex nunc nei confronti dei terzi ed ex tunc rispetto alla pubblica amministrazione. L’applicazione di quest’ultimo orientamento può avere interessanti risvolti pratici che incidono particolarmente sulle diverse fattispecie concrete. 

1. Premessa

La disciplina dell’accertamento di conformità[1], comunemente noto come “sanatoria edilizia”^[2], è stata recentemente novellata dal d.l. 29 maggio 2024, n. 69, non ancora convertito in legge. Prima delle modifiche apportate dal citato decreto, come noto, l’istituto era unicamente disciplinato all’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 (cd. “Testo Unico dell’Edilizia”)^[3], il quale si applicava sia nei casi di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, sia in quelli in difformità da esso. Oggi, invece, l’art. 36 si applica nei soli casi di interventi realizzati in assenza o in totale difformità dal permesso di costruire, mentre per i casi di intervento realizzato in parziale difformità è prevista una nuova e “semplificata[4]” disciplina contenuta nell’art. 36-bis.

Una volta inquadrata la disciplina normativa dell’istituto, la presente disamina intende soffermarsi su un aspetto in particolare, ossia la decorrenza degli effetti.

La decorrenza degli effetti dell’accertamento di conformità è stata ed è tuttora oggetto di dibattito dottrinale e giurisprudenziale. Infatti, sul punto si contrappongono due diversi orientamenti: il primo, secondo il quale gli effetti della sanatoria decorrono ex nunc, ossia solo a partire dal momento in cui viene rilasciato il titolo autorizzativo[5]; il secondo, invece, sostiene la retroattività degli effetti dell’accertamento di conformità[6].

In aggiunta ai primi due orientamenti, di recente, la giurisprudenza[7] ha elaborato una diversa ed interessante interpretazione, in grado non solo di tutelare gli interessi del privato responsabile dell’abuso edilizio, ma anche di rispettare la posizione giuridica dei terzi[8]. Secondo quest’ultimo orientamento, il rilascio del provvedimento di sanatoria in esito ad accertamento di conformità ha efficacia ex tunc solo nell’ambito del rapporto giuridico principale intercorrente tra il Comune e il responsabile dell’abuso edilizio; nei confronti dei terzi, invece, la rimozione del carattere abusivo dell’opera produce solo effetti ex nunc.

Altresì, quest’ultimo orientamento risulta particolarmente rilevante data la mancanza di una previsione normativa espressa in materia. Infatti, l’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 non disciplina la decorrenza degli effetti dell’accertamento di conformità neppure nella versione novellata dal d.l. 29 maggio 2024, n. 69, ad oggi non ancora convertito in legge, il quale, in sede di conversione, potrebbe dimostrarsi un’occasione interessante per chiarire questo aspetto del provvedimento.

2. La sanatoria edilizia e la decorrenza degli effetti

Con il termine “sanatoria”, in generale, si possono intendere tutti i provvedimenti di secondo grado ad esito conservativo che hanno efficacia sanante[9]. Nel diritto amministrativo, però, tale figura, non disciplinata esplicitamente dalla l. n. 241/1990, ricorre qualora il provvedimento sia viziato dalla omissione di un atto preparatorio del procedimento[10]. Pertanto, la sanatoria rimuove i vizi del provvedimento manifestatisi in sede procedimentale, mediante l’adozione successiva dell’atto endoprocedimentale in precedenza omesso.

Tuttavia, gli effetti sananti possono operare non solo rispetto ad un atto illegittimo dal quale vengono rimossi i vizi (sanatoria del provvedimento amministrativo), ma anche rispetto ad un’attività illecita, in quanto compiuta senza la necessaria autorizzazione, dalla quale viene rimosso il carattere di antigiuridicità (sanatoria edilizia)[11].

In particolare, in materia edilizia gli effetti ineriscono proprio alla legittimazione di attività materiali abusive[12].

Dall’esame delle caratteristiche essenziali della sanatoria edilizia, non essendo questa la sede per una compiuta disamina dell’istituto^[13], emerge l’importanza di tale procedura come principale strumento di regolarizzazione postuma per interventi edilizi che, al momento della loro realizzazione, non erano supportati da un titolo abilitativo valido o risultavano difformi da esso. Ne deriva che la sanatoria in materia edilizia, a differenza della sanatoria in generale, non si applica retroattivamente per sanare eventuali comportamenti illegittimi dell’amministrazione, ma mira a regolarizzare azioni illecite dei privati.

La sanatoria edilizia, lungi dall’essere un mero strumento di indulgenza nei confronti di comportamenti abusivi, si configura come una procedura complessa e rigorosa, finalizzata a contemperare l’interesse pubblico al ripristino della legalità urbanistica con l’esigenza di salvaguardare situazioni di fatto consolidate che, pur in assenza di un titolo originario, non risultino in contrasto con l’assetto del territorio[14].

L’ambito di applicazione della sanatoria edilizia è circoscritto agli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, in difformità da esso o con variazioni essenziali rispetto al progetto approvato[15]. Non possono, invece, essere oggetto di sanatoria gli interventi che contrastino con norme di sicurezza, igienico-sanitarie o relative alla tutela del paesaggio e del patrimonio culturale[16].

Per quanto riguarda i soggetti legittimati, il procedimento di sanatoria può essere attivato esclusivamente su istanza di parte, presentata dal responsabile dell’abuso o dall’attuale proprietario dell’immobile^[17]; pertanto, non sussiste alcun obbligo per l’ente comunale di procedere d’ufficio, neppure in caso di conoscenza dell’abuso edilizio.

Inoltre, il richiedente deve dimostrare la sussistenza delle condizioni imprescindibili per il rilascio della sanatoria, ossia la conformità dell’opera alla disciplina urbanistico-edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’abuso, sia al momento della presentazione della domanda[18]. Questo principio, noto come “doppia conformità”, rappresenta un requisito fondamentale per l’ottenimento del permesso in sanatoria e mira a garantire che l’intervento edilizio, pur essendo stato realizzato in assenza di titolo abilitativo, risulti comunque compatibile con l’attuale assetto del territorio e non pregiudichi interessi pubblici rilevanti[19]. Tuttavia, le modifiche apportate dal d.l. 29 maggio 2024, n. 69, ad oggi non ancora convertito in legge, prevedono tale principio solo per i casi disciplinati all’art. 36[20] e non anche per i casi compresi nel nuovo art. 36-bis[21], rispetto ai quali viene richiesta la sola conformità alla disciplina urbanistica e edilizia vigente al momento della presentazione della domanda. Pertanto, rispetto alla previgente disciplina dell’accertamento di conformità si distinguono due ipotesi: i casi di assenza di titolo, totale difformità o variazioni essenziali e i casi di parziale difformità. Per i primi rimane il principio di doppia conformità, per i secondi è sufficiente la sola conformità al momento della richiesta della domanda.

In aggiunta, il richiedente deve versare a titolo di oblazione un contributo commisurato all’entità dell’abuso edilizio. In particolare, per le opere soggette a permesso oneroso, la corresponsione del contributo di costruzione viene raddoppiata rispetto a quella dovuta per il rilascio del titolo in via ordinaria; invece, nelle ipotesi di permesso gratuito, è richiesto il pagamento di una somma pari al contributo normalmente previsto per il rilascio dei permessi a titolo oneroso[22]. Pertanto, nel caso di permesso oneroso, il pagamento previsto per la sanatoria ha una duplice finalità: contribuire agli oneri urbanistici e riparare pecuniariamente il danno arrecato all’interesse pubblico. Mentre, per le ipotesi di permesso gratuito, il fine coincide con la sola riparazione del danno arrecato all’interesse pubblico[23].

Ai fini della presente disamina, particolare attenzione deve essere posta sugli effetti del provvedimento, i quali rilevano sia per il privato che per l’amministrazione. In particolare, l’effetto principale della sanatoria edilizia è la legittimazione sul piano amministrativo delle opere realizzate in assenza o difformità dal titolo abilitativo. Ciò significa che l’opera, pur essendo stata realizzata abusivamente, viene “sanata” e non è più soggetta a sanzioni amministrative come la demolizione.

Per quanto riguarda il momento a partire dal quale iniziano a decorrere gli effetti, in dottrina si contrappongono due orientamenti.

Questo aspetto differenzia la sanatoria edilizia dalla sanatoria in generale; infatti, la dottrina è concorde nell’attribuire retroattività[24] alla seconda, mentre si divide rispetto alla prima.

Secondo una parte della dottrina, il provvedimento di sanatoria edilizia ha efficacia ex nunc, ovvero produce i suoi effetti solo a partire dal momento del suo rilascio[25].

In particolare, a sostegno di questa tesi la dottrina ritiene che, data la mancanza di un’espressa contraria disposizione di legge, l’accertamento di conformità debba essere assoggettato alla regola generale della irretroattività degli atti amministrativi[26]. Pertanto, il permesso edilizio ex post, a differenza della sanatoria degli atti amministrativi,  non può essere retroattivo, poiché non è rivolto a riparare un comportamento illegittimo della pubblica amministrazione ma, al contrario, è diretto a sanare un comportamento antigiuridico di un privato. Inoltre, l’efficacia ex nunc dell’accertamento di conformità  sarebbe compatibile con la risarcibilità dei danni eventualmente cagionati a terzi durante il tempo in cui è durata l’illegittimità.

