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(pubblicato il 27.10.2014)

Note

L'articolo Tax avoidance, tax evasion and tax mitigation: the distinction among those concepts in the ECJ practice proviene da Giustamm.

J’essaierai d’apporter ma contribution à ce forum en présentant le système juridique italien, en accordant une attention particulière aux origines juridiques du droit sur la concurrence avant d’aborder le sujet de la détermination des sanctions anti-monopole.
1) Le droit à la libre entreprise a une reconnaissance spécifique dans la Constitution italienne de 1947. La Charte Fondamentale reconnaît explicitement, à son art. 41 la liberté d’initiative économique des individus; ledit article établit ce qui suit: “ 1 – L’entreprise économique à caractère privé est libre. 2 – Celle-ci ne peut pas se faire contre le bien commun ou si elle est susceptible de porter atteinte à la sécurité, à la liberté ou à la dignité humaine. 3 –La loi mettra en place des programmes et des contrôles adéquats pour que l’activité économique du secteur public et privé puisse être orientée et coordonnée à des fins sociales”.
Selon des opinions démontrées, le premier paragraphe de la disposition octroie une garantie constitutionnelle du droit à la libre entreprise comme un droit individuel alors que le troisième paragraphe octroie des garanties constitutionnelles aux pouvoirs publics pour qu’ils soumettent le droit à la libre entreprise ou son exercice, quand celui-ci est inhérent, à l’intérêt public.
En conséquence, dans la Constitution italienne, le concept de concurrence, tel quel était au début omis. Dans la doctrine académique, il est souligné, sans équivoque, que la liberté d’initiative économique (à savoir, le droit à la libre entreprise) ne comprend pas le principe de concurrence attendu que le premier possède une extension “verticale” dans la mesure où il indique des sphères d’action de l’individu protégé face à l’État; en revanche, la concurrence implique une relation horizontale entre des chefs d’entreprise, à savoir, des individus qui exercent la liberté d’initiative économique.

De ce fait, la relation entre l’art. 41 de la Constitution et les dispositions du Traité relatives à la concurrence a été décrite comme la connexion entre un phénomène subjectif et un autre objectif considérant que la règle constitutionnelle réglemente la situation subjective de la liberté individuelle tandis que la législation européenne exprime un modèle de relations économiques et juridiques.
À posteriori, la Loi n° 287/1990 a fini par introduire des dispositions dans le système juridique italien qui correspondent à celles présentes dans les lois communautaires anti-monopole, lesquelles prétendent contraster la modification de la concurrence sur le marché local ou dans une partie importance de ce dernier. Conformément au libellé de l’art. 1 de la Loi, les dispositions sont adoptées au titre de l’art. 41 de la Constitution relatif à la protection du droit à l’initiative économique et l’interprétation de ces dispositions mêmes devra se faire conformément aux principes de la législation communautaire en matière de réglementation anti-monopole.
C’est ici qu’apparaît la première tâche du Juge qui doit conjuguer le libellé du précepte constitutionnel (expliqué par la loi nationale anti-monopole) avec la substance de la loi anti-monopole de l’UE (qui doit être rappelée quand le Juge interprète la loi nationale), c’est-à-dire que quand sa discrétion judiciaire est utilisée pour réviser l’utilisation de la discrétion technique appliquée aux lois anti-monopole contestées.
Éventuellement, quand la Loi constitutionnelle n° 3/2001 a réformé le Titre V de la Constitution, elle reconnaît explicitement le principe de la concurrence en insérant la “protection de la concurrence” sur la liste des matières réservées exclusivement au pouvoir législatif de celle-ci; comme conséquence, le “marché” a incorporé la Constitution italienne comme valeur positive pour la promotion de l’efficacité économique et organisationnelle.
L’affirmation constitutionnelle du principe de la concurrence a donné une base constitutionnelle claire et distinctive concernant la loi anti-monopole; en plus, toutes les restrictions de la dérivation européenne en la matière devront être respectées sur la base du précepte constitutionnel de la part du législateur national et régional. D’où le fait que toutes les lois et réglementations anti-monopole que le juge national doit appliquer aussi bien ceux d’origine nationale qu’européenne, tirent leur origine ou ont une reconnaissance directe dans la loi fondamentale de l’État.
À l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autorité Garante de la Concurrence et du Marché) est confiée la protection de la concurrence dans le système juridique italien ce qui fait qu’il lui revient une large compétence globale (en matière de contrats et d’abus de positions dominantes: pour mener à bien des enquêtes, engager des procédures, découvrir des infractions, découvrir et imposer des sanctions; et en matière de fusions et d’acquisitions: pour suspendre provisoirement la concentration et imposer des sanctions).
Il convient de mentionner que les dispositions légales (art. 35, 1er alinéa du Décret de Loi du 6 décembre 2011, n° 201) octroient aussi à l’Autorité anti-monopole une capacité spéciale dans les procédures judiciaires pour former des recours contre des lois administratives générales, de réglementation ou particulières d’autres administrations publiques qui violent les règles sur la protection de la concurrence et du marché.
Avant d’aborder les cas spécifiques soulevés, nous devons nécessairement prendre en compte le processus d’harmonisation de la loi de la concurrence de l’UE, qui a été créée par le passé et qui a fait que la Commission et la Cour de Justice, dans une interaction constante, jouent un rôle prépondérant dans la croissance des autorités anti-monopole ainsi que dans les juridictions existantes au sein des États membres.
En conséquence, les juges nationaux sont devenus partie intégrante du système qui englobe les juridictions de tous les États membres qui utilisent la jurisprudence de l’Union Européenne comme cadre de référence.
2) Concernant l’établissement des sanctions pour infractions aux lois anti-monopole, au titre de l’art. 15 de la Loi 287/90 – en cas de violations graves –, l’Autorité Nationale, prenant en compte la gravité et la durée de ces dernières, imposera l’application d’une sanction administrative à caractère pécuniaire qui pourra aller jusqu’à 10% de la valeur de la facturation obtenue par chaque entreprise ou entité pendant l’exercice financier préalable avant la notification des objections de la part de l’État, déterminant la date limite pour le paiement de la sanction précitée.
Il n’existe pas de lignes directrices nationales pour déterminer les sanctions. L’Autorité Nationale a souvent recours aux lignes directrices européennes en la matière. À cette fin, le Conseil d’État (le juge administratif de deuxième instance) a déclaré que les “lignes directrices fournies par la Commission Européenne pour déterminer les sanctions en cas d’infractions anti-monopole ont une simple valeur indicative et ne sont pas contraignantes et en aucun cas, elles n’évitent une évaluation intégrale de l’infraction mais la favorisent plutôt” (Conseil d’État, VI, déc. 9306/2010).
Il convient de prendre en compte que le “principe de proportionnalité” de la sanction, dans son application pratique à la procédure de sanctions est un fait qui a suscité certains doutes et a provoqué certaines critiques de la part des entreprises toutes les fois que, ce principe n’a prétendument pas permis de matérialiser un “traitement égalitaire” des participants à la même entente. Dans ce but, le juge administratif a eu à assumer une notion de proportionnalité qui ne coïncide pas avec le sens mathématique et à valider le mécanisme logique utilisé par l’Autorité de la Concurrence à l’heure de déterminer les sanctions.
Nous trouvons un exemple illustratif de cette attitude dans la décision nº 9575/2010 du Conseil d’État (dans l’affaire “Jet Fuel”) qui est parvenue aux suivantes conclusions concernant la détermination des sanctions infligées aux ententes:
– l’Autorité anti-monopole a la légitimité pour regrouper les opérateurs au sein de classes dimensionnelles homogènes du fait de la nécessaire modulation de la notion de proportionnalité non seulement en ce qui concerne la position de chaque membre au sein du groupe mais aussi par rapport au groupe comme un ensemble;
– la notion de proportionnalité concernant des sanctions anti-monopole est assez différente de la notion mathématique considérant que dans le secteur de sanctions, les évaluations sous-jacentes à la détermination des classes homogènes des opérateurs peuvent aussi amener à la modulation de la relation entre des sommes inspirée sur le principe de progressivité ou sur le principe de digression et ce, sans modifier l’équilibre ni violer le principe général de la proportionnalité;
– l’Autorité pourra légitimement effectuer des modulations de sommes importantes en termes de progressivité ou digression à condition que ce modus operandi n’entre pas en conflit avec les principes généraux d’adéquation et de bon sens (c’est-à-dire, l’Administration pourra appliquer le critère de proportionnalité progressive dans des situations où l’augmentation de la part de marché à la disposition de chaque participant exprime un niveau graduellement croissant de préjudice potentiel ou effectif pour les intérêts protégés) ;
– une fois reconnue la légitimité de l’approche conceptuelle fondée sur le principe de progressivité de la sanction, l’Autorité pourra légitimement baser sa progression logique sur la dénommée approche de bas en haut, à savoir, en commençant par la classe d’entreprises possédant les parts de marché les moins importantes;
– un modèle de détermination basé sur cette progressivité de bas en haut semble raisonnablement conçu pour garantir un degré graduellement croissant et pour empêcher les sanctions anti-monopole et leur application pratique ne semble pas donner des résultats hors du commun;
Pour finir nous remarquons que l’approche conceptuelle en question est également cohérente avec la Notification de la Commission Européenne du 14 janvier 1998 (Lignes directrices pour Déterminer des Sanctions), qui n’excluent pas d’avoir recours à un système de détermination de sanctions basé sur le principe de progressivité ou de proportionnalité de bas en haut.

