Premessa.
La L. n. 124 del 7 agosto 2015, nell’ambito delle misure di riorganizzazione e semplificazione delle Pubbliche Amministrazioni, detta disposizioni dirette a riformare in modo incisivo il sistema della dirigenza sanitaria, sia a livello nazionale che regionale, modificando profondamente la disciplina in materia, le cui linee fondamentali sono dettate dal D.Lgs. n. 502/1992 e dalle successive modifiche, in particolare da quelle introdotte con il D.Lgs. n. 299/1999.
L’art. 11 della L. n. 124/2015 (cd. Riforma Madia), al comma 1, lett. p) si limitava a dettare i principi fondamentali della riforma della dirigenza sanitaria, ai sensi dell’art. 117 Cost.[1], con specifico riferimento al conferimento degli incarichi di vertice della Sanità (Direttori Generali, Direttori Amministrativi, Direttori Sanitari, nonché, ove previsto, Direttori dei servizi socio-sanitari delle Aziende e degli Enti del Servizio Sanitario Nazionale), conferendo al Governo la delega ad adottare uno o più decreti legislativi in materia di dirigenza pubblica e di valutazione dei rendimenti dei pubblici uffici. La delega in questione è stata attuata, dapprima, mediante l’adozione del D.Lgs. 4 agosto 2016, n. 171 (entrato in vigore il 18 settembre 2016), successivamente integrato e modificato con le recenti disposizioni introdotte con il D.Lgs. 26 luglio 2017, n. 126 (entrato in vigore il 19.08.2017). Queste ultime, sulle quali viene focalizzato il presente lavoro, lungi dal rappresentare norme di dettaglio, hanno inciso profondamente nel sistema di conferimento degli incarichi di vertici della Sanità, muovendosi lungo due linee direttrici: da un lato, accentuando maggiormente il carattere manageriale dei dirigenti, dall’altro, accrescendo l’autonomia della procedura regionale rispetto a quella nazionale di formazione dell’elenco nazionale.
Prima di occuparsi delle novità introdotte dai decreti attuativi dell’art. 11 della L. n. 124/2015, si ritiene utile ricostruire brevemente il contesto normativo e giurisprudenziale in cui si inserisce la riforma.
 
Excursus normativo sulla dirigenza sanitaria.
La disciplina della dirigenza sanitaria rappresenta un vero e proprio unicum nell’ambito delle Pubbliche Amministrazione, sia per la presenza di un quadro normativo con accentuati profili di specialità, sia per le qualificazione delle AA.SS.LL. come enti pubblici dotati di una vera e propria autonomia imprenditoriale[2]. La disciplina di carattere generale è costituita dal D.Lgs. n. 165/2001 (Testo Unico sul Pubblico Impiego), che ha esteso la disciplina privatistica ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni e che, all’art. 1, chiarisce che rientrano nella categoria di Pubblica amministrazione anche le Aziende Sanitarie e gli enti del S.S.N..
L’art. 26 del medesimo Testo Unico, nel regolamentare l’accesso alla dirigenza sanitaria, menziona espressamente il D.lgs. n. 502/92, come normativa speciale a cui fare rifermento per l’ordinamento della dirigenza del S.S.N. 
Il rapporto di specialità della disciplina in questione risulta chiaramente confermato dall’art. 15, comma 2, del D.Lgs. n. 502/92, recante “Riordino della disciplina in materia sanitaria”, il quale dispone che “la dirigenza sanitaria è disciplina dal D.lgs. n. 29/93 (oggi D.Lgs. n. 165/01) e successive modificazioni, salvo quanto previsto dal presente decreto”. La tesi della specialità (come, peraltro, recentemente evidenziato dal Consiglio di Stato, Parere n. 1113 del 5.05.2016[3]) è stata avvalorata dalla sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 4241/1998, che ha precisato che “le disposizioni speciali dettate per il comparto sanità hanno una loro autonomia rispetto alla normativa concernente la riforma del pubblico impiego”.
