La Corte dei conti è sempre meno ascoltata dal Parlamento (che dovrebbe essere il suo interlocutore istituzionale) e sempre più malvista dalle pubbliche amministrazioni (al servizio delle quali dovrebbe lavorare). Rischia dunque di perdersi in meandri da cui si finisce cancellati. Si tratta della conclusione di una vicenda lunga mezzo secolo, che inizia all’incirca nel 1950. In quegli anni, la Corte era composta in larga parte di ragionieri, che si intendevano di conti. Costoro non avevano la pretesa di giudicare gli uffici pubblici, ma di consigliarli. Ed esercitavano con molta parsimonia i controlli cosiddetti preventivi.

Più tardi, tutti e tre questi fattori sono cambiati. La Corte dei conti è diventata solo un luogo per giuristi, più esperti di leggi che di conti. Costoro, un po’ per scimmiottare il Consiglio di Stato, un po’ per ottenere un miglior trattamento economico, si sono a poco a poco arrogati ruoli e status da giudici, anche se tali non erano. Di conseguenza, hanno cominciato a seguire procedure giudiziarie anche dove non c’erano processi. Si è aggiunta la spinta che deriva dal desiderio di potere, che ha ampliato l’area del controllo preventivo, un controllo nel quale controllante e controllato, in sostanza, cogestiscono; che, quindi, dà al controllante un ruolo di amministrazione attiva. Ne è seguito un progressivo distacco del personale della Corte dei conti dal personale pubblico in generale, che ha spinto quest’ultimo a vedere il primo con occhi sempre più critici. Una tale evoluzione ha aggravato un difetto iniziale, al quale la Costituzione non aveva posto rimedio: la Corte dei conti svolge troppe funzioni, quella di controllore, quella di giudice della responsabilità detta contabile, quella di revisore dei conti dello Stato e degli enti.

Una legge del 1994 ha cercato di porre un freno a questo declino della Corte, limitando l’area del cosiddetto controllo preventivo e ampliando quella del controllo successivo. Ma, da un lato, una legge immediatamente precedente ha moltiplicato le attività giurisdizionali, istituendo sezioni e procure regionali della Corte, che hanno subito cominciato a intimorire le pubbliche amministrazioni; dall’altro, il tentativo di spostare l’attenzione della Corte su controlli meno formalistici, meno estesi e più approfonditi, si è scontrato con la cultura legalistica prevalente alla Corte, le inerzie, le resistenze della mentalità tradizionale. Siamo ora in una situazione dalla quale nessuno sa come uscire. Gli unici punti fermi sono i seguenti.

Nei Paesi anglosassoni vi sono uffici di “Audit” che funzionano bene. Introdurli in Italia è possibile. Ma non possono essere aggiunti alla Corte dei conti. Per cui o si convince la Corte a introdurre al proprio interno personale esperto in controlli di efficienza (la legge è già stata approvata, si tratta solo di volerla applicare); o si affidano tali controlli a un organismo nuovo, da costituire, ma, in questo caso, la Corte rimane senza lavoro.

Nonostante i suoi estesi controlli, la Corte dei conti non è riuscita a far funzionare meglio le pubbliche amministrazioni. Per cui ci si può chiedere se i benefici che provengono dalla sua attività siano superiori ai costi che essa produce.

Per quanto possa apparire paradossale, tra i funzionari della Corte dei conti vi sono persone eccellenti e, nel complesso, il personale della Corte è, per preparazione ed esperienza, di qualità ben superiore a quello degli uffici pubblici e di molte strutture private. Ma, stando in una macchina che gira dalla parte sbagliata, finisce per dar poco o nulla al miglioramento delle pubbliche amministrazioni, producendo, così, solo frustrazione nei migliori.

— *** —

da Il Sole 24 Ore, 30 marzo 2000, prima pagina

Note

L'articolo Corte conti, lento declino proviene da Giustamm.

Ho scritto, nell’articolo sul Sole-24 Ore di lunedì 13 novembre 2000 che «il Governo teme di non riuscire a rispettare il termine di fine anno» e ha «messo le mani avanti» con una apposita norma della Finanziaria. Il ministro Bassanini scrive che la norma è prevista per il «caso (che) il processo di trasferimento nominativo non sia del tutto completato». Dov’è la differenza? Le due frasi non vogliono ambedue dire che si prevede che la regionalizzazione possa non essere completata per fine anno?