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(1) « Le contrôle judiciaire des sanctions administratives et les délits dans le droit européen de la concurrence – Forum de discussion », Réseau Européen de Formation Judiciaire, Cours virtuel et séminaire présentiel destinés aux juges sur le droit européen de la concurrence – Barcelone, Mai 2014.

(pubblicato il 1.7.2014)

Note

L'articolo La détermination des sanctions anti-monopole dans le système juridique italien (1) proviene da Giustamm.

Je tiens à exprimer mon point de vue sur les faits de l’affaire Menarini et les principales conclusions de l’arrêt de la CEDH, en tenant compte des caractères de la procédure de l’Autorità Garante della concorrenza e il Mercato (autorité italienne de la concurrence, ci-après « AGCM » ou « Autorité »), et de la procédure de recours contre la décision de l’Autorité elle-même. En fait, la procédure de l’AGCM a un caractère polémique et est basée sur le principe du contradictoire.

a) L’affaire Menarini

En 2003, l’AGCM a imposé une amende de 6 M € à Menarini pour avoir créé entre 1997 et 2001, avec quatre autres entreprises pharmaceutiques, un système complexe de fixation des prix et de répartition des marchés sur le marché des tests diagnostiques pour le diabète.
Menarini a contesté la décision, mais sans succès, devant les juridictions italiennes compétentes (à savoir, le tribunal administratif régional du Latium, le Conseil d’état et la Cour de Cassation). Une fois épuisés tous les recours nationaux, la requérante a porté son affaire devant la CEDH. Le principal argument de Menarini était que le système italien de contrôle judiciaire des décisions antitrust de l’AGCM avait violé son droit à un procès équitable au sens de l’art.6 (1) de la CEDH, dans la mesure où il n’a pas permis à l’entreprise d’avoir accès à un tribunal de pleins pouvoirs de contrôle juridictionnel, ni d’obtenir un réexamen judiciaire de la décision de l’AGCM. Considérant qu’aux termes de l’art.6 (1) de la CEDH, « [dans] la détermination de toute accusation en matière pénale dirigée contre lui, tout le monde a droit à un procès équitable et public dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi », pour commencer, la Cour de Strasbourg avait à déterminer – comme condition de recevabilité de l’action de Menarini – si la décision d’amende adoptée par l’AGCM pourrait être considérée comme une infraction pénale. Sur ce faisant, la Cour, après avoir eu recours à la directive appliquée par la jurisprudence de la CEDH, a conclu en ce sens que la sanction en question devait être considérée comme étant de nature criminelle.
Ensuite, les juges de Strasbourg se sont tournés vers le bien-fondé de l’affirmation de Menarini et la question de la compatibilité de la révision judiciaire exercée sur la mesure de l’AGCM avec l’art. 6 (1) de la CEDH. Sur le fond, la Cour EDH a d’abord expliqué que la caractéristique essentielle d’un système de contrôle juridictionnel complet est le pouvoir d’examiner toutes les questions de fait et de droit pertinentes au litige et de modifier la décision attaquée. Ensuite, les juges de Strasbourg ont fini par considérer que, dans le cadre du système italien de contrôle judiciaire, aucun tribunal administratif ne peut substituer sa propre qualification juridique des faits et de l’évaluation technique à celle de l’AGCM.
Néanmoins, ils ont observé que, dans le cas en l’espèce, les juridictions administratives italiennes n’avaient pas effectué un simple contrôle de la légalité de la décision AGCM, mais avaient soigneusement examiné les revendications de Menarini en droit et en fait, les éléments de preuve qui débouchent sur l’adoption de la décision d’amende, et la solidité et la proportionnalité des choix de l’AGCM, vérifiant ainsi ses évaluations techniques. En outre, la Cour a considéré que les juridictions italiennes ont pleine juridiction sur le montant de l’amende infligée à Menarini; par conséquent, elles auraient modifié ce montant, au cas où elles l’auraient jugé insuffisant ou non proportionnel par rapport à l’infraction en question.
Au vu de ce qui précède, la CEDH a conclu que la décision de l’AGCM avait été soumise à l’examen des autorités judiciaire dotées de compétences de plein pouvoir juridictionnel et, par conséquent, aucune violation de l’art.6 (1) de la CEDH ne pouvait être détectée. L’action intentée par Menarini a donc été rejetée.