La ratio della previsione di un modello dirigenziale caratterizzato da specialità rispetto al sistema generale trova fondamento nella necessità di garantire, da un lato, il soddisfacimento dei livelli essenziali di assistenza sanitaria, dall’altro, in quella di contenere il disavanzo della spesa pubblica. Infatti, ai dirigenti sanitari è richiesto di garantire un’azione amministrativa efficace ed efficiente, per tutelare il diritto alla salute, costituzionalmente garantito dall’art. 32 Cost. ma, al contempo, di contenere il disavanzo della spesa pubblica e raggiungere l’equilibrio economico dei singoli Enti sanitari; per tale motivo, vengono richieste, in capo ai dirigenti, elevate capacità manageriali, che contemperano l’esigenza di garantire il diritto alla salute, costituzionalmente garantito, con l’esigenza di assicurare i vincoli di bilancio e di contenere la spesa pubblica.
Nell’ottica di perseguire entrambe le menzionate esigenze, la scelta del legislatore, a partire dalla riforma del sistemo sanitario degli anni ’90, è stata quella di procedere alla cd. aziendalizzazione del servizio sanitario, configurando un rapporto di tendenziale separazione tra politica e amministrazione, per porre un freno ai fenomeni di corruzione e pubblicizzazione radicatisi nel sistema configurato dalla L. n. 833/1978[4], e modellando l’azienda sanitaria sulla falsariga di una società privata, richiamando poteri e funzioni del manager privato.
In questa logica, la figura apicale della riforma degli anni ’90 è stata (ed è tuttora) costituita dal Direttore Generale. A quest’ultimo, ai sensi dell’art. 3, comma 6, del D.Lgs. n. 502/92 sono stati attribuiti tutti i poteri di gestione, nonché la rappresentanza della ASL, facendone l’unico responsabile della dimensione operativa e gestionale dell’Azienda di fronte alla Regione, cui sono riservati compiti di indirizzo. Il Direttore Generale è stato, sin da subito, definito come  l’anello di congiunzione tra l’indirizzo politico regionale e l’azienda, dovendo assicurare, attraverso la propria attività, la realizzazione delle politiche sanitarie e l’efficiente ed efficace funzionamento dell’azienda stessa. A questa funzione strategica è collegato il conferimento di una potestà organizzatoria di diritto privato, che il Direttore Generale deve esercitare con margini di autonomia, nonché la previsione di un regime di responsabilità legato a all’andamento aziendale ed al conseguimento dei fini dettati dalla Regione, nell’ambito della definizione dell’indirizzo politico regionale.
L’autonomia del Direttore Generale rispetto alla Regione (che procede alla sua nomina) è stata delineata dal legislatore statale  mediante diverse, ma connesse, previsioni normative.
In primis, detta caratteristica è desumibile dalla natura del rapporto di lavoro intercorrente tra l’Ente regionale ed il Direttore Generale, qualificato come contratto di diritto privato (cfr. art. 2, comma 1, lett. u della L. n. 419/1998, secondo cui il rapporto tra il Direttore e l’amministrazione regionale ha “natura privatistica e fiduciaria”).
Inoltre, l’autonomia imprenditoriale dell’Azienda trova la sua massima espressione nell’atto aziendale di diritto privato di competenza del Direttore Generale, nel quale vengono individuate le competenze, le regole organizzative e la missione di ciascuna struttura, oltre che le capacità di ciascun dirigente.
Vi è da rilevare che l’autonomia della figura in questione rispetto alla Regione è, per lungo tempo, rimasta sulla carta, dal momento che, dall’impianto normativo complessivo del D.Lgs. n. 502/92 ed in particolare dalle modalità di conferimento dell’incarico di Direttore Generale, era stata ricavata la tendenziale fiduciarietà di quest’ultimo.
Per quanto concerne il procedimento di nomina di detto Dirigente, l’art.  3, comma 6, del D.Lgs. n. 502/92, nella sua versione originaria, prevedeva un meccanismo di selezione, per molti versi analogo a quello introdotto dai Decreti attuativi della Riforma Madia. Era, infatti, stato istituito un elenco nazionale presso il Ministero della Sanità, nell’ambito del quale la Regione, previa pubblicazione di uno specifico avviso nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, faceva la propria scelta discrezionale.
Detto elenco fu successivamente soppresso con il D.L. n. 512/94 (convertito con la L. n. 189/2012), mantenendo solo l’obbligo della Regione di procedere mediante avviso e di scegliere il candidato tra coloro che avessero presentato la relativa domanda. Con la L. n. 419/1998 fu, poi, precisato che il procedimento di scelta del Direttore non si configurava come una procedura di carattere comparativo, ma che la Regione  poteva discrezionalmente scegliere chiunque avesse inoltrato la domanda e fosse in possesso dei requisiti previsti dall’art. 1 del D.L. n. 512/1994: diploma di laurea ed esperienza almeno quinquennale di direzione tecnica o amministrativa in enti, aziende, strutture pubbliche o private, in posizione dirigenziale.
