Con sentenza n. 58 depositata in Segreteria in data 7 marzo 2001*, il T.A.R. Molise ha annullato tutte le operazioni del procedimento elettorale che il 16 aprile 2000 avevano portato al rinnovo del Consiglio regionale della Regione Molise, dando luogo così ad un precedente inedito nel nostro panorama giurisprudenziale che, fin qui, non aveva ancora conosciuto l’azzeramento totale di un’Assemblea regionale.

La sentenza si segnala ancor più perché l’annullamento ha in pratica travolto l’intero apparato politico regionale (Consiglio, Presidente della Giunta e Giunta), determinando un vuoto di potere nella gestione dell’Amministrazione regionale che non ha precedenti nella storia ormai trentennale delle nostre Regioni a statuto ordinario.

Ed è proprio sulle conseguenze che ne sono derivate sul piano istituzionale appare opportuno soffermarsi, dopo qualche necessario accenno alle argomentazioni dei giudici molisani.

Il Tribunale, pronunciandosi su due ricorsi riuniti per ragioni di connessione, ha ritenuto illegittima l’ammissione alla consultazione elettorale del 16 aprile 2000 di quattro liste circoscrizionali – tutte collegate alla lista regionale risultata vincente – e ne ha tratto come conseguenza l’annullamento di tutti gli atti del procedimento elettorale, in particolare i verbali di proclamazione degli eletti. I motivi per i quali le ammissioni sono state giudicate illegittime sono diversi e non sembrano tutti incontrovertibili.

Per due liste le irregolarità riscontrate nelle modalità di autentica delle firme e di riconoscimento dell’identità dei presentatori hanno fatto scendere il numero dei sottoscrittori validi al di sotto del limite minimo richiesto dal legislatore.

Per un’altra lista si è ritenuto che la presenza dei nominativi di alcune persone che non avevano invece accettato la candidatura, abbia viziato insanabilmente l’assenso alla lista stessa espresso dai sottoscrittori, non potendosi accertare se tale assenso sia stato determinato dalla supposta partecipazione alla competizione elettorale delle persone in questione.

L’argomentazione non sembra inattaccabile, giacchè presuppone che i presentatori siano motivati esclusivamente dalle qualità di ciascun componente della lista, ma tale assunto non trova traccia nella legge e non è sempre riscontrabile nella realtà: basti pensare alle liste dei partiti tradizionali (come nel caso deciso dal T.A.R.), cui i militanti aderiscono anche per ragioni ideologiche. E poi la tesi che si avversa potrebbe portare troppo lontano, e cioè fino alla prospettazione della invalidità della lista per eventuali mutamenti dopo la presentazione (ad esempio la rinunzia o il decesso di un candidato ), atteso che potrebbe ipotizzarsi che l’assenso sia stato condizionato dalla presenza di quel candidato.

Per un’altra lista, infine, il Tribunale ha ritenuto assolutamente insanabile la mancata presentazione dell’autorizzazione ad utilizzare il simbolo ufficiale del partito, non riconoscendo alcun significato in proposito all’attestazione del segretario nazionale del partito stesso sulla qualità di segretario regionale del presentatore della lista.

Anche su quest’ultimo punto la sentenza non appare del tutto convincente: una siffatta attestazione, rilasciata nel contesto di una tornata elettorale, già nell’opinione comune non viene considerata fine a se stessa ma finalizzata proprio alla partecipazione ufficiale del partito alle elezioni.

Inoltre l’art.2 del D.P.R. 28.4.1993 n. 132 (Regolamento di attuazione della legge n. 81/93 in materia di elezioni comunali e provinciali) consente anche ai segretari regionali dei partiti presenti in Parlamento – come nel caso di specie – di presentare il proprio simbolo.

Secondo il Tribunale tale norma riguarda esclusivamente le elezioni comunali e provinciali e non è applicabile a quelle regionali, epperò va in contrario ricordato che l’ultimo comma dell’art.1 della legge 17.2.1968 n. 108 (Norme per l’elezione dei Consigli regionali) contiene invece un rinvio dinamico alle disposizioni del T.U. per l’elezione degli organi delle amministrazioni comunali approvato con D.P.R. n. 570/60 e successive modificazioni.