b) Quelques remarques à ce sujet

1. Le système italien de contrôle judiciaire des décisions des ARN (autorités réglementaires nationales et AGCM)

Le législateur italien confie à la compétence exclusive (et excluante) du juge administratif l’examen de toutes les décisions des ARN. Dans les conditions de la compétence exclusive, le juge administratif est compétent non seulement pour la protection des intérêts légitimes, pour laquelle il est normalement compétent (art. 103 de la Constitution), mais aussi pour la tutelle des droits individuels.
D’une manière générale, le choix de la compétence exclusive a pour but de réaliser la concentration et la sécurité des moyens juridiques dans les affaires dans lesquelles il est difficile de définir une frontière sûre et définitive entre les droits et intérêts légitimes.
Dans le domaine de l’UE, la distinction entre les droits et intérêts légitimes est inconnue. La qualification nationale de situations juridiques subjectives constitue une question à laquelle le système juridique de l’UE est indifférent, la cible de ce dernier étant l’efficacité de la protection juridictionnelle mais dans l’amélioration des modèles nationaux uniques. Compte tenu des similitudes entre l’appel d’annulation prévu par l’art. 230 du traité CE (devenu, art. 263 TFUE) et l’action italienne de l’annulation qui peut être expérimenté contre les actes administratifs, il en résulte que la disposition de la compétence exclusive du juge administratif sur les décisions des ARN ne constitue pas une « contradiction de l’UE ».
Ceci étant dit, il reste à examiner l’objet, le contenu et les limites de la révision judiciaire sur les décisions des ARN et de celles de l’AGCM. Mon sentiment personnel est que, par le passé, le juge avait montré une attitude timide et réticente envers la connaissance des questions importantes qui débouchent sur la question, donnant ainsi l’impression de renoncer à son poste de « peritus peritorum ». Mais l’évolution suivie par la jurisprudence dans les secteurs économiques où l’exercice du pouvoir présente des caractères techniques et autres particularités, a mené le juge à reconsidérer son propre rôle dans l’affaire. Nous devons affirmer à l’avance que la compétence exclusive du juge est une juridiction sur la légitimité de l’acte administratif et non sur le mérite du choix discrétionnaire effectué dans la décision, dans le sens où le juge n’est pas autorisé à prendre une décision la place de l’autorité administrative.
Cette déclaration générale doit être précisée à la lumière de trois aspects particuliers récurrents en matière de droit de la concurrence, à savoir l’utilisation du pouvoir discrétionnaire administratif, l’utilisation du pouvoir discrétionnaire technique et l’utilisation de concepts juridiques indéterminés de la part de l’Autorité, à chaque fois que l’exercice du pouvoir dépend d’une évaluation impliquant la discrétion administrative ou technique ou est autrement liée à des notions juridiques indéterminées.
En cas de « discrétion administrative », l’administration publique vise un objectif public attribué à ses soins par la loi, par le biais d’une activité de sélection, d’acquisition, de comparaison et d’évaluation des intérêts publics et privés impliqués dans son action. L’utilisation de la discrétion administrative est commune à de nombreux secteurs de l’administration publique de sorte qu’il a été naturel pour le juge de la loi sur la concurrence de faire référence aux acquis généraux de la jurisprudence sur la question.
Selon l’opinion traditionnelle et consolidée, le juge peut vérifier si le pouvoir discrétionnaire a été utilisé par l’autorité dans le respect de l’esprit de la loi, ou si au lieu de cela, l’exercice du pouvoir a été touché par un « détournement de pouvoir » et un « excès de pouvoir », comme cela peut être révélé par des signes ou des «symptômes » de l’acte attaqué, tels que l’aspect illogique ou déraisonnable, l’injustice manifeste, l’incompatibilité avec les actes précédents de la même administration ou de la même procédure, la disparité de traitement, etc.. Mais récemment, un changement notable a été enregistré : les juges nationaux sont devenus progressivement une partie du système incluant les juridictions de tous les États membres – un système qui utilise la jurisprudence de l’Union européenne comme un cadre de référence indéfectible – et la Cour de justice a enfin quitté le paradigme de l’« excès de pouvoir » de l’ancienne dérivation française et élaboré une série de critères pour l’examen de la relation entre l’exercice du pouvoir administratif et la protection des droits fondamentaux, ces critères étant englobés et résumés par le principe de proportionnalité, qui exprime la pertinence, l’adéquation et la nécessité de l’acte administratif pour atteindre le but désiré.
Dans le sillage de cette évolution, le juge national a fait une demande convaincante et convaincue du principe de proportionnalité, qui est venue enrichir la pratique judiciaire dans les domaines en question. Cette nouvelle jurisprudence est destinée à marquer la transition entre le contrôle judiciaire symptomatique de la discrétion administrative et un examen direct de la discrétion en augmentant le principe de proportionnalité à un outil conceptuel électif que le juge administratif utilise dans l’ère de l’économie de marché.
Pour en venir aux deux autres aspects à l’étude, on constate que dans le domaine du droit de la concurrence, la connaissance juridique, économique et technique est tellement mêlée que le juge est tenu d’être à la fois juridiquement correct, économiquement correct et techniquement précis.
De fait, étant donné qu’un trait distinctif de la puissance administrative effectuée en la matière est ce qu’on appelle le « pouvoir discrétionnaire technique », le juge doit interpréter les règles, même dans les domaines où il manque sans doute de compétence spécifique. Inutile de dire que le manque de connaissances techniques de la part du juge peut également se produire dans d’autres domaines, notamment dans ceux qui sont laissés à la compétence d’autres autorités administratives indépendantes; néanmoins, dans le domaine du droit de la concurrence, une autre difficulté provient de l’utilisation, au niveau législatif, de l’abondance des soi-disant « concepts juridiques indéterminés», car l’UE et les règles nationales donnent la pertinence juridique à des concepts appartenant à l’économie.
En ce qui concerne les limites de l’examen par le juge national des actes de l’autorité antitrust, nous remarquons que, au fil du temps, les juridictions nationales ont fini par affirmer la légalité d’un examen plus fort, plus incisif du juge sur les actes de l’autorité de la concurrence, orienté vers une tutelle pleine et effective des situations juridiques individuelles déduites en litige. Cet avis intrinsèque a récemment été jugé comme comprenant un réexamen des évaluations techniques effectuées par l’Autorité ainsi que des principes économiques et des concepts juridiques indéterminés appliquées par, et doit être mené par le juge en ayant recours à des règles et des connaissances techniques appartenant aux mêmes disciplines que celles appliquées par l’administration, en ayant également recours à l’opinion d’experts, lorsque cela est nécessaire.
De cette façon, le juge peut à la fois de réévaluer le choix technique de l’administration et appliquer l’interprétation correcte des concepts juridiques indéterminés pertinents à la controverse factuelle.
En particulier, la distinction passée entre contrôle judiciaire « fort » et « faible » a été abandonnée, alors que l’on a souligné la recherche d’un examen visant à un modèle commun de niveau européen: non pas que le juge ait le devoir d’exercer des pouvoirs administratifs à la première personne et en remplacement de l’Autorité, mais il a le pouvoir de vérifier, sans aucune limitation intrinsèque, si le pouvoir attribué à l’Autorité a été exercé correctement. En effectuant cette tâche, le juge peut compter sur un « outil » particulier, soit son propre « pouvoir discrétionnaire » pour adapter les concepts économiques impliqués dans les textes juridiques; ce faisant, le juge peut réévaluer le choix technique de l’administration et appliquer l’interprétation correcte des concepts juridiques indéterminés pertinents à la controverse factuelle.