Il secondo orientamento, al contrario, riconosce la retroattività degli effetti dell’accertamento di conformità. In particolare, una parte della dottrina^[27] afferma che, in seguito al provvedimento, il carattere abusivo delle costruzioni non solo venga meno ma si debba  ritenere come mai esistito. Pertanto, la sanatoria edilizia non eliminerebbe lo stato di antigiuridicità ma di “agiuridicità” della costruzione con efficacia retroattiva.

3. Le questioni assunte all’esame della giurisprudenza più recente: la differenziazione della decorrenza degli effetti in base al rapporto giuridico

Rispetto alla decorrenza degli effetti dell’accertamento di conformità, negli ultimi anni, il TAR Lazio[28] ha avanzato un orientamento alternativo ai due preesistenti, scegliendo una via mediana che distingue il rapporto tra il privato e l’amministrazione pubblica dal rapporto tra il privato e i terzi, prevendendo nel primo caso, efficacia ex tunc,  nel secondo, efficacia ex nunc.

Pertanto, nei confronti del richiedente, la regolarizzazione dell’opera ha efficacia retroattiva, comportando l’estinzione di eventuali procedimenti sanzionatori amministrativi relativi all’abuso edilizio originario. In altri termini, il beneficiario della sanatoria non è più assoggettabile a sanzioni per la pregressa mancanza del titolo abilitativo.

Tuttavia, benché il rilascio del permesso in sanatoria ex art. 36 D.P.R. n. 380/2001 determini la piena regolarizzazione dell’opera nei confronti dell’ente comunale, con conseguente estinzione delle sanzioni amministrative, esso non esclude automaticamente l’insorgenza di responsabilità nei confronti di terzi.

Secondo il TAR Lazio, dunque, l’accertamento di conformità opera retroattivamente esclusivamente tra le parti direttamente coinvolte, ossia il privato responsabile dell’abuso edilizio (o l’attuale proprietario dell’immobile) e l’ente comunale competente al rilascio del titolo abilitativo in sanatoria; per i terzi, invece, la sanatoria dispiega i propri effetti esclusivamente dal momento del rilascio del provvedimento amministrativo. Ne consegue che nei confronti dei terzi, i titoli abilitativi rilasciati in sanatoria hanno natura meramente dichiarativa e non costitutiva.

La differenziazione della decorrenza dell’efficacia della sanatoria in base al rapporto giuridico permette di tutelare sia gli interessi del privato responsabile dell’abuso o proprietario del bene, sia dei terzi, la cui tutela costituisce uno dei limiti propri della retroattività dei provvedimenti amministrativi[29].

Invero, anche in altri settori del diritto si può rinvenire tale differenziazione: ad esempio, l’annullamento del contratto è retroattivo tra le parti, le quali, per il principio dell’indebito oggettivo[30], sono di regola obbligate a restituire le prestazioni già eseguite in base al contratto poi annullato, ma non retroagisce nei confronti dei terzi[31].

Il momento a partire dal quale iniziano a decorrere gli effetti dell’accertamento di conformità incide particolarmente sulle posizioni giuridiche e sui rapporti tra soggetti coinvolti nelle fattispecie concrete. A tal riguardo, le recenti pronunce del TAR Lazio hanno evidenziato le possibili conseguenze proprie della decorrenza degli effetti della sanatoria rispetto al rapporto tra il privato e i terzi.

In particolare, il TAR Lazio ha affrontato la questione della decadenza dagli incentivi per impianti fotovoltaici[32] in mancanza dei titoli autorizzativi alla data di entrata in esercizio.

Nel primo caso[33], al momento della richiesta degli incentivi, la ricorrente al fine di realizzare il proprio impianto fotovoltaico, aveva allegato solo una Comunicazione Preventiva ai sensi dell’art. 6, comma 3 del d.lgs. n. 115/2008, ritenendola sufficiente a dimostrare il possesso di un valido titolo edilizio. In seguito, il Gestore dei Servizi Energetici (nel proseguo anche “GSE”), mediante sopralluogo e verifica documentale rilevava che l’impianto non poteva essere considerato “integrato” e pertanto per la sua realizzazione non era sufficiente la Comunicazione Preventiva, ma era necessaria una Procedura abilitativa semplificata (in acronimo “PAS”). Nonostante la ricorrente avesse successivamente presentato la PAS in sanatoria, il collegio ha confermato la legittimità dell’operato del GSE, il quale, in quanto terzo estraneo al procedimento di sanatoria, non è vincolato dall’efficacia retroattiva del provvedimento e può pertanto contestare l’idoneità di un impianto alla fruizione degli incentivi, qualora lo stesso sia stato realizzato in assenza di titolo abilitativo, anche se successivamente sanato.

Nel secondo caso[34], il GSE aveva disposto la decadenza dagli incentivi per un impianto fotovoltaico realizzato in un’area soggetta a vincolo paesaggistico in assenza di autorizzazione. Avverso tale provvedimento, il proprietario dell’impianto fotovoltaico aveva presentato ricorso ritenendo lo stesso illegittimo, in quanto adottato in pendenza dei procedimenti finalizzati all’ottenimento in sanatoria del permesso di costruire e dell’autorizzazione paesaggistica. Sul punto, il TAR Lazio, motivando l’infondatezza della censura[35], ha ribadito che la sanatoria non ha efficacia retroattiva nei confronti dei terzi. Conseguentemente, anche qualora fosse intervenuta la sanatoria, il provvedimento del GSE sarebbe rimasto legittimo.

Anche nel terzo caso[36], la società ricorrente aveva realizzato un impianto fotovoltaico e le relative opere di connessione senza le necessarie autorizzazioni e, nonostante la Regione avesse successivamente rilasciato la sanatoria per l’impianto, il Gestore dei Servizi Energetici aveva disposto la decadenza dagli incentivi per la produzione di energia rinnovabile. In conformità con la propria giurisprudenza[37], il giudice amministrativo ha ritenuto lecita l’azione del GSE, precisando come la normativa sopravvenuta^[38], che prevede la possibilità di decurtazione degli incentivi anziché la decadenza, non si applica retroattivamente ai procedimenti avviati prima della sua entrata in vigore.

Queste pronunce giurisprudenziali evidenziano come la sanatoria edilizia, pur avendo l’effetto di “sanare” l’abuso edilizio tra le parti direttamente coinvolte, non possa incidere sulla posizione giuridica dei terzi, i quali potranno far valere i propri diritti e interessi in base alla normativa vigente al momento della realizzazione dell’opera. Nel caso specifico degli incentivi per la produzione di energia rinnovabile, la sanatoria edilizia non consente di ottenere gli incentivi se l’impianto non era in possesso di tutte le autorizzazioni necessarie al momento della sua entrata in esercizio.

Pertanto, l’accertamento di conformità non può essere considerato uno strumento in grado di eludere le conseguenze giuridiche di un abuso edilizio nei confronti di terzi. Esso opera esclusivamente tra le parti direttamente coinvolte, producendo effetti ex tunc limitatamente al rapporto tra il privato e la pubblica amministrazione.

Nei confronti della prima e della terza pronuncia risulta essere stato presentato appello[39] innanzi al Consiglio di Stato, il quale non si è ancora pronunciato. Ne consegue che anche il Consiglio di Stato potrà esaminare il nuovo orientamento giurisprudenziale sulla decorrenza degli effetti della sanatoria e chiarire questo rilevante profilo dell’istituto.

Rispetto agli effetti dell’accertamento di conformità in relazione al rapporto tra l’amministrazione e il richiedente è interessante una recente pronuncia del Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria[40] in merito al ricorso presentato da una società contro il provvedimento di revoca della concessione demaniale marittima[41] relativa ad un dehor antistante uno stabilimento balneare. Nel caso di specie, la revoca della concessione era stata disposta dal Comune a seguito dell’impossibilità per la società di accedere al dehor, a causa della risoluzione del contratto di locazione dell’immobile, che costituiva l’unico punto di accesso allo stesso. In particolare, la società ricorrente aveva contestato la legittimità del provvedimento di revoca, sostenendo di avere la possibilità di accedere al dehor mediante una passerella, la cui esistenza al momento dell’adozione del provvedimento di revoca non risultava al comune, in quanto abusiva e solo successivamente sanata.

Nel caso esaminato dalla suddetta pronuncia, la sanatoria edilizia, avente ad oggetto la passerella, si è rivelata comunque irrilevante poiché il ricorso è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse[42]. Tuttavia, la fattispecie esaminata evidenzia il possibile impatto degli effetti della sanatoria edilizia rispetto ad un precedente provvedimento amministrativo restrittivo. Infatti, a seconda dell’orientamento adottato, sarebbe potuta venire meno la legittimità del provvedimento di revoca della concessione demaniale marittima.