Ma la decisione del T.A.R. suscita perplessità anche per la conseguenza finale che ha tratto dalla illegittima partecipazione delle liste invalide, e cioè l’annullamento di tutti gli atti di proclamazione degli eletti. “Sembra evidente” – recita la decisione – che gli aderenti alle liste da escludere “abbiano espresso il proprio voto a favore della coalizione anche in ragione della partecipazione ad essa del partito di preferenza” e pertanto “non risulta in alcun modo certo che gli elettori avrebbero ugualmente aderito alla coalizione”.

Ha affermato, inoltre, il Collegio, che una diversa configurazione dello scenario politico elettorale avrebbe potuto determinare esiti diversi da quelli registrati, potendosi ipotizzare anche la diserzione dalle urne degli elettori dei partiti contestati ed ha quindi ritenuto “opportuno” invalidare il contesto complessivo delle elezioni.

Non si ignora che secondo una consolidata giurisprudenza l’illegittima ammissione di una lista ad una competizione elettorale implica necessariamente l’annullamento delle operazioni di voto nella loro interezza (ma in contrario vedasi T.A.R. Calabria sez. Reggio Calabria, 13.10.1999 n.1295).

Va però considerato che le elezioni del 16 aprile 2000 sono state una assoluta novità per il nostro ordinamento perché per la prima volta,in applicazione della legge costituzionale 22.11.1999 n.1, vi è stata l’elezione diretta dei Presidenti delle Giunte delle Regioni a statuto ordinario, attuata con il sistema del voto disgiunto su apposita lista regionale di coalizione. (**)

In altre parole gli elettori hanno potuto scegliere, per l’elezione del Presidente, anche il candidato di una coalizione regionale diversa da quella di appartenenza del partito votato nella circoscrizione provinciale, per cui non appare consentito ipotizzare, sulla base di più o meno plausibili interpretazioni delle intenzioni degli elettori stessi, risultati diversi da quelli ufficialmente emersi. Il legislatore ha sì stabilito un nesso tra i voti della lista regionale e quelli delle liste provinciali alla stessa collegate, ma tale nesso opera ai soli fini dell’attribuzione dei seggi necessari alla coalizione vincitrice per il raggiungimento della maggioranza assoluta nell’Assemblea consiliare.

Tale collegamento pertanto non autorizza in alcun modo a porre in discussione i voti conseguiti dal candidato eletto Presidente, che poi determinano anche la vittoria delle liste collegate. Il nuovo sistema è incentrato proprio sulla valorizzazione della figura del candidato alla carica, che può portare alla vittoria anche un raggruppamento di liste risultato minoritario nel complesso delle circoscrizioni provinciali.

Non sembra pertanto fondato estendere, come ha fatto il T.A.R. Molise, i vizi delle liste dei collegi circoscrizionali anche alla autonoma lista regionale per il collegio maggioritario. Tali vizi, forse con più aderenza al sistema, avrebbero dovuto portare, con l’esclusione dei voti conseguiti dalle liste contestate, ad una diversa attribuzione dei seggi nei collegi proporzionali, senza però annullare il risultato complessivo determinato dal voto – non interpretabile – della maggioranza degli elettori.

Non vi è dubbio che una rivisitazione della vicenda ad opera del Consiglio di Stato, per altro gia adito dai resistenti in primo grado, riveste grande interesse.

Ma la peculiarità della sentenza, come già detto, risiede soprattutto nella crisi istituzionale che ha determinato con la cancellazione degli organi politici della Regione. L’assoluta necessità di superare tale crisi è di tutta evidenza.