Ho scritto che «la regionalizzazione richiederebbe un alleggerimento delle strutture centrali. Ma queste, negli ultimi mesi, si sono andate gonfiando», e ho preso gli esempi del ministero di cui è titolare Bassanini e della Corte dei conti. I miei contraddittori confermano: la Corte ha istituito sezioni regionali per il controllo, con i relativi presidenti, e il dipartimento della Funzione pubblica è passato da 5 a 6 direzioni generali. E si potrebbe aggiungere che, negli ultimi anni, il ministero del Tesoro ha aumentato di 17 le posizioni dirigenziali di vertice e quello dell’Ambiente di due. Dunque è vero che si regionalizza e si gonfiano gli organici nazionali, nello stesso tempo.

Il ministro Bassanini, poi, si dilunga, rispondendo a un bisogno autocelebrativo, in una ampia perorazione che non risponde ai miei rilievi, ma al suo bisogno di primeggiare. Ebbene, gli do volentieri la palma: è stato il primo ministro della Funzione pubblica a restare per quasi cinque anni a Palazzo Vidoni e a parlare tanto di riforma, senza farla.

— *** —

Da Il Sole 24 Ore, 20 novembre 2000 – pag. 5

Note

L'articolo Insisto: crescono le strutture centrali. proviene da Giustamm.

A guardare il lavoro svolto, si può essere soddisfatti. Ma, se molto è stato fatto, molto di ciò che è scritto in leggi è rimasto inattuato; molto di ciò che è stato attuato è andato per il verso sbagliato; e molto resta ancora da fare.

In primo luogo, molto di quanto è proclamato nelle leggi rimane sulla carta. Le città metropolitane, previste dalla legge del 1990, non sono state istituite. La determinazione dei termini del procedimento, disposta nel 1990, è stata fatta dallo Stato, ma poi non aggiornata. E negli enti locali è lettera morta. La Corte dei conti ha ripreso il vecchio andazzo legalistico, nonostante la legge del 1994. La semplificazione è promessa ogni giorno, ma è attuata in pochi casi. Il trasferimento di compiti in periferia non è ancora attuato. Il riordino dei ministeri attende la fine della legislatura.

Vi sono, poi, riforme che sono state piegate a interessi di parte. La principale è quella del personale, perché la contrattualizzazione è di facciata. Una contrattualizzazione autentica presuppone due parti, quella dei lavoratori e quella dei datori di lavoro. Ma Stato e Aran non sanno fare la loro parte, anche perché i Governi si piegano facilmente ai diktat sindacali e le posizioni-chiave nelle istituzioni pubbliche sono occupate da sindacalisti, alcuni anche pieni di buona volontà, ma non abbastanza forti per innestare un’autentica dialettica e un negoziato effettivo.

Restano, infine, molte cose da fare. Primeggia tra queste l’istituzione di una vera dirigenza. Giannini proponeva, nel 1979, di tener fuori dalla contrattazione direttivi e dirigenti. A poco a poco, tutti sono stati compresi nella contrattazione, per cui non si sa più, nel pubblico impiego, chi sia il “padrone”. Con la conseguenza ulteriore di impedire la formazione di quella noblesse d’Etat che, come dimostrano gli esempi inglese e francese, può essere l’unico vero corpo direttivo dello Stato.

Il risanamento finanziario è iniziato nel momento in cui da un disavanzo primario si è passati a un avanzo primario. Da quel momento, risparmiando a poco a poco, ogni anno, si riesce a mettere da parte quel che serve a diminuire la grande massa del debito accumulato. Ci vorranno anni, ma il primo passo è stato fatto. Per la riforma amministrativa, molto è stato fatto (non sempre bene). Ma non è stata ancora raggiunta la soglia critica per invertire la rotta. E per raggiungerla bisogna ricominciare dove Giannini aveva lasciato il discorso, dall’azienda-Stato, dalla sua efficienza e dai suoi costi. In una parola, dall’economia applicata all’amministrazione.

Da Il Sole 24 Ore, 14 novembre 1999 – Politica italiana

Note

L'articolo Burocrazia, riforma incompiuta proviene da Giustamm.

A un triennio circa dall’inizio della legislatura, a che punto siamo con la riforma della pubblica amministrazione?

