(Testo dell’intervento effettuato il 18 gennaio 2007 al Seminario: “La Parte Seconda del codice dell’Ambiente:VAS, VIA ed IPPC”, indetto dal Consorzio per l’alta formazione e lo sviluppo della ricerca scientifica in diritto amministrativo di Osimo (AN) e coordinato dal Presidente Emerito del Consiglio di Stato Alberto De Roberto)

1. La Valutazione Ambientale Strategica: genesi, oggetto e ratio dell’istituto – 2. Il principio della partecipazione alle questioni ambientali: origini internazionali della sua affermazione – 3. Il diritto comunitario: i principi della Direttiva VAS, con particolare riferimento al rapporto ambientale, alla consultazione delle autorità ambientali ed all’informazione del pubblico – 4. La procedura VAS nel codice dell’ambiente, con specifico riguardo alla partecipazione delle autorità interessate ed all’informazione del pubblico. Profili di contrarietà al diritto comunitario – 5. Prospettive di riforma.

1. La Valutazione Ambientale Strategica: genesi, oggetto e ratio dell’istituto.

La Valutazione Ambientale Strategica (VAS) è stata introdotta nel nostro ordinamento in seguito ad un processo di elaborazione giuridica che, avviato a livello comunitario intorno agli anni ’90, è poi sfociato, nel 1996, in una proposta di Direttiva definitivamente approvata nel 2001: la Direttiva 2001/42/CE, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, entrata in vigore il 21 luglio 2001, con termine per il recepimento fissato al 21 luglio 2004.
La Direttiva 2001/42/CE, a sua volta, è stata emanata per dare attuazione all’obbligo previsto dall’art. 6 del Trattato di Amsterdam, al fine di attribuire significativo rilievo alla considerazione delle tematiche ambientali nella definizione dei piani e dei programmi, onde garantire lo sviluppo sostenibile.
L’aggettivo “strategica”, che peraltro non è presente né nel titolo né nel testo della direttiva, ma soltanto nel preambolo della medesima, ci fa comprendere come il dato connotante l’istituto sia la significativa anticipazione della valutazione delle possibili conseguenze ambientali negative dell’azione amministrativa alla elaborazione dei piani e dei programmi, ossia ad un momento decisionale più alto e più generale rispetto a quanto già avveniva e continua ad avvenire per la VIA, che ha per oggetto la successiva fase dei progetti.
La VIA, infatti, ha la finalità di identificare e valutare gli effetti diretti ed indiretti che un determinato progetto pubblico o privato è suscettibile di produrre -in termini positivi o negativi – sull’ambiente, nel breve e nel lungo periodo.
La VAS, per converso, è finalizzata ad operare una valutazione a monte della compatibilità ambientale delle scelte amministrative, in un momento ancora precedente rispetto alla redazione dei progetti, ossia già in sede di elaborazione delle politiche, dei piani e dei programmi, prima che questi siano adottati e dunque in un momento in cui ancora è possibile modificare su ampia scala la direzione dell’azione amministrativa, onde renderla conforme a criteri di sostenibilità ambientale.
La VAS, quindi, serve o meglio dovrebbe servire, dato che ancora nel nostro ordinamento la relativa disciplina non è stata trasposta in modo del tutto corretto neppure nella Parte Seconda del codice ambientale (peraltro allo stato non ancora efficace in quanto sospesa), ad orientare la stessa genesi dei piani e programmi, nell’inizale momento della loro preparazione.

2. Il principio della partecipazione del pubblico alle questioni ambientali: origini internazionali della sua affermazione.