Vero è che con l’attuazione del Dlgs. 3.2.1993 n. 29 gli atti della gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa competono ai dirigenti, ma è indubbio che la mancanza della direzione politica determina esiti gravemente pregiudizievoli per gli interessi della collettività locale, anche perché la legislatura è in corso da appena un anno. Basti pensare alla impossibilità di promulgare le leggi regionali che abbiano nel frattempo ricevuto il visto del Commissario del Governo, all’interruzione delle attività – sia programmatorie che attuative – connesse all’utilizzo dei fondi strutturali dell’Unione Europea, alle scelte di fondo da completare nell’impostazione delle politiche nei settori economico-produttivi,ambientali, sociali ecc.

Naturalmente a meno che il Consiglio di Stato non sospenda l’esecutività della sentenza,il ritorno alla pienezza dei poteri istituzionali potrà aversi solo con il rinnovo delle elezioni, ma sta in fatto che una nuova votazione non potrà comunque intervenire in tempi brevi, atteso che dovrà attendersi il passaggio in giudicato della decisione appellata.

Da qui l’urgenza di assicurare nel frattempo alla Regione quel minimo di ordinaria gestione politica occorrente per evitare troppo gravose compromissioni degli interessi pubblici di cui è portatrice ed interprete. D’altra parte non a caso la dottrina ha da tempo affermato che nel nostro sistema costituzionale vige il principio istituzionale della continuità dell’esercizio delle pubbliche funzioni, come emerge chiaramente dalle norme sulla prorogatio delle Camere (art. 61 Cost.), del Presidente della Repubblica (art. 85 Cost.), dei Consigli delle Regioni a statuto speciale (legge cost. 23.2.1972 n.1) ecc.

Ciò chiarito, va subito detto che l’ipotesi dell’annullamento delle elezioni del Consiglio regionale, o più precisamente le conseguenze che l’annullamento comporta nel funzionamento della Regione, non sono state espressamente previste e regolamentate dal legislatore, per cui la ricerca di una soluzione non è affatto agevole.

Resta inteso che la lacuna esistente in proposito non mette in discussione la completezza dell’ordinamento: è noto, infatti, che nel campo del giuridicamente rilevante non esistono vuoti ed anche quando manca un disciplina specifica una regola deve comunque essere individuata, attraverso l’opera dell’interprete.Come recita il secondo comma dell’art.12 delle Disposizioni sulla legge in generale “Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato.” Si ricorre cioè alla cosiddetta interpretazione sistematica, che si esplica attraverso l’applicazione della disciplina prevista per un caso analogo avente la stessa ratio (analogia legis) o, in mancanza, attraverso l’applicazione dei principi generali del diritto ricavabili dall’insieme delle leggi in vigore (analogia iuris).

Delineati così i termini della questione, il discorso non può che iniziare dagli istituti che l’ordinamento normalmente appresta per tutelare quel principio istituzionale di continuità cui prima si è fatto cenno. I più noti fra tali istituti, secondo l’individuazione fattane dalla dottrina, sono i seguenti:

a) l’elezione del nuovo organo prima della scadenza del precedente;

b) la cosiddetta perennità dell’organo, che si ravvisa negli organi collegiali per i quali i membri si rinnovano per quote limitate ed a scadenze diversificate;

c) la supplenza;

d) l’interim;

e) la prorogatio dell’organo cessato dalla carica;

f) l’istituzione di organi straordinari ad hoc per il compimento di atti urgenti o comunque di ordinaria amministrazione. (*)

Nella fattispecie che qui si esamina vanno sicuramente escluse, perché assolutamente estranee ad essa e non praticabili, le soluzioni riferibili agli istituti sub a), b), c) e d).

Vanno invece valutate quelle riconducibili agli istituti sub e) ed f), che già prima facie si appalesano applicabili.

Per quanto riguarda la prorogatio, intanto pare fondato discuterne in riferimento solo alla Giunta regionale (ed al suo Presidente), escludendo il Consiglio.

Vero è che prima si è fatto cenno alla proroga dei Consigli delle Regioni a statuto speciale, ma la stessa, disposta con legge costituzionale,trova sicuramente fondamento nel particolare potere legislativo esclusivo di cui tali Consigli sono titolari, che ha peculiari esigenze di continuità – infatti permane senza limitazioni – e non sembra applicabile laddove siffatto potere non esiste.