Traccerò un bilancio diviso in tre parti, dedicate al disegno delle riforme tentate, al fallimento della loro realizzazione e alla controriforma trionfante.

Le riforme pianificate dal governo Prodi miravano a tre obiettivi: decentramento, alleggerimento del Centro e semplificazione delle procedure. Nel disegno, invece, mancava lo scopo di razionalizzare, a fini di economicità. Ed era presente una pesante ipoteca politica, costituita dalla precarizzazione della dirigenza e dalla politicizzazione dei suoi vertici (dunque, invece di introdurre il principio del merito e di promuovere i migliori, si attuava un sistema delle spoglie all’italiana).

Ben poche delle riforme promesse hanno trovato realizzazione. Ed è poco probabile che, nell’atmosfera pre-elettorale permanente in cui vivono i governi, trovino realizzazione a breve termine. L’errore è del governo Prodi, ed è tipicamente politico. Il governo Prodi ha pensato di fare il pieno di leggi di riforma nella prima metà della legislatura e di realizzarle nella seconda metà.
Non ha calcolato che le riforme bisogna farle nella prima metà della legislatura, per potere usufruire dei vantaggi che comportano e per non pagare i costi che producono. Dunque si è sbagliata tempistica: il governo Prodi ha cominciato la gara come se dovesse vincere una corsa di 10mila metri, mentre, invece, si correvano i 100 metri.

La conseguenza è che, ora, non si parla di riordino dei ministeri, di trasferimento di personale in periferia, di riassetto e chiusura di enti. Ci si trastulla con le riforme innocue, che non provocano reazioni, come l’abolizione dei certificati (quante volte promessa?), l’eliminazione di questa o quella fase di una procedura. Oppure l’istituzione di qualche sportello unico (ma quanto unico?), eccetera. Intanto, però, ha preso quota la controriforma, cioè il disegno contrario all’efficienza, all’apertura, al merito.

Nella scuola metà del personale entrerà senza concorso, per anzianità; alle finanze si programmano promozioni e salti di grado; all’università i tecnici laureati divengono ricercatori e i ricercatori professori. Ma il peggio è in dirittura d’arrivo, con i contratti del pubblico impiego che, ascoltando le voci conservatrici dei sindacati, spianano le carriere all’interno, con promozioni per contratto o con pseudo-selezioni per anzianità, chiudendo le porte ai concorsi e alla selezione dei migliori dall’esterno.

C’è da chiedersi, allora, perché forze politiche che hanno bene amministrato enti locali in Emilia-Romagna e Toscana, diano così brutta prova ora che sono chiamate a gestire lo Stato. Si possono fare diverse ipotesi, per spiegare questa contraddizione.

La prima e più ovvia è che la gestione dello Stato è molto più complessa di quella di enti territoriali, perché in questi ultimi si è obbligati a rispondere quotidianamente alle domande degli utenti dei servizi, nello Stato si può essere tentati di coltivare solamente l’immagine, senza badare ai fatti.

La seconda è che i due schieramenti, Destra e Sinistra, si equivalgono e, quindi, nessuno dei due vuol perdere neppure il voto marginale che dà la vittoria solo per una riforma amministrativa che darà i suoi frutti sul medio-lungo periodo.

La terza è che la crisi dei partiti, a partire dal 1992, ha lasciato un ampio spazio ai sindacati, che forniscono il loro appoggio al Centro-sinistra, ma per avere in cambio mano libera nella difesa dei loro iscritti (di qui lo sfavore per i concorsi, le carriere spianate e le promozioni per coloro che sono già dipendenti pubblici).

Non so quale delle tre ipotesi sia più vicina alla realtà. So, però, che ci stiamo cacciando in un ginepraio, perché, mentre cerchiamo di mettere faticosamente a punto i conti finanziari, mettiamo in disordine i conti amministrativi. Ma questi ultimi, ridondano, poi, in sprechi, inefficienze, maggiori costi. Per cui rischiamo di tornare al punto di prima.

Da Il Sole 24 Ore – Lunedì 8 febbraio 1999 – Prima pagina

Note

L'articolo La controriforma della burocrazia proviene da Giustamm.