4. Considerazioni conclusive

Alla luce della disamina proposta, emerge la rilevanza nel nuovo orientamento adottato dal Tribunale amministrativo del Lazio. In particolare, l’assenza di una norma che disciplini esplicitamente la decorrenza degli effetti della sanatoria conferisce un ruolo primario e fondamentale alla giurisprudenza in materia. Infatti, il momento a partire dal quale un provvedimento inizia a produrre i suoi effetti è uno degli elementi che più incidono sulla realtà, con risvolti pratici rispetto ai rapporti giuridici intercorrenti tra il privato e la pubblica amministrazione, oltre che tra il privato e i terzi. A titolo esemplificativo, le pronunce esaminate hanno evidenziato come dalla retroattività o meno della sanatoria possa dipendere l’attribuzione di incentivi finanziari piuttosto che il godimento di una concessione demaniale marittima. Infatti, la legittimità o meno di un provvedimento amministrativo anteriore dipende dal momento in cui iniziano a decorrere gli effetti della sanatoria. Qualora si adotti l’orientamento interpretativo secondo cui l’accertamento di conformità ha efficacia ex nunc, quest’ultimo non andrebbe a incidere sul precedente provvedimento amministrativo adottato, ad esempio una revoca di concessione. Diversamente, applicando l’orientamento che attribuisce alla sanatoria efficacia ex tunc, potrebbe venire meno la legittimità del precedente provvedimento dell’amministrazione. In quest’ottica, appare ancora più condivisibile il nuovo orientamento avanzato dalla giurisprudenza che da un lato, permette di salvare gli interessi dei terzi rispetto ai quali si producono effetti ex nunc, ma dall’altro, tutela l’interesse del privato in quanto, solo rispetto al rapporto tra quest’ultimo e l’amministrazione, la sanatoria ha efficacia retroattiva, incidendo anche su eventuali provvedimenti adottati precedentemente dall’amministrazione.

Sulla base di queste considerazioni, la differenziazione della decorrenza degli effetti a seconda del rapporto giuridico pare essere una soluzione soddisfacente. Infatti, la sanatoria edilizia rappresenta un importante strumento di regolarizzazione urbanistica, che lungi dall’essere un mero strumento di indulgenza nei confronti di comportamenti abusivi, contempera l’interesse pubblico al ripristino della legalità urbanistica con l’esigenza di salvaguardare situazioni di fatto che, pur in assenza di un titolo originario, non risultino in contrasto con l’attuale assetto del territorio. Pertanto, la differenziazione della decorrenza degli effetti, ex tunc nei confronti della pubblica amministrazione ed ex nunc rispetto ai terzi, rispetta a pieno la ratio dell’istituto, contemperando l’interesse pubblico, del privato e dei terzi.

[1] Artt. 36 e 36-bis del D.P.R. n. 380/2001.

[2] In merito all’uso del termine “sanatoria edilizia” si richiama A.D. Cortesi, La «sanatoria giurisprudenziale» nella recente giurisprudenza dei TAR, in Urbanistica e Appalti, 2003, 2, 219, in cui si sottolinea che «sebbene il termine sanatoria sia entrato nella prassi e nei testi di legge, occorre rimarcare che tale termine viene impiegato in modo atecnico, non essendovi, invero, alcun provvedimento amministrativo da sanare, bensì l’antigiuridicità di un atto cui porre rimedio».

[3] Per una trattazione approfondita in materia, si rinvia a: M.A. Sandulli, Testo unico dell’edilizia, III ed., Giuffrè,  2015, pp. 863 ss.; R. Ferrara e G.F. Ferrari,  Commentario breve alle leggi in materia di edilizia e urbanistica, Cedam, 2019, pp. 434 ss.; F. Caringella e U. De Luca, Manuale dell’Edilizia e dell’Urbanistica, Dike Giuridica, 2017; G. Pagliari, Manuale di diritto urbanistico, Giuffrè, 2019; A. Fiale – E. Fiale, op. cit.; E. Lequaglie, Commentario al testo unico dell’edilizia, Maggioli, 2022; N. D’Angelo, Come sanare gli abusi edilizi, Maggioli, 2024.

[4] La semplificazione è data dalla mancanza del presupposto di “doppia conformità”, su cui nel proseguo.

[5] Cfr. TAR Toscana, Sez. II, 19 settembre 2006, n. 3984, in www.giustizia-amministrativa.it, «la sanatoria,  non risultando in alcuna norma la retroattività degli effetti (…), non può che operare al momento del rilascio del relativo provvedimento»; A. Fiale – E. Fiale, Diritto urbanistico, ed. XVI, Napoli, 2019, 797,  «l’efficacia ex nunc della sanatoria appare perfettamente compatibile con la risarcibilità dei danni eventualmente cagionati a terzi durante il tempo in cui è durata l’illegittimità».

[6] In questo senso, A. Fiale – E. Fiale, op. cit., dove si precisa che alcuni Autori, tra cui Giuffrè e La Rocca, sostengono che la sanatoria «non eliminerebbe lo stato di antigiuridicità ma di giuridicità della costruzione e di provvedimenti sananti, in conseguenza, avrebbero natura dichiarativa ed efficacia ex tunc».

[7] Cfr. TAR Lazio, Sez. III, 5 febbraio 2018, n. 1392; TAR Lazio, Sez. III, 27 febbraio 2023, n. 3371; TAR Lazio, Sez. III, 21 marzo 2023, n. 4937; reperibili in www.giustizia-amministrativa.it.

[8] In particolare, la retroattività in senso stretto presenta gli stessi limiti naturali della retroattività per espressa disposizione di legge o per la natura dell’atto; infatti, essa «deve tenere conto delle posizioni giuridiche soggettive dei terzi, non può eliminare i fatti avvenuti in epoca anteriore, secondo il principio “factum infectum fieri nequi” ed esige la preesistenza dei presupposti di fatto e di diritto richiesti per l’emanazione dell’atto cui si intende dare efficacia retroattiva, fin dalla data alla quale si vogliono far risalire gli effetti dell’atto stesso». Cfr. R. Villata – M. Ramajoli, Il provvedimento amministrativo, ed. II, Torino, 2017, 335.

[9] R. Villata – M. Ramajoli, op. cit., pag. 706.

[10] Si veda, P.M. Vipiana, L’attività amministrativa ed i regimi amministrativi delle attività private, Wolters Kluwer, 2017, pag. 273; M.A. Sandulli, Principi e regole dell’azione amministrativa, ed. IV, Giuffrè, 2023, pag. 633 ss;

[11] A. Fiale – E. Fiale, op. cit., pag. 788.

[12] Ibidem.

[13] Per un’analisi completa dell’istituto si veda, ex multis, il commento dell’art. 36 a cura di F. Saitta, in M.A. Sandulli, Testo unico dell’edilizia, op. cit., pp. 863 ss.,; E. Foresti, La sanatoria edilizia, Giuffrè, 2016; N. D’Angelo, op. cit.

[14] Cfr. E. Foresti, op. cit.

[15] Il d.l. 29 maggio 2024, n. 69, non ancora convertito in legge, non prevede più un’unica disciplina per tutti i casi in cui si applica l’accertamento di conformità ma, con l’introduzione dell’art. 36-bis, distingue i casi in cui l’intervento è realizzato assenza di titolo, totale difformità o variazioni essenziali dai casi di parziale difformità.

[16] In particolare, la giurisprudenza amministrativa più risalente affermava che non si poteva ricorrere all’accertamento di conformità qualora l’area interessata dall’intervento edilizio fosse assoggettata ad un vincolo posto a tutela di interessi paesaggistici o ambientali. Successivamente, invece, la giurisprudenza maggioritaria ha prospettato la tesi contraria (Cfr., ex multis, Cass., Sez. I, 28 ottobre 1998, n. 11301; TAR Liguria, Sez. I, 27 maggio 1999, n. 230). Questo orientamento però sembra contrastare con l’art. 146, co. 4 del d.lgs. n. 42/2004  secondo il quale «l’autorizzazione paesaggistica non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione anche parziale degli interventi». In ogni caso, rimane fermo il consolidato principio giurisprudenziale secondo cui la sanatoria per accertamento di conformità non si estende alle violazioni delle norme sulla tutela del paesaggio. Sul punto, si vedano, ex multis, T. Alibrandi e P.G. Ferri, I beni culturali e ambientali, IV ed., Giuffrè, 2001; M.A. Sandulli, Il Codice dei beni culturali e del paesaggio, III ed., Giuffrè, 2019; A. Fiale – E. Fiale, op. cit.;  C.G. Maritato, L’abuso edilizio consistente nella realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo paesaggistico non può essere sanato, in www.latribuna.it.

[17] Sul punto, si rinvia a E. Foresti, op. cit.; L. Ricci, Soggetti legittimati al rilascio dell’accertamento di conformità e necessità o meno del consenso del proprietario, in Riv. giur. ed., 2015, 5, 1149 ss; P. Gaggero, Regolarizzazione edilizia successiva atipica e accertamento di conformità, in Rivista Giuridica dell’Edilizia, 2004, I, 1397, in cui si richiama una sentenza del Consiglio di Stato, n. 6529 del 21 ottobre  2003, che, in difformità dall’orientamento prevalente, afferma come la presentazione dell’istanza di accertamento di conformità richiederebbe sempre il consenso del proprietario, in quanto l’art. 13 della l. n. 47/1985 (oggi art. 36 D.P.R. n. 380/2001) andrebbe comunque letto in relazione alle norme che disciplinano il rilascio del permesso di costruire e che richiedono un titolo per presentare la relativa domanda. Né, a parere del Consiglio di Stato, «appare in senso contrario rilevante la circostanza che l’art. 13 individui nel “responsabile dell’abuso”, e non già nel titolare del bene, il soggetto legittimato a chiedere la concessione in sanatoria, in quanto in proposito è agevole osservare che il legislatore ha solo adottato una formula idonea a ricomprendere tutte le categorie di soggetti, indicati nell’art. 6, che hanno concorso a realizzare l’abuso, fermo restando che anche detti soggetti non possono chiedere, senza il consenso del titolare del bene, sul quale  insistono le opere e che potrebbe essere completamente  estraneo all’abuso ed avere anzi  un interesse contrario alla loro sanatoria, una concessione che, in  ipotesi, potrebbe risolversi in danno dello stesso».

