Con l’approvazione e la presentazione in Parlamento del disegno di legge di riordino della dirigenza statale (Atto Camera n. 1696) il Governo ha inteso nelle scorse settimane introdurre ulteriori elementi innovativi nella disciplina generale della dirigenza pubblica che, negli ultimi anni, ha formato oggetto di numerosi (e non sempre articolati) interventi legislativi.

Inoltre, dietro sollecitazioni sempre più marcate di alcune organizzazioni sindacali, nonché di alcune recenti decisioni giurisprudenziali, si tenta per la prima volta di definire sul piano normativo la figura del “quadro intermedio” nell’ambito del pubblico impiego, una figura tipica che nel mondo del lavoro privato esiste da tempo e che trova nella legge e nella contrattazione collettiva di categoria una disciplina ormai compiuta.

Tuttavia, come spesso accade, gli interventi riformatori vengono calati dall’alto senza alcuna considerazione del contesto di riferimento nel quale la modifica legislativa viene ad essere inserita, per cui si ritengono opportuni, e forse di qualche apprezzabile utilità per il dibattito parlamentare che di qui a poco ne seguirà, alcuni brevi commenti in chiave critica.

Una prima perplessità al riguardo sorge proprio dall’esame della formulazione tecnica del comma 3 dell’art. 3 del d.d.l. n. 1696 il quale, nell’aggiungere un comma 17-bis all’art. 17 del Decreto Legislativo 30.3.2001 n. 165, si propone di disciplinare una separata area di contrattazione collettiva nel pubblico impiego, definita “vicedirigenza”.

In realtà, ragionando di stretto diritto, un intervento legislativo del genere risulterebbe superfluo laddove il comma 2 dell’art. 2 del Dec. Lg.vo n. 165/2001 stabilisce espressamente ed in modo inequivocabile che “I rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II, del Libro V del Codice Civile”. Ne discende perciò che l’applicazione alla disciplina del lavoro pubblico del comma 1 dell’art. 2095 Cod. Civile, che ha introdotto una classificazione dei lavoratori cogente ed inderogabile dalla contrattazione collettiva, diviene una scelta obbligata per le parti negoziali, anche per quanto attiene alla previsione ed alla disciplina dell’area dei quadri intermedi.

Tuttavia, di fonte all’intransigenza dei soggetti negoziali (ARAN ed organizzazioni sindacali confederali) che ha condotto di recente alla stipula di un contratto collettivo di interpretazione autentica e di sostanziale conferma di una classificazione del personale statale che continua ad escludere la previsione di un’apposita e separata area dei quadri intermedi, il Legislatore è giunto alla determinazione di intervenire, introducendo d’imperio la previsione di un’apposita area di contrattazione collettiva.

La formulazione del testo, tuttavia, appare alquanto infelice laddove sembrerebbe prevedere una mera facoltà, e non un obbligo cogente, per la contrattazione collettiva di disciplinare la figura dei “vicedirigenti”, di cui peraltro la dirigenza avverte sempre di più la necessità.

Alla luce delle vicende negoziali innanzi richiamate, sarebbe senz’altro da preferire una soluzione cogente che faccia obbligo alle parti negoziali, peraltro in piena analogia con quanto avviene per il lavoro privato da oltre quindici anni, di prevedere e disciplinare l’area separata di contrattazione per i quadri intermedi.

Inoltre, se nulla si ritiene di osservare sulla condivisibile inclusione nell’area della vicedirigenza dei soli funzionari laureati inquadrati nelle posizioni ordinamentali C2 e C3 ed equivalenti, non è dato di comprendere il motivo per cui per tali nuove figure venga previsto il solo trattamento economico “tabellare”, laddove molto più opportuna e coerente con l’assetto ordinamentale complessivo sarebbe stata la previsione, o almeno la sollecitazione alla contrattazione collettiva in tal senso, della corresponsione di apposite indennità di posizione, commisurate agli incarichi affidati.

Un’altra riflessione sul punto è data dalla previsione della possibilità per i dirigenti di delegare ai vicedirigenti “parte delle competenze di cui all’art. 17” .