Con l’art. 3-bis, comma 3, del D.Lgs. n. 502/92, introdotto dal già citato D.L. n. 158/2012, è stata prevista una nuova procedura per l’individuazione del Direttore Generale nelle Aziende sanitarie. Tale riforma prevedeva la pubblicazione di un avviso pubblico da parte della Regione (che poteva anche integrare i requisiti per la selezione previsti dalla legge), la formazione di un elenco di candidati idonei da parte di una commissione di esperti, appositamente costituita, che esaminava le domande pervenute e la successiva scelta dell’organo di vertice da parte della Regione. Secondo tale procedimento, alla Regione era attribuito un potere di nomina del Direttore di carattere discrezionale, non essendo vincolata alla graduatoria dei candidati risultati idonei nell’elenco stilato dalla Commissione.
Come rilevato da attenta dottrina[5], il meccanismo, che si potrebbe definire “flessibile” delineato dall’art. 3-bis del D.Lgs. n. 502/1992 non ebbe successo, quantomeno non contribuì a rendere effettiva l’autonomia della figura del Direttore Generale rispetto all’organo politico. Infatti, le Regioni “nella gran parte dei casi non hanno inteso la procedura come effettivamente selettiva, e non hanno previsto, salvo rare eccezioni, alcun criterio o modalità di selezione ai fini di iscrizione nell’elenco di coloro che possedevano i requisiti richiesti”[6]. Difatti, la maggior parte delle Regioni si sono limitate a riprodurre i requisiti previsti dalla legge, senza avvalersi della facoltà di integrarli; in altri casi, sono state previste alcune specificazioni relativamente alla tipologia delle esperienze dirigenziali richieste (ad esempio, la Regione Lazio, con D.G.R. n. 80 del 29.04.2013, ha escluso la valenza degli incarichi di direzione semplice, nonché di quelli di studio, consulenza, ricerca, ispezione e controllo).
In questo contesto si inserisce la riforma della dirigenza sanitaria prevista nella L. n. 124/2015 ed attuata con i D.Lgs. n. 171 del 4 agosto 2016 e del 26 luglio 2017, n. 126.
 
Le novità introdotte dalla Riforma Madia e dai decreti attuativi, con particolare riferimento alla figura dei Direttori Generali.
L’obiettivo principale perseguito dalla riforma in commento è quello di incrementare il carattere manageriale della figura del Direttore Generale dell’Azienda sanitaria, allo scopo di realizzare il principio di buon andamento dell’azione amministrativa in tutti i suoi corollari, vale a dire efficienza, economicità ed efficacia della gestione.
Detto obiettivo è stato perseguito percorrendo, principalmente, due direttrici: da una parte, prevedendo una maggiore autonomia ed indipendenza dell’incarico di Direttore Generale rispetto alla Regione; dall’altra, introducendo significative modifiche nel sistema di verifica e valutazione dei Direttori.
Per quanto concerne l’attuazione dell’autonomia di detti incarichi (quale espressione del principio di separazione tra attività amministrativa ed attività politica), il pilastro della Riforma Madia è la previsione di un procedimento amministrativo bifasico per la scelta dei Direttori Generali, valevole su base nazionale e non differenziabile tra le diverse Regioni (a differenza di quanto era previsto dall’art. 3-bis, comma 3, del D.Lgs. n. 502/92 di cui si è detto in precedenza).
La nuova procedura prevede, infatti, una prima fase (nazionale) che consta nella stesura di un elenco di soggetti qualificati, da parte di un’apposita Commissione nazionale ed una seconda fase (regionale) caratterizzata dalla scelta, da parte di una Commissione regionale, di una terna di nomi da sottoporre alla nomina dell’organo politico.
In particolare, l’art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 171/2016 prevede che, presso il Ministero della Salute, sia istituito un elenco dei soggetti idonei alla nomina di Direttore Generale, che deve essere pubblicato sul sito internet del medesimo Ministero e aggiornato ogni due anni.
