Nel breve lasso di tempo di alcuni mesi la Corte Costituzionale ha avuto modo di precisare più volte i principi che devono ispirare la materia dei poteri sostitutivi delle regioni nel caso di inerzia degli enti locali.
Con le sentenze nn. 42, 69, 112 e, da ultimo, con la pronuncia del 15 giugno 2004 n.173 la Consulta, infatti, ha inaugurato e poi consolidato un orientamento interpretativo che chiarisce, in quali circostanze e nel rispetto di quali limiti l’esercizio dei poteri sostitutivi possa ritenersi costituzionalmente legittimo nella vigenza del nuovo titolo V della Costituzione.
Queste, in breve, le principali conclusioni cui è giunta la Corte.
1) L’art.120 della Costituzione, non esaurisce concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio dei poteri sostitutivi, ma lascia impregiudicata la possibilità di altri casi di interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o regionale, in capo ad organi dello Stato o di altri enti territoriali;
2) le ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi devono essere previste e disciplinate dalla legge, che deve altresì definire i presupposti sostanziali e procedurali; in secondo luogo, la sostituzione può essere prevista solo per il compimento di atti o attività prive di discrezionalità nell’an, la cui obbligatorietà sia il riflesso di interessi di livello superiore alla cui salvaguardia provvede l’intervento sostitutivo;
3) è necessario che la legge predisponga congrue garanzie procedimentali per l’esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio di leale collaborazione; dovrà dunque essere previsto un procedimento nel quale l’ente sostituito sia messo in grado di interloquire e di evitare la sostituzione attraverso l’autonomo adempimento;
4) i poteri sostitutivi in ambito regionale sono in ogni caso da attribuire, per lo spostamento eccezionale di competenze che determinano e per l’incidenza diretta su enti politicamente rappresentativi, ad organi di governo della Regione e non già ad apparati amministrativi, dal momento che le scelte relative ai criteri ed ai modi degli interventi sostitutivi a salvaguardia di interessi di livello superiore a quelli delle autonomie locali presentano un grado di politicità tale che la loro valutazione complessiva ragionevolmente non può che spettare agli organi regionali di vertice, cui istituzionalmente competono le determinazioni di politica generale, delle quali assumono la responsabilità;
5) il difensore civico è un organo preposto alla vigilanza sull’operato dell’amministrazione regionale con limitati compiti di segnalazione di disfunzioni amministrative, al quale non può essere legittimamente attribuita (non essendo un organo di governo regionale) la responsabilità di misure sostitutive che incidono in modo diretto e gravoso sull’autonomia costituzionalmente garantita ai Comuni.
Per ciò che attiene l’interpretazione del “ nuovo art.120” offerta dalla Corte, essa appare da condividere perché respinge un’interpretazione fuorviante della norma stessa che condurrebbe a conclusioni non del tutto coerenti dal punto di vista sistematico, atteso che l’omesso esplicito riferimento ai poteri sostitutivi delle regioni potrebbe indurre a ritenerli vietati; permane, tuttavia, la singolarità di una Carta Costituzionale ( teleologicamente e storicamente deputata all’esplicita delimitazione delle attribuzioni fra i poteri e le articolazioni della Repubblica), che, in un quadro di affermata pari dignità fra lo Stato, le Regioni ed i Comuni, sottintende la “generalità” dei poteri sostitutivi delle Regioni e dello Stato, i quali necessiterebbero invece di puntuale indicazione, e, di contro, esplicita solo la “eccezionalità” dei poteri surrogatori del Governo.
. Parimenti condivisibile è l’individuazione dei limiti cui sottoporre l’esercizio del potere sostitutivo rappresentati dall’assenza di discrezionalità nell’an delle funzioni assegnate agli enti locali e dalla necessità di predisporre, nel rispetto del principio di leale collaborazione, adeguate forme di interlocuzione con il Comune o la Provincia da sostituire.