Sul principio che la norma intende codificare non si può non convenire, con particolare riferimento al “peso” crescente che l’attività dei dirigenti va assumendo nell’evolversi continuo (e non sempre graduale ed organico) di compiti e di responsabilità.

Tuttavia la norma necessita di una formulazione più chiara, soprattutto per quanto concerne la necessità di chiarire in modo inequivoco che quella attribuita al dirigente è la facoltà di delegare l’esercizio delle funzioni inerenti le competenze di cui all’art. 17, laddove un generico richiamo alla delega di competenze potrebbe ingenerare l’idea che ciò che il Legislatore ha sancito non è nient’altro che una mera “delega di firma”, istituto peraltro che trova già la sua fonte nei principi generali e che, perciò, non richiederebbe di per se alcun intervento legislativo.

Si ritiene indispensabile inoltre, anche sotto il profilo dell’uniformità dei comportamenti amministrativi, introdurre una precisa delimitazione delle funzioni inerenti le competenze elencate nell’art. 17 del Dec. Lg.vo n. 165/2001 il cui esercizio è possibile delegare ai vicedirigenti (che forse potrebbero assumere la denominazione di “quadri intermedi” più omogenea con le analoghe figure del settore privato), allo scopo di non creare (ulteriori) “contenitori” che verrebbero ad essere riempiti in misura variabile dalla discrezionalità o, peggio, dall’arbitrio di taluni dirigenti.

La norma in esame, infine, trascura di risolvere il problema delle funzioni vicarie della dirigenza, questione di non poco conto che nel Dec. Lg.vo n. 165/2001 non trova alcuno spazio.

Se dunque sarà possibile delegare l’esercizio di alcune specifiche funzioni dirigenziali ai quadri intermedi, è auspicabile una compiuta definizione legislativa della funzione di sostituzione del dirigente nei casi di assenza o impedimento da attribuire, con decisione di carattere necessariamente “fiduciario”, ad uno dei quadri intermedi operanti in una determinata struttura.

Anche sulla parte del d.d.l. n. 1696 concernente il conferimento degli incarichi dirigenziali appaiono opportune alcune brevi riflessioni.

Si concorda pienamente in primo luogo sull’abolizione del criterio generale della rotazione degli incarichi, un principio che sembrerebbe scaturire più su un pregiudizio generalizzato nei confronti di un ipotetico rischio di “radicamento” sul territorio che su obiettive ragioni di tutela dell’efficacia dell’azione amministrativa.

Nulla vi è da osservare, in particolare, sulla riduzione dei periodi massimi di durata degli incarichi, né sul rafforzamento della possibilità di ottenere incarichi dirigenziali anche presso amministrazioni pubbliche diverse da quella di appartenenza.

Sul conferimento degli incarichi dirigenziali di prima fascia sarebbe forse opportuna una riflessione sulla necessità di ricondurre nell’ambito della competenza del Consiglio dei Ministri l’attribuzione di tali incarichi, anche per quanto concerne gli enti pubblici non statali di livello nazionale, allo scopo di garantire il massimo livello di uniformità dei criteri di valutazione delle singole professionalità.

Alcune riserve, al contrario, si ritiene di formulare in merito alle disposizioni contenute nel comma 1 – lett. b) dell’art. 1 del d.d.l. n. 1696 in merito all’ipotizzata attribuzione della veste di provvedimento amministrativo all’atto di conferimento dell’incarico dirigenziale.

Com’è noto, l’attuale formulazione della norma (art. 19, c. 2, Dec. Lg.vo n. 165/2001) attribuisce indiscussa natura negoziale all’atto di conferimento dell’incarico dirigenziale e ciò, si badi bene, non certo per una tutela esasperata della posizione del dirigente, che pure sarebbe un fine non riprovevole considerati i numerosi tentativi di “rimozione forzosa” del dirigente dal proprio incarico, per motivi non sempre obiettivi ed apprezzabili, descritti – a volte con dovizia di particolari – nella copiosa giurisprudenza sulla materia.

In realtà, prevedere una fase di negoziazione dei contenuti, degli obbiettivi e della durata dell’incarico dirigenziale che precede il suo perfezionamento appare pienamente coerente con l’impianto normativo complessivo della dirigenza, che scaturisce degli interventi riformatori posti in essere dal 1993 in avanti.