La comunità internazionale ha già sottolineato, sin dal 1992, seppure con proclamazioni meramente programmatiche e dunque non vincolanti a livello giuridico internazionale, la necessità di migliorare la partecipazione del pubblico ai procedimenti amministrativi che potessero sortire effetti ambientali e di potenziare l’accesso alle informazioni in materia ambientale.
Ciò è avvenuto anzitutto con il principio n.10 della Dichiarazione di Rio del Janeiro, adottata all’esito della Conferenza delle Nazioni Unite su Ambiente e sviluppo (UNCED). Esso infatti ha espressamente proclamato la necessità che fosse assicurata nel miglior modo possibile, dagli Stati aderenti, la partecipazione di tutti i cittadini interessati alla trattazione delle questioni ambientali ed all’adozione dei relativi processi decisionali..
Le affermazioni di principio in tema di partecipazione sono state riprese e rafforzate nei paragrafi 128 e 164 bis del Piano di azione approvato nel 2002 all’esito del Vertice di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile, in cui è stata propugnata a chiare lettere la necessità di “incrementare l’attuazione del principio 10 della Dichiarazione di Rio su Ambiente e Sviluppo”, nonché di “promuovere la piena partecipazione pubblica alla formulazione ed attuazione delle politiche per lo sviluppo sostenibile.”.
In effetti, un certo grado di attuazione concreta in termini giuridici di tali principi di accesso e partecipazione (espressi come desiderata a livello internazionale) si è avuto con la Convenzione di Aarhus, stipulata in Danimarca il 25 giugno 1998.
La “Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione dei cittadini e l’accesso alla giustizia in materia ambientale“, firmata nella cittadina danese di Aarhus, ha trovato l’adesione di 39 Stati membri della Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite (UNECE) e dell’Unione Europea.
Detta convenzione è entrata in vigore in Italia nel 2001: con la legge 16 marzo 2001, n. 108, il Parlamento ha infatti autorizzato il Presidente della Repubblica a depositare lo strumento di ratifica presso l’UNECE, impegnando il nostro Paese a rispettarne le disposizioni.
Il sistema delineato dalla Convenzione di Aarhus poggia su tre pilastri:: “l’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale”, che costituiscono i tre strumenti basilari previsti al fine di assicurare la tutela del diritto di ogni persona a vivere in un ambiente idoneo a garantirne la salute ed il benessere, considerato l’inscindibile connubio sussistente tra la salubrità ambientale e le attività antropiche.
È anche interessante notare come il primo pilastro, ossia l’accesso alle infor-mazioni, sia previsto in modo molto ampio nell’ottica della Convenzione di Aarhus, in quanto non deve essere supportato da alcun interesse munito di particolare rilevanza giuridica, diversamente da quanto accade nel nostro ordinamento e fermo il solo limite della genericità o irragionevolezza della richiesta, con salvezza delle cause di diniego previste dalla legge, le quali comunque devono essere interpretate in modo restrittivo dalla giurispridenza degli Stati aderenti.
Quanto al secondo pilastro: la partecipazione, essa deve essere garantita in modo tale da consentire un’influenza effettiva del pubblico sui processi decisionali, in chiave di reale democrazia partecipativa.
Il terzo pilastro, infine, vale a garantire al pubblico l’esperibilità di idonei rimedi giurisdizionali o amministrativi connotati in chiave di imparzialità avverso scelte amministrative suscettibili di comportare negative ripercussioni sull’ambiente e che siano state adottate in modo non partecipato.
In conclusione, deve ricordarsi l’importanza del Protocollo sulla valutazione am-bientale strategica (SEA) annesso alla Convenzione di Espoo del 1992 (che è in-vece sulla valutazione di impatto ambientale in un contesto transfrontaliero), protocollo che è stato aperto alla firma in occasione della V Conferenza “Ambiente per l’Europa”, svoltasi a Kiev il 21 maggio 2003.
In esso si pone l’accento sull’importanza di considerare adeguatamente la tutela degli interessi ambientali, anche nei loro riflessi sanitari, nell’adozione di piani e pro-grammi e, con determinate modalità, pure nell’elaborazione di atti politici e normativi, al fine di garantire uno sviluppo sostenibile.