SACROSANTA la sentenza numero 1 del 1999, con la quale la Corte Costituzionale ha dichiarato illegittime norme che, mediante il sotterfugio del cosiddetto concorso interno, prevedevano un “globale scivolamento verso l’alto di quasi tutto il personale dell’amministrazione finanziaria”. La Consulta, ribadendo un orientamento già fissato da una decina di sentenze, dal 1990 in poi, ha stabilito che i cosiddetti concorsi interni vìolano l’imparzialità amministrativa, sono contrari all’efficienza, sono in contraddizione con la privatizzazione del pubblico impiego. “Il concorso pubblico resta il metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialità ed al servizio esclusivo della Nazione”, aggiunge la Corte Costituzionale.

La sentenza si sofferma su tutti gli aspetti del cosiddetto concorso interno del ministero delle Finanze, rilevando che questo, oltre a favorire gli interni, si risolveva, in sostanza, in una burla per la genericità delle prove.

E CHE CONSENTIVA l’accesso alla settima qualifica anche di dipendenti con mansioni prevalentemente esecutive, di qualifiche inferiori alla sesta, senza il titolo di studio prescritto e prescindendo dal criterio dell’esercizio di fatto delle mansioni superiori. Si trattava, in sostanza, di norma contraria non solo alla Costituzione, ma anche al buon senso.

Perché ministri deboli e parlamentari compiacenti ricordino, il concorso pubblico per l’accesso ai pubblici uffici è prescritto dalla Costituzione, che si è ispirata ad analoga norma della Dichiarazione dei diritti dell’ uomo e del cittadino del 1789.

Quest’ultima fu redatta dai rivoluzionari francesi che erano stati nutriti dagli illuministi, a loro volta ispirati dal sistema di selezione dei mandarini in Cina. Nella Francia affamata di eguaglianza del 1700, si ritenne che ammettere tutti, a condizioni di parità, a concorrere per l’accesso ai pubblici uffici e consentire quest’ultimo non a chi potesse esibire quarti di nobiltà o buone relazioni con il potere, ma a chi dimostrasse talento e capacità, fosse un modo per rompere la gerarchia e i corporativismi e dare giustizia alla società.

Lo riassumerà con la consueta lucidità Tocqueville, in una conversazione del 10 aprile 1854 con Nassau William Senior dicendo che il concorso per l’accesso ai pubblici uffici ha un duplice scopo: indebolire l’aristocrazia della fortuna, della nascita e delle relazioni e selezionare i migliori funzionari possibili.

Tutto questo è bellamente ignorato non solo dal Parlamento che ha scritto la norma ora dichiarata illegittima, ma anche dal governo D’Alema, che si è espresso subito dopo la sentenza della Corte Costituzionale in tre modi diversi, tutti e tre sbagliati. Il ministero delle Finanze, infatti, ha fatto sapere che la sentenza produce i suoi effetti solo per l’accesso alla settima qualifica funzionale. La presidenza del Consiglio dei ministri (che ha difeso la norma nel corso del processo dinanzi alla Corte Costituzionale) ha dichiarato che, in qualche caso, per pochi posti, i concorsi interni possono ammettersi. Il dipartimento della funzione pubblica, infine, ha fatto sapere che si è già dato da fare per trasformare i concorsi interni in concorsi pubblici con posti riservati.

Ora, il ministero delle Finanze non può ignorare che, se la sentenza, per motivi processuali, si riferisce, in senso stretto, a quei soli concorsi, essa, tuttavia, giudica negativamente tutti i concorsi interni del ministero delle Finanze. La presidenza del Consiglio, a sua volta, non può ignorare che la sentenza della Consulta è la dichiarazione di morte dei concorsi interni, con due eccezioni indicate dalla stessa Corte Costituzionale (gli uffici di collaborazione o di supporto agli organi politici e il caso dell’esercizio pregresso di mansioni superiori). Il dipartimento della funzione pubblica infine, deve riconoscere che i concorsi con posti riservati sono un modo per aggirare il principio del concorso pubblico non meno grave dei concorsi interni.

A tutti e tre questi organi dello Stato e ai sindacalisti che hanno criticato la sentenza, infine, rivolgerei una domanda: se i dipendenti dei quali si vuole la promozione in massa sono tanto bravi, qualificati ed esperti, come ripetutamente affermato, perché preoccuparsi tanto? Non dovrebbero essi vincere i concorsi pubblici, aperti a tutti, con le proprie forze?

La sentenza della Corte Costituzionale, specialmente con il richiamo alla privatizzazione del pubblico impiego, apre un problema al quale governo e sindacati debbono ora dare una risposta.