[18] Tale requisito costituisce una delle principali differenze tra la sanatoria e il condono; infatti, la sanatoria si applica rispetto agli abusi cd. “formali”, ossia realizzati senza autorizzazione ma nel rispetto della disciplina urbanistico-edilizia; il condono, invece, autorizza la regolarizzazione degli abusi cd. “sostanziali” ossia realizzati in contrasto alle normative urbanistico-edilizie. Cfr. V. Brigante, Accertamenti di conformità: tracce di una controversa evoluzione, in Riv. giur. ed., 2018, 3, 173 ss.

[19] Sul punto, in dottrina si è specificato che «in assenza di disciplina urbanistica al momento della realizzazione dell’opera ovvero a quello della presentazione della domanda (ad esempio: sussistenza di un vincolo urbanistico decaduto per il decorso del quinquennio) l’accertamento di conformità dovrà essere effettuato dall’amministrazione con riferimento alle prescrizioni di cui all’art. 9 del T.U. n. 380/2001». Inoltre, «la domanda deve essere ugualmente accolta qualora soltanto dopo la sua presentazione sopravvengano nuove norme ovvero mutamenti degli strumenti urbanistici che renderebbero l’abuso insanabile». Cfr. A. Fiale – E. Fiale, op. cit., 794.

[20] Cfr. art. 36, co. 1, D.P.R. n. 380/2001, come modificato dal d.l. n. 69/2024, non ancora convertito in legge, «in caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali nelle ipotesi di cui all’articolo 31, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 23, comma 1, o in totale difformità da essa o con variazioni essenziali».

[21] Cfr. art. 36-bis, co. 1, D.P.R. n. 380/2001, come modificato dal d.l. n. 69/2024, non ancora convertito in legge, «interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 34 ovvero in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 37».

[22] Prima della modifica apportata dal d.l. n. 69/2024, non ancora convertito in legge, l’art. 36 D.P.R. n. 380/2001 disciplinava anche i casi di difformità parziale, rispetto ai quali i due criteri precedenti dovevano essere riferiti solamente alle parti difformi. Oggi, tale periodo del secondo comma è stato soppresso e sostituito dal comma n. 5 dell’art. 36-bis interamente dedicato alle ipotesi di parziale difformità, in cui si precisa che: «Il rilascio del permesso e la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria sono subordinati al pagamento, a titolo di oblazione, di una somma pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione degli interventi, in misura compresa tra 1.032 euro e 30.984 euro. Nelle ipotesi di cui al comma 4, qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, si applica altresì una sanzione equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. L’importo della sanzione pecuniaria di cui al secondo periodo è determinato previa perizia di stima. In caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui all’articolo 167, comma 1, del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42».

[23] Cfr. A. Fiale – E. Fiale, op. cit..

[24] Circa la retroattività dei provvedimenti amministrativi, si veda R. Villata – M. Ramajoli, op. cit., 332 ss, «sotto la denominazione di retroattività dei provvedimenti amministrativi si racchiudono vicende diverse tra loro. Una prima evenienza consiste nella c.d. retrodatazione. Essa si verifica quando l’amministrazione in realtà, in base ad un’espressa disposizione di legge in tal senso, oppure in ottemperanza a pronunce amministrative o giurisdizionali, riporta la decorrenza degli effetti dell’atto al momento da cui avrebbero dovuto iniziare, anche se il provvedimento è stato emanato in seguito. (…) Una seconda evenienza si realizza nel caso di provvedimenti i cui effetti si riportano ad un momento anteriore in virtù di un principio normativo non scritto o come è stato altrimenti detto in ragione della loro natura e funzione». In materia, si rinvia inoltre a W. Troise Mangoni, L’esercizio retroattivo del potere amministrativo. Limiti e garanzie a tutela dell’individuo, Torino, 2016; P. Virga, Diritto amministrativo, Vol. IV, Milano, 1996.

[25] Cfr. A. Fiale – E. Fiale, op. cit.; TAR Toscana, Sez. II, 19 settembre 2006, n. 3984.

[26] Si veda, M.S. Giannini, Istituzioni di diritto amministrativo, Milano, 1981 e M.A. Sandulli, Principi e regole dell’azione amministrativa, cit.

[27] In questo senso, A. Fiale – E. Fiale, op. cit., dove si precisa che alcuni Autori, tra cui La Rocca in La repressione degli abusi e la sanatoria in urbanistica, sostengono che la sanatoria «non eliminerebbe lo stato di antigiuridicità ma di giuridicità della costruzione e di provvedimenti sananti, in conseguenza, avrebbero natura dichiarativa ed efficacia ex tunc».

[28] Cfr. TAR Lazio, Sez. III, nn. 1392/2018; 3371/2023; 4937/2023, cit.

[29] Cfr. R. Villata – M. Ramatoli, op.cit., 335.

[30] Cfr. Art. 2033 c.c.

[31] Sul punto si rinvia, ex multis, a V. Roppo, Il Contratto, ed. II, Giuffrè, 2011, 819 ss., P. Gallo, Il contratto, ed. II, Giappichelli, 2022; F. Galgano, Trattato di diritto civile, ed. IV, Wolters Kluwer, 2023.

[32] In materia, si veda G. Guarino, Sul regime costituzionale delle leggi di incentivazione e di indirizzo, in Scritti di diritto pubblico dell’economia e di diritto dell’energia, Milano, 1962; F. Scalia, Incentivi delle fonti rinnovabili e tutela dell’affidamento, in Il diritto dell’economia, 2019, 98; R. Bianchi, I finanziamenti europei per il clima e il Piano Green Deal 2021, in Ambiente & Sviluppo, 2022, 4, 257.

[33] TAR Lazio, Sez. III, n. 1392/2018, in Riv. giur. ed., 2018, 2, I, 488.

[34] TAR Lazio, Sez. III, n. 3371/2023, cit.

[35] Ivi, ai punti 6.2.3 e 6.2.4.

[36] TAR Lazio, Sez. III, n. 4937/2023, cit.

[37] Ivi, al punto 14.

[38] Art. 1, comma 960, della legge n. 205/2017.

[39] TAR Lazio, Sez. III, nn. 3371 e 4937 del 2023, cit.

[40] Cfr. TAR Liguria, Sez. I, 29 aprile 2024, n. 302, in www.giustizia-amministrativa.it.

[41] In materia di concessioni demaniali marittime si rinvia, ex multis, a O. Ranelletti, Teoria generale delle autorizzazioni e delle concessioni amministrative. Parte I: concetto e natura delle autorizzazioni e concessioni amministrative, in Giur.it, 1898, IV, 7 ss; F. Querci, Demanio marittimo, in Enc. dir., Vol. XII, Milano, 1964, 92 ss; C. Marzuoli, Concessioni amministrative, in Dig. Disc. Pubbl., Vol. III, Torino, 1989, 280 ss; G. Bellitti, La direttiva Bolkestein e le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali, in Giorn. dir. amm., 2017, 1, 60 ss.: M. Timo, Concessioni marittime: proroga legale e tutela della concorrenza, in Dir. mar., 2018, 191 ss.

[42] In particolare, l’inammissibilità per sopravvenuta carenza di interesse era fondata sul fatto che, nel corso del giudizio, sia la concessione demaniale marittima dello stabilimento comprendente la passerella sia la concessione del dehor erano scadute.

L'articolo Gli effetti della sanatoria edilizia nella recente giurisprudenza del giudice amministrativo proviene da Giustamm.

Riv. n. 4/2024

Pubblicato l’8/04/2024

Codice ISSN: 1972-3431

Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 gennaio 2024, n. 920, (ud. 18 gennaio 2024) – Montedoro, Pres. – Ponte, Cons. Est.

Sara Scazzola

(Abstract)

Il Consiglio di Stato esclude l’applicazione della ritenuta alla fonte a titolo di imposta ex art. 30 d.P.R. n. 600/1973 sul premio di cui all’ art. 92 d.lgs. n. 42/2004. La pronuncia annotata sottolinea la natura del premio come indennizzo a titolo di ristoro per un’attività svolta nell’interesse pubblico, da non associare ad una vincita rimessa alla sorte. Infine, il Collegio afferma che all’avente diritto al premio deve essere, in ogni caso, garantita la partecipazione al procedimento per la determinazione dello stesso.

Beni culturali, paesaggistici e ambientali – Ritrovamento di un reperto archeologico – Premio – Natura indennitaria – Partecipazione del privato

Sommario: 1. Premessa. – 2. La questione oggetto di giudizio. – 3. La decisione del Consiglio di Stato. – 4. Il premio allo scopritore per il ritrovamento di beni culturali. – 5. Osservazioni conclusive.

1. Premessa

Con la sentenza in esame[1], il Consiglio di Stato si è pronunciato sul gravame proposto avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia[2] che respingeva la richiesta di annullamento sia del provvedimento di attribuzione e richiesta di accettazione della proposta di premio[3], sia dell’atto contenente la relazione scientifica ai fini della determinazione del premio ai sensi dell’art. 92 del d.lgs. n. 42/2004[4].