In altri termini, è di tutta evidenza che se il dirigente è responsabile della gestione delle risorse a lui assegnate e del conseguimento dei risultati prefigurati dall’Amministrazione, non può mancare una fase in cui le parti (Amministrazione e dirigente) raggiungono un’intesa bilaterale proprio sugli obiettivi e sulle risorse di cui il dirigente sarà in grado di disporre per conseguire i risultati prefigurati dall’Amministrazione.

Qualora invece, come ipotizzato dal d.d.l. n. 1696, si dovesse far ritorno alla nozione di conferimento dell’incarico dirigenziale mediante l’adozione di un provvedimento autoritativo dell’Amministrazione, si rischierebbe seriamente di vanificare la (faticosa) costruzione di un’attività dirigenziale orientata al conseguimento di specifici risultati, laddove il dirigente che non abbia raggiunto gli obiettivi prefissati potrebbe sempre addurre a giustificazione del proprio operato l’avvenuta attribuzione “d’imperio” dell’incarico e l’insufficiente disponibilità di risorse o l’irragionevolezza degli obiettivi stessi, elementi questi ultimi sui quali il dirigente non aveva avuto a suo tempo alcun modo di interloquire con l’Amministrazione.

Un inatteso, pur se indiretto, conforto a tale tesi viene proprio da un’altra disposizione contenuta nel d.d.l. n. 1696 (art. 1, c. 2 lett. a), la quale si propone di introdurre il principio secondo cui l’unica causa di mancato rinnovo dell’incarico dirigenziale deve necessariamente essere ricondotta al mancato raggiungimento degli obiettivi e non anche alla indeterminata categoria dei risultati negativi dell’attività amministrativa, come attualmente prevede il primo comma dell’art. 21 del Dec. Lg.vo n. 165/2001.

Sul punto, perciò, è auspicabile un deciso ripensamento del Legislatore, considerato peraltro che la norma modificativa in esame lascia intatta la previsione contenuta nel comma 1 dell’art. 63 del Dec. Lg.vo n. 165/2001 relativa all’attribuzione alla giurisdizione del giudice ordinario delle controversie in materia di conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali, motivo per cui le preoccupazioni di taluna dottrina che vedono nel ritorno all’attribuzione degli incarichi dirigenziali ad opera di un provvedimento amministrativo una sorta di “ritorno di fiamma” della giurisdizione amministrativa sulla materia sembrerebbero prive di fondamento, almeno sulla base dell’attuale formulazione del testo del d.d.l. n. 1696.

Un ultimo punto sul quale è il caso di soffermarsi è dato dalla carenza nel testo del d.d.l. n. 1696 di alcuni indispensabili richiami all’istituto della “reggenza” o, secondo altra terminologia, del cumulo degli incarichi dirigenziali.

E’ noto che la reggenza di incarichi dirigenziali in aggiunta a quello di titolarità è istituto di carattere eccezionale che non trova nell’ordinamento una disciplina specifica.

La stessa Corte dei Conti ha recentemente stigmatizzato il ricorso sistematico a tale istituto, ammettendone un utilizzo estremamente limitato nel tempo esclusivamente per assicurare “la continuità dell’azione amministrativa allorché la titolarità di un organo sia venuta meno per cause imprevedibili”.

L’intervento di riordino proposto dal Governo, perciò, potrebbe costituire una sede privilegiata per regolamentare adeguatamente anche l’istituto della “reggenza” di più incarichi dirigenziali, partendo dal presupposto che un esercizio efficace dei compiti affidati alla dirigenza non è compatibile con una eccessiva concentrazione in capo ad un unico soggetto di un numero irragionevole di incombenze e di un carico eccessivo di responsabilità.

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V. in questa rivista: Testo del disegno di legge approvato dal C.d.M.; L. OLIVERI, Le principali novità della riforma della dirigenza pubblica

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L'articolo Riordino della dirigenza pubblica ed istituzione dell’area dei quadri intermedi nel pubblico impiego: un’occasione da non sprecare proviene da Giustamm.