La tutela dell’autonomia costituzionale degli enti locali deve, infatti, essere particolarmente intensa in quanto volta ad evitare che essi vengano, senza ragione, esautorati dalle funzioni amministrative che sono loro attribuite dalla legge e a permettere all’organo che si sostituisce di usufruire di tutte le informazioni necessarie per il congruo esercizio delle stesse.
Opinabili, di contro, risultano le affermazioni della Corte in ordine alla necessità che il potere sostitutivo sia esercitato esclusivamente dagli organi di governo della Regione, perché incidente sull’autonomia costituzionalmente garantita agli enti politicamente rappresentativi, ed alla impossibilità che il difensore civico regionale disponga del potere di registrare l’inerzia degli enti locali e nominare, conseguentemente, un commissario ad acta.
L’individuazione dell’organo della Regione cui attribuire l’esercizio del potere sostitutivo, infatti, attesa la riconducibilità dell’interesse tutelato ad un livello superiore, dovrebbe semplicemente assicurare la capacità dello stesso di svolgere adeguatamente la funzione amministrativa omessa salvaguardando gli obiettivi da raggiungere e l’efficienza dell’azione.
L’amministrazione, in particolare, ancor meglio e più degli organi politici di governo, potrebbe reperire le informazioni necessarie per il concreto esercizio della funzione e, dall’altro, assicurare l’adeguamento della stessa ai criteri tecnici dell’economicità e dell’efficienza.
Peraltro, la netta separazione fra le funzioni di indirizzo politico – amministrativo affidate agli organi di governo e l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno da parte dei dirigenti, separazione voluta dal D.Lgs n.165/2001, rafforza la tesi della legittimità dell’attribuzione dei poteri sostitutivi agli organi dell’amministrazione.
Sfugge, inoltre, la ragione della qualificazione delle risoluzione ad esercitare poteri sostitutivi nel caso di inerzia dei Comuni relativa a funzioni amministrative prive di discrezionalità nell’an in termini di “ determinazioni di politica generale” atteso che non si tratta, infatti, di atti che esplicano funzione di indirizzo o di definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali, per i quali sarebbe ordinariamente richiesta una determinazione degli organi di governo delle amministrazioni.
La censura, poi, della norma che affida al difensore civico il compito di nominare un commissario ad acta per l’ipotesi di inerzia dei Comuni potrebbe, forse, ricondursi più appropriatamente all’intrinseca inidoneità dell’organo individuato allo svolgimento dei compiti assegnatigli che alla richiamata necessità di tutelare l’autonomia costituzionalmente garantita agli enti sostituiti.
E’ noto, tuttavia, che le varie leggi che si riferiscono al difensore civico attribuiscono al medesimo una pluralità di compiti fra i quali si evidenzia anche il compito di nominare il commissario ad acta qualora gli enti locali ritardino o omettano di compiere atti obbligatori per legge (art.136 D. Lgs. N.267/2000).
A ciò si aggiunga che le disposizioni regionali impugnate, che hanno dato luogo ai diversi giudizi di legittimità costituzionale conclusisi con le sentenze in commento, assegnano al difensore civico il mero compito di nominare il commissario ad acta una volta registrata l’inerzia dell’ente locale e non già quello di esercitare in via diretta le relative funzioni amministrative.
Di tal che il difensore civico si limiterebbe a svolgere un’attività tutoria dell’interesse al buon andamento ed all’imparzialità della pubblica amministrazione, sancito dall’art.97 della Costituzione, rimanendo l’esercizio del potere amministrativo in capo al commissario nominato.
L’assegnazione al difensore civico, quale organo assimilabile ad un’autorità indipendente, del potere di nominare il commissario che si sostituirà all’organo inadempiente degli enti locali, dunque, potrebbe legittimarsi proprio in ragione dell’obiettività e della generalità dell’interesse tutelato, qual è quello al corretto, tempestivo ed efficiente esercizio di funzioni amministrative riconducibili agli interessi di livello superiore della Regione.