Ai fini della formazione dell’elenco, il Ministro nomina una Commissione composta da cinque esperti che durano in carica due anni e non possono essere rinominati (art. 1, comma 4). La Commissione è presieduta da un magistrato o Avvocato dello Stato individuato dal Ministro della Salute, che sceglie anche un altro membro. I restanti componenti sono designati: uno dall’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali e due dalla Conferenza permanente Stato regioni. I requisiti che occorre possedere per candidarsi ad essere inseriti nell’elenco nazionale (art. 1, comma 4, del D.Lgs. n. 171/2016) richiamano parzialmente quelli previsti dalla vecchia normativa ai fini dell’inserimento negli elenchi regionali; infatti, si fa riferimento al titolo di laurea e al conseguimento di un’esperienza dirigenziale, almeno quinquennale nel settore sanitario e settennale in altri settori, con autonomia gestionale e diretta responsabilità delle risorse umane, tecniche e finanziarie. Vengono, inoltre, previsti come requisiti “nuovi” rispetto alla precedente disciplina uno legato all’età del candidato (che non deve superare i 65 anni) e un altro relativo alle conoscenze acquisite, essendo richiesto lo svolgimento di un “corso di formazione in materia di sanità pubblica e di organizzazione e gestione sanitaria”. L’organizzazione e l’attivazione di detti corsi è attribuita alle Regioni, anche mediante accordi con l’Agenas, le università o altri soggetti, pubblici o privati, che si occupano di formazione.
Sempre per quanto concerne il requisito dell’esperienza dirigenziale, merita segnalare che il Consiglio di Stato, in sede consultiva, ha abbracciato con favore la scelta legislativa di fare riferimento all’esperienza relativa al “settore sanitario”, in luogo di quella acquisita presso le sole “strutture sanitarie” pubbliche (come, invece, era previsto dall’abrogato art. 3-bis, comma 3, del D.Lgs. n. 502/92), al fine di non restringere eccessivamente la platea dei possibili candidati, escludendo del tutto dalla selezione candidati che, pur non avendo ricevuto incarichi in una struttura sanitaria pubblica, vantino una significativa esperienza nel settore sanitario.
Sempre nel parere reso sullo schema di decreto legislativo, il Consiglio di Stato aveva suggerito al Governo di inserire il possesso dell’attestato non tra i requisiti di ammissione ma tra i criteri di valutazione, valorizzandone l’importanza ai fini dell’attribuzione del punteggio. Nonostante tale indicazione non sia stata recepita in sede di attuazione delle delega, è meritoria la previsione di requisiti più certi per la valutazione dei titoli formativi e professionali da parte del D.Lgs. n. 126/2017 (come evidenziato nel parere del Consiglio di Stato, n. 0898/2017 del 19.04.2017, pronunciato sul secondo schema di decreto legislativo).
L’aspetto sicuramente più dibattuto della riforma riguarda la modalità di formazione dell’elenco nazionale da parte della Commissione.
Il comma 6 dell’art. 1 del D.Lgs. n. 171/2016, come modificato dall’art. 3 del D.Lgs. n. 126/2017, prevede che la Commissione procede alla “valutazione dei titoli formativi e professionali e della comprovata esperienza dirigenziale assegnando un punteggio secondo i parametri di cui ai commi da 7-bis a 7-sexies, e criteri specifici previsti nell’avviso pubblico”, considerando sia la comprovata esperienza dirigenziale che i titoli formativi e professionali, che devono  avere comunque attinenza con le materie del management e della direzione aziendale.
Per quanto concerne la valutazione dei titoli e della pregressa esperienza da parte della Commissione nazionale significative sono le novità introdotte dal D.Lgs. n. 126/2017 rispetto all’originaria previsione di cui all’art. 1 del D.Lgs. n. 171/2016. Difatti, il primo decreto attuativo della riforma prevedeva che avessero diritto all’iscrizione nell’elenco i candidati che avessero conseguito un punteggio minimo di 75 punti. L’art. 3 del D.Lgs. n. 126/2017 ha, invece, ridotto il punteggio minimo a 70 punti, precisando che: a) ai fini della valutazione dell’esperienza dirigenziale, si fa riferimento solo all’esperienza acquisita nelle strutture autorizzate all’esercizio di attività sanitaria, del settore farmaceutico e dei dispositivi medici; b) è valutabile, ai fini dell’esperienza pregressa, solo l’attività di direzione dell’azienda o della struttura o delle sue articolazioni, dotate di autonomia organizzativa e gestionale e svolta a seguito di formale conferimento di incarico; c) sono valutabili solo le esperienze dirigenziali maturate dal candidato negli ultimi sette anni; d) eventuali provvedimenti di decadenza del candidato, o altri assimilabili, comportano una decurtazione di punteggio di 8 punti.