2. Les principales conclusions de l’arrêt de la CEDH

En ce qui concerne les considérations du § a.1), je suis en désaccord avec les conclusions spécialement obtenues par les juges de Strasbourg sur le système judiciaire italien, selon lequel le contrôle judiciaire exercé généralement par les juridictions administratives italiennes serait limité à un contrôle de légalité, ne répondant pas aux exigences d’un système de contrôle juridictionnel complet sous l’art. 6 (1) de la CEDH.
En fait, dans le domaine du droit de la concurrence, le juge administratif italien doit examiner et vérifier les faits exposés par les parties, évaluer les moyens de preuve offerts par celles-ci, ordonner à l’autorité de présenter les documents nécessaires pour compléter le cadre de la preuve à laquelle le demandeur fait allusion (sur la base d’une méthode déterminante – inquisitoire), examiner la demande du requérant en droit et en fait, rechercher et connaître d’office le droit applicable (« jura novit curia ») (si nécessaire, en donnant une interprétation ou une application diversifiée de la loi, mais sans modifier la base juridique de la décision d’amende), réexaminer les évaluations techniques effectuées par l’Autorité ainsi que les principes économiques et les concepts juridiques indéterminés qu’elle applique, en ayant recours à des règles et des connaissances techniques appartenant aux mêmes disciplines que celles appliquées par l’AGCM, également par le biais d’experts, lorsque cela est nécessaire.
Il doit également substituer sa propre appréciation à celle de l’administration et réduire le montant de la sanction, mais pas l’augmenter, selon les principes de la revendication et de la nature temporaire de la procédure. De cette façon, le juge peut à la fois réévaluer le choix technique de l’administration et appliquer une nouvelle interprétation des concepts juridiques indéterminés pertinents à la controverse factuelle.
La seule limite que le juge rencontre sur le réexamen des évaluations techniques effectuées par l’Autorité connoté par l’application des règles d’une science non exacte ayant un certain degré de contestabilité est que, lors de la vérification du caractère raisonnable, logique et cohérent du raisonnement de la décision attaquée, il ne sera pas autorisé à remplacer une évaluation contestable de l’AGCM – caractérisée par un très haut niveau de discrétion technique – par sa propre évaluation. Cela est dû au fait que le contrôle judiciaire doit tendre à vérifier la fiabilité des évaluations réalisées par l’Autorité, à l’égard de l’exactitude des critères utilisés et appliqués, et si, en supposant que les évaluations techniques propres au secteur ont un certain degré de contestabilité, le juge administratif doit blâmer la seule évaluation n’entrant pas dans le champ d’application de contestabilité; en agissant différemment, il remplacerait l’appréciation contestable de l’administration par sa propre appréciation, tout aussi contestable (récemment, la Cour de cassation, Sez. Un., 20/01/2014, nº 1013). Mais la limite indiquée ci-dessus, qui est inhérent au rôle de l’appareil judiciaire comme garantie de la légalité de la fonction administrative et non comme une « super autorité » elle-même, ne fait pas obstacle à la satisfaction de la part du système italien du contrôle judiciaire des décisions antitrust de l’AGCM sur l’exigence d’un contrôle juridictionnel complet selon l’art. 6 (1) de la CEDH.