Note

L'articolo In materia di poteri sostitutivi la Consulta ribadisce la necessità dell’intervento degli organi di governo delle Regioni. proviene da Giustamm.

Il comma 6° dell’art.4 della legge regionale n.35 del 1997 disciplina l’attribuzione del premio di maggioranza in occasione dell’elezione diretta dei Sindaci e dei Consigli Comunali nei comuni siciliani con popolazione superiore ai 10.000 abitanti. (1)
Esso così dispone: “Alla lista o al gruppo di liste collegate al candidato proclamato eletto che non abbia già conseguito almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio viene assegnato, comunque, il 60 per cento dei seggi, semprechè nessun’ altra lista o gruppo di liste collegate abbia già superato il 50 per cento dei voti validi. I restanti seggi vengono assegnati alle altre liste o gruppi di liste collegate, ai sensi del comma 4. Il premio di maggioranza previsto per la lista o le liste collegate al sindaco eletto al primo turno nei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti viene attribuito solo nel caso in cui la lista o le liste abbiano conseguito almeno il 40 per cento dei voti validi.” (2)
Il testo della disposizione si discosta sensibilmente, nella formulazione letterale, dalla omologa normativa statale contenuta nell’art.73, decimo comma, del D. Lgs. 267 del 2000 a tenore della quale: “Qualora un candidato alla carica di sindaco sia proclamato eletto al primo turno, alla lista o al gruppo di liste a lui collegate che non abbia già conseguito, ai sensi del comma 8, almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio, ma abbia ottenuto almeno il 40 per cento dei voti validi, viene assegnato il 60 per cento dei seggi, semprechè nessuna altra lista o altro gruppo di liste collegate abbia superato il 50 per cento dei voti validi. Qualora un candidato alla carica di sindaco sia proclamato eletto al secondo turno, alla lista o al gruppo di liste ad esso collegate che non abbia già conseguito, ai sensi del comma 8, almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio, viene assegnato il 60 per cento dei seggi, semprechè nessuna altra lista o altro gruppo di liste collegate al primo turno abbia già superato nel turno medesimo il 50 per cento dei voti validi. I restanti seggi vengono assegnati alle altre liste o gruppi di liste collegate ai sensi del comma 8.” (3)
La norma del testo unico si segnala, soprattutto, per la chiarezza con la quale individua e disciplina separatamente le ipotesi di attribuzione del premio di maggioranza al Sindaco risultato eletto al primo o al secondo turno.
In particolare si precisa che nel caso in cui un candidato alla carica di Sindaco sia proclamato eletto al secondo turno, l’attribuzione del 60% dei seggi alla lista o alle liste a lui collegate va esclusivamente nell’ipotesi in cui le liste collegate al primo turno, ad altro candidato Sindaco, abbiano già superato nel turno medesimo il 50 per cento dei voti validi.
Di tal che l’apparentamento delle liste al secondo turno, in misura tale da superare la soglia del 50 % dei voti validi, può valere solo ai fini della ripartizione dell’eventuale premio di maggioranza da assegnare alle liste collegate al candidato Sindaco risultato eletto e non già quale meccanismo inibitorio dell’attribuzione del predetto premio.
La giurisprudenza, peraltro, ha confermato la nitidezza della disposizione richiamata affermando che “alle liste collegate al sindaco risultato eletto solo al secondo turno non spetta il premio di maggioranza (consistente nell’attribuzione del 60% dei seggi) ove nel primo turno altra lista, ad essa contrapposta, abbia già superato il 50% dei voti validi, per essi intendendosi i soli voti di lista”. (T.A.R. Puglia Lecce, sez. II n.560/93; T.A.R. Lazio sez. II n.1106/93; Consiglio di Stato n.652/2003).