Prima di esaminare il tenore contenutistico e la portata applicativa della disciplina del codice ambientale sullo specifico tema trattato, onde valutarne la conformità o meno al diritto comunitario, è opportuno esaminare brevemente quali sono i principi della Direttiva Vas.
La Valutazione Ambientale Strategica ha l’obiettivo di garantire un elevato grado di protezione dell’ambiente ed ha un campo applicativo così ampio da comprendere in pratica quasi tutta l’attività di programmazione e pianificazione, a livello territoriale o settoriale, che sia suscettibile di avere effetti significativi sull’ambiente.
Il rapporto ambientale, che è uno dei profili centrali del tema assegnato, è uno strumento finalizzato a consentire l’integrazione delle considerazioni ambientali nell’elaborazione ed adozione dei piani e programmi.
Detto rapporto si identifica con quella parte della documentazione inerente il piano o programma, ma da essi distinguibile e prontamente conoscibile dal pubblico e dalle autorità.
La funzione di tale rapporto è individuare, descrivere e stimare gli effetti significativi che l’attuazione del piano o del programma potrebbe avere sull’ambiente, al fine di consentirne la delibazione nel momento della elaborazione e dunque prima dell’adozione dei piani o programmi stessi, in modo che, considerate le varie alternative ragionevolmente ipotizzabili (sino all’opzione “zero” che coincide con l’ipotesi di mancata adozione del piano o programma), si promuova il prevalere delle scelte maggiormente conformi all’obiettivo dello sviluppo sostenibile.
La direttiva non specifica quale sia l’autorità preposta a redigere il rapporto ambientale, ma è ragionevole ritenere che essa coincida con quella competente all’elaborazione dei piani e programmi.
Le informazioni che il rapporto ambientale deve fornire sono quelle che possono essere ragionevolmente richieste alla luce del grado di definizione dei piani o programmi ed a tal fine possono senz’altro mutuarsi i dati conoscitivi acquisiti in altri settori o in applicazione di una diversa normativa comunitaria.
Le informazioni da includere nel rapporto ambientale, in particolare, concernono:
– le caratteristiche ambientali delle aree rientranti nelle linee strategiche delineate dalla pianificazione e dalla programmazione,
– le problematiche ambientali a queste pertinenti,
– le misure valenti a mitigare gli effetti negativi che l’attuazione del piano o programma può produrre sull’ambiente,
– la sintetica indicazione delle ragioni per cui si è operata la scelta tra le varie alternative disponibili,
– il riassunto non tecnico di tutte le informazioni riportate nel rapporto, onde renderle facilmente comprensibili e conoscibili dal grande pubblico.
L’elencazione delle informazioni che debbono essere contenute nel rapporto ambientale non è, tuttavia, da ritenere tassativa ed esaustiva, in quanto è suscettibile di essere integrata dalla valutazione degli Stati membri, poiché le disposizioni procedurali e sostanziali della direttiva valgono ad indicare soltanto degli standars minimi del rapporto ambientale, fatto salvo, per lo Stato membro, l’obbligo di comunicare le eventuali misure integrative alla Commissione.
Per quel che concerne, in particolare, la consultazione delle autorità ambientali (intendendosi per tali quelle designate dagli Stati membri in generale o caso per caso ai sensi dell’art.6 della Direttiva Vas), è bene precisare che essa ha uno spettro molto ampio, poiché deve avere per oggetto, nell’ottica comunitaria, sia la verifica a monte della necessità di adottare la procedura di VAS per un piano o programma (art.3, par.6 della Direttiva Vas), sia la portata delle informazioni da includere nel rapporto ambientale (e analoga consultazione non è prevista nella direttiva VIA art.5, par.4), sia il rapporto ambientale stesso, congiuntamente alla proposta di piano o di programma (art.6 della Direttiva Vas), sui quali le autorità ambientali debbono essere messe in condizione di esprimere tempestivamente ed efficacemente il proprio parere (art.8 della Direttiva Vas), sia i risultati finali della procedura, coincidenti con l’adozione del piano o del programma, con una dichiarazione di sintesi che dia contezza delle motivazioni per cui si è effettuata una certa scelta tra le opzioni alternativamente possibili.
È anche interessante notare che, qualora il piano o il programma siano suscettibili di avere effetti significativi sul territorio di un Stato membro diverso da quello in cui sono elaborati, essi, congiuntamente al relativo rapporto ambientale, dovranno essere oggetto di consultazione transfrontaliera.
Quanto, infine, al metodo con cui deve essere operata la consultazione, a differenza della direttiva VIA, quella in esame non fornisce indicazioni, rimettendole alla discrezionalità degli Stati membri, purché ciò avvenga ovviamente in modo tale da non vanificare lo spirito della direttiva stessa.
Occorre poi assicurare adeguata pubblicità alla procedura VAS, mettendo le informazioni ad essa inerenti a disposizione del pubblico, per qual che attiene alle proposte di piano o di programma, al rapporto ambientale, alle modalità comparative con cui gli interessi ambientali sono stati integrati nel piano o nel programma oggetto di VAS, nonché alla considerazione che si è data alle osservazioni formulate dalle autorità ambientali e dal pubblico individuato all’art. 6 della Direttiva VAS come direttamente coinvolto nella procedura di adozione del piano o programma.
Nel contesto della citata Direttiva, come della sopra menzionata Convenzione di Aarhus, per “pubblico” deve intendersi qualunque persona fisica o giuridica e le loro associazioni, organizzazioni o gruppi sforniti di personalità giuridica (altrimenti rientrerebbero direttamente nella seconda ipotesi).
A chiusura del delineato sistema di protezione dello sviluppo sostenibile, gli Stati membri sono tenuti ad operare -in via successiva- un monitoraggio degli effetti ambientali significativi che l’attuazione dei piani e dei programmi adottati sono suscettibili di produrre in concreto, effetti sia positivi, sia negativi, sia previsti, sia imprevisti, al fine anche di individuare ed adottare tempestivamente le misure correttive necessarie ad arginare gli effetti ambientali negativi imprevisti.
Si segnala, per quanto di interesse, che la Direzione Generale dell’Ambiente presso la Commissione Europea ha redatto un documento finalizzato ad aiutare gli Stati membri a comprendere l’esatta portata degli obblighi previsti dalla Direttiva VAS ai fini della sua corretta trasposizione.
Importante anche, per completare l’esame della tematica della consultazione in sé, seppure non riferita alla VAS, il riferimento alla Direttiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 maggio 2003, che prevede la partecipazione del pubblico nell’elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale NON soggetti a VAS e modifica, sempre relativamente agli aspetti pertinenti la partecipazione del pubblico ed all’accesso alla giustizia, le direttive 85/337/CE sulla VIA e 96/61/CE sulla prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento.