Qualche mese fa, commentando sulle questa Rivista telematica il testo del disegno di legge di iniziativa governativa (Atto Camera n. 1696) di riforma della dirigenza statale, iniziammo le nostre riflessioni con l’auspicio che l’intento del Governo di intervenire sulla materia costituisse un’occasione da non sprecare per porre rimedio alle annose problematiche della dirigenza pubblica.

Purtroppo, nell’esaminare il testo del provvedimento legislativo in questione approvato dalla Camera dei deputati il 23 gennaio 2002 (Atto Senato n. 1052), abbiamo motivo di ritenere che, almeno per il momento, l’occasione è stata in gran parte sprecata e non resta che apportare un contributo di riflessioni critiche che, lo auspichiamo nuovamente, si rivelino utili nel dibattito parlamentare che sta per avere inizio al Senato.

In realtà il provvedimento approvato dalla Camera è frutto di un dibattito parlamentare dai toni sostenuti ed il testo che ne è scaturito contiene rilevanti modifiche rispetto al testo presentato dal Governo, molte delle quali – ed in questo chi scrive rivendica un ruolo facilmente profetico – saranno fonte di problemi difficilmente risolvibili in assenza di ulteriori interventi del Legislatore.

Il provvedimento, sia chiaro, contiene anche elementi innovativi dalle connotazioni positive sui quali, per agevolarne in qualche modo il successivo “passaggio” parlamentare, non ci soffermeremo diffusamente.

Molti, al contrario, sono i punti oscuri del testo e ciò sia a ragione di una stesura tecnica che risente di una scarsa comprensione della realtà che la norma intende regolare, sia di scelte non condivisibili nel merito per ragioni che, in parte, abbiamo già esplicitato nel precedente intervento.

Il primo dei “punti dolenti” del provvedimento è la disposizione contenuta nell’art. 2 in materia di delega di funzioni dei dirigenti.

Sulla necessità ed opportunità di una previsione legislativa “ad hoc” per quanto concerne la possibilità per i dirigenti pubblici di delegare le proprie funzioni ad altri, qualificati soggetti non si può non convenire e gli argomenti a favore sarebbero molteplici.

Ed è proprio sotto tale profilo che non è dato di comprendere il motivo per cui la norma consente la delega di parte delle attribuzioni di cui all’art. 17 del Decreto Legislativo n. 165/2001 soltanto per “specifiche e comprovate ragioni di servizio” e “per un periodo di tempo determinato”.

In altri termini, la previsione generale della delegabilità di alcune funzioni preventivamente individuate dovrebbe costituire un normale “metodo di lavoro” dei dirigenti, la cui connotazione “manageriale” non può essere vulnerata dalla quotidiana necessità di sottoscrivere una enorme mole di atti dei quali non si è in grado, in massima parte, di valutarne compiutamente il merito ed i contenuti di dettaglio e ciò non soltanto per obiettiva mancanza del tempo necessario.

D’altro canto la previsione nei contratti collettivi dei vari “comparti” della definizione di funzioni indennizzabili per i dipendenti rivestenti determinate posizioni organizzative ed i modelli organizzativi “per processo” hanno già da tempo aperto la strada al superamento di una lettura eccessivamente rigida del comma 2 dell’art. 4 del Dec. Lg.vo n. 165/2001, laddove l’adozione, anche con procedure informatizzate, di provvedimenti ricorrenti, dovuti o comunque rientranti nell’ordinaria amministrazione, potrebbe efficacemente essere affidata in via permanente a funzionari di posizione apicale che ben potrebbero e dovrebbero identificarsi nei quadri intermedi che il Legislatore intende denominare “vicedirigenti”.

La totale riscrittura dei commi 1 e 2 dell’art. 19 del Dec. Lg.vo n. 165/2001, operata dall’art. 3 del d.d.l., contiene due innovazioni sulle quali ci siamo già soffermati nel nostro precedente intervento.

L’abolizione del principio della rotazione degli incarichi dirigenziali costituisce un’innovazione sicuramente positiva, stante l’uso fuorviante e strumentale che ne hanno fatto le amministrazioni a danno di taluni dirigenti che, è bene precisarlo, sono anch’essi dei lavoratori e – come tali – hanno diritto al medesimo livello di tutela degli altri lavoratori pubblici.