Le questioni dedotte in giudizio possono essere ricondotte a tre centri focali: innanzitutto, la determinazione della posizione dell’avente diritto al premio mediante la disamina della qualifica di concessionario dell’attività di ricerca o di scopritore della cosa[5]; secondariamente, l’analisi della natura del premio per i ritrovamenti[6] onde verificarne la soggezione o meno alla ritenuta alla fonte a titolo di imposta ex art. 30 d.P.R. n. 600/1973; da ultimo, la verifica del diritto di partecipazione al procedimento di determinazione del premio in capo al destinatario dello stesso.

La pronuncia annotata assume particolare rilievo in merito alla disciplina del premio per i ritrovamenti, poiché si discosta da quanto da tempo affermato in giurisprudenza[7], circa la natura propria dell’istituto. Infatti, il Collegio afferma la natura indennitaria del premio che da tempo sembrava essere superata. Il Consiglio di Stato, in particolare, giunge a tale conclusione in seguito all’analisi della funzione del premio de quo rispetto ai “premi” richiamati dall’art. 30 d.P.R. 600/1973, sui quali viene applicata la ritenuta alla fonte a titolo di imposta[8].

2. La questione oggetto di giudizio

Il 29 gennaio 2016 la società ricorrente acquistava un compendio immobiliare denominato “Teatro Cressoni” e, successivamente, comunicava alla Soprintendenza (Archeologia, Belle Arti e Paesaggio) l’intenzione di avviare i lavori di ristrutturazione[9] per scopi imprenditoriali. In tale occasione, la Soprintendenza rilasciava un parere secondo il quale nell’area interessata vi era il “rischio di ritrovamenti archeologici”[10]; pertanto, gli scavi dovevano essere supervisionati da un operatore archeologico, operante sotto la direzione scientifica della Soprintendenza stessa.

Nel corso dei lavori, si rinvenivano reperti archeologici, tra cui 3 anelli d’oro e 1000 monete d’oro  (cd. “Tesoro di Como”), risalenti al periodo tardo romano.

In seguito, il Ministero della Cultura determinava, con proprio provvedimento, l’entità del premio da attribuire alla società in qualità di proprietaria del sito ex art. 92, co. 1, lett. a), d.lgs. n. 42/2004.

Il provvedimento[11] quantificava la somma in euro 369.041,36, ossia il 9,25% del valore di stima del reperto, e assoggettava la stessa a ritenuta a titolo di imposta ex art. 30 d.P.R. n. 600/1973.

Di conseguenza, la società ricorreva al TAR Milano per l’annullamento del provvedimento del Ministero della Cultura, contenente l’attribuzione e la richiesta di accettazione della proposta del premio di rinvenimento ex artt. 92 e 93 Codice Urbani, nonché tutti gli atti ad esso connessi e, in particolare, l’atto della Soprintendenza che comprendeva la relazione scientifica e amministrativa per la determinazione del premio[12].

In primo luogo, la società riteneva erronea la qualifica di “proprietario del sito” ex art. 92, co. 1., lett. a), cit.[13], affermando di rientrare nell’ambito di applicazione del co. 2, in qualità o di “titolare della concessione di ricerca” o di “scopritore”; pertanto, rivendicava di aver diritto a un premio corrispondente fino alla metà del valore del reperto e non fino al quarto del valore, considerando, in ogni caso, illegittima la percentuale del 9,25%.

Inoltre, la ricorrente sosteneva l’inapplicabilità della ritenuta alla fonte a titolo di imposta ex art. 30 d.P.R. n. 600/1973 sul premio di ritrovamento, giacché quest’ultimo presenta caratteristiche differenti rispetto ai premi a cui tale articolo si riferisce[14].

Infine, lamentava la violazione dei principi di collaborazione e buona fede per la mancata partecipazione al procedimento di determinazione del premio.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia respingeva il ricorso.

Pertanto, avverso la sentenza n. 1263/2022, la società presentava ricorso in appello presso il Consiglio di Stato, lamentando error in iudicando, violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 e analoghi vizi per ognuna delle questioni sollevate in primo grado.

3. La decisione del Consiglio di Stato

La sentenza in commento addiviene a un accoglimento del ricorso in appello, per effetto del quale, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Il primo punto su cui il Consiglio di Stato si è pronunciato concerne la sussistenza, in capo alla ricorrente, della qualifica di “concessionario di ricerca” o, in subordine, di “scopritore della cosa”, dalla quale dipende la possibilità di poter rivendicare un premio corrispondente fino a metà, anziché un quarto, del valore del reperto ai sensi dell’art. 92 co. 2 del d.lgs. n. 42/2004.

In entrambi i gradi di giudizio viene escluso il titolo di concessionario di ricerca. Tuttavia, se in primo grado veniva considerata astrattamente possibile l’ipotesi di configurabilità dell’atto concessorio in via implicita[15], la pronuncia in rassegna la esclude sottolineando la necessità di un atto di concessione formale ed espresso[16]. Dunque, si ritiene che l’affidamento della concessione non possa avvenire in via implicita o indiretta. Infatti, il titolo concessorio viene rilasciato per il perseguimento di finalità culturali connesse a interessi pubblici primari e impone l’assunzione di obblighi specifici; tali caratteristiche lo rendono incompatibile con un rilascio implicito e indiretto.

Nel caso di specie, si è esaminata la natura del parere rilasciato dalla Soprintendenza in cui si esplicitava il rischio di ritrovamenti archeologici, concludendo che non può essere qualificato come atto concessorio per mancanza degli elementi caratterizzanti.

Quanto al titolo di “scopritore della cosa”, il Consiglio di Stato addiviene ad una conclusione differente rispetto al primo grado di giudizio[17]. Il Collegio ritiene, infatti, che questo possa essere riconosciuto alla ricorrente. Sul punto la pronuncia in rassegna precisa che, sebbene non sia chiaro chi materialmente abbia rinvenuto l’oggetto, la società può comunque essere qualificata come “scopritore” e non solo come “proprietario”, in quanto titolare dei permessi sulla base dei quali erano in corso le attività materiali[18], nonché destinataria delle prescrizioni della Soprintendenza.

Pertanto, si evince che, qualora non vi sia certezza circa lo scopritore materiale del reperto, quest’ultimo può essere identificato nel proprietario, purché sia titolare dei permessi per lo svolgimento dei lavori, imputati allo stesso sia giuridicamente che materialmente; ciò, anche nel caso in cui gli stessi lavori siano assegnati a diverse società appaltatrici[19].

Ne consegue che la qualifica di “scopritore” in capo alla ricorrente non si possa escludere de plano; tuttavia, rimangono necessarie ulteriori verifiche dell’amministrazione in sede di riesame, per poter valutare definitivamente il ruolo svolto da tutti i soggetti interessati, considerando che “uno scopritore vi deve forzatamente essere”[20].

In considerazione di ciò, anche la quantificazione della percentuale del valore corrispondente al premio deve essere rivalutata[21]. Infatti, in caso di attribuzione della qualifica di “scopritore della cosa” in capo alla società ricorrente proprietaria del sito, il premio riconosciuto non sarebbe più quantificabile fino a un quarto ma fino alla metà del valore dei reperti; pertanto, un premio pari al 9,25% del valore potrebbe ragionevolmente risultare inadeguato, dal momento che il valore massimo di rifermento non sarebbe più il 25% ma il 50%.

Il Consiglio di Stato si è, inoltre, pronunciato sulla lamentata illegittimità dell’applicazione della ritenuta alla fonte a titolo di imposta ai sensi dell’art. 30 d.P.R. n. 600/1973.

In primo grado si era affermata l’applicabilità dell’art. 30 d.P.R. n. 600/1973 sul premio per i ritrovamenti; nello specifico, si affermava che quest’ultimo dovesse rientrare nella categoria dei “premi comunque diversi da quelli su titoli”[22]. Il Tar applicava un’interpretazione strettamente letterale; pertanto, non individuava alcuna ragione per riservare al “premio” de quo un trattamento diverso dagli altri incrementi patrimoniali connessi alla sorte cui l’art. 30 d.P.R. n. 600/1973 si riferisce[23].

Il Consiglio di Stato, sul punto, ha adottato un approccio interpretativo differente. Infatti, non si è focalizzato né sull’argomento letterale, né sull’elemento della sorte, ma ha indagato la vera natura e la ratio del premio di cui all’art. 92 d. lgs. n. 42/2004[24].

Sulla base di tale argomento interpretativo, dunque, il premio per i ritrovamenti corrisponde a un indennizzo a titolo di ristoro per un’attività svolta nello stesso interesse pubblico. Pertanto, non può essere associato ad una vincita derivante dalla sorte; di conseguenza, la previsione della ritenuta alla fonte a titolo di imposta sui “premi” ex art. 30 è da ritenersi una mera coincidenza terminologica[25].

Quindi, per escludere la ritenuta alla fonte a titolo di imposta, il Collegio afferma che il premio corrisponde a un «indennizzo a titolo di ristoro per gli effetti derivanti dall’attività autoritativa di incameramento di un bene che, pur ritrovato nell’ambito di una proprietà privata, per motivi di superiori interessi pubblici è destinato allo Stato»[26]. Tale interpretazione assume notevole rilievo, in quanto si discosta dal prevalente orientamento giurisprudenziale che da tempo aveva escluso la natura di indennizzo del premio[27].