4. La procedura VAS nel codice dell’ambiente, con specifico riguardo alla partecipazione delle autorità interessate ed all’informazione del pubblico. Profili di contrarietà al diritto comunitario.

Fatte queste premesse sui riflessi internazionali ed europei del tema trattato, deve ora passarsi agli aspetti specificamente concernenti il diritto nazionale.
Si è evidenziato come, nell’ambito della procedura VAS comunitaria, il principio della partecipazione delle autorità interessate e dell’informazione del pubblico siano degli elementi fortemente caratterizzanti la procedura stessa, e come ciò valga ad anticipare di molto l’operatività del principio di democrazia dell’azione amministrativa, sino ad estenderne l’operatività anche ai processi decisionali amministrativi addirittura di carattere programmatico e strategico.
Si consente, per tale via, al privato di entrare di fatto nel cuore della stessa scelta amministrativa, con una portata così dirompente rispetto alle tradizionali dinamiche del sistema di diritto amministrativo, che probabilmente molti degli amministrativisti del passato si rivolterebbero nella tomba, se lo sapessero… tranne il povero Cammeo che è sempre stato tacciato di straordinaria modernità…
I meccanismi partecipativi, di consultazione e di informazione, previsti nel corpo del codice dell’ambiente ed a monte dai principi della legge delega lasciano, tuttavia, piuttosto a desiderare, essendo scarsamente efficaci, anche in ragione della operata compressione dei tempi, che ne impedisce una effettiva incisività sul processo decisionale finale.
L’approvazione della legge n. 308, contenente la delega all’emanazione del codice ambientale, nonostante sia intervenuta in data (15 dicembre 2004) successiva alla scadenza del termine entro cui avrebbe dovuto essere recepita la Direttiva VAS (come si è detto: 21 luglio 2004), non ha realizzato una adeguata trasposizione dei principi comunitari in materia di VAS, come del resto non ha correttamente recepito neppure la disciplina comunitaria della procedura VIA, tant’è che su entrambi i temi sono ancora pendenti numerose procedure di infrazione, non archiviate neppure in seguito all’emanazione del codice ambientale in attuazione della delega.
I principi formulati come criteri della delega, per quanto riguarda in particolare il tema trattato dell’accesso alle informazioni e della partecipazione pubblica, sono stati inoltre dettati senza tenere adeguatamente conto delle previsioni della Convenzione di Aarhus, formalmente ratificata in Italia con la L. n. 108 del 16 marzo 2001, e delle disposizioni relative alle procedure di screening e scoping contenute nella allora vigente normativa sui lavori pubblici e relativi regolamenti attuativi.
Il punto di contrasto con le norme comunitarie e con le disposizioni della Convenzione di Aarhus è individuabile nel fatto che esse prescrivono che le scadenze temporali fissate per le diverse fasi valutative debbano essere modulate in modo tale da concedere un tempo sufficiente ad informare realmente il pubblico e le autorità interessate ed a consentire ad essi di prepararsi e di partecipare efficacemente al processo decisionale in materia ambientale, non soltanto con osservazioni ma anche con veri e propri pareri..
Nella parte II del D.Lgs. 152 del 2006, che peraltro non risulta ancora entrata in vigore, la VAS è invece strutturata in modo da non riuscire a realizzare un’effettiva integrazione degli interessi ambientali nella procedura di elaborazione dei piani e programmi, poiché è prevista solo prima dell’approvazione finale del piano o programma (si vedano gli articoli 10, 1° co., e 16, 1° co.).