Si è lamentato per anni che sul pubblico impiego gravasse una congerie di leggi che impedivano di riconoscere il merito e di premiare i migliori. Con un processo iniziato nel 1992, si è ora sottoposto a contratto il rapporto di lavoro, facendo piazza pulita delle leggi impeditive. Si sono, così, poste le condizioni per fare una autentica politica del personale pubblico, facendo andare avanti i migliori e stimolando o scoraggiando i peggiori (non si vede, altrimenti, perché passare dalla legge al contratto, non essendo la fonte della disciplina rilevante come il suo contenuto).

Ma, da un lato, governo e Parlamento ricorrendo allo strumento delle leggi speciali, dispongono promozioni in massa dove sono più numerosi i dipendenti pubblici (finanze e scuola), evidentemente per ottenerne i favori elettorali, dall’altro, i sindacati, che pure dovrebbero essere, in principio favorevoli al concorso e contrari alle leggi speciali, difendono concorsi interni e scivolamenti collettivi disposti da leggi.

In questa situazione, si apprezzano i benefici apportati da un giudice particolarmente attento ai problemi amministrativi, come il Consiglio di Stato, che ha sollevato la questione di legittimità costituzionale e da un organo neutrale, come la Corte Costituzionale, in grado di giudicare l’azione del Parlamento e di far valere i principi che si traggono dalla Costituzione e dai grandi orientamenti legislativi e, quindi, di far rispettare da Parlamento e governo la coerenza delle loro politiche.

— *** —

Pubblicato ne La Repubblica del 7 gennaio 1999.

Note

L'articolo La lobby delle carriere facili proviene da Giustamm.

Lo Stato non sa reclutare i suoi dipendenti. Quando adopera procedure selettive, non riesce a gestirle in modo efficiente. Per rimediare, ricorre ad altre procedure, che confliggono, però, sia con l’esigenza di eguaglianza, sia con quella di efficienza. Per cui i due mali si rincorrono, producendo un circolo vizioso. Esaminiamolo più da vicino.

La regola per reclutare il personale pubblico dovrebbe essere il concorso pubblico, aperto a tutti. Lo dicono la Costituzione e una inascoltata legge del 1993. Ma sui concorsi gravano due ipoteche, una interna e una esterna. Quella interna deriva dal fatto che si svolgono mediante prove teoriche e non mettono in luce attitudini pratiche, diligenza, adattabilità, e altri requisiti che fanno parte del profilo del buon funzionario. Quella esterna è prodotta dal gran numero di concorrenti che si presentano ai concorsi pubblici in momenti, come quello attuale, di tensione sul mercato del lavoro. L’alto numero dei concorrenti allunga i tempi dei concorsi e rende difficili gli esami.

Per correggere queste storture si ricorre a un’altra stortura, che peggiora la situazione. Si fanno concorsi sempre meno frequenti (anche i concorsi costano) e, invece, lunghe liste di idonei, dalle quali si attinge per anni. In questo modo, però, da un lato, vengono assunti sia i migliori, sia quelli che migliori non sono, fino a raschiare il fondo del barile, in caso di liste molto lunghe.

Dall’altro, vengono esclusi tutti coloro che si affacciano sul mercato del lavoro in un momento successivo al concorso: questi non hanno accesso al concorso già svolto, e debbono aspettare per anni i nuovi concorsi.

Ciò che stupisce di questo primo tipo di difetto del sistema è che molte organizzazioni pubbliche hanno trovato il modo di conservare i vantaggi del sistema di selezione mediante concorsi, eliminandone i difetti. A esempio, la Banca d’Italia svolge procedure selettive esemplari, tutti gli anni. Per eliminare subito i peggiori, fa preselezioni mediante prove a controllo rapido. Poi si concentra su 200-300 persone, e le sottopone a prove serie. Infine, non le assume direttamente ma conferisce una borsa di studio, per metterle alla prova sul lavoro. Ci si chiede: perché l’amministrazione pubblica tradizionale è tanto miope da non vedere il buon esempio?