La ratio del meccanismo elettorale disegnato dal legislatore statale è stata quella di assicurare un congruo premio di maggioranza al Sindaco risultato eletto valorizzando, tuttavia, la volontà del corpo elettorale.
Ed infatti, il superamento, al primo turno, della soglia della 50% dei voti validi da parte di una o più liste collegate vale espressione di una volontà politica dagli elettori, che impedisce al candidato Sindaco risultato eletto, al primo o al secondo turno, l’attribuzione del premio di maggioranza.
E’ l’effetto del c.d. voto disgiunto che consente all’elettore di votare per una maggioranza politica non collegata al candidato Sindaco prescelto.
Tale possibilità, tuttavia, è limitata e si esaurisce al primo turno atteso che al ballottaggio l’elettore può esprimere la propria preferenza solo unitamente per il candidato Sindaco e per la rappresentanza consiliare di tal che: “Non c’è più la possibilità di voto disgiunto, perché si vota soltanto il candidato sindaco collegato ad una o più liste. L’elettore quindi non può più esprimere il consenso al candidato, contemporaneamente, però, bocciando il collegamento dal medesimo prescelto: la sua manifestazione di volontà è necessariamente unica e quindi più non sussiste alcun ostacolo intrinseco a valorizzare il collegamento – nuovamente espresso in questo secondo turno mediante l’abbinamento grafico tra il nome del candidato sindaco ed i simboli delle liste a lui collegate – al fine di introdurre un più rigido effetto di trascinamento attribuendo alla lista collegata al sindaco la maggioranza assoluta dei seggi nella percentuale del 60% come premio di maggioranza. Salva solo in questo caso l’ipotesi del già avvenuto conseguimento, nel primo turno, della maggioranza assoluta da parte di una lista non collegata al sindaco, eccezione questa che rappresenta la residua proiezione, anche nel turno di ballottaggio, dell’esigenza di tener conto del voto disgiunto.” ( Corte Costituzionale, sentenza n.107/1996) (4)
La conclusione è che l’apparentamento di nuove liste, al secondo turno, ad un candidato Sindaco, non vale ad impedire l’assegnazione del 60% dei seggi disponibili, al candidato risultato eletto, anche nell’ipotesi in cui le liste apparentate al secondo turno superino la soglia del 50% dei suffragi validi.
La legge elettorale della Regione Sicilia, come detto, non puntualizza adeguatamente l’esatta scansione tra il primo ed il secondo turno, così che si è posto l’interrogativo se i collegamenti, effettuati al secondo turno, possono essere valutati anche al fine di raggiungere e superare la soglia del 50 % dei voti validi espressi al primo turno, onde impedire l’attribuzione del premio di maggioranza al candidato Sindaco risultato eletto e non collegato con le predette liste. (5)
Il dato letterale del 6° comma dell’art. 4 della legge regionale n.35/97, sebbene non altrettanto chiaro quanto quello della legge nazionale, correttamente inteso, non consente, come si esporrà compiutamente in seguito, di condividere l’ipotesi appena sopra prospettata.
Si rinvengono, tuttavia, da un lato un parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, e dall’altro, un orientamento giurisprudenziale del TAR Catania i quali porterebbero a concludere nel senso della possibilità di tenere conto dei collegamenti effettuati al secondo turno anche al fine di raggiungere la soglia del 50 % dei voti validi per inibire l’attribuzione del premio di maggioranza al candidato Sindaco risultato eletto.
Ed infatti: “In base all’articolo 4, comma 6°, della legge regione Sicilia n.35/97, affinché la lista o il gruppo di liste collegate al candidato eletto sindaco consegua il 60 % dei seggi (c.d. premio di maggioranza), devono sussistere i seguenti requisiti: 1) abbia ottenuto il 40 % dei voti validi; 2) non abbia ottenuto già il 60 % o più dei voti validi; 3) nessun’altra lista, o gruppo di liste, collegate ad altri candidati abbia ottenuto il 50 % dei voti validi ( cosa, quest’ultima, possibile stante la possibilità di voto disgiunto).
I dati relativi ai voti di lista sono, naturalmente, quelli del primo turno ( perché nel turno di ballottaggio non si vota per le liste); ma il collegamento di liste, al quale riferire le varie percentuali, previste dalla disposizione, possono essere quelle formatesi in seguito ai collegamenti ulteriori posti in essere tra i due turni (ai sensi dell’articolo 3, comma 6).”( C.G.A., sez. Consultiva, 11 novembre 1997). (6)
Il T.A.R., Catania sez. int. I°, con sentenza n. 664/1998 ha, dunque, affermato che: “ Muovendo dalla formulazione della norma regionale (che si appalesa più permissiva di quella statale in tema di mutamenti nel collegamento tra i due turni elettorali) del tutto logico si appalesa il criterio interpretativo seguito dal C.G.A. dell’11 novembre 1997 n. 1010, il quale perviene alla conclusione che anche al secondo turno il gruppo di liste collegate al candidato non eletto possa conseguire la soglia del 50% dei voti di lista, sufficiente per impedire la attribuzione del premio di maggioranza alle liste collegate al sindaco, posto che nella normativa regionale – a differenza di quanto previsto dalla normativa statale – la soglia di sbarramento non si riferisce espressamente ai risultati conseguiti dagli schieramenti delle liste nel primo turno, e ciò, peraltro, conformemente all’orientamento giurisprudenziale della corte Costituzionale sopra richiamato, (e certamente tenuto in considerazione dal Legislatore regionale nella sopravvenuta legiferazione in materia)”. (7)
Lo stesso Tribunale con sentenza n. 73/99 ha ribadito che: “In relazione a detti effetti ed alla possibilità, che è sicuramente data, di collegamenti ulteriori tra liste e candidati alla carica di sindaco nella fase del ballottaggio –sia nella normativa statale che in quella regionale, del tutto logica si appalesa la puntualizzazione che il collegamento di liste nella fase del ballottaggio assume un rilievo anche per la attribuzione dei seggi alla minoranza (tale da considerarsi con riferimento al collegamento col candidato sindaco non eletto) e ciò al fine di far conseguire a quest’ultima la soglia del 50% dei voti validi che impedirebbe l’attribuzione del premio di maggioranza alle liste collegate al candidato sindaco risultato eletto.” (8)

La sopraesposta interpretazione, infine, è stata avvalorata ulteriormente dall’amministrazione regionale che a pag.21 della Pubblicazione n.11 del 2004 – Le elezioni del Consiglio Comunale e del Sindaco, Operazioni delle Adunanze dei Presidenti di Sezione e degli Uffici Elettorali Centrali – ha precisato, nel dare le indicazioni agli uffici elettorali, che per la mancata assegnazione del premio di maggioranza è necessario che: ”La lista o il gruppo di liste collegate, nel secondo turno, al candidato proclamato eletto sindaco, non ha raggiunto il 60 % dei seggi assegnati al comune e, di converso, altra lista o gruppo di liste ha già superato nel primo o nel secondo turno il 50 % dei voti validi….”. (9)