Fuori dall’ipotesi ora descritta l’organo prorogato è caratterizzato proprio da una compressione delle sue attribuzioni, che sarebbe difficilmente ipotizzabile per il Consiglio, dotato di competenza legislativa ed in ordine alla quale sarebbe arduo parlare di ordinaria amministrazione.

Stabilito quindi che la prorogatio può riguardare solo la Giunta regionale, l’interprete è chiamato subito ad affrontare un altro dilemma, dovendo scegliere tra la Giunta in carica al termine della precedente legislatura ( tutti gli Statuti prevedono la prorogatio della Giunta cessata per qualsiasi causa; nel Molise l’art. 27) e quella costituitasi a seguito delle elezioni annullate.

Contro la prima soluzione si può obiettare che secondo un orientamento giurisprudenziale, confortato da una decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (22 maggio 1993 n. 6), l’istituto della prorogatio presuppone la continuità delle funzioni da parte dell’organo scaduto ,continuità che viene comunque meno con la nomina di nuovi organi, anche in caso di annullamento delle elezioni che hanno portato a tale nomina.

Contro la seconda soluzione si può osservare che esiste un orientamento che riserva l’applicazione della prorogatio ai soli organi legittimamente costituiti e, quindi, la esclude nei confronti degli organi la cui nomina sia stata annullata in sede giurisdizionale (T.A.R. Abruzzo sez. Pescara, 20.3.1991 n. 225, confermata proprio dalla citata decisione dell’Adunanza Plenaria n.6/1993).

Tra l’altro la fattispecie presa in esame dalle due decisioni surrichiamate prevedeva la possibilità del commissariamento dell’ Organo scaduto e non può escludersi che tale circostanza abbia pesato sulle conclusioni raggiunte: infatti nella sentenza del T.A.R. Abruzzo si dice espressamente che “la prorogatio deve ritenersi del pari esclusa allorquando la normativa prevede la possibilità di fare ricorso ad altro istituto giuridico, quale può essere la nomina di un organo straordinario”.

Va poi ricordato che la persistenza in carica di funzionari la cui nomina per elezione sia stata annullata configura una palese inesecuzione del giudicato (T.A.R. Abruzzo n.225/91) e potrebbe far incorrere nel reato di cui all’ art. 347 del c.p. (Usurpazione di funzioni pubbliche) che al secondo comma prevede la fattispecie del pubblico ufficiale il quale, avendo ricevuta partecipazione del provvedimento che fa cessare le sue funzioni ,continua ad esercitarle (Cassazione penale, sez. VI, 10 ottobre 1984: commette il reato di usurpazione di funzioni pubbliche, il pubblico ufficiale che prosegua nello svolgimento delle medesime, dopo che esse siano cessate o sospese per un provvedimento a lui notificato. In tal caso sono irrilevanti i motivi per i quali il funzionario ritenga di non dovere prestare osservanza all’atto amministrativo).

Dalle considerazioni sopra svolte emerge che entrambe le soluzioni prestano il fianco ad obiezioni, pur tuttavia la prorogatio della Giunta in carica allo spirare della precedente legislatura appare meno discordante dai canoni di legittimità regolanti la materia, anche perché trattasi pur sempre di un organo che ha avuto come titolo di legittimazione,sia pure indiretto,una investitura popolare formatasi senza vizi.

Resta da valutare l’ipotesi del ricorso al commissariamento. A prima vista la risposta sembra dover essere negativa, alla luce della nuova formulazione dell’art. 126 Cost. dettata dalla legge costituzionale 22.11.1999 n.1.