Poiché i concorsi, gestiti secondo il metodo tradizionale, sono troppo lunghi e costosi, le amministrazioni hanno poi, un buon motivo per tentare di abbandonare il sistema del concorso, per procedere in altri modi, aggirando o tradendo il principio in base al quale i funzionari pubblici vanno scelti per il loro merito e in condizioni di eguaglianza. Le tecniche sono numerose. Tra quelle più usate vi sono il concorso interno (al quale possono accedere solo persone interne, che già lavorano in posizione inferiore: è una promozione truccata, che viola il diritto di tutti di accedere agli uffici pubblici, sancito dalla Costituzione), il concorso con posti riservati (che è in parte riservato agli interni, con gli stessi inconvenienti della prima tecnica), la titolarizzazione (che è il passaggio in ruolo di persone scelte come precari con i modi più diversi, talora su liste formate in base all’anzianità, talaltra per appoggi, amicizie politiche, connivenze burocratiche eccetera).

È evidente che queste tecniche, oltre a essere illegittime (la Corte costituzionale si è pronunciata contro i casi più eclatanti) non rispettano né le attese dei cittadini a essere trattati in modo eguale e ad avere eguale accesso agli uffici pubblici, né il bisogno detto Stato di avere dipendente selezionati in modo rigoroso.

Si può sperare che questa situazione cambi? Non credo, anzi le grandi infornate della scuola, delle finanze e dell’Università segnano un netto peggioramento. Peccato, perché si poteva sperare che la sinistra, allenata nelle buone amministrazioni toscane e romagnole, facesse meglio dei sovrani antichi, che ci hanno consegnato uno Stato in pezzi.

Da Il Sole 24 Ore – Lunedì 8 febbraio 1999 – Prima pagina

Note

L'articolo Cattive abitudini proviene da Giustamm.

È in corso un braccio di ferro tra alta dirigenza e sindacati confederali. Oggetto del contendere è la disciplina della posizione degli alti dirigenti. Questi ultimi sostengono che il loro status, la loro carriera, il loro trattamento economico non possono essere regolati con contratto collettivo stipulato da sindacati e Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (Aran), ma con contratti individuali. I sindacati, invece, sono interessati a far ricadere tutti nella contrattazione collettiva, per tenere tutti sotto controllo, approfittando anche della debolezza dell’Aran.

Su questa vicenda il Governo ha prima preso una posizione dando, il 27 aprile 1999, una direttiva all’Aran secondo la quale la contrattazione collettiva avrebbe dovuto avere «valore di cornice di riferimento, che il contratto individuale riempie di contenuti, analogamente ai modelli privatistici». Su questa stessa linea si è mossa la direttiva 1 luglio 1999 del presidente del Consiglio dei ministri. Poi, il Governo ha avuto perplessità e ha fatto, con circolare del 17 gennaio scorso firmata dal sottosegretario della presidenza del Consiglio dei ministri, una parziale marcia indietro. Una direttiva del presidente del Consiglio dei ministri del 21 gennaio ha fatto un altro passo indietro. Resta ancora aperto il problema di fondo, che è quello dello spazio della contrattazione collettiva.

Per capire che cosa c’è in gioco, ricordo che la questione riguarda circa 400 persone. Si tratta di un numero piccolo di dipendenti. Le implicazioni finanziarie sono, quindi, modeste. Molto rilevante è, invece, il ruolo svolto da queste persone, che costituiscono l’ossatura dello Stato.

Aggiungo che questi dirigenti hanno perduto la stabilità di una volta. Nessuno può essere incaricato di un ufficio per più di sette anni, salvo rinnovo. Un buon decimo dei 400, poi, decàde con il Governo in carica e può essere sostituito dal Governo successivo.

Come è scritto nella direttiva del Governo all’Aran dell’aprile 1999, si vuole che questo, che costituisce il nerbo dello Stato, sia regolato secondo il modello privatistico del manager, con ampi poteri e molte responsabilità.

Se questo è il disegno, l’alta dirigenza va disciplinata con contratti individuali e non con il contratto collettivo generale della dirigenza. Se così non fosse, non si vedrebbe perché, per l’alta dirigenza, l’articolo 24 del decreto legislativo n. 29 del 1993 disponga che il trattamento economico è stabilito con contratto individuale. Ricordo che, in generale, i dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono ora «regolati contrattualmente» (articolo 2).

La norma del 1993, più volte poi modificata, rimette, sempre in generale per i dipendenti pubblici, l’attribuzione dei trattamenti economici esclusivamente ai contratti collettivi. Ma, poi, fa un’eccezione per l’alta dirigenza.