L’ultima questione affrontata concerne il diritto di partecipazione al procedimento di determinazione del premio in capo al destinatario dello stesso.

La società ricorrente, infatti, lamentava la violazione dei principi di collaborazione e buona fede da parte dell’amministrazione per non averle permesso di partecipare al procedimento di determinazione del premio.

Diversamente, l’amministrazione resistente affermava che non fosse prevista la partecipazione dell’interessato in tale procedimento.

In primo grado, la tesi dell’amministrazione non veniva confutata, inoltre si considerava la censura infondata, in quanto la partecipazione era comunque stata concessa; infatti, un esperto nominato dai ricorrenti aveva potuto esaminare direttamente i reperti.

Di diverso avviso è il Consiglio di Stato.

In primo luogo, non avvalla la tesi dell’amministrazione poiché, lungi dal limitarsi alla sola lettura dell’art. 93 d.lgs. n. 42/2004[28], adotta un’interpretazione sistematica e richiama il principio generale secondo cui la normativa di settore dev’essere integrata con le regole che garantiscono la partecipazione del destinatario dell’attività autoritativa[29].

Quindi, la sentenza in commento chiarisce pregevolmente che la partecipazione dell’interessato al procedimento di determinazione del premio si deve garantire, “in ogni caso”, ai sensi degli artt. 7 o 10 e 10bis l. n. 241/1990 a seconda che lo stesso sia stato avviato ex officio o su istanza di parte.

In secondo luogo, nonostante l’accesso dell’esperto ai reperti, il Collegio ritiene che nel caso di specie non sia comunque stata garantita la partecipazione. Infatti, affinché tale garanzia venga rispettata non è sufficiente la sussistenza di una qualunque forma di partecipazione, ma è necessario che questa sia adeguata e opportunamente valutata dall’amministrazione stessa[30].

4. Il premio allo scopritore per il ritrovamento di beni culturali

La sentenza in rassegna contribuisce al chiarimento di alcuni aspetti propri della disciplina del premio allo scopritore per il ritrovamento di beni culturali.

L’istituto del premio per ritrovamenti e scoperte, inizialmente, era disciplinato dagli artt. 43 ss. della l. n. 1089/1939[31], successivamente dagli artt. 85 ss. del d.lgs. n. 490/1999[32], mentre oggi trova la propria sede negli artt. 88 ss. del d.lgs. n. 42/2004.

Tuttavia, nonostante i tre passaggi legislativi indicati, non è stato oggetto di consistenti modificazioni sostanziali.

Nel corso del tempo, le qualifiche individuate dalle norme come aventi titolo al premio sono rimaste inveriate. Queste sono: il proprietario dell’immobile dove è avvenuto il ritrovamento, il concessionario dell’attività di ricerca, lo scopritore fortuito che ha ottemperato agli obblighi prescritti[33]. Ai tre casi già menzionati, nei quali si riconosce un premio corrispondente fino a un quarto del valore del reperto, si devono aggiungere due ipotesi peculiari, ossia il proprietario dell’immobile che abbia ottenuto la concessione di ricerca da un lato, e il proprietario dell’immobile scopritore della cosa, dall’altro. Queste ultime ipotesi prevedono un premio maggiore, che può arrivare fino alla metà del valore delle cose ritrovate. Nessun premio, invece, spetta a colui che abbia rinvenuto il reperto dopo essersi introdotto nel fondo altrui senza il consenso del proprietario o del possessore.

Pertanto, a partire dalla cd. “legge Bottai” fino ad oggi, il premio è stato riconosciuto per due tipologie di ritrovamento: una connessa all’attività di ricerca archeologica, e l’altra c.d. “fortuita”.

L’attività di ricerca archeologica è di competenza esclusiva dello Stato; questo, tuttavia, la può svolgere sia in forma diretta, sia per mezzo di concessione ad enti o privati. Nel secondo caso, dunque, i privati operano in veste di «ausiliario» dell’amministrazione[34]. Sul punto sia la dottrina[35] che la giurisprudenza[36], compresa la sentenza in esame, affermano che tale ritrovamento è il risultato di una ricerca preordinata e organizzata. In particolare, questa attività presuppone il compimento di una serie di atti consapevoli da svolgere in ossequio a regole ben precise, da individuarsi nell’atto di concessione.

Diversamente, la scoperta fortuita, si contraddistingue per il suo carattere occasionale, in cui la volontà dello scopritore risulta irrilevante[37].

Pertanto, alla nozione di scoperta fortuita è stato attribuito un carattere residuale, ritendendo rientrante in tale fattispecie ogni rinvenimento estraneo ad un programma di scavi archeologici. Il ritrovamento fortuito, quindi, deve avvenire “per caso” e in quanto tale non può essere previsto o prevedibile[38].

Data questa definizione di “scoperta fortuita” potrebbero sorgere ulteriori interrogativi circa la natura del rinvenimento del caso di specie.

Infatti, ammessa l’inesistenza di un atto di concessione di ricerca che impedisce di qualificare il ritrovamento come “connesso a ricerca archeologica”, si potrebbe dubitare anche sulla qualificazione dello stesso come “scoperta fortuita”. L’obiezione potrebbe essere mossa in merito alla sussistenza dell’elemento di imprevedibilità, confutabile dalla presenza del parere della Soprintendenza circa la possibilità e il rischio di trovare reperti di epoca romana e medievale durante gli scavi. Da ciò si potrebbe evincere la configurabilità del caso di specie in una terza ipotesi di natura ibrida che non sia, né connessa all’attività di ricerca archeologica, né del tutto fortuita e imprevedibile, sulla quale sarebbe interessante indagare.

Sul punto, una recente pronuncia del Consiglio di Stato[39] ha ritenuto che la disciplina in materia di premio sia da interpretare nel senso che si debba escludere la possibilità di corrispondere il premio ove il ritrovamento sia prevedibile e non ci sia una concessione di ricerca. Tuttavia, la funzione propria del premio è volta non solo a ricompensare chi contribuisce all’arricchimento del patrimonio culturale nazionale, ma anche e soprattutto, a prevenire l’appropriazione indebita del reperto da parte dello scopritore[40]. Alla luce di tali considerazioni, la meritevolezza dell’attività da premiare sembrerebbe sussistere anche qualora la scoperta fosse prevedibile.

Quanto alla funzione propria del premio, la sentenza annotata si discosta dall’orientamento giurisprudenziale che da tempo escludeva la natura indennitaria. Infatti, il precedente orientamento riteneva che il premio non fosse volto a compensare il destinatario per le eventuali perdite subite, in particolare, per la sottrazione della proprietà dei beni culturali ritrovati.

Segnatamente, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione^[41] indicavano che all’attribuzione patrimoniale in esame «… è sotteso lo scopo di spingere il privato ad una determinata forma di attività collaborativa ritenuta utile e consona all’interesse pubblico; sicché la elargibilità del beneficio è riconosciuta soltanto dopo che il comportamento auspicato sia stato portato ad effetto e positivamente riscontrato come meritorio. Ed il fine incentivato non è quello della ricerca e del rinvenimento di beni di ignota esistenza e collocazione, bensì quello della loro consegna, una volta rinvenuti fortuitamente o meno, all’autorità preposta alla loro tutela».

L’esclusione della natura indennitaria derivava dalla considerazione dell’appartenenza allo Stato delle cose ritrovate^[42]; pertanto, non poteva riconoscersi la natura di corrispettivo per la perdita sofferta dal proprietario del suolo, né la natura di un indennizzo per il depauperamento del patrimonio attraverso un atto legittimo dell’Amministrazione, non sussistendo alcun diritto sacrificato.

Da ciò, consegue che il premio per il ritrovamento è giustificato dalla particolare meritevolezza del comportamento tenuto dal soggetto beneficiario. Infatti, ad essere premiati sono: il comportamento del concessionario di ricerca, che si assume l’onere di organizzare e finanziare l’attività di ricerca, garantendo la consegna del bene alle autorità pubbliche; la condotta dello “scopritore” fortuito, il quale si viene a trovare nella condizione di poter nascondere la scoperta, ma ciò nonostante si attiva per rendere noto il ritrovamento, custodirlo e garantirne la consegna; il comportamento del proprietario, anche quando non concessionario di ricerca o “scopritore”,  perché rende comunque possibile la scoperta consentendo l’ingresso sulla proprietà^[43].

Quindi, secondo la precedente giurisprudenza, a partire dal presupposto dell’appartenenza allo Stato sin dall’origine delle cose rinvenute^[44], la natura dell’istituto non era quella di corrispettivo per la perdita della proprietà, o di indennizzo per il depauperamento patrimoniale del proprietario, ma di remunerazione dell’attività collaborativa del privato al perseguimento del pubblico interesse, ossia la conservazione e l’incremento del patrimonio culturale della collettività. Pertanto, ad essere incentivata non è tanto la ricerca di beni di ignota esistenza ma la loro consegna all’autorità preposta alla tutela^[45].

Tuttavia, la sentenza in rassegna al punto 6.3. afferma che la natura del premio corrisponde ad un «indennizzo a titolo di ristoro per gli effetti derivanti dall’attività autoritativa di incameramento di un bene che, pur ritrovato nell’ambito di una proprietà privata, per motivi di superiori interessi pubblici è destinato allo Stato».