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(*) « Le contrôle judiciaire des sanctions administratives et les délits dans le droit européen de la concurrence – Forum de discussion », Barcelone, Mai 2014.

(pubblicato il 10.6.2014)

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L'articolo Le système italien de contrôle judiciaire des décisions des ARN à la suite de l’affaire Menarini (*) proviene da Giustamm.

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(pubblicato il 23.5.2014)

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L'articolo Interim relief from the Court: the Italian experience proviene da Giustamm.

1. Premessa – 2. Possibili cause del fenomeno interferenziale: concorrenza e liberalizzazione economica dei mercati – 2.1 La tutela della concorrenza – 2.2. La regolamentazione dei mercati – 3. Il settore delle comunicazioni elettroniche – 3.1 Sulla incisione delle competenze dell’Autorità di regolazione – 3.2 Sulla lesione del principio di concorrenza da parte dell’Autorità di regolazione – 4. Conclusioni

1. Premessa – Il tema della delimitazione delle sfere di attribuzione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e delle altre Autorità indipendenti, di recente all’esame dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato [2], reca con sé la connessa ed ulteriore problematica delle possibili interferenze tra interventi delle diverse Autorità, per come posti in essere in relazione alle finalità rispettivamente perseguite ed agli strumenti in concreto utilizzati, questione che sembra utile affrontare dalla prospettiva esperienziale del Giudice amministrativo.
Le recenti decisioni dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato [3] hanno condotto ad una netta demarcazione delle sfere di competenza, dell’Autorità Antitrust e delle altre Autorità indipendenti, in materia di tutela consumeristica; in particolare, in ossequio ai principi di specialità e di buon andamento della P.A., il Supremo Consesso della Giustizia amministrativa ha affermato che la tutela dei consumatori nei confronti delle pratiche commerciali scorrette dei gestori telefonici è rimessa all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni in applicazione della speciale normativa settoriale e non all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, alla quale competono i generali poteri di tutela dei consumatori ai sensi del Codice del consumo.
E non sembra inutile rammentare che anche il Giudice di primo grado si è in proposito espresso, dando applicazione ai principi enucleati dall’Adunanza Plenaria in altra fattispecie, del pari afferente il settore delle comunicazioni elettroniche, in cui all’attenzione dell’Autorità antitrust erano venute modalità di vendita di carte telefoniche comportanti attivazioni non richieste di servizi accessori a pagamento; nell’occasione, il Giudice ha osservato come la carenza di attribuzioni dell’Autorità antitrust fosse nella specie resa ulteriormente evidente dalla circostanza che l’Autorità aveva agito come se operasse nell’esercizio di un potere di regolamentazione, ed ha rimarcato come, per contro, l’AGCM non fosse titolare di poteri regolamentari in subiecta materia e non potesse pertanto sostituirsi all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni nella disciplina delle modalità di vendita da utilizzarsi presso i centri di telefonia ed in quella dei “rapporti interprivati posti in essere dall’operatore telefonico con i propri utenti”. [4] )
Orbene, il caso da ultimo citato è esemplare per la sua valenza espressiva in ordine a possibili interferenze tra l’attività dell’Autorità antitrust e le sfere di operatività delle altre Autorità indipendenti, che nella pratica ben possono manifestarsi anche al di là del circoscritto, ancorché rilevantissimo, settore della tutela del consumatore; e tanto va considerato, avendo presente la irrefragabile premessa che le Authorities sono preposte alla cura complessiva di settori, laddove l’Agcm è, sì, titolare di generali competenze sazionatorie in materia di concorrenza, ma, come da tempo messo in luce dalla giurisprudenza, è completamente sfornita di diretti poteri regolatori. ( [5]

2. Possibili cause del fenomeno interferenziale: concorrenza e liberalizzazione economica dei mercati – Le cause del fenomeno all’esame, i.e. del rapporto accidentalmente interferenziale tra l’attività dell’Autorità antitrust e l’operato delle altre Authorities, sono da riportarsi al giuoco di forze, il principio della concorrenza da un lato, il processo di liberalizzazione economica e la conseguente regolamentazione dei mercati dall’altro, non sempre orientate nello stesso verso nei risultati.

2.1 La tutela della concorrenza – Sotto il primo profilo va enunciato che la tutela della concorrenza è elemento fondante del diritto europeo; nel Trattato di Roma esso era lo scopo della politica comunitaria, uno standard da raggiungere, nel Trattato di Maastricht è divenuto principio informatore del diritto comunitario della concorrenza; in seguito, con il Trattato sull’Unione Europea (Amsterdam 1996), gli obiettivi ed i valori della Comunità si sono vieppiù consolidati e, come risultato, il mercato è stato individuato come lo strumento preferenziale ed il luogo geometrico per il perseguimento di quegli obiettivi.
Nell’ordinamento italiano l’art. 41 della Costituzione aveva esplicitamente riconosciuto la libertà di iniziativa economica degli individui [6]: il primo comma dava garanzia costituzionale al diritto di impresa come diritto individuale e soggettivo, mentre il terzo comma offriva copertura costituzionale ai pubblici poteri al fine di assoggettare al loro esercizio il diritto di impresa, ove inerente ad un pubblico interesse.
Nell’art. 41, dunque, non si esprimeva alcuna cultura né, quanto meno, un principio ordinatore o un’idea organizzativa di mercato ma solamente la mera esigenza di protezione del mercato stesso dalla possibile realizzazione di ideologie collettiviste, negazioniste dello stesso.
Nel frattempo, la legge n. 287/1990 veniva ad introdurre nel nostro ordinamento giuridico una disciplina della concorrenza corrispondente ai principi del diritto antitrust europeo; infine, la riforma del titolo V della Costituzione italiana (attuata con legge costituzionale n. 3/2001), nel ridisegnare la distribuzione delle competenze tra lo Stato e le Regioni, ha dato una chiara e distinta base costituzionale al diritto della concorrenza, avendo esplicitamente inscritto “la tutela della concorrenza” nel novero delle materie riservate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, 2° comma, lett. e), Cost.); nonché imposto al legislatore, statale e regionale, il rispetto dei vincoli derivanti dalla legislazione dell’Unione europea e dagli obblighi internazionali (art. 117, 1° comma, Cost.) [7].