Dunque, da una parte, la contrattualizzazione dei dipendenti pubblici non vuol dire riserva della loro disciplina al solo contratto collettivo; dall’altra, per l’alta dirigenza, c’è una espressa riserva del trattamento economico al contratto individuale.

Ma, oltre alla ragione giuridica, è qui importante la ragione politica, nel senso del funzionamento dello Stato. Lasciare alla negoziazione collettiva la disciplina dell’alta dirigenza, vuol dire stabilire una condizione di permanente subalternità di questa ai sindacati maggiori. Se questi rappresentano i lavoratori dipendenti delle pubbliche amministrazioni, l’alta dirigenza rappresenta la “parte padronale”, quella con cui si stabilisce e si svolge il conflitto di lavoro. Sottoporre anche l’alta dirigenza alla contrattazione collettiva vuol dire porre status, carriera, retribuzioni, nelle mani della controparte. Tanto più che i sindacati vorrebbero negoziare persino i criteri di conferimento degli incarichi dirigenziali generali.

L’assimilazione dell’alta dirigenza pubblica al resto dei dipendenti avrebbe due conseguenze negative, una sulla contrattualizzazione del rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni, l’altra sulla guida della macchina pubblica. La contrattualizzazione funziona se opera il conflitto tra due parti, tra datore di lavoro e lavoratori, come nel settore privato. Altrimenti diventa cogestione. La guida degli apparati amministrativi, a sua volta, richiede personale ben selezionato e sufficientemente autonomo sia dalla politica, sia dai sindacati, per poter assicurare una gestione in funzione di interessi collettivi. Se ciò non accade, si ripete quanto successe in periodo fascista, con la costituzione di una “burocrazia pubblica sindacale”.

Il governo Prodi ha ceduto, a suo tempo, rendendo precarie verso la politica le posizioni di vertice dell’amministrazione. Ha così dato prova di illimitata fiducia nella “classe politica”, perché ha affidato a essa il compito di selezionare l’alta dirigenza e ha posto le premesse per un “sistema delle spoglie” (già più del 10% dei dirigenti è cambiato in un anno). Se l’attuale Governo facesse il passo successivo, rendendo questa volta precaria verso i sindacati la posizione dell’alta dirigenza, si porrebbero le premesse per la distruzione di quel poco di Stato che resta.

Da Il Sole 24 Ore, 16 febbraio 2000 prima pagina

Note

L'articolo CONTRO L’INVADENZA SINDACALE Dirigenti statali, contratti privati e Stato efficiente proviene da Giustamm.