In questi termini sembra essersi ripreso l’orientamento giurisprudenziale che già in passato aveva posto in luce non solo la funzione “compensativa” del mancato acquisto della proprietà del premio[46], ma anche il mancato incremento patrimoniale che, sebbene non sia manifesto all’interno della disciplina speciale in ragione dell’attribuzione della proprietà dei reperti in via originaria allo stato, si può chiaramente individuare con riferimento alla normativa sul tesoro in diritto comune. Quest’ultima, infatti, è derogata dalla legge speciale che nega, appunto, l’acquisto reale in capo sia al proprietario del fondo, che allo scopritore[47].

Sembra essere pertinente alla decisione in esame anche l’orientamento che richiama la natura di un indennizzo per il depauperamento patrimoniale sofferto dallo scopritore o dal proprietario attraverso un atto legittimo dell’amministrazione[48].

La sentenza annotata attribuisce natura indennitaria al premio muovendo dalla condivisibile affermazione della differenza tra i premi di cui all’art. 30 d.P.R. 600/1973 e il premio del caso di specie. Infatti, il premio per i ritrovamenti non può essere degradato a un premio per una vincita rimessa alla sorte, dal momento che la sua ragione soggiacente è più profonda e si individua in un’attività svolta nello stesso interesse pubblico.

5. Osservazioni conclusive

Alla luce della disamina proposta, emerge la rilevanza della pronuncia del Consiglio di Stato. Questa, infatti, innova la disciplina sul premio per il ritrovamento dei beni culturali.

Le questioni analizzate dalla sentenza riguardano tre diversi profili della disciplina del premio: la qualifica dei destinatari, la natura dell’istituto e il diritto alla partecipazione del procedimento di determinazione.

Circa i destinatari del premio, si evince che, qualora non vi sia certezza riguardo allo scopritore materiale del reperto, quest’ultimo può essere identificato nel proprietario, purché sia titolare dei permessi per lo svolgimento delle attività materiali, le quali vengono imputate allo stesso non solo giuridicamente ma anche materialmente; ciò, anche nel caso in cui i lavori siano assegnati a diverse società appaltatrici[49].

In merito alla natura del premio vi è l’apporto più rilevante della sentenza. Su questo punto, infatti, viene ribaltato l’orientamento giurisprudenziale che da tempo escludeva la natura indennitaria del premio[50]. Nel caso di specie, risulta condivisibile il ragionamento sviluppato dal Consiglio, che ha richiamato la natura indennitaria del premio, al fine di escludere l’applicazione della ritenuta alla fonte a titolo di imposta. Appare corretta, pertanto, la distinzione operata tra il premio de quo e i “premi” di cui all’art. 30 d.P.R. 600/1973, rispetto ai quali sussiste “una mera coincidenza terminologica”[51]. Infatti, si deve sottolineare l’importanza culturale del premio ex art. 92, previsto per tutelare interessi pubblici primari e ben distante dal concetto di “premio” in relazione a una vincita connessa alla sorte.

Quanto al diritto di partecipazione al procedimento di determinazione del premio, il Consiglio ha pregevolmente chiarito come questo vada, “in ogni caso” garantito. Segnatamente, viene richiamato il principio generale secondo cui la normativa di settore deve essere integrata con le regole generali del procedimento amministrativo. Pertanto, la disciplina della determinazione del premio ex art. 93, non va considerata isolatamente, ma in relazione alla l. n. 241/1990.

Da ultimo, rimane aperto l’interrogativo circa possibilità di qualificare la scoperta del caso di specie come prevedibile, in forza della presenza del parere della Soprintendenza circa il rischio di rinvenire reperti di epoca romana e medievale. Sul punto si pone la questione in merito all’attribuzione del premio anche nel caso di un’ipotesi ibrida, che non rientri propriamente né nella scoperta fortuita in senso stretto, né in quella connessa all’attività di ricerca archeologica.

[1] Cons. Stato, Sez. VI., 30 gennaio 2024, n. 920, in www.giustizia-amministrativa.it.

[2] TAR Lombardia, Sez. III, 30 maggio 2022, n. 1263, in www.giustizia-amministrativa.it.

[3] Provvedimento del Ministero della Cultura prot. 7706 del 9 marzo 2021.

[4] Atto della Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio delle Province di Como, Lecco, Monza-Brianza, Pavia, Sondrio, Varese, prot. 35830 del 7 dicembre 2020.

[5] Per una trattazione completa delle categorie dei soggetti legittimati alla corresponsione del premio si richiamano, ex multis, S. Alagna, Ritrovamento e scoperta di beni aventi valore culturale, in Contratto e impresa, 1986, 434 ss.; T. Alibrandi – P.G. Ferri, I beni culturali e ambientali, IV ed., Giuffrè, 2001, 620 ss.; S. Toschei, Al giudice amministrativo le cause sui premi, GD, 4/2004, 112-113; M.A. Sandulli, Il Codice dei beni culturali e del paesaggio, III ed., Giuffrè, 2019, artt. 92-93.

[6] La dottrina ha indagato a lungo la natura del premio per il ritrovamento, in particolare si rinvia a: T. Alibrandi – P.G. Ferri, op. cit.; M.A. Sandulli, op. cit.; G. Calderoni, Ritrovamenti e scoperte, in G. Caia (a cura di), Il testo unico sui beni culturali e ambientali. Commento al d. lg. 29 ottobre 1999, n. 490, Milano, 2000, 141 ss.; C. Marzuoli, Ritrovamenti e scoperte, in M. Cammelli (a cura di), Il codice dei beni culturali e del paesaggio, Bologna, 2004, 297-298; A. Mansi, La tutela dei beni culturali e del paesaggio, Padova, 2004, 521.

[7] Da tempo la giurisprudenza escludeva la natura indennitaria del premio. Cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 gennaio 2024, n. 207; Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2302/2015; Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 116/2013 in www.giustizia-amministrativa.it; Corte di Cassazione, Sez. Un., 11 marzo 1992, n. 2959 in dejure.it.

[8] Per un quadro completo della disciplina in materia di ritenuta alla fonte a titolo di imposta si vedano, ex multis, G. Falsitta, Manuale di diritto tributario – parte speciale, XIII ed., Cedam, 2021; F. Tesauro, Istituzioni di diritto tributario, Utet Giuridica, 2022; AA.VV., Fisco, Ipsoa, 2024, 463 ss.

[9] Come previsto dall’art. 6 delle disposizioni attuative del PGT del Comune di Como. Cfr. TAR Lombardia, Sez. III, 30 maggio 2022, n. 1263, nel “fatto e diritto”, in www.giustizia-amministrativa.it.

[10] Cfr. Sentenza annotata, al punto 2.1.

[11] Provvedimento del Ministero della Cultura prot. 7706 del 9 marzo 2021.

[12]Cfr.  Sentenza in rassegna.

[13] L’art. 92 d. lgs. 42/2004 recita: «Il Ministero corrisponde un premio non superiore al quarto del valore delle cose ritrovate: a) al proprietario dell’immobile dove è avvenuto il ritrovamento; b) al concessionario dell’attività di ricerca, (di cui all’articolo 89, qualora l’attività medesima non rientri tra i suoi scopi istituzionali o statutari;) c) allo scopritore fortuito che ha ottemperato agli obblighi previsti dall’articolo 90.

2. Il proprietario dell’immobile che abbia ottenuto la concessione prevista dall’articolo 89 ovvero sia scopritore della cosa, ha diritto ad un premio non superiore alla metà del valore delle cose ritrovate.
3. Nessun premio spetta allo scopritore che si sia introdotto e abbia ricercato nel fondo altrui senza il consenso del proprietario o del possessore.
4. Il premio può essere corrisposto in denaro o mediante rilascio di parte delle cose ritrovate. In luogo del premio, l’interessato può ottenere, a richiesta, un credito di imposta di pari ammontare, secondo le modalità e con i limiti stabiliti con decreto adottato dal Ministro dell’economia e delle finanze di concerto con il Ministro, ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400».

[14] L’art. 30 del d.P.R. n. 600/1973 recita: «I premi derivanti da operazioni a premio assegnati a soggetti per i quali gli stessi assumono rilevanza reddituale ai sensi dell’articolo 6 del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, gli altri premi comunque diversi da quelli su titoli e le vincite derivanti dalla sorte, da giuochi di abilità, quelli derivanti da concorsi a premio, da pronostici e da scommesse, corrisposti dallo Stato, da persone giuridiche pubbliche o private e dai soggetti indicati nel primo comma dell’articolo 23, sono soggetti a una ritenuta alla fonte a titolo di imposta, con facoltà di rivalsa, con esclusione dei casi in cui altre disposizioni già prevedano l’applicazione di ritenute alla fonte. (…)».

[15] Il TAR Milano ha esaminato la giurisprudenza in merito alla figura del provvedimento implicito. Quest’ultimo sarebbe configurabile solo quando i contenuti sostanziali siano determinabili chiaramente da un comportamento o atto, da cui emerga una manifestazione chiara di volontà dell’organo competente di attribuire carattere provvedimentale allo stesso; cosicché il provvedimento implicito diviene l’unica conseguenza possibile della presunta manifestazione di volontà (Consiglio di Stato, Sez. V, 15 aprile 2019, n. 2433; TAR Roma, Sez. IV, 20 gennaio 2022, n. 670). Tali elementi non erano stati riscontrati in riferimento al presunto atto implicito nel caso di specie, ossia il parere in cui la Soprintendenza segnalava il rischio di rinvenimenti archeologici nell’area e raccomandava la presenza di un operatore archeologico durante gli scavi.