Esistono, tuttavia, ragioni di non poco rilievo che inducono a preferire una conclusione ben diversa.
In primo luogo va considerato il dato letterale, ovvero il disposto complessivo del 6° comma dell’art. 4 della legge regionale n.35/97.
Non vi è alcun elemento testuale, nella disposizione, che riconduca esplicitamente il riferimento al 50% dei voti validi al secondo turno elettorale; di contro, “il significato proprio delle parole secondo la connessione di esse”, induce a ritenere che tale indicazione sia palesemente riferita al primo turno.
Ed infatti, la norma afferma che per l’attribuzione del premio di maggioranza al candidato sindaco, proclamato eletto, occorre, da un lato, che la lista o il gruppo di liste a lui collegato non abbia già conseguito almeno il 60% dei seggi del consiglio (perché, diversamente, il premio di maggioranza verrebbe assegnato in ragione dei voti conquistati e non in forza della vittoria del sindaco cui le liste si sono collegate) e, dall’altro, che nessun’altra lista o gruppo di liste collegate abbia già superato il 50 % dei voti validi.
La presenza e la ripetizione dell’avverbio di tempo già, lungo il periodare della disposizione, vale, come è ragionevole riotenere, quale sinonimo di “ primo turno”, cosi che il riferimento al conseguimento del 60% prima e del 50% dopo dei voti validi, deve leggersi necessariamente come attinente al primo turno elettorale.
Diversamente, non si comprenderebbe la ragione dell’uso reiterato dell’avverbio “già” che indica in modo univoco una fase procedurale pregressa e che non può, di certo, riferirsi al futuro e, quindi, al turno di ballottaggio.
La disposizione, dunque, potrebbe così leggersi:” Alla lista o al gruppo di liste collegate al candidato proclamato eletto che non abbia, al primo turno, conseguito almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio viene assegnato, comunque, il 60 per cento dei seggi, semprechè nessun’ altra lista o gruppo di liste collegate abbia, al primo turno, superato il 50 per cento dei voti validi.
A ciò si aggiunga che il riferimento al 60 % dei seggi, nella prima parte della norma, deve logicamente ritenersi fatto al primo turno atteso che se la lista o le liste collegate al candidato eletto (al primo turno) hanno raggiunto tale soglia di consensi, l’attribuzione della maggioranza dei seggi avviene in ragione di questo risultato conseguito al primo turno e non già quale frutto del premio di maggioranza che non ha ragione d’essere.

In questo senso va letto il “comunque” che lega l’ipotesi in cui il 60 % venga raggiunto al primo turno da quella in cui questa evenienza non si verifichi e tuttavia (comunque), il premio di maggioranza viene assegnato al candidato che è risultato eletto al ballottaggio.
La tesi è stata, peraltro, accolta dallo stesso T.A.R. Catania, sez. int. II, nella sentenza n.2078/2003 dove si è affermato che: “L’uso ripetuto dell’avverbio già, quindi, pone l’accento sulla circostanza che la valutazione delle maggioranze di lista va riferita comunque al primo turno, coerentemente, del resto, con il sistema che prevede l’eventuale ballottaggio tra i due candidati a sindaco che abbiano ricevuto il maggior numero di voti”. (10) (11)
Il Tribunale, inoltre, ha precisato, richiamando la già citata pronuncia della Corte Costituzionale, che, a parte il dato letterale, la possibilità di impedire l’attribuzione del premio di maggioranza al sindaco, proclamato eletto, sussiste solo ove il corpo elettorale abbia premiato, con almeno il 50% delle preferenze, la compagine politica diversa da quella collegata al sindaco eletto e che tale evenienza può realizzarsi solo al primo turno, allorché agli elettori è consentito avvalersi della facoltà di esercitare il voto disgiunto.
La soluzione convince perché valorizza, oltre il dato letterale della norma, soprattutto la sua ratio, salvaguardando tanto l’esigenza della governabilità, quanto la necessità di rimanere ancorati all’espressione della sovranità popolare che, per ciò che attiene l’attribuzione dei seggi consiliari, si esprime in maniera distinta esclusivamente al primo turno elettorale.
Diversamente, si verificherebbe la singolare circostanza in cui i voti dati alle liste o ai gruppi di liste presentatesi separatamente al primo turno, verrebbero artificiosamente sommati (e non dagli elettori), per comporre una maggioranza politica su cui l’elettorato non può più esprimersi in modo distinto rispetto alla preferenza accordata al candidato sindaco e che, inoltre, varrebbe a contrastare la diretta espressione della sovranità popolare manifestatasi nell’elezione diretta del sindaco al secondo turno.
Vi è da osservare, infatti, che sebbene il voto di ballottaggio sia espresso direttamente al Sindaco, esso, in realtà, coinvolge anche il giudizio sulle liste e sulle maggioranze di sostegno (12), di tal che il corpo elettorale è chiamato, sotto forma di scelta fra i due candidati, ad optare fra due piattaforme politico – programmatiche che si contendono, dunque, anche il premio di maggioranza. (13)
Se così non fosse, il voto di coloro che preferiscono il candidato le cui liste non superano il 50% dei voti validi sarebbe, inoltre, minorato rispetto ai restanti elettori, atteso che i primi non possono esprimersi per la scelta della maggioranza consiliare mentre i secondi con il solo voto al candidato al ballottaggio si assicurerebbero anche il premio di maggioranza.
I delegati di liste, dunque, non possono esautorare gli elettori della possibilità di indicare al ballottaggio la maggioranza politica che deve sorreggere il sindaco, né possono costruirne “ad hoc” una diversa che non sia espressione della volontà popolare e che si sottrae a qualsivoglia giudizio elettorale.
Su quest’ultima ipotesi, peraltro, si è chiaramente espresso il Consiglio di Stato: “In un procedimento elettorale non può essere privilegiata una interpretazione che non sia nel massimo grado possibile rispettosa della volontà degli elettori e che, invece, consentirebbe ai delegati di lista di sostituirsi nella espressione del voto espresso dai singoli elettori integrando, per così dire, la loro volontà attraverso lo spostamento non solo a favore del candidato Sindaco prescelto, ma anche nei confronti delle liste che lo sostenevano al primo turno, i voti conseguiti dalle liste che non hanno superato lo sbarramento. E’ appena il caso di osservare che nel primo turno i raggruppamenti avrebbero potuto presentarsi uniti e se non lo hanno fatto ciò ha determinato una competizione elettorale, o meglio una fase di essa, in cui sono stati avversari ed hanno sostenuto diversi candidati a Sindaco con programmi differenziati nei contenuti e non è possibile sapere come il singolo elettore si sarebbe regolato per l’ipotesi che fosse stato chiamato a scegliere tra raggruppamenti diversi da quello cui ha attribuito il proprio consenso. E ciò posto, se non si vuole incidere sul libero esercizio del diritto costituzionale all’elettorato attivo, non deve essere consentito altro che agli elettori stessi di modificare il proprio orientamento nel segreto dell’urna ma non di certo ai delegati delle liste di appartenenza. In altri termini non è affatto pacifico che la scelta dell’apparentamento operata dai delegati di lista corrisponda alla scelta dei singoli elettori e non può, pertanto, consentirsi una diversa utilizzazione del voto dato dagli elettori. (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n.652/2003). (14)