L’effettuazione della VAS è resa altresì assai problematica dalla poca chiarezza se non totale carenza, allo stato attuale, di una corente relazione tra i diversi strumenti di pianificazione territoriale e di settore, sia per quanto riguarda le linee strategiche da formularsi a livelli diversi (nazionale, regionale, locale), sia per quanto riguarda il rapporto tra strumenti diversi nello stesso ambito territoriale (ad es. uno stesso territorio può essere oggetto di un piano paesistico, di un Piano territoriale di coordinamento, essere parte di un bacino idrografico, o ricompreso in un piano dei rifiuti o delle acque, o ancora in un piano di sviluppo industriale etc.), con riflessi diversi per tempistiche procedurali, modalità partecipative degli interessati o in relazione alle responsabilità progettuali ed attuative.
Occorre quindi, per conferire piena efficacia ed incisività all’istituto della VAS, preliminarmente individuare una gerarchia ben definita tra i vari livelli di pianificazione e programmazione, che sia tale da dipanarsi -dal livello nazionale verso gli enti locali- secondo linee coerenti e coordinate, seguendo il filo rosso del perseguimento delle strategie dello sviluppo sostenibile ad ogni livello.
In quest’ottica, forse i processi di Agenda 21 potranno costituire un utile punto di riferimento per una complessiva ridefinizione delle relazioni fra i diversi strumenti di pianificazione, in modo che ogni disegno strategico sia in grado di evidenziare la sua coerenza rispetto alla realizzazione degli obiettivi strategici di livello superiore.
Da quanto esposto emerge con ogni evidenza che i principi comunitari di accesso alle informazioni, di partecipazione e di consultazione in tema di procedura VAS non sono stati pienamente e correttamente recepiti dal codice ambientale italiano e ciò ha comportato violazioni passibili di procedure di infrazione, ancorché non ancora conclamate.
Tralasciando il non trascurabile rischio dell’imminente avvio di una procedura concenente la mancata attuazione della Direttiva VAS 2001/42/CE, nel caso in cui l’entrata in vigore della Parte II del D. Lgs. n.152 del 2006 fosse stata ancora prorogata, come è in effetti avvenuto con l’emendamento introdotto nel decreto proroga termini attualmente in corso di conversione, vi è da notare come l’entrata in vigore della Parte II, così come è stata formulata, non eliminerebbe certo tutti i problemi a livello comunitario, lasciando in ogni caso residuare ampi spazi per l’apertura di una procedura per non corretto recepimento della Direttiva VAS.
Già aperta è peraltro la procedura n.2005/640, che ha per oggetto l’attuazione della Direttiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 maggio 2003, sulla partecipazione del pubblico nell’elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale, ma in questa sede interessa relativamente perché la sua operatività è limitata, come si è già detto, ai piani e progetti NON soggetti a VAS, come risulta dall’espressa eclusione operata dall’art.2, par.5, della medesima.
Analoghe difficoltà si registrano sul versante della consultazione e della partecipazione nell’ambito della procedure della VIA, poiché sia consentito notare incidentalmente che l’effettuazione della Via sulla base di un progetto preliminare (per di più “di massima”) ostacola il reale assolvimento dell’obbligo comunitario di rendere disponibili al pubblico ed alle autorità competenti le informazioni sugli impatti ambientali necessarie alla formulazione dei commenti o delle valutazioni sui progetti stessi., in quanto la consultazione viene così ad essere relegata ad un momento in cui la mancanza degli elementi informativi complessivi per la valutazione degli impatti inficia il rispetto della normativa comunitaria.