Il contratto collettivo dell’area dirigenziale statale e degli enti pubblici non economici sottoscritto il 5 aprile 2001, peraltro, è decisamente orientato ad affermare tale principio.

Non può dirsi altrettanto, ed in parte per lo stesso ordine di motivi, per le nuove modalità di conferimento degli incarichi dirigenziali che, a differenza di quanto avviene ora, saranno conferiti con provvedimento amministrativo unilaterale (e non più con “atto bilaterale di natura privatistica” ex art. 13, c.2, C.C.N.L. 5.4.2001), cui accede un contratto individuale il quale contiene la sola indicazione del trattamento economico.

Al di là delle obiettive ragioni di tutela della posizione lavorativa del dirigente, è opportuno ribadire l’incoerenza della disposizione con il principio della responsabilità del dirigente per i risultati conseguiti, che pure viene ulteriormente rafforzato dal d.d.l. in esame.

Nell’attuale quadro normativo di riferimento la definizione negoziale dell’oggetto dell’incarico e degli obiettivi da conseguire costituisce momento fondamentale di sintesi delle caratteristiche dell’incarico stesso. Il dirigente perciò, accettando l’incarico con la manifestazione del proprio consenso alla formazione dell’atto negoziale, assume su di se l’onere – e la relativa responsabilità – di perseguire gli obiettivi prefissati e propri di quello specifico incarico.

D’altro canto, la graduazione degli incarichi dirigenziali e la variabilità della componente accessoria del trattamento economico sono indici ben precisi del principio generale, desumibile dal sistema, secondo cui nessun incarico dirigenziale può ritenersi uguale all’altro.

Ove venisse confermato dal Senato il “ritorno” all’attribuzione dell’incarico dirigenziale con provvedimento amministrativo unilaterale, la responsabilità dei dirigenti per mancato conseguimento degli obiettivi sarebbe difficilmente invocabile dalle amministrazioni, in quanto il dirigente interessato potrebbe agevolmente dimostrare che l’incarico in questione gli è stato conferito dall’amministrazione motu proprio e, quindi, senza alcuna condivisione da parte sua degli obiettivi e delle risorse disponibili, anche con richiamo alla “possibilità” originaria della prestazione richiestagli (cfr. art. 1346 Cod. Civ.).

Peraltro la previsione di un contratto avente ad oggetto la sola determinazione del trattamento economico si rivela una mera finzione, laddove il trattamento economico fondamentale ed accessorio è stabilito in modo inderogabile, ancorché in melius, nei contratti collettivi (nazionali ed integrativi) ai sensi dell’art. 45, c. 1, del D. L.vo n. 165/2001.

Sugli interventi rafforzativi dello spoyl system relativi alla cessazione degli incarichi dirigenziali di prima fascia alla data di entrata in vigore della legge ci si può opportunamente astenere da considerazioni che investono il livello squisitamente “politico” della questione, pur sottolineando la non condivisione dell’estensione della previsione, ancorché in via transitoria ed in una forma estremamente “morbida”, agli incarichi dirigenziali di seconda fascia, si badi bene, delle sole amministrazioni dello Stato.

Al riguardo, è opportuno un richiamo al titolo del d.d.l., che contiene inequivocabilmente disposizioni per il riordino della dirigenza “statale”, nonché alla previsione contenuta nell’art. 3, c.6, del testo licenziato dalla Camera, la quale prevede una valutazione dei risultati conseguiti dai dirigenti di livello non generale da parte di una apposita commissione “nominata dal Ministro”, per cui non sembrano sussistere dubbi di sorta sull’applicabilità delle previsioni normative in questione al soli dirigenti delle amministrazioni dello Stato.

Due ultime riflessioni (estremamente) critiche non possono non svolgersi su altri due aspetti caratterizzanti l’impianto del d.d.l. in esame.

Sull’istituzione della vicedirigenza si è registrata, anche nel dibattito parlamentare e dottrinario che è seguito alla presentazione del d.d.l. governativo, una forte convergenza di idee.

Purtroppo il testo risultante dai numerosi interventi emendativi soffre di una formulazione tecnica incoerente che prelude ad un’applicazione pratica oltremodo problematica e foriera di un ponderoso e variegato contenzioso giudiziale.