Così delineata dal legislatore, l’iscrizione degli interessati nell’elenco nazionale è espressione dell’esercizio di  una vera e propria discrezionalità tecnica da parte della Commissione, esercitata nel perseguimento di una finalità di interesse generale (trasparenza ed imparzialità di una procedura indetta su base nazionale). Ciò dovrebbe comportare, sul piano della tutela giurisdizionale, l’attribuzione delle eventuali controversie relative all’iscrizione sull’elenco o al suo diniego alla giurisdizione del Giudice Amministrativo, venendosi a configurare posizioni di interesse legittimo in capo agli aspiranti all’iscrizione.
La seconda fase del procedimento di conferimento dell’incarico di Direttore Generale compete, come già detto, alle Regioni, che devono conferire detti incarichi attingendo “esclusivamente” agli iscritti all’elenco nazionale dei Direttori.
Anche il sub-procedimento regionale contiene significative novità rispetto al passato.
Innanzitutto, anche in sede regionale è prevista una procedura di selezione del novero dei soggetti che possono aspirare alla nomina (disciplinata dall’art. 2 del D.Lgs. n. 171/2016). La Regione rende noto, con apposito avviso pubblico, l’intento di assegnare un incarico di Direttore Generale di Azienda o di altro ente del servizio sanitario e nomina una Commissione di esperti, indicati da istituzioni scientifiche, uno dall’Agenas e uno dalla stessa Regione.
La procedura, alla quale possono partecipare unicamente gli iscritti nell’elenco nazionale, prevede una ulteriore valutazione dei titoli da parte della Commissione e un colloquio, ad esito dei quali la Commissione propone una terna di candidati, nell’ambito della quale la Regione sceglierà il prescelto per l’incarico, motivando le ragioni della nomina in un provvedimento che il decreto legislativo prevede sia pubblicato nel sito della Regione stessa e dell’Azienda o ente interessati.
Anche questo sub-procedimento, come già detto, contiene importanti elementi di novità rispetto al D.Lgs. n. 502/92. In particolare la previsione di una terna di nomi rappresenta un significativo progresso nella limitazione della discrezionalità del vertice politico nella scelta del nominando. Non v’è dubbio, infatti, che di fronte ad un numero di soggetti incaricabili così ristretto il margine decisionale lasciato alla politica sia effettivamente riconducibile alla fisiologica discrezionalità necessaria all’individuazione di colui, fra i candidati tutti egualmente ed altamente qualificati, che appare più rispondente alle esigenze di perseguimento delle finalità di programmazione sanitaria di una specifica regione. Un punto chiave di questa seconda fase selettiva è la qualità di coloro che saranno inseriti nella terna, aspetto che deve essere inteso in continuità con quanto avvenuto ai fini della costituzione dell’elenco nazionale, rispetto al quale la fase di selezione regionale deve rappresentare un ulteriore filtro.
Un altro meccanismo degno di nota, sempre per concerne la formazione della terna di nomi da parte della Commissione regionale, è quello relativo alla rotazione degli incarichi, nell’ottica di evitare il consolidarsi di situazioni che potrebbero favorire fenomeni di cattiva amministrazione e/o di corruzione.
In questa logica, l’art. 2, comma 1, del Decreto n. 171/2016  prevede che nella terna non possano essere inseriti coloro che abbiano già ricoperto per due volte l’incarico di Direttore Generale presso la medesima Azienda o ente del servizio sanitario.
Altre significative modifiche apportati dalla Riforma Madia sono quelle relative al sistema di verifica e valutazione dei Direttori Generali. Infatti, come ben evidenziato nel parere del Consiglio di Stato (in precedenza citato) quella del Direttore Generale è qualificabile come obbligazione di risultato, in quanto deve raggiungere gli obiettivi fissati dal Piano sanitario regionale e dalle linee guida previste in sede politica dalla Regione.