Con l’art. 1-septies del D.L. 12 maggio 2006, n. 173, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione e poi così sostituito dal comma 2 dell’art. 5, del D.L. 28 dicembre 2006, n. 300, in corso di conversione, si è ritenuto necessario addivenire ad una proroga dei termini di entrata in vigore della Parte II del codice ambientale, prima al 31 gennaio 2007 e poi al 31 luglio 2007, per consentire una sostanziale ed integrale riscrittura della normativa
Il differimento al 31 luglio 2007 è per la verità un termine che potrebbe rischiare di rivelarsi non sufficiente, considerata la lunghezza dei passaggi procedurali richiesti dall’adozione di ogni decreto legislativo correttivo del codice dell’ambiente, che prevede ben tre approvazioni da parte del Consiglio dei Ministri, due interventi consultivi delle competenti commissioni parlamentari, per non parlare dell’importante vaglio della Conferenza unificata e del Consiglio di Stato.
Le linee guida sulla base delle quali si sta realizzando la integrale riscrittura della Parte II del codice, che sarà a breve sottoposta in prima lettura al Consiglio dei Ministri per la prima approvazione, per quanto riguarda la VAS, sono le seguenti:

a) restituire elasticità alla relativa procedura, proprio tenuto conto della natura strategica della valutazione e migliorare la coerenza dei vari livelli di pianificazione e programmazione territoriale non soltanto tra di loro, ma anche rispetto alle norme comunitarie;

b) eliminare i profili di possibile arbitrarietà della valutazione, potenziando la certezza dei parametri cui ancorare il processo valutativo, e di conseguenza le lungaggini procedurali derivanti dall’indeterminatezza dei presupposti decisionali, onde garantire in modo migliore la trasparenza, l’efficacia e la tempestività dell’azione amministrativa;

c) ridisegnare il quadro degli organi competenti alla VAS ed uniformare le procedure statali e regionali, tenendo se possibile conto dei modelli regionali;

d) assicurare in modo più ampio la consultazione e la partecipazione anche alla fase preparatoria dei diversi livelli di pianificazione e programmazione, dando diffusione, mediante pubblicazione di un avviso in Gazzetta Ufficiale o nel Bollettino della regione interessata (e non più con la insufficiente modalità della notizia a mezzo stampa), sia alla proposta di piano o programma, sia al rapporto ambientale nonché, in un secondo momento, alla decisione pianificatoria o programmatoria adottata ed alle sue motivazioni;

e)modulare i tempi della procedura e della partecipazione con riferimento alla diversità delle opere per tipologia e rilevanza, in modo da rendere la VAS veramente un processo interattivo che genera un valore aggiunto, finalizzato a contribuire al perseguimento degli obiettivi strategici di sostenibilità nell’esercizio dell’attività economica e sociale, senza ridurla a mero aggravio procedurale.

f)individuare, se possibile, dei meccanismi di periodica revisione degli obiettivi ad opera degli organi politici, in quanto detti obiettivi costituiscono comunque i parametri in base ai quali valutare i piani ed i programmi, che per loro natura non possono permanere immutabili nel tempo.

(pubblicato il 26.2.2007)

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