2.2 La regolamentazione dei mercati– Sul secondo versante, rilevano invece gli interventi di liberalizzazione economica ripetutisi nel tempo che hanno sollecitato l’esigenza di un accesso al mercato, non solo possibile ma anche profittevole per i nuovi operatori, mercé l’adozione di misure pro-competitive. [8]
Il processo di liberalizzazione economica ha così determinato l’emersione di una nuova funzione amministrativa, la regolazione del mercato – commessa a soggetti neutrali, le Authorities – avente lo scopo di promuovere condizioni di concorrenza sui mercati liberalizzati ma, nel contempo, di raggiungere gli specifici fini pubblici ad essa assegnati (come il raggiungimento di certi standards nei servizi pubblici, la vigilanza sulle tariffe applicate, la trasparenza dei mercati, la sana e prudente gestione degli intermediari, la libertà e la riservatezza delle comunicazioni, e così via).
E se, in linea teorica, alcuna sovrapposizione e, dunque, alcuna distonia, di obiettivi ed ambiti di azione, tra l’Autorità antitrust e le altre Autorità indipendenti, è dato scorgere, cionondimeno, nella pratica, talune non perspicue situazioni possono venire in evidenza, per come portate all’attenzione del Giudice; è, questo, un fenomeno la cui soluzione, se va naturalmente ricercata nell’assetto normativo di riferimento, quale storicamente si è venuto configurando, non può tuttavia, allo stato, pianamente discendere da automatismi applicativi di regole preconfezionate, necessitando, viceversa, di un’attenta e delicata attività di composizione e riconciliazione di valori, norme e principi di volta in volta rimessa alla consapevole opera del Giudice.

3. Il settore delle comunicazioni elettroniche – Il settore delle comunicazioni elettroniche, improntato alla complessiva realizzazione dell’obiettivo della libertà e della segretezza delle comunicazioni nella tutela del valore immanente della concorrenza del mercato nonché della persona del consumatore, e caratterizzato da un alto tasso di tecnicismo per l’alta assimilazione del diritto con l’economia e l’ingegneria, ha visto impegnare il Giudice amministrativo nello scrutinio di questioni afferenti la possibile incisione delle competenze regolatorie dell’Agcom da parte dell’Autorità antitrust, come pure, per converso, la possibile vulnerazione del principio della concorrenza da parte degli atti dell’Autorità di regolazione; in questo settore, dunque, il giudice si è dovuto confrontare con la necessità di riconciliare norme o atti i quali, se non contrastanti, erano – nella prospettazione di parte – quanto meno reciprocamente interferenti, e tanto, non solo in occasione dell’impugnazione di una decisione in materia antitrust, ma anche nel caso inverso di contestazione di una misura regolatoria.

3.1 Sulla incisione delle competenze dell’Autorità di regolazione – Le richiamate pronunce dell’Adunanza Plenaria hanno stabilito la prevalenza, nel settore delle comunicazioni elettroniche, delle speciali previsioni poste a tutela del consumatore nella legislazione di settore rispetto alle previsioni generali poste nel Codice del Consumo. Queste disposizioni sono speciali per il settore, complete nel contenuto e stabiliscono la competenza dell’Autorità per le Garanzie nelle comunicazioni a sanzionare possibili violazioni; per tali ragioni il Supremo Consesso ha concluso che il sistema delle comunicazioni elettroniche non ha alcun vuoto di tutela per il consumatore tale da rendere necessario l’intervento in via supplementare dell’Autorità antitrust.
Ne consegue che la regolazione ex ante posta dall’Autorità di settore non consente interventi ex post dell’Autorità antitrust, perché l’attività sanzionatoria richiede la presenza di una sola autorità senza distinzioni.
Questo particolare passaggio argomentativo risulta di fondamentale rilievo nella disamina del successivo caso, venuto all’esame del Tar del Lazio, sopra citato, e che a questo punto conviene richiamare.
Nel caso in esame, l’Autorità antitrust aveva rilevato un’ipotesi di violazione degli articoli 20, 21 e 22 del Codice del Consumo, in quanto l’operatore di telefonia mobile non aveva fornito “informazioni sufficientemente precise e complete in merito alle condizioni contrattuali applicate, alla tipologia e ai costi di fruizione dei servizi associati all’acquisto di carte SIM, con particolare riferimento ai servizi di segreteria telefonica e navigazione internet e WAP in funzione già al momento della prima attivazione della SIM”.
Il Giudice ha rilevato come, nella specie, l’AGCM non solo fosse andata a sanzionare condotte la cui repressione è dall’ordinamento affidata, in virtù di specifiche disposizioni normative, ad altro soggetto pubblico, ossia l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, ma sotto connesso profilo, vertendosi in tema di modalità di vendita delle SIM presso i punti vendita della società telefonica, ed in particolare dell’utilizzo della tecnica dell’opt out, si fosse anche arrogata l’esercizio di una potestà regolamentare che certamente non le compete, con il risultato di incidere su una materia che dalla legge è demandata alla cura e alla potestà regolatoria dell’AgCom.
Il Tribunale ha pertanto ritenuto come la carenza di attribuzioni dell’AGCM fosse resa ancor più manifesta, nella fattispecie, dalla circostanza che l’Autorità avesse agito come se operasse nell’esercizio di un potere di regolamentazione, peraltro estraneo alla sua sfera di attribuzioni, e ciò, sia sotto il profilo tecnico delle modalità concrete di prestazione dei servizi sia sotto quello dei rapporti interprivati posti in essere dall’operatore telefonico con i propri utenti. Ciò in quanto il provvedimento impugnato, nel vietare la diffusione o continuazione della pratica commerciale descritta, nella sostanza vietava l’utilizzo di determinate modalità di commercializzazione delle carte SIM, in tal modo venendo a porre a carico dell’operatore telefonico una regola di comportamento sconosciuta alla regolazione settoriale, e alla stessa legislazione consumeristica, con ciò incidendo le prerogative dell’AgCom in un settore demandato alla cura di quest’ultima.
Laddove, come limpidamente statuito dal Consiglio di Stato [9], l’AGCM non può “integrare una nuova regola, estranea al contenuto della disciplina regolatoria posta in essere dall’AgCom [ … ]”, essendo 1’AGCM “autorità con competenze sanzionatorie, ma priva di diretti poteri regolatori”.