L’art. 2 del D.Lgs. 171/2016 ha, infatti, previsto che, all’atto della nomina, a ciascun Direttore Generale siano assegnati gli obiettivi della gestione. Questi sono articolati in: obiettivi di risultato in senso stretto, definiti come “obiettivi di salute” e obiettivi più propriamente gestionali, che il legislatore qualifica come “obiettivi di funzionamento dei servizi”, da apprezzarsi anche con riferimento alle relative risorse. A queste due tipologie, presenti già nella disciplina previgente, il decreto aggiunge una terza categoria di obiettivi indicata con l’espressione “obiettivi di trasparenza”.
La violazione degli obblighi di trasparenza di cui al D.Lgs. n. 33/2013 non comporta soltanto la decadenza dall’incarico e la cancellazione dall’elenco, ma, a differenza degli altri inadempimenti da cui derivano queste medesime conseguenze, non consente il reinserimento nell’elenco ad esito di una successiva selezione.
Al fine di assicurare omogeneità fra le discipline attuative regionali, il decreto specifica ulteriormente il contenuto delle tre tipologie di obiettivi sopra menzionati e prevede che i criteri e le procedure per verificare le attività dei Direttori Generali siano stabiliti in maniera uniforme per tutte le Regioni con un accordo sancito in sede di Conferenza permanente Stato regioni.
È importante, per completezza, evidenziare che il legislatore ha previsto tempi ben delineati ed uniformi per tutte le Regioni, per quanto concerne la verifica dei risultati. È previsto, infatti, (dall’art. 2, comma 4 del D.Lgs. 171/2016) che, dopo 24 mesi dalla nomina, la Regione proceda all’accertamento dei risultati aziendali conseguiti nel perseguimento delle tre tipologie di obiettivi assegnati. L’esito negativo della verifica comporta, previa contestazione e contraddittorio con l’interessato, la decadenza immediata dall’incarico. Le disposizioni previgenti disponevano una analoga verifica con le medesime conseguenze alla scadenza dei 18 mesi dalla nomina.
Il decreto in commento, diversamente dalle disposizioni previgenti, non fa riferimento alla conferma che dovrebbe conseguire all’esito positivo della verifica, tuttavia si deve ritenere che questo passaggio sia comunque previsto, tenuto conto del fatto che è lo stesso articolo, in un diverso comma (comma 1), a prevedere la pubblicazione, oltre che dei provvedimenti di nomina e di revoca, di quelli di conferma del direttore generale[7]. Oltre che all’esito negativo della valutazione dopo i primi due anni, la risoluzione del contratto di incarico può conseguire anche dall’accertamento, in qualsiasi momento del mandato, del ricorrere di gravi motivi, di un grave disavanzo, della violazione di leggi, regolamenti o dei principi di imparzialità e buon andamento e, infine, della violazione degli obblighi in materia di trasparenza. Anche in questi casi la Regione procede previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio.
I provvedimenti di decadenza sono comunicati al Ministero della salute che provvede alla cancellazione del nominativo dell’interessato dall’elenco nazionale. Il direttore decaduto potrà partecipare ad una successiva selezione per ottenere un eventuale reinserimento, presumibilmente con un punteggio più basso, considerato il fatto che il decreto prevede espressamente che l’essere stati destinatari di provvedimenti di decadenza o assimilabili debba essere preso in considerazione dalla commissione che forma l’elenco. L’esclusione dall’elenco, come già considerato, è invece definitiva nel caso in cui il provvedimento di decadenza sia stato motivato dalla violazione degli obblighi di trasparenza (art. 1, comma 8).

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            La riforma del Servizio Sanitario Nazionale, avviata oramai venticinque anni orsono con la pubblicazione del D.Lgs. 502/92, aveva tra le principali finalità il superamento della logica tipiche della gestione della cosa pubblica attraverso una graduale adozione dei principi aziendalistici, onde porre l’accento su una gestione efficace ed efficiente delle sempre limitate risorse economico finanziarie a disposizione.
             Il Decreto Legislativo n. 502 del 30 dicembre 1992, più volte  modificato e integrato, pone al centro dell’attenzione la necessità di conferire una struttura uniforme al sistema di bilancio delle aziende del SSR imponendo alle stesse di redigere i bilanci attenendosi allo schema indicato nell’allegato al medesimo. Contiene, inoltre, i “Principi contabili generali ed applicati per il settore sanitario”, attraverso i quali, si auspica di superare le difformità registrate nel sistema dei bilanci delle aziende, conferendo agli stessi bilanci caratteri di trasparenza, armonizzazione e comparabilità delle informazioni finanziarie.