Come è noto tale disposizione prevedeva in alcune fattispecie tipiche – comunque non ricorrenti nel caso all’esame (***) – lo scioglimento del Consiglio regionale a mezzo di un decreto del Presidente della Repubblica e la contemporanea nomina di una Commissione di tre cittadini per l’indizione delle nuove elezioni e la gestione dell’ordinaria amministrazione. Ora, invece, nel testo novellato dalla citata legge costituzionale n.1/99 i casi di scioglimento sono stati ridotti ed il ricorso alla nomina della Commissione è scomparso e ciò sicuramente induce ad escludere che alle Regioni possa ancora imporsi una gestione commissariale.

Una siffatta conclusione,sia pure determinata in via interpretativa,appare sicuramente valida, anche alla luce della accresciuta valorizzazione del ruolo dell’autonomia regionale affermatasi nel dibattito politico-istituzionale e che ha portato prima alla citata legge n.1/99 ed in questi ultimi giorni alla riforma in senso “federalista” del titolo quinto della seconda parte della Costituzione, approvata dalle Camere in doppia lettura.

La bocciatura del commissariamento traspare anche dal comunicato stampa diffuso in data 8 marzo scorso dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni che, nel corso di una riunione nella quale è stata esaminata anche la situazione determinata dall’annullamento delle elezioni molisane, ha ritenuto “irrinunciabile” una soluzione rispettosa del ruolo costituzionale delle Regioni e della loro autonomia statutaria.

Pur tuttavia la soluzione del commissariamento appare in maggior misura “politicamente corretta” rispetto a quella della prorogatio.

Infatti quest’ultima, se riferita alla Giunta travolta dall’annullamento delle elezioni, consentirebbe a chi sicuramente ripone una rilevante aspettativa nel rinnovo delle operazioni elettorali, di guidare l’Amministrazione regionale nel delicato periodo che precede tale rinnovamento, con pericolo di grave compromissione dei principi di trasparenza ed imparzialità.Né in proposito rassicura il limite della gestione ordinaria che incombe sull’organo prorogato, atteso che i confini di tale limite sono alquanto incerti ed il controllo statale sull’Amministrazione regionale è ormai venuto meno.

Ma del pari suscita perplessità la prorogatio della Giunta in carica precedentemente all’elezione. A parte il fatto che anche questo organo presenta connotazioni politiche che in qualche modo determinano un particolare interesse alle nuove elezioni, ma quid iuris se i suoi componenti non si sentono più motivati a riprendere le attività di gestione?

In una non recente decisione del T.A.R. Lazio (sez. II, 6.11.1991 n. 1689) è stato affermato che quando la cessazione della carica dipende dalla scadenza del termine previsto per la sua durata, il titolare ha l’obbligo di permanere nell’ufficio fino al subingresso del successore, ma non sembra che tale obbligo abbia un effettivo fondamento giuridico.

Il commissariamento, invece, oltre ad offrire una soluzione avente carattere di effettività, garantisce una neutralità della gestione che sicuramente può essere apprezzata dalle forze politiche in campo, specie nel clima di esasperazione e di veleni che sempre si determina, come è intuibile, in occasione dell’ annullamento di una competizione elettorale.

Ma allora il giudizio negativo prima espresso sull’istituto in questione va riformulato, al fine di esaminare la possibilità di una sua utilizzazione in una diversa cornice di valutazione. Certamente il commissariamento previsto nel testo originario dell’art. 126 Cost. rappresentava una esplicazione del potere di controllo sugli organi ed aveva una funzione repressiva e sanzionatoria e quindi ben si spiega che a seguito delle recenti riforme, già accennate, debba ritenersi inammissibile.

Ma potrebbero prospettarsi conclusioni diverse ove il commissariamento dovesse rispondere ad una funzione diversa, volta non a reprimere situazioni antigiuridiche , bensì a risolvere in chiave di collaborazione istituzionale fattispecie di grave pregiudizio per l’interesse pubblico non altrimenti risolvibili, tra le quali sicuramente rientra un vuoto di gestione nella guida di un Ente,quale la Regione,che è parte diretta dello Stato.