[16] Ivi, ai punti 4.2 e 4.3.

[17] Il primo grado di giudizio aveva escluso la qualifica di “scopritore fortuito” in capo alla società ricorrente di fronte all’impossibilità di provare chi materialmente avesse trovato il reperto. Alla base di tale decisione si prendeva in esame la ratio del premio allo scopritore, ossia evitare il rischio che quest’ultimo si appropri del bene trovato o lo immetta illegalmente in commercio. Pertanto, il premio potrebbe spettare esclusivamente a colui che per primo entra in contatto con il bene, avendo la possibilità di occultare la scoperta.

[18] Ad esempio, i permessi ad operare in via di trasformazione edilizia nella zona. Cfr. Sentenza annotata, al punto 4.8.

[19] Sentenza annotata, al punto 4.10.

[20] Ibidem.

[21] Ivi, al punto 5.

[22] Cfr. art. 30 del d.P.R. n. 600/1973.

[23] Cfr. TAR Lombardia, cit., nel “fatto e diritto”.

[24] La dottrina è fiorente in materia, a titolo esemplificativo si veda: T. Alibrandi – P.G. Ferri, op. cit., 620 ss.; M.A. Sandulli,  op. cit., artt. 92-93 a cura di E. Furno; M.S. Giannini, I beni culturali, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1976, 1 ss.; G. Calderoni, op. cit.; G. Sciullo, Diritto del patrimonio culturale, Bologna, 2017; M. Timo, La disciplina dei beni culturali, Pacini, 2017, 173 ss; G. Famiglietti – M. Nisticò – N. Pignatelli, a cura di, Codice dei beni culturali ragionato, Molfetta, 2018.

[25] Sentenza in commento, al punto 6.3.

[26] Ivi, al punto 6.3. La tesi secondo cui il premio ha natura indennitaria si era già sostenuta in passato; in particolare si affermava: «la natura di un indennizzo per il depauperamento patrimoniale sofferto dallo scopritore o dal proprietario attraverso un atto legittimo dell’Amministrazione.» Cfr. Cass. Civ., 12 ottobre 1954, n. 3623; GC, I, n. 2447/1954.

[27] Cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 gennaio 2024, n. 207; Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2302/2015; Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 116/2013 in giustizia-amministrativa.it; Corte di Cassazione, Sez. Un., 11 marzo 1992, n. 2959 secondo cui: «…poiché sin dall’origine le cose predette appartengono allo Stato (cfr. art. 826 e 932 ult. comma, cod. civ.; art. 44, 46 e 48 della legge n. 1089 del 1939) resta escluso che nel premio possano essere ravvisati: a) la natura di un corrispettivo per la perdita sofferta dal proprietario del suolo e per la perdita della remunerazione ex art. 930 cod.civ. sofferta dal ritrovatore; b) la natura di un indennizzo per il depauperamento del patrimonio dei predetti attraverso atto legittimo dell’Amministrazione, non esistendo nei privati un antecedente diritto degradato o sacrificato per effetto di un sopravvenuto provvedimento ablatorio; c) i caratteri , comunque, di una misura ristoratrice di un turbato equilibrio di appartenenza», in dejure.it.

[28] L’art. 93 d.lgs. 42/2004 recita: «1. Il Ministero provvede alla determinazione del premio spettante agli aventi titolo ai sensi dell’articolo 92, previa stima delle cose ritrovate.
2. In corso di stima, a ciascuno degli aventi titolo è corrisposto un acconto del premio in misura non superiore ad un quinto del valore, determinato in via provvisoria, delle cose ritrovate. L’accettazione dell’acconto non comporta acquiescenza alla stima definitiva.
3. Se gli aventi titolo non accettano la stima definitiva del Ministero, il valore delle cose ritrovate è determinato da un terzo, designato concordemente dalle parti. Se esse non si accordano per la nomina del terzo ovvero per la sua sostituzione, qualora il terzo nominato non voglia o non possa accettare l’incarico, la nomina è effettuata, su richiesta di una delle parti, dal presidente del tribunale del luogo in cui le cose sono state ritrovate. Le spese della perizia sono anticipate dagli aventi titolo al premio.
4. La determinazione del terzo è impugnabile in caso di errore o di manifesta iniquità».

[29] Ivi, al punto 7.1.

[30] La partecipazione al procedimento amministrativo è espressione dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa. Ciò implica che l’amministrazione coinvolga i soggetti interessati nel processo decisionale, consentendo loro di esprimere le proprie opinioni, presentare le proprie argomentazioni e fornire informazioni rilevanti. Inoltre, la partecipazione al procedimento garantisce una maggiore trasparenza, legittimità e accettabilità delle decisioni prese dall’amministrazione, riducendo il rischio di arbitrio e abuso di potere. Da ultimo, favorisce la produzione di decisioni qualitativamente superiori, in quanto tiene conto delle diverse prospettive e conoscenze dei soggetti coinvolti. Cfr. F. Caringella, Manuale di diritto amministrativo, XV ed., Dike Giuridica, 2022 e R. Garofoli – G. Ferrari, Manuale di diritto amministrativo, XVI ed., Neldiritto, 2022.

[31] La l., 1° giugno 1939, n. 1089, “Tutela delle cose di interesse artistico o storico”, cd. “Legge Bottai” dal nome dell’allora Ministro della Cultura, Giuseppe Bottai che la introdusse avvalendosi dell’ausilio di illustri giuristi, come Santi Romano, e storici dell’arte, come Giulio Carlo Argan, costituisce tutt’oggi il fondamento della disciplina del settore. Sul tema, oltre ai contributi già menzionati, si vedano, ex multis, S. Cassese, I beni culturali da Bottai a Spadolini, in L’amministrazione dello Stato. Saggi, Milano, 1976 e F. Merusi, Le leggi Bottai sul paesaggio e sui beni culturali, in Giustamm, 2012, 11.

[32] Il d.lgs., 29 ottobre 1999, n. 400, “Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell’articolo 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352”, adottato per procedere alla sistemazione organica della normativa in materia sulla scia delle riforme amministrative degli anni ’90. Sul punto si rinvia a, oltre ai contributi già menzionati, M. Cammelli, La nuova disciplina dei beni culturali e ambientali. Commento al Testo Unico approvato con il decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, Mulino, 2000.

[33] Cfr. T. Alibrandi – P.G. Ferri, op. cit. M.A. Sandulli, op. cit., artt. 92-93; S. Lombardi, Diritto dei beni culturali, Cedam, 2021, 158 ss.

[34] Cfr. C. Capelli, Ritrovamenti e scoperte, in Testo unico sui beni culturali commento al d. Lgs. 29 ottobre 1999 n. 490, Milano, 311 ss.

[35] Cfr. M.A. Sandulli, op. cit.; T. Alibrandi – P.G. Ferri, op. cit.

[36] Cons. Stato, Sez. VI, n. 207/2024, cit.; Cons. Stato, Sez. VI, n. 2302/2015, cit. ; Cons. Stato, Sez. VI, n. 116/2013, cit.; Cass., Sez. Un., n. 2959/1992, cit.

[37] Lo scopritore fortuito si distingue per l’occasionalità del ritrovamento, avulso da ogni programma di ricerca e privo di ogni intenzionalità. Pertanto, la scoperta fortuita presuppone l’assenza di ogni attività di ricerca e la mancanza di intenzionalità del ritrovamento. Cfr., W. Cortese, I beni culturali e ambientali. Profili normativi, Cedam, 2002.

[38] Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, n. 207/2024 cit., al punto 16.4.3., in giustizia-amministrativa.it.

[39] Ivi, al punto 16.5.1.

[40] Cfr. M.A. Sandulli, op. cit.

[41] Corte di Cassazione, Sez. Un., 11 marzo 1992, n. 2959, in dejure.it.

[42] Cfr. Artt. 826 e 932 c.c.; artt. 44, 46 e 48 l. n. 1089/1939, oggi art. 91 d.lgs. n. 42/2004; G. Bergonzini, Indennità, indennizzi e premi nella tutela del patrimonio culturale, in RGU, 2008, 112 ss.

[43] Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 207/2024 cit., al punto 16.10.3.

[44] Cfr. Cass. Pen, Sez. III, 22 novembre 2017, n. 26417 «anche nell’ipotesi di scoperta fortuita di cose di interesse artistico-storico, tali cose appartengono allo stato fin dal momento del loro rinvenimento, perché il rinvenimento stesso rappresenta un titolo di acquisto originario dei beni in favore del patrimonio indisponibile dello Stato», in dejure.it.

[45] Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2302/2015, cit.

[46] Cfr. Cass. civ., 12 ottobre 1954, n. 3623, in dejure.it; M.A. Sandulli, op. cit., commento all’art. 92.

[47] Cfr. Cass. civ., Sez. Un, 27 gennaio 1977, n. 401, in dejure.it.

[48] V. M.A. Sandulli, op. cit., commento all’art. 92.

[49] Sentenza in rassegna, al punto 4.10.

[50] Cons. Stato, Sez. VI, n. 207/2024, cit.; Cons. Stato, Sez. VI, n. 2302/2015, cit. ; Cons. Stato, Sez. VI, n. 116/2013, cit.; Cass., Sez. Un., n. 2959/1992.

[51] Sentenza annotata, al punto 6.3.

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