            Questa innovazione pertanto trova le sue fondamenta nel passaggio dalla contabilità finanziaria, esclusiva delle amministrazioni pubbliche, alla contabilità economico patrimoniale, tipica delle aziende private.
            Nell’ambito di tale innovazione, la tematica della rendicontazione contabile ha manifestato i limiti connessi al “localismo” contabile dovuto alle diverse normative regionali in tale ambito emanate, spingendo il legislatore a costruire un impianto più attuale di principi e regole operative per i bilanci dei soggetti pubblici che erogano servizi sanitari, nell’intento di porre in essere un linguaggio uniforme in tema di bilanci degli enti sanitari.
            Il primo passo per giungere alla c.d. “armonizzazione contabile” per gli enti afferenti al servizio sanitario nazionale si ha con la pubblicazione del Decreto Legislativo n. 118 del 23 giugno 2011.
            Una seconda fondamentale iniziativa per giungere al concetto della “certificabilità”, si è avuta con la pubblicazione del Decreto del Ministero della Salute di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze 17 settembre 2012.
            Sulla falsariga del percorso delineato dai provvedimenti normativi sopra richiamati inizia a prendere corpo nelle aziende del servizio sanuitario il concetto di “certificazione” quale strumento di garanzia per l’attendibilità e correttezza dell’informativa economico-finanziaria, in analogia con quanto avviene nelle realtà privatistiche con le attività di revisione contabile affidate ad advisor esterni.
            La forte attenzione attribuita al controllo della spesa sanitaria, la necessità di rendere comparabili i bilanci degli enti sanitari pubblici, l’orientamento alla qualità dei dati e dell’informazione economico-finanziaria in ambito sanitario, ha risvegliato la riflessione di dottrina e prassi professionale sull’istituto della revisione contabile applicato ai bilanci del Servizio Sanitario Regionale .
            Ai sensi di quanto disposto dall’articolo 2 del Decreto Interministeriale del 17 settembre 2012 (di seguito Decreto Certificabilità), gli enti del Servizio sanitario nazionale devono garantire, sotto la responsabilità ed il coordinamento delle regioni di appartenenza, la certificabilità dei propri dati e dei propri bilanci.
            In tale contesto, le singole regioni devono avviare il Percorso Attuativo della Certificabilità (di seguito PAC), finalizzato al raggiungimento degli standard organizzativi, contabili e procedurali, necessari a garantire la certificabilità dei dati e dei bilanci delle Aziende Sanitarie, della Gestione Sanitaria Accentrata (di seguito G.S.A.) e del consolidato regionale.
             Il PAC, predisposto e presentato dalla regione, deve prevedere l’implementazione e l’impiego di standard organizzativi, contabili e procedurali che garantiscano, almeno, il raggiungimento dei seguenti obiettivi:

 
            Le Aziende sanitarie e la G.S.A. devono raggiungere gli obiettivi previsti dal Decreto Certificabilità, sotto la responsabilità ed il coordinamento della regione di appartenenza.  Pertanto, al fine fornire una corretta interpretazione ed attuazione di ruoli e responsabilità, in occasione delle verifiche degli adempimenti previste dalla normativa vigente, ciascuna Regione trasmetterà al Ministero della salute e dell’economia e delle finanze una relazione periodica di accompagnamento, dalla  quale si deve evincere, in modo chiaro e puntuale:  

 
            In questo contesto nasce e si caratterizza l’esperienza della ASL Roma 2.  Questa Azienda Sanitaria viene istituita con Decreto del Commissario ad Acta n. 606 del 30 dicembre 2015, con decorrenza dal 01 gennaio2016, dalla fusione delle ex ASL Roma B e ex ASL Roma C, generando un ente caratterizzato da un bacino di utenza di oltre 1,2 milioni di persone, tre presidi ospedalieri che insistono sul territorio del Comune di Roma, più di 100 presidi sanitari, oltre 8.000 dipendenti ed un bilancio economico prossimo ai 2,3 miliardi di euro, dati che rendono la suddetta ASL una delle più rilevanti a livello nazionale se non anche europeo.