“Il Consiglio di Stato sta in un rapporto storico di continuità con un istituto col quale sta in antitesi per quanto riguarda la reciproca loro natura e portata”. In questa frase, scritta dal padre fondatore del diritto pubblico italiano, Vittorio Emanuele Orlando, trent’anni dopo l’unificazione e due dopo la costituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato – e, quindi, dell’inizio della sua vita moderna – è riassunta una gran parte della storia dell’organo di cui oggi festeggiamo il centoottantesimo anniversario.
Perché ho iniziato citando Orlando e perché quella frase? Orlando, sia perché è stato il fondatore della scuola italiana di diritto pubblico, sia perché, nato nei giorni dell’impresa garibaldina in Sicilia, ha accompagnato con la sua lunga vita una gran parte della storia dello Stato italiano, svolgendovi ruoli importanti.
Quella frase perché illustra lucidamente il primo paradosso che vorrei ricordare: quello di un istituto, il Consiglio di Stato albertino che, nato come “embrione di Parlamento” (Rattazzi l’aveva definito organo “moderatore del potere ministeriale”), si è sviluppato come organo “suggeritore del governo” (secondo l’efficace espressione di Guido Melis) per divenire – come ha notato Jean-Marc Sauvé per l’istituzione sorella, il Conseil d’État francese – tutore dello Stato di diritto e dei diritti dei cittadini nei confronti delle pubbliche amministrazioni.
Ho già percorso il lungo dipanarsi delle diverse incarnazioni del Consiglio di Stato nella riunione romana del 16 marzo scorso dell’Adunanza Generale, per cui posso passare al secondo paradosso della storia di quest’organo, che è il seguente: festeggiamo quest’anno il centocinquantesimo anniversario dello Stato italiano e, insieme, il centoottantesimo del Consiglio di Stato. Dunque, il Consiglio ha una vita più lunga dell’ente stesso al quale la sua attività è rivolta. Come è perché è avvenuto ciò?
La spiegazione sta nell’opera politica e nella geniale visione di Camillo Benso di Cavour, riassunta nella frase da lui usata in una lettera del 1860: occorre “fare l’Italia per costituirla poi”. L’idea, cioè, che si dovesse lavorare con le istituzioni esistenti, per cogliere il momento propizio, rifiutando, quindi, l’idea mazziniana di una assemblea costituente, che avrebbe potuto mettere in dubbio l’Unità.
Questo disegno ci ha lasciato gli organi più robusti preesistenti, come il Consiglio di Stato. Basta leggere la grande storia dei consiglieri di Stato, promossa dal Consiglio stesso e diretta da Guido Melis, per vedere come essa si intrecci con quasi tutti i capitoli e le fasi della storia italiana: quest’organo è stato il vivaio nel quale sono cresciuti o sono approdati economisti (ad esempio, Boccardo), statistici (penso a Bodio), statisti (basta citare Cordova e Giolitti), “grands commis” (ricordo Astengo, Saredo, Peano, Petrocchi, Schanzer e Pironti), costituenti (ad esempio, Ruini), giudici costituzionali (nel sessantennio di vita della Corte costituzionale, essa ha avuto tre presidenti provenienti da Palazzo Spada).
Quel disegno ha anche avuto un aspetto negativo, in quanto ha prodotto una costituzionalizzazione debole, se paragonata a quella di altri Paesi. Si paragoni il fragile Statuto albertino alla Costituzione americana: uno dei più grandi storici delle istituzioni, il belga Van Caenegem, ha notato che questa è più di un testo legale, è un libro sacro, oggetto di venerazione, fondamento di una religione civile.
Terzo paradosso: il Consiglio di Stato sfida uno dei principi dello Stato moderno, quello di divisione dei poteri. È organo di consulenza amministrativa e “pépinière de grands commis” e, allo stesso tempo, giudice. Orlando notava che l’espressione “giurisdizione amministrativa” è impropria: se è giurisdizione non può essere amministrazione, e viceversa. L’amministratore-giudice – osservava – è giudice in causa propria. Di qui la sua negazione del carattere giurisdizionale della IV Sezione.
Eppure, i Consigli di Stato – nati in contesti diversi, per funzioni diverse – si sono affermati come giudici di grande successo in patria: basti pensare all’aumento della domanda di giustizia che ad essi si rivolge in Francia e in Italia, come osservato dal Vice-Président Sauvé nel suo contributo alla raccolta che viene oggi presentata.
Inoltre, un po’ dovunque, nel mondo – penso soprattutto agli Stati Uniti, al Regno Unito, all’Australia, alla più grande provincia canadese, quella dell’Ontario – si stanno sviluppando tribunali amministrativi che percorrono la stessa strada del Conseil d’État francese e del Consiglio di Stato italiano: nati come organi amministrativi, sviluppano un’attività contenziosa (nel senso italiano, non in quello francese del termine); acquistano poi una certa indipendenza e adottano procedure in contraddittorio; infine, ottengono maggiore indipendenza, assicurata attraverso organi centrali di garanzia.
Concludo: il Consiglio di Stato italiano è uno dei pochi organi pubblici, costituzionali o di rilevanza costituzionale, che possano registrare al proprio attivo una così ricca messe di successi. Non voglio dire che, nei molti presenti, esso sia sempre stato consapevole di questo glorioso passato. Né che sia sempre stato alla sua altezza (ricordo la critica di Leopoldo Elia nel gennaio 1973). Ma esso ha dato sempre un contributo positivo al funzionamento delle istituzioni, ha – come dicono gli inglesi – sempre contribuito alla loro fertilizzazione. La sua forza futura starà anche nella sua capacità di continuare a dialogare con altre corti non nazionali – mi riferisco a quelle europee e ai molti altri tribunali amministrativi che, in vesti diverse, proliferano oltre lo Stato – e nella perseveranza con la quale indurrà le amministrazioni italiane ad adottare i moduli propri della democrazia amministrativa, a consentire la partecipazione degli interessati alla formazione delle decisioni collettive.

(pubblicato il 2.11.2011)

Note

L'articolo Le molte vite del Consiglio di Stato proviene da Giustamm.