In conclusione: ”L’utilizzazione dei voti ottenuti dalle liste che non hanno superato lo sbarramento al fine di integrare la cifra elettorale del raggruppamento indicato dai delegati di dette liste per l’appoggio nel turno di ballottaggio e, quindi, per la scelta di uno dei due candidati a sindaco rimasti in lizza, contrasta sia con l’espressione del voto degli elettori che è stata formulata con riguardo ad una lista che si sia presentata autonomamente al primo turno elettorale con un proprio candidato a sindaco e con uno specifico programma elettorale, sia con la scelta che tali elettori possono aver effettuato in sede di ballottaggio per sostenere l’uno o l’altro rimasti in corsa per l’elezione.”( Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n.652/2003). (15)

Sebbene la pronuncia abbia ad oggetto la legge statale, il principio in essa affermato vale, di certo, anche per la disposizione regionale, atteso che riguarda profili comuni alle due norme e, cioè, la disciplina del voto disgiunto e il rispetto della scelta degli elettori.
Tanto l’art.73 del D. Lgs. 267/2000, quanto l’art. 4 della legge regionale n.35/97 consentono, infatti, l’esercizio del voto disgiunto esclusivamente al primo turno, di tal che le conclusioni cui perviene il Consiglio di Stato valgono per qualsiasi legge elettorale che accolga il predetto sistema.
Allo stesso modo le argomentazione svolte dalla Corte Costituzionale nella sentenza n.107/96, in ordine alle modalità di espressione del voto nel turno di ballottaggio ed alle conclusioni da trarne, valgono anche per la corretta esegesi della legge elettorale siciliana, in direzione, tuttavia, diametralmente difforme da quella cui si è indirizzato, sino a poco tempo fa, il TAR Catania.
E’ opportuno, infatti, ribadire che la Consulta ha chiarito che nel turno di ballottaggio la manifestazione di volontà dell’elettore è necessariamente unica e che, pertanto, non sussiste più alcun ostacolo intrinseco alla valorizzazione del collegamento fra il candidato sindaco e le liste onde introdurre un rigido effetto di trascinamento attribuendo alla lista collegata al sindaco la maggioranza assoluta dei seggi nella percentuale del 60%.
Parte della dottrina, inoltre, ha sottolineato che: ”In effetti di trascinamento si potrebbe parlare se la scheda per il ballottaggio riportasse esclusivamente i nomi dei candidati Sindaci, ma così non è, visto che la norma prescrive che la scheda comprenda “il nome e il cognome dei candidati alla carica di Sindaco, scritti entro l’apposito rettangolo, sotto il quale sono riprodotti i simboli delle liste collegate”. Dunque in competizione sono ancora due collegamenti o due leaders con i rispettivi schieramenti d’appoggio: sul piano formale, pertanto, sono i due soggetti del collegamento programmatico a vincere (o perdere), senza che nessuno (in caso di vittoria) trascini l’altro” (16).
Si riduce, pertanto, la possibilità per l’interprete di valorizzare il distinto ma non difforme dato letterale della norma regionale al fine di legittimare una diversa disciplina dell’attribuzione del premio di maggioranza al secondo turno delle elezioni nei comuni siciliani con più di 10.000 abitanti.
E ciò per due ordini di ragioni:

1) il dato letterale della norma in esame non autorizza a esprimersi per una differente disciplina, bensì, avvalora la tesi dell’uniformità;
2) la ratio delle due norme è, sul punto in esame, la medesima, perché identica è la disciplina che riguarda il voto disgiunto.
Da ultimo è opportuno farsi carico di un rilievo, relativo al necessario contemperamento fra l’esigenza di salvaguardare la governabilità ed il rispetto della rappresentanza proporzionale. (17)
Come accennato, tuttavia, la disciplina elettorale in commento, complessivamente considerata, mira proprio ad un assetto di interessi che tenga conto di entrambe le esigenze prospettate.
Ed infatti, l’unico caso in cui l’interesse alla governabilità, rappresentato dall’attribuzione del 60% dei seggi disponibili, recede rispetto alla necessità di valorizzare adeguatamente la rappresentanza proporzionale è quello in cui l’elettorato ha premiato, al primo turno una lista o un gruppo di liste collegate con almeno il 50% dei voti validi. (18)

All’indomani della celebrazione dei turni di ballottaggio del 26 e 27 giugno per le elezioni amministrative nei comuni siciliani si attende l’esito di probabili controversie giudiziarie. (19)

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(1) La regione Sicilia gode di potestà legislativa esclusiva in materia di “regime degli enti locali” e, dunque, di legislazione elettorale, ai sensi dell’art.14, lettera “o” del D.Lgs. n.455/1946 (Statuto regionale), convertito in legge costituzionale n.2 del 1948.

(2) La legge regionale n.35/97 intitolata “Nuove norme per l’elezione diretta del Sindaco, del Presidente della Provincia, del Consiglio Comunale e del Consiglio Provinciale” ha integrato e modificato la legislazione elettorale regionale precedente, fra cui la legge n.7 del 1992 istitutiva dell’elezione diretta del Sindaco.

(3) La norma riproduce il testo del 6° comma dell’art.7 della legge n.81/1993 istitutiva dell’elezione diretta del Sindaco, del Presidente della Provincia, del Consiglio Comunale e del Consiglio Provinciale. L’originaria disposizione è stata poi abrogata dall’art.274 del D. Lgs. N.267/2000.

(4) La Consulta, con la sentenza citata, si è pronunciata in ordine alla legittimità costituzionale dell’art.7, comma 6, della legge n.81/1993 per contrasto con gli artt. 3, primo comma, 48, secondo comma e 97 della Costituzione nella parte in cui prevede il conseguimento della maggioranza assoluta quale condizione per l’attribuzione del 60% dei seggi del consiglio comunale in favore della liste o del gruppo di liste collegate al candidato proclamato sindaco al primo turno. La Corte, nel dichiarare non fondata la questione sollevata, ha chiarito la distinzione fra il primo ed il secondo turno elettorale, sottolineando l’impossibilità di esprimere il voto disgiunto al ballottaggio, con l’inevitabile conseguenza di valorizzare il collegamento fra le liste ed il candidato onde consentire a quest’ultimo di trascinare, con la sua vittoria, il successo delle liste a lui collegate.

(5) Nella tornata elettorale del dicembre 1997 la questione che stiamo esaminando è venuta in rilievo nei comuni di Avola e Sant.Agata di Militello, mentre nel 1998 ha interessato le città di Acireale ed il comune di Aci Sant’Antonio.

(6) Il parere trae origine da un quesito posto dall’Assessorato regionale Enti Locali. L’amministrazione aveva ritenuto che il calcolo del 50% dei voti, che, se ottenuto da altra lista o altro gruppo di liste, è preclusivo del premio di maggioranza a favore delle liste o gruppo di liste collegate con il candidato eletto sindaco, andasse fatto con riferimento alle aggregazioni del primo turno.

(7) Suscita perplessità, in particolare, il riferimento alla richiamata sentenza n.107/96 della Corte Costituzionale quale fondamento della decisione adottata; come si osserverà meglio, più avanti nel testo, un’attenta lettura della pronuncia della Consulta induce, invece, a concludere in senso contrario, atteso che i giudici delle leggi hanno sottolineato la legittimità dell’effetto trainante dell’elezione del sindaco al secondo turno sull’elezione della maggioranza dei consiglieri comunali.