            Le difficoltà tipiche che possono avere affrontato nella redazione dei PAC le altre realtà sanitarie nella ASL Roma 2 sono state accentuate dalla necessità di garantire il funzionamento di una nuova realtà, che si è modificata letteralmente da un giorno all’altro, derivante dalla fusione delle due più grandi aziende sanitarie laziali, ognuna delle quale con propri organizzazione e modelli di funzionamento che praticamente in nessun caso sono risultati sovrapponibili tra loro.
            Questo stato di fatto ha consentito di fare leva sugli obblighi imposti dal percorso di certificazione per porre in essere in tempi brevi una revisione completa e dettagliata delle modalità operative, al fine di giungere all’adozione delle best practices, supportati in tale attività dall’advisor regionale.
            L’obbligo di adempiere agli obblighi derivanti dal PAC ha comportato per ogni singolo dirigente la necessità di revisionare il proprio operato adottando una logica per processi, secondo quelli che sono i percorsi classici del ciclo di Deming, attività che non sempre trovano una facile declinazione nella pubblica amministrazione, dove il modello burocratico è ancora prevalente.
            Il lavoro svolto ha consentito, tra l’altro, di giungere ad una concreta segregazione delle funzioni, differenziando gli attori che di volta in volta sono coinvolti nel ciclo attivo e nel ciclo passivo aziendale, contribuendo in tal modo anche alla corretta applicazione della normativa anticorruzione che in tal senso ha trovato implementazione nel Piano Anticorruzione Aziendale.
            Con particolare riferimento al ciclo passivo il gruppo di lavoro aziendale, coordinato dall’advisor regionale, ha provveduto:

 
            Per quanto afferisce alla valutazione delle rimanenze il gruppo di lavoro aziendale ha definito le modalità operative atte a:

 
            E’ di tutta evidenza che per giungere ad un tale livello di definizione e di montoraggio delle procedure aziendali è necessario disporre di un sistema contabile/gestionale utilizzato in modo capillare, onde evitare o quantomeno ridurre al minimo le gestioni di natura extracontabile.
            La ASL Roma 2 ha nella gestione informatizzata dei processi uno dei propri punti di forza e ciò ha consentito di implementare un sistema di procedure gestionali del ciclo passivo che trovano nel sistema informatico i parametri di riferimento e che, a loro volta, alimentano il cruscotto aziendale divenendo utile strumento di management per la Direzione Aziendale.
            La revisione 0 del PAC della ASL Roma 2 è stata oramai ultimata e nei prossimi mesi sarà oggetto delle previste verifiche per giungere alla certificazione del bilancio. Nelle more di tali attività si possono già formulare le prime considerazioni sul processo svolto.
            L’esigenza dell’armonizzazione del sistema contabile delle aziende afferenti ai vari servizi sanitari regionali è fortemente sentita in quanto è ormai chiara la centralità del bilancio quale strumento di comunicazione degli enti Sanitari e la revisione quale istituto di tutela degli stakeholder sul livello di qualità del bilancio intesa quale rispondenza alle prescrizioni del legislatore.
            L’introduzione della revisione contabile dei bilanci degli enti del SSR costituirà senza ombra di dubbio un momento di crescita professionale della struttura amministrativa-contabile dell’azienda, che acquisirà, finalmente, un ruolo centrale nei processi di produzione dei servizi sanitari, a differenza di quanto si è potuto riscontrare in diverse esperienze in cui la tecnostruttura amministrativa si è trovata a gestire azioni non adeguatamente coordinate poste in essere dalla componente sanitaria delle aziende.
            Ulteriore elemento di crescita sarà costituito dal confronto con il revisore, soggetto esterno portatore di esperienze diversificate e qualificate professionalmente, analogamente a quanto accade negli audit per le certificazioni di qualità.
            E’ inoltre evidente che l’adozione di percorsi condivisi comporterà una vera comparabilità dei bilanci aziendali, favorendo la comprensione del dato reale sia da parte delle singole direzioni strategiche che da parte degli stakeholders.
            L’introduzione della revisione contabile rappresenta, pertanto, un fondamentale strumento di controllo e la sua completa implementazione passa attraverso un processo di miglioramento continuo dell’organizzazione che genererà un ciclo virtuoso che a sua volta si ripercuoterà su tutte le strutture organizzative aziendali in un’ottica di qualità totale.
 
Riferimenti normativi
 
Decreto Legislativo n. 502 del 30 dicembre 1992
 
D.M. 17 settembre 2012
 
D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118
 
Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 291
 
 
Bibliografia
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