Non vi sarebbe in tal caso alcuna invasione della sfera dell’autonomia dell’Ente né l’estromissione dei suoi organi istituzionali – che nella fattispecie non esistono – ma solo un intervento limitato nel tempo e nei poteri, finalizzato ad assicurare la continuità del funzionamento dell’Ente e, quindi della cura degli interessi della collettività di cui l’Ente stesso è espressione, nelle more del compimento delle procedure necessarie per il rinnovo degli organi elettivi.

Siffatte considerazioni appaiono in linea con il principio del buon andamento, dell’efficienza e dell’imparzialità della Pubblica Amministrazione sancito dall’art. 97 della Costituzione.Ed in vero a tale principio va riportato anche l’art. 85 del T.U. per l’elezione degli organi degli Enti locali approvato con D.P.R. 16.5.1960 n. 570, che proprio per ovviare al vuoto di poteri conseguente all’annullamento delle elezioni, prevede l’intervento di un commissario nominato dal Prefetto.Letto in tale ottica, e cioè in armonia con il regime costituzionale dei rapporti tra le Istituzioni, il citato art. 85 potrebbe giustificare una interpretazione analogica (analogia legis) di quanto in esso previsto, con le dovute correzioni quanto alle procedure ed alle competenze.

Tra l’altro come già detto, l’art. 1 della legge 17.2.1968 n. 108 contiene un espresso rinvio alle disposizioni del T.U. n.570 in quanto applicabili. In estrema ratio si potrebbe far ricorso all’analogia iuris che, attraverso i principi generali del diritto, garantisce l’automatico completamento dell’ordinamento giuridico.

In tal caso il provvedimento di commissariamento dovrebbe assumere la forma del decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri (art.1,primo comma,lettera b) della legge 12.1.1991 n.13), sentita la Conferenza Stato-Regioni (art. 12 legge 23.8.1988 n.400).

Esaurito il quadro delle soluzioni possibili è innegabile che ognuna di esse non è esente da dubbi e rilievi critici, così come è indubbio che alla fine la scelta non può che essere politica e, quindi, competere al massimo organo responsabile dell’indirizzo politico, cioè al Presidente del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio stesso e la Conferenza Stato-Regioni.

E’ auspicabile però, che in avvenire la fattispecie trovi espressa regolamentazione legislativa, non solo perché la vicenda del Molise, alla luce della complessità del nostro sistema, non può essere ritenuta un evento eccezionale, ma anche perché una disciplina specifica e chiara porrebbe al riparo da interpretazioni giurisprudenziali (anche penali) divergenti dalle valutazioni della politica, che aggiungerebbero altra confusione a tutto discapito della credibilità delle Istituzioni.

(*) Vedasi sull’argomento G. d’Orazio, Prorogatio (diritto costituzionale), in Enciclopedia del Diritto vol. XXXVII pagg. 428 e seg. Milano 1988

(**) Si tratta di un procedimento alquanto complesso basato su un sistema misto di assegnazione dei seggi, dei quali quattro quinti vengono attribuiti con criteri proporzionali tra liste provinciali concorrenti ed il restante quinto con criterio maggioritario alla lista regionale che riporta il maggior numero di voti.Vedasi in proposito le leggi n. 108 del 17.2.1968, n. 43 del 23.2.1995 e la legge cost. n.1 del 22.11.1999.

(***) IL testo originario dell’art. 126 della Cost. prevedeva lo scioglimento del Consiglio regionale nei seguenti casi:

a) compimento di atti contrari alla Costituzione o di gravi violazioni di legge

b) inottemperanza all’invito del Governo di sostituire la Giunta o il Presidente che abbiano compiuto analoghi atti o violazioni

c) impossibilità di funzionamento per dimissione o per impossibilità di formare una maggioranza.

Nella nuova formulazione il caso sub c) è scomparso ed è previsto lo scioglimento del Consiglio e la rimozione del Presidente della Giunta che compiano atti del tipo indicati sub a) e b).Lo scioglimento e la rimozione possono essere disposti anche per ragioni di sicurezza nazionale.

Note

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