Due i punti particolarmente critici contenuti nel comma 3 dell’art. 7.

L’inquadramento del personale ministeriale, ma anche delle altre amministrazioni pubbliche stante la previsione successiva, appartenente alle posizioni ordinamentali C 2) e C 3) (ex ottava e nona qualifica funzionale), è subordinato al possesso, tra l’altro, del requisito consistente nell’aver “svolto funzioni delegate dai dirigenti” (!).

E’ del tutto evidente che prendere a base di un inquadramento sicuramente più favorevole, anche sotto il profilo economico, una circostanza del tutto indefinita, e che peraltro deve essersi già verificata, sembrerebbe sovvertire i più ovvi e consolidati principi generali di ragionevolezza, in base ai quali i criteri di avanzamento in carriera devono essere determinati precedentemente al loro svolgimento finalizzato al conseguimento di una condizione di vantaggio o comunque più favorevole.

Nel caso di specie, al contrario, viene valorizzato la svolgimento, già avvenuto, di non ben definite “funzioni delegate dai dirigenti”, senza indicare né una generale tipologia di riferimento di tali “funzioni”, né riferimenti temporali precisi in ordine allo svolgimento di tali compiti.

Se la norma dovesse malauguratamente conservare tale formulazione, è ragionevole ipotizzare uno scenario in cui una casistica praticamente sterminata potrebbe rientrare integralmente, anche per effetto di interventi giurisprudenziali giustamente orientati alla tutela del lavoratore discriminato, nella nozione di “funzioni delegate dai dirigenti” e, per di più, potrebbe bastare allo scopo lo svolgimento in modo del tutto saltuario o episodico di determinati compiti a tanto assimilabili, con evidente ed irragionevole disparità di trattamento nei confronti di funzionari incaricati in via permanente di svolgere le medesime funzioni.

L’estensione inoltre, in prima applicazione, della previsione anche al personale non laureato si rivela fonte di una palese ingiustizia nei confronti dei funzionari in possesso di una qualificazione culturale adeguata al ruolo, oltre che di un inopinato aggravio di oneri finanziari posti a carico delle risorse destinate alla contrattazione collettiva, come peraltro (e giustamente) evidenziato dal Sottosegretario di Stato al Ministero dell’Economia e le Finanze On. VEGAS nella sua relazione sul d.d.l. depositata presso la V Commissione permanente della Camera dei deputati nella seduta consultiva del 14 dicembre 2001 ( v. resoconto stenografico in www.camera.it ).

Non è dato peraltro di comprendere in che modo il personale non laureato possa essere risultato vincitore di “concorsi pubblici per l’accesso alla ex carriera direttiva”, laddove per l’accesso a tale carriera era già previsto il possesso del diploma di laurea, a meno di non voler ritenere che la norma faccia riferimento al solo personale assunto a seguito di espletamento di concorsi per l’accesso a carriere originariamente non direttive che in seguito, in applicazione di specifiche disposizioni legislative, siano state trasformate ope legis in carriere direttive.

In tale eventualità, si tratterebbe in massima parte di personale ormai alle soglie della pensione!

Nel medesimo documento parlamentare innanzi richiamato il rappresentante del Governo ha inoltre qualificato la disposizione contenuta nell’art. 5 del d.d.l., concernente l’inquadramento del personale dei c.d. “ruoli ad esaurimento” nel ruolo dirigenziale come una “ingiustificata norma di favore in contrasto con i principi per l’accesso alla dirigenza che determina rilevanti nuovi oneri a carico della finanza pubblica non quantificati e privi dei necessari mezzi di copertura”.

L’affermazione non si può non condividere, né si può non evidenziare una palese incongruità tra la figura del vicedirigente, che per divenire tale deve aver svolto non meglio precisate funzioni delegate dai dirigenti, e quella dell’ispettore generale ruolo ad esaurimento, che in molti casi non è in possesso della laurea e non ha mai svolto alcuna funzione propria della dirigenza e che, tuttavia, diviene dirigente “per decreto”.

La palese ingiustizia della norma non necessita di alcun ulteriore commento, per cui non resta nel confidare nella ragionevolezza e nell’equità dei patres conscripti.

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