3.2 Sulla lesione del principio di concorrenza da parte dell’Autorità di regolazione -Non meno plausibile è, tuttavia, l’evenienza contraria, in cui l’adozione di una misura regolatoria da parte dell’Autorità di settore possa incidere sui profili di concorrenzialità del mercato o del settore di mercato oggetto di intervento.
Ciò è tanto vero da aver recentemente indotto il legislatore a prevedere una speciale legittimazione processuale dell’Autorità Antitrust (art. 21 bis della legge n. 287/1990) avverso gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato.
In particolare, l’attività di determinazione delle tariffe per il servizio di terminazione telefonica nonché delle obbligazioni degli operatori di telefonia fissa e mobile aventi un significativo potere di mercato, è quella che spesso ha sollecitato il sindacato del Giudice amministrativo il quale, nello scrutinio dell’atto impugnato, ha sovente fatto ricorso alla categoria dell’eccesso di potere per verificare, sulla scorta di taluni segni o sintomi esteriori dell’atto (quali l’illogicità, l’irragionevolezza, la manifesta ingiustizia, l’incoerenza con precedenti provvedimenti o con precedenti atti del medesimo procedimento contestato, la disparità di trattamento) [10], e da ultimo anche del principio di proporzionalità, di derivazione tedesca (das Verhältnismäßigkeitsprinzip) [11], se gli obiettivi regolatori sottostanti le determinazioni dell’Autorità fossero stati coniugati con le indeclinabili ragioni di tutela della concorrenza. [12]
E così, in materia di controllo dei prezzi di terminazione delle chiamate vocali della telefonia fissa e mobile, nei diversi ordinamenti europei sono stati portati all’attenzione del giudice nazionale gli atti con cui l’Autorità di regolazione aveva imposto agli operatori telefonici un percorso programmato di riduzione tariffaria per il raggiungimento della tariffa ritenuta efficiente (cioè orientata al costo di un operatore efficiente “nozionale”); in particolare, gli operatori di più recente ingresso nel mercato, avendo per l’innanzi beneficiato di tariffe più elevate in ragione del sostenimento di più alti costi infrastrutturali, si opponevano al nuovo schema di riduzione tariffaria che imponeva loro il raggiungimento della totale simmetria con gli altri operatori in un termine stabilito.
In diversi casi le corti nazionali hanno respinto i gravami, ritenendo acclarata la legittimità della delibera contestata poiché l’Autorità di regolazione, nella determinazione del prezzo di terminazione delle chiamate vocali, aveva fatto un corretto uso del modello teorico dei costi sopportati da un operatore efficiente. [13]

In casi consimili, la questione nodale per il Giudice è quella di stabilire che cosa esattamente sia un prezzo orientato al costo; tale questione pone il problema di riempire di contenuto un concetto giuridico indeterminato (i.e. prezzo “orientato” al costo). Una seconda questione che, tuttavia, può essere prospettata al Giudice, è quella se un modello di costo adottato dall’Autorità possa esercitare un effetto anticompetitivo sul mercato rilevante; tale quesito solleva una questione prettamente tecnica che ammette risposte opinabili.[14]
Si consideri infatti che, in un approccio economico generale, il prezzo orientato al costo è, esemplificando, il prezzo di equilibrio sul mercato concorrenziale, per il quale il prezzo risulta uguale al costo medio e al costo marginale. [15] Deve tuttavia rilevarsi come la dottrina economica non sia unanimemente favorevole ad una regolazione dei prezzi orientata al costo e, inoltre, come i modelli matematici esatti abbiano dedotto che la regolazione del prezzo orientato al costo non assicura la competitività nel lungo periodo, rendendosi invece necessaria una regolazione incentivante.
A tal riguardo è agevole osservare che, in un’industria come il settore delle telecomunicazioni, in cui i costi fissi (costanti) sono alti, i costi marginali tendono a zero e la condizione del mercato competitivo, i.e. la quota di mercato trascurabile, non si realizza, il costo unitario – che è il costo al minuto nelle tariffe della terminazione mobile – dipende dal volume e dal traffico delle chiamate; in una siffatta situazione, il prezzo orientato al costo di ciascun operatore sarà differente e decrescerà al crescere della quota di mercato.
Di tal che il Giudice amministrativo, modulando concetti giuridici indeterminati e setacciando le valutazioni tecniche compiute dall’Autorità nell’atto impugnato – nell’apprezzare la compatibilità di una misura regolatoria che imponga tariffe simmetriche con i principi del diritto antitrust – potrebbe alla fine giungere a ritenere che la convergenza di tutti gli operatori, entro un dato termine, verso tariffe simmetriche intanto è un processo improntato a logicità e coerenza, in quanto, sulla base di un esame da condursi ex ante, debba assumersi che lo sviluppo delle quote di mercato dell’operatore newcomer possa entro quel termine tendere verso l’equalizzazione, di modo che, al raggiungimento della simmetria tariffaria, la quota di mercato ed il turnover dell’operatore medesimo eguaglino quelli degli altri operatori. [16]