(8) Anche in questo caso il Tribunale ritiene di avvalersi della sentenza della Corte n.107/96 per suffragare le proprie conclusioni. Partendo dall’osservazione che “ la Corte Costituzionale, con riferimento alla disciplina statale del premio di maggioranza da attribuire nella elezione dei consigli comunali di cui all’art.7 comma 6 della legge n.81/93, ha affermato il principio che non contrasta con precetti costituzionali la norma che consente l’attribuzione di detto premio al primo turno alla lista o al gruppo di liste collegate al sindaco eletto, purchè abbia raggiunto il 50% dei suffragi ed al secondo turno a prescindere dalla percentuale dei suffragi”, il Tribunale afferma che: “La conseguenza che si ricava dal quadro di norme esaminato e dalla interpretazione ad esso data dalla Corte Costituzionale, è che il turno di ballottaggio assume rilievo non soltanto per l’elezione del Sindaco ( per il quale soltanto si vota), ma anche per l’attribuzione dei seggi in consiglio, con riferimento all’attribuzione del premio, e ciò sul presupposto che il quadro dei collegamenti tra le liste possa mutare ed assumere rilievo anche in sede di ballottaggio al fine di correlare l’elezione del sindaco con l’attribuzione dei seggi in consiglio”. Le conclusioni, tuttavia, si discostano inspiegabilmente dalle premesse e conducono in una direzione opposta e contraria alle stesse.

(9) In questo caso l’attribuzione dei seggi alle liste, che hanno partecipato alla competizione elettorale, avviene su base proporzionale con applicazione del metodo d’Hondt.

(10) La massima, in realtà, si riferisce ad un caso in cui le liste collegate al candidato sindaco eletto al primo turno avevano conseguito il 46,85% dei voti validi a fronte della maggioranza di lista pari al 53,15% ottenuta dalla schieramento contrapposto che così aveva impedito l’attribuzione del premio di maggioranza alla compagine che aveva sostenuto il vincitore. Il Tribunale, tuttavia, coglie l’occasione per soffermarsi sull’interpretazione delle norme contenute nella disposizione in esame ed afferma che:” la medesima disposizione pone un’ulteriore condizione, secondo cui il beneficio rivolto alla migliore governabilità non può scontrarsi con quello della proporzionalità che viene commisurato al risultato di lista e non a quello del sindaco. Ed espressamente stabilisce, con ovvio riferimento al primo turno, (altrimenti non avrebbe utilizzato l’espressione “nessun’altra” ad indicare la possibile competizione tra più raggruppamenti) che il premio di maggioranza viene assegnato, semprechè nessun’altra lista o gruppo di liste collegate abbia già superato il 50% dei voti validi”.

(11) Nello stesso senso si veda TAR Catania n.519/04 dove, sebbene con riferimento, anche in questo caso, ad un elezione avvenuta al primo turno, il Tribunale precisa che la condizione ostativa all’attribuzione del premio di maggioranza al sindaco eletto è rappresentata dal superamento, al primo turno, del 50% dei voti validi da parte delle liste collegate ad altro candidato.

(12) Sarebbero prive di significato, diversamente, tanto i collegamenti al secondo turno, quanto l’indicazione dei simboli delle liste che appoggiano i candidati all’interno della scheda elettorale.

(13) Per queste osservazioni cfr. Di Giovine A, Sulla coerenza di un’originale forma di democrazia d’indirizzo, in Regioni 1996, pag.913.

(14) La fattispecie riguardava la possibilità di computare, ai fini della distribuzione dei seggi fra gruppi di liste (l’uno dei quali aveva già superato al primo turno la soglia del 50% dei voti validi), i voti di una lista che si era collegata solo al secondo turno onde far aumentare la cifra elettorale complessiva della colazione cui si era aggregata.

(15) Si osservi che la legge statale, a differenza di quella siciliana, pone uno sbarramento al 3% per le liste che possono partecipare alla distribuzione dei seggi disponibili per il consiglio comunale.

(16) Si osservino, sul punto, le precisazioni condivisibili di Di Giovine A., Sulla coerenza di un’originale forma di democrazia d’indirizzo, in Regioni 1996, pag.921..

(17) Esprime preoccupazioni in tal senso .Mazzarolli L.A., In nome del popolo sovrano…..ma può ritenersi sovrano il popolo comunale?, in Regioni, 2000 pag.1128.

(18) Ancora in questo senso Corte Cost. n.107/96 nella parte in cui precisa che:” … Salva solo in questo caso l’ipotesi del già avvenuto conseguimento, nel primo turno, della maggioranza assoluta da parte di una lista non collegata al sindaco, eccezione questa che rappresenta la residua proiezione, anche nel turno di ballottaggio, dell’esigenza di tener conto del voto disgiunto.”

(19) Nei Comuni di Lentini e Scordia, in seguito all’interpretazione fornita dall’Assessorato regionale della famiglia, delle politiche sociali e delle autonomie locali nella Pubblicazione n.11 del 2004 – Le elezioni del Consiglio Comunale e del Sindaco, Operazioni delle Adunanze dei Presidenti di Sezione e degli Uffici Elettorali Centrali pag.21, gli uffici elettorali centrali non hanno attribuito il premio di maggioranza alle liste collegate al candidato sindaco proclamato eletto perché le liste collegate al secondo turno all’altro candidato sindacoavevano superato il 50% dei voti validi.

Note

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