4. Conclusioni – In materia di diritto antitrust, il Giudice nazionale è chiamato ad applicare norme e principi che sono scolpiti nella Carta fondamentale o che in essa trovano comunque riconoscimento: la loro legittimità deve allora giustificarsi e, se del caso, scrutinarsi, avendo presente il principio costituzionale di tutela della concorrenza; nel contempo, nelle ipotesi di interferenza o contrasto con altre norme o principi, l’interprete dovrà orientarsi nel senso del rispetto dei valori costituzionali.
Ma anche altre norme e principi che il giudice nazionale si trova ad applicare sono di diretta derivazione europea o sono immediata trasposizione di regole europee e, come tali, trovano primaria collocazione tra le fonti del nostro ordinamento giuridico.
E’ questo il caso delle comunicazioni elettroniche, in cui le Direttive della Commissione europea, come implementate dalle pertinenti Raccomandazioni, scolpiscono un profilo definito ed articolato del quadro regolamentare a fini di integrazione orizzontale del sistema delle telecomunicazioni tra i vari Stati membri.
Orbene, con riguardo all’attività di composizione e di riconciliazione di norme e principi richiesta al Giudice in subiecta materia, va tenuto presente che il principio è una regola caratterizzata da un più alto grado di astrazione e flessibilità rispetto alla disposizione normativa; ciò comporta che il principio, a differenza della norma, non è suscettibile di deroga ma, più propriamente, può essere seguito o, nel concorso con altri principi o valori contrastanti, disatteso.
Considerata, dunque, l’astratta possibilità di recessione di un principio all’esito di un bilanciamento operato dal Giudice nell’esercizio del suo prudente apprezzamento, possiamo concludere che l’affermazione in concreto del principio della concorrenza nel mercato delle comunicazioni elettroniche viene a dipendere, nella prassi, anche dal dirimente rilievo che allo stesso le Corti sono inclini a riconoscere rispetto ad altri principi o valori, pure pregnanti, con esso occasionalmente interferenti; e, nella misura in cui le pronunce giudiziali arrivano a svolgere un ruolo supplementare rispetto ai testi consegnatici dal legislatore, il diritto delle comunicazioni elettroniche, come già il diritto antitrust, arriva a costituire un corpus juris anche di derivazione giurisprudenziale.

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[1] Intervento al Convegno Nazionale di Studi “Le Autorità amministrative indipendenti. Realtà attuali e prospettive future”, svolto a Napoli, presso il TAR Campania, il 22 marzo 2013.
[2] Cons. Stato, A.P., 11.5.2012, . nn. 11-16.
[3] Cons. Stato, A.P., 11.5.2012, . nn. 11-16.
[4] Tar Lazio, Sez. I, 18.2.2013 nn. 1742-1752-1754.
[5] Cons. Stato, 24.3.2009, n. 1515.
[6] M. DE BENEDETTO, Il principio della concorrenza nell’ordinamento italiano, in Rivista della Scuola Superiore dell’economia e delle finanze, n. 12/2004, p. 1, che richiama M.S. GIANNINI, Diritto pubblico dell’economia, Bologna, Il Mulino, 1992, p. 175.
[7] G. AMATO, Il mercato nella Costituzione, in Quaderni costituzionali, 1992. L’A. afferma che, in conseguenza dell’introduzione del principio comunitario della concorrenza, “il mercato” è entrato nella Costituzione come un valore positivo per la promozione di un’efficienza economica e organizzativa.
[8] R. GIOVAGNOLI, Liberalizzazioni, semplificazioni ed effettività della tutela, Seminar per la consegna del Premio Sorrentino 2012, Roma, Palazzo Spada, 12 giugno 2012.
[9] Cons. Stato, ordinanza 24.3.2009 n. 1515.
[10] Tar Lazio, Roma, III-ter, 11.2.2011, n. 1336; id., 14.12.2011, n. 9739; id., 11.7.2012, n. 6321.
[11] Sul punto ci si consenta il rinvio a R. PERNA, Appeals against NRA’s decisions in the electronic communications sector: lessons to be learned from appeal procedures in parallel matters, ERA, Bruxelles, 26 novembre 2012. L’A. osserva che i giudici nazionali sono progressivamente diventati parti di un sistema comprendente le giurisdizioni di tutti gli Stati membri, un sistema che utilizza la giurisprudenza dell’Unione europea con me un quadro di riferimento indefettibile.
[12] Tar Lazio, Roma, III-ter, 11.7.2012, n. 6321; id, 11.7.2012, n. 6323. Nelle decisioni viene valutata la proporzionalità dell’atto impugnato alla luce dei generali obiettivi della regolazione delle reti e dei servizi di comunicazioni elettroniche (ai sensi dell’art. 4, comma 1, d. lgs 1° agosto 2003, n. 259, recante il Codice delle comunicazioni elettroniche).
[13] Tar Lazio, Roma, III ter, 11.2.2011, n. 1336, confermata in appello da Cons. Stato, 23.5.2011, n. 3106.
[14] Tar Lazio, Roma, III ter, 11.7.2012, osserva che l’adozione delle delibere dell’AgCom “è permeata da un elevatissimo grado di discrezionalità tecnica, il cui sindacato giurisdizionale deve essere svolto per verificare l’attendibilità delle valutazioni compiute rispetto alla correttezza dei criteri utilizzati e applicati, fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche proprie del settore di interesse, potendo il giudice amministrativo censurare la sola valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di opinabilità, poiché altrimenti all’apprezzamento opinabile dell’Amministrazione sostituirebbe quello proprio e altrettanto opinabile (sul punto è costante la giurisprudenza del giudice di appello)”.
[15] Per un’analisi più accurata, si veda G. A. KOVACS, The assessment of the merits, the appropriate expertise and the deference to NRAs , Seminario “Implementing the revised regulatory framework in electronic communications”, ERA, Bruxelles, 28 novembre 2011.
[16] Ancora G. A. KOVACS, The assessment of the merits … cit.

(pubblicato il 18.10.2013)

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L'articolo La concorrenza ed il mercato delle comunicazioni elettroniche: possibili interferenze al vaglio del Giudice amministrativo [1] proviene da Giustamm.

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(pubblicato il 9.4.2013)

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L'articolo The judicial review in the field of telecommunications: case law examples of confirmations of NRA decisions, annulment of NRA decisions proviene da Giustamm.

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(pubblicato il 13.2.2013)

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L'articolo Predictable market, Regulation and effective right of appeal. The role of the judiciary to contribute to legal certainty proviene da Giustamm.

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(pubblicato il 14.